ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social En el caso bajo estudio, la señora [O.M.J.] alegó que el Tribunal Administrativo del Cauca, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta el precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 4 de agosto de 2010, según el cual, de conformidad con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, la liquidación de la pensión de jubilación debe incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
(…) [E]stima la Sala que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado por el accionante, por cuanto si bien es cierto que en ese fallo el Tribunal Administrativo del Cauca se apartó de lo decidido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, también lo es que se cumplieron los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ejercer ese derecho de apartamiento (transparencia y razón suficiente).
(…) el Tribunal señaló que la razón para no seguir aplicándolo obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018 (expediente con radicado 52001-23-33- 000-2012-00143-01), según la cual el anterior criterio desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador para delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. (…) ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Correcta aplicación de las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Valoración integral del acervo probatorio / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [L]a Sala advierte que en la sentencia objeto de la presente acción, la autoridad judicial accionada dio aplicación plena a la disposición normativa que invoca como desconocida; en efecto, puso de presente el sustento normativo y jurisprudencial que le sirvió de fundamento para determinar que, si bien el causante de la prestación reconocida a la señora [J.P.], esto es, el señor [A.P.M.], era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no había lugar a reliquidar la pensión de vejez porque la misma se había liquidado correctamente, toda vez que se tuvieron como factores salariales para calcular el IBL aquellos respecto de los cuales efectivamente cotizó el trabajador (…) Además, los otros factores salariales que sugirió debían ser incluidos en el IBL, no estaban contenidos en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 ni en el Decreto 1158 de 1994.
(…) En cuanto al defecto fáctico alegado, la Sala precisa que tampoco se encuentra demostrada su configuración, toda vez que el Tribunal accionado sí valoró las pruebas allegadas al proceso (…) la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados (…), toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo del Cauca hubiera incurrido en los defectos alegados.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03860-00(AC) Actor: OLGA MARINA JOAQUI DE PLAZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Olga Marina Joaqui de Plaza contra el Tribunal Administrativo del Cauca.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 26 de agosto de la presente anualidad[1], la señora Olga Marina Joaqui de Plaza, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y a la vida digna. Formuló las siguientes pretensiones: Primera: Se admita la presente acción de tutela, como único medio efectivo, que tiene el perjudicado para la protección de sus derechos fundamentales de rango constitucional, vulnerados en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Segunda: Sea tutelado el derecho a la igualdad, favorabilidad y vida digna, considerados como fundamentales por nuestra Constitución Política. Tercera: Se revoque totalmente la sentencia del 30 de abril de 2020, proferida por el ad quem mediante la cual revocó la sentencia proferida el 11 de abril de 2018, por medio de la cual el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán accedió a las pretensiones de la demanda y en sede de esta instancia confirme la sentencia del a quo.
Cuarta: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Cauca, que en el término de ley, proceda a emitir nueva sentencia dentro del proceso referido, acorde con la constitución y la ley, y los precedentes judiciales del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, aplicables al caso en concreto. Quinta: Se ordene realizar las comunicaciones del caso para el cumplimiento de lo ordenado. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: La señora Olga Marina Joaqui de Plaza instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones mediante las cuales esa entidad negó la reliquidación de la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida[2], en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios.
El 11 de abril de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo de Popayán accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó a la UGPP a liquidar la mesada pensional, «en el equivalente al 75% del promedio mensual de los emolumentos devengados durante el último año de prestación de servicios, incluyendo como factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y auxilio de alimentación».
Contra esa decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación. Mediante providencia del 30 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda, con fundamento en la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena del Consejo de Estado.} 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la accionante sostuvo que, en la providencia del 30 de abril de 2020, la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: i) Defecto sustantivo: dado que desconoció las leyes 33 y 62 de 1985, «aplicables al reconocimiento y posterior reliquidación de la pensión». ii) Desconocimiento del precedente: porque «se apartó arbitrariamente» de lo establecido en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado[3].
También adujo que el Tribunal no demostró suficientemente «que la interpretación alternativa que se ofreció desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales». De otra parte, manifestó que el Tribunal demandado desconoció lo decidido, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2018, en la cual se resolvió un caso con identidad fáctica y jurídica[4]. iii) Defecto fáctico: toda vez que omitió valorar las pruebas obrantes en el plenario, que acreditaban cuáles fueron los factores salariales que «había devengado mi representado en el último año anterior al retiro definitivo del servicio», los cuales sí fueron apreciados por el juez de primera instancia para ordenar la reliquidación de la pensión. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 3 de septiembre de la presente anualidad, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca y al director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—, con el propósito de que rindieran informe.
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La UGPP solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda de tutela, dado que la providencia cuestionada se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial en materia pensional; por tanto, no se configuró el defecto sustantivo o material alegado por la accionante. 2.3.
El Tribunal Administrativo del Cauca guardó silencio, a pesar de haber sido notificado del auto admisorio de la demanda. I. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[5], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[6], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema Jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron o no los defectos invocados por la parte actora, en la providencia del 30 de abril de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Conviene aclarar que, en caso de estudiarse de fondo la presente solicitud de amparo, la Sala analizará el defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución a la luz de los argumentos del desconocimiento del precedente, toda vez que para sustentar esos vicios se plantearon argumentos comunes. Desde luego que también se examinará el defecto fáctico alegado. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo del Cauca vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y a la vida digna, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.
Además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con los defectos endilgados a la providencia objeto de tutela y que no se está utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 3.1.2. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia atacada fue notificada por correo estado el 14 de mayo de 2020[7], mientras que la demanda de tutela fue presentada el 26 de agosto de la presente anualidad, esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 3.1.2.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues contra la decisión atacada no procede ningún recurso. 3.1.3. Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.2.1. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes[8], al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.
En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes[9], se tiene que, para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.
El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes[10]. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico»[11] o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»[12].
Finalmente, el obiter dictum será «lo que se dice de paso»[13] en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»[14]. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores[15].
Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»[16]. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no “se deben tener en cuenta factores como que: i) «En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.
En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”». En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[17]: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció[18]. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente[19]). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[20]. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 3.2.2.
Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional[21] ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso[22]; (ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[23]; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[24].
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión[25]; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia[26]. 3.3.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la señora Olga Marina Joaqui alegó que el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de providencia del 29 de abril de 2020, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, sin tener en cuenta el precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 4 de agosto de 2010[27], según el cual, de conformidad con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, la liquidación de la pensión de jubilación debe incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Pues bien, en la sentencia con la que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esta es, la proferida el 29 de abril de 2020, el Tribunal demandado se refirió a la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
En relación con su aplicación, explicó que el Consejo de Estado, a través de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, modificó dicho criterio interpretativo por ir en contravía del principio de solidaridad en materia pensional y traspasar «la voluntad del legislador, que enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base».
Señaló que, en la sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado fijó los criterios definitivos para el reconocimiento pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición y, respecto del Ingreso Base de Liquidación, luego de realizar una exposición del desarrollo jurídico de la materia y las tesis adoptadas por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y la Sección Segunda del Consejo de Estado, concluyó que el IBL contenido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no era parte del régimen de transición y en cambio sí debía tenerse en cuenta para establecer el monto pensional, razón por la cual fijó una regla y varias subreglas que debían aplicarse a todos los casos pendientes de solución. De conformidad con lo anterior, el Tribunal demandado abordó el análisis del caso concreto con sustento en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en los siguientes términos: 5.- Caso concreto.
En el sublite, sea lo primero advertir que no se encuentra en discusión que el señor Arquímedes Plaza Muñoz era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, supuesto aceptado por la UGPP, tanto en la actuación administrativa como en este proceso judicial. En razón a lo anterior, a la pensión de vejez del demandante debe aplicarse el régimen pensional anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que para el caso concreto corresponde al previsto en la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad -55 años-, el tiempo de servicios o semanas de cotización -20 años-, y la tasa de reemplazo -75%-, pero con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, tal como quedó establecido en la jurisprudencia ut supra.
Ahora bien, las pretensiones de la demanda están encaminadas a que la UGPP reliquide la pensión de vejez, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado por el señor Arquímedes Plaza Muñoz en el último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales devengados en este interregno, que corresponden a la asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y auxilio de alimentación devengados en el año inmediatamente anterior a la constitución del derecho.
Con la Resolución No. 000046, radicado No. 29326/1998 de 10 de diciembre de 1999, la Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció al señor Arquímedes Plaza Muñoz una pensión mensual vitalicia de vejez, liquidada con el 75% sobre el ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó o aportó el interesado entre el 01 de abril de 1994 y el 30 de septiembre de 1998, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que con la Resolución No. 26026, radicado No. 22721/2000 de 02 de noviembre de 2001, la misma entidad reliquidó la pensión de vejez conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó entre el 01 de abril de 1994 y el 28 de febrero de 2000, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Así entonces, para la liquidación y reliquidación incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. Se tiene en el expediente que mediante Resolución RDP No. 031060, radicado No. SOP 201400035395 de 14 de octubre de 2014, la UGPP reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Olga Marina Joaqui de Plaza (demandante), en calidad de cónyuge con un porcentaje del 100% de la pensión reconocida al causante.
Con los demás actos administrativos demandados, Resolución No. RDP 002041 del 22 de enero de 2014; Resolución No. RDP 004291 del 07 de febrero de 2014; y Resolución No. RDP 004533 del 11 de febrero de 2014, la UGPP denegó la reliquidación pensional solicitada por la actora, argumentando que la solicitud de la beneficiaria no se encuentra en armonía con aquellos factores que bajo competencia constitucional y reglamentaria, ha definido el legislador o el Presidente de la República; además de que no se encuentran debidamente enlistados dentro de los factores con incidencia pensional previstos en el Decreto 1158 de 1994, y porque la solicitud no guarda relación con los precedentes jurisprudenciales vinculantes.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que según la jurisprudencia de unificación vigente, le asiste razón a la entidad demandada al predicar que no hay lugar a la reliquidación pensional del señor Arquímedes Plaza Muñoz pretendida por la señora Olga Marina Joaqui de Plaza (demandante), a efectos de incluir la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, pues solo se incluyen aquellos factores respecto de los cuales cotizó el trabajador, que para el caso en particular corresponden a la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, según la liquidación hecha por CAJANAL.
Es del caso resaltar que, de acuerdo con la regla jurisprudencial establecida en la sentencia del 28 de agosto de 2018, “El ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.
Esta última ley trae consigo los factores salariales a tener en cuenta para obtener el IBL; sin embargo, la UGPP observó los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, pero que igualmente recoge los mismos factores de la citada ley. Así las cosas, para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala precisa que la posición asumida por la entidad accionada en los actos demandados, no adolece de vicio de ilegalidad que conlleve a su nulidad, como quiera que salvo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, ninguno de los factores salariales devengados por la parte demandante están contenidos en la Ley 33 de 1985, artículo 3, inciso 2 y el Decreto 1158 de 1994 por lo tanto el IBL fue establecido en legal forma.
Visto lo anterior, estima la Sala que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado por el accionante, por cuanto si bien es cierto que en ese fallo el Tribunal Administrativo del Cauca se apartó de lo decidido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, también lo es que se cumplieron los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ejercer ese derecho de apartamiento (transparencia y razón suficiente).
En efecto, la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09); y, en cumplimiento del principio de razón suficiente, el Tribunal Administrativo del Cauca explicó de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que se apartó de esa decisión. De hecho, señaló que la razón para no seguir aplicándolo obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018 (expediente con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01), según la cual el anterior criterio desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador para delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. Textualmente, la Sala Plena de esta Corporación señaló: 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
De igual forma, la Sala advierte que en la sentencia objeto de la presente acción, la autoridad judicial accionada dio aplicación plena a la disposición normativa que invoca como desconocida; en efecto, puso de presente el sustento normativo y jurisprudencial que le sirvió de fundamento para determinar que, si bien el causante de la prestación reconocida a la señora Joaqui de Plaza, esto es, el señor Arquímedes Plaza Muñoz, era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no había lugar a reliquidar la pensión de vejez porque la misma se había liquidado correctamente, toda vez que se tuvieron como factores salariales para calcular el IBL aquellos respecto de los cuales efectivamente cotizó el trabajador, estos son, la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.
Además, los otros factores salariales que sugirió debían ser incluidos en el IBL, no estaban contenidos en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 ni en el Decreto 1158 de 1994. En cuanto al defecto fáctico alegado por la parte actora, la Sala precisa que tampoco se encuentra demostrada su configuración, toda vez que el Tribunal accionado sí valoró las pruebas allegadas al proceso con las que se acreditó que el señor Plaza Muñoz contaba con las calidades para que se le reconociera su pensión de vejez y que, además, que estaba cobijado por el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, tal como se evidencia del aparte citado de la sentencia objeto de tutela.
Sin embargo, consideró que, en aplicación a los parámetros contenidos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de esta Corporación, no era procedente acceder a la reliquidación pensional solicitada, porque los factores salariales que sirven para calcular el IBL son únicamente aquellos respecto de los cuales se hubieran efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.
En ese contexto, es evidente que el defecto fáctico alegado por la accionante se centra realmente en el resultado de la valoración probatoria que realizó el tribunal y la aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, y no en el hecho de que los elementos de prueba, en los cuales fundó su decisión, pudieran ser tenidos en cuenta o no por el juez de segunda instancia del proceso ordinario.
Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso no se presentan[28]. El hecho de que la accionante no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora Olga Marina Joaqui de Plaza, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo del Cauca hubiera incurrido en los defectos alegados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la parte actora, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] La Sala advierte que, el 10 de septiembre de 2020, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente para dictar sentencia. [2] De acuerdo con lo narrado en la solicitud de amparo, «con ocasión del fallecimiento del señor ARQUÍMEDES PLAZA MUÑOZ, el día 7 de junio de 2014, la UGPP le reconoce pensión de sobrevivientes a la señora OLGA MARINA JOAQUI DE PLAZA, (…) en calidad de cónyuge supérstite, mediante Resolución No. RDP 031060 del 14 de octubre de 2014». [3] No indicó el número de radicación. [4] Expediente 2015-00103-01, demandante: Elizabeth Ordoñez de Campo. [5] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [6] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [7] Consultado en: https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion#Detal leProceso [8] Corte Constitucional.
Sentencia T-534 de 2017. [9] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [10] De acuerdo con el artículo 189 CPACA. [11] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. [12] Corte Constitucional. Sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. [13] Corte Constitucional. Sentencia SU-1300 de 2001. Ver, también, la sentencia SU-047 de 1999. [14] Corte Constitucional.
Sentencia T-292 de 2006. [15] Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. [16] Corte Constitucional. Sentencia T-960 de 2001. [17] Sobre el tema, ver, entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [18] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). [19] En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. [20] Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.
Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. [21] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. [22] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994. [23] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. [24] Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2008. [25] Ibídem. [26] Corte Constitucional.
Sentencia SU-226 de 2013. [27] Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-23-25-000-2006-0750 9-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [28] Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: «(…) la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba ‘debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia’.
En relación con la competencia del juez de tutela para la evaluación de los cargos relativos a los defectos fácticos, es importante también precisar, que dicho juez no puede constituirse en una instancia para ‘revisar’ las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios» (Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).