IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el asunto sub judice se advierte que no se satisface la exigencia de inmediatez, en relación con los proveídos emitidos el 28 de febrero y 21 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del trámite constitucional 54518-33-31-001-2015-00322-00, pues estos quedaron ejecutoriados el 8 de marzo y 27 de mayo de esa anualidad, en su orden, y la solicitud de amparo se presentó el 8 de julio de 2020, es decir, en cuanto al primero un (1) año y cuatro (4) meses después, y en lo que concierne al segundo, un (1) año, un (1) mes y nueve (9) días, términos que no evidencian la efectividad del derecho constitucional fundamental que hace necesario deprecar su protección oportunamente.(…) Así las cosas, el interregno de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la acción de tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso-administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite el tutelante no justificó su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el que la Sala encuentra que el requisito de inmediatez no se satisface.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA - Auto que niega solicitud de inaplicar sanción impuesta / PRECEDENTE FIJADO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL - Procedencia de revocar la sanción cuando la orden de tutela ha sido cumplida / REVOCATORIA DE SANCIÓN POR CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA – No se acreditó el cumplimiento de las ordenes impartidas / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso / INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIA POR FALLAS ESTRUCTURALES – Incompetencia para pronunciarse sobre estado de cosas inconstitucional En el sub lite se observa que el tutelante aduce que la providencia de 18 de febrero de 2020 incurre en desconocimiento del precedente, comoquiera que no tuvo en cuenta el auto 181 de 2015 de la Corte Constitucional, en el que se precisó que si se cumple cabalmente el fallo de tutela, luego de consultada y confirmada la sanción, el juez deberá dejarla sin efecto.
Para dilucidar si el anterior reproche tiene asidero jurídico resulta dable anotar que la señora [I.P.G.] instauró acción de tutela contra el actor, cuando fungía como director regional oriente de Comparta E. P. S.-S (expediente 54518-33-31-001-2015-00322-00), desatada el 27 de octubre de 2015 por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona, en el sentido de acceder al amparo deprecado y, en esa medida, ordenó «[…] autori[zar] y garanti[zar] la práctica de la valoración por ginecología oncológica así como el tratamiento integral para su enfermedad que le sea ordenado por el o los médicos especialistas pertinentes con el propósito de brindarle el mayor bienestar posible […], [pese a que] no est[é] incluid[o] en el POS-S como los medicamentos, insumos y tratamiento, cubriendo además los gastos de transporte que sean necesarios para la práctica de la prenombrada cita […]», determinación confirmada el 3 de diciembre siguiente por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Posteriormente, al considerar que aún no se había dado cumplimiento a las órdenes impartidas en el citado fallo de tutela, el 28 de enero y 26 de marzo de 2019 la señora [P.G.] promovió incidentes de desacato contra el demandante, encaminados a la entrega de «[…] 10 bolsas de urostomia de 45 mm, 10 barreras protectoras de 45 mm y 4 pasta[s] protectora[s] de piel tubo 56.7 kg, insumos que fueron ordenados por el médico tratante […]», dentro de los que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona, a través de autos de 6 de febrero y 5 de abril de ese año, lo sancionó, en cada uno, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), decisiones confirmadas, en sede de consulta, el 28 de febrero y 21 de mayo de 2019, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (…).
El 6 de febrero de 2020 el señor [F.J.S.P.] (gestor jurídico de tutelas de Comparta E. P. S.-S) solicitó la inaplicación de las precitadas sanciones, con fundamento en que las órdenes de amparo ya se habían satisfecho, lo que le fue negado con proveído de 18 siguiente por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona (…); y, además, en escrito de 13 de los mismos mes y año, la señora [I.P.G.] sostuvo que a la fecha aún no se había acatado en su totalidad lo dispuesto en el fallo de tutela.
(…) Al respecto, se advierte que si bien es cierto que ese alto tribunal afirmó que «[…] si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción, el juez de primera o única instancia deberá […] revocar o dejar sin efecto la sanción impuesta […]», también lo es que ello lo adujo para declarar estados de cosas inconstitucionales y, en consecuencia, dictar mandatos orientados a superarlos, lo que no es dable disponer en esta instancia judicial, pues ello compete únicamente a la Corte Constitucional, y aunque en dicho pronunciamiento dispuso aplicar efectos inter comunis, lo hizo solo en cuanto a los «[…] incidentes de desacato iniciados en contra de servidores públicos de Colpensiones por el incumplimiento de sentencias de tutela que ordenaron responder una petición prestacional o acatar una sentencia judicial […]», lo que no acontece en el asunto sub examine.
(…) Adicionalmente, la señora juez accionada en la contestación de esta acción arguye que, en todo caso, no se acreditó el cabal cumplimiento del fallo de tutela, conforme al escrito de 13 de febrero de 2020 adosado por la señora [I.P.G.] a esas diligencias. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) Acción: Tutela Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03910-00 (AC) Actor: EDWIN ANTONIO PRADA RAMÍREZ Demandado: JUEZ PRIMERA (1ª) ADMINISTRATIVA DE PAMPLONA Y MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Tema: Tutela contra providencia judicial; derecho constitucional fundamental al debido proceso Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Edwin Antonio Prada Ramírez contra los señores Juez Primera (1ª) Administrativa de Pamplona y magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Edwin Antonio Prada Ramírez, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores Juez Primera (1ª) Administrativa de Pamplona y magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los autos de (i) 6 de febrero y 5 de abril de 2019, por medio de los cuales el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Pamplona lo sancionó por desacato, en cada uno, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) dentro del trámite constitucional promovido por la señora Isabelina Pabón González en su contra (cuando fungía como director de servicios regional oriente de Comparta E. P. S.1-S) [expediente 54518-33-31-001-2015-00322-00], y (ii) 18 de febrero de 2020, por cuyo conducto el mentado despacho negó la inaplicación de dichas sanciones; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas acoger el «[…] pronunciamiento de la CORTE CONSTITUCIONAL mediante Auto No 181 de 2015 […]».
Hechos. Relata el accionante que la señora Isabelina Pabón González instauró acción de tutela en su contra, cuando fungía como director regional oriente de Comparta E. P. S.-S (expediente 54518-33-31-001-2015-00322-00), en la que el 27 de octubre de 2015 el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona le ordenó «[…] autori[zar] y garanti[zar] la práctica de la valoración por ginecología oncológica así como el tratamiento integral para su enfermedad que le sea ordenado por el o los médicos especialistas pertinentes con el propósito de brindarle el mayor bienestar posible […], [pese a que] no est[é] incluid[o] en el POS-S como los medicamentos, insumos y tratamiento, cubriendo además los gastos de transporte que sean necesarios para la práctica de la prenombrada cita […]», decisión confirmada el 3 de diciembre siguiente por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Que el 28 de enero de 2019 la señora Pabón González promovió incidente de desacato, en razón a que no se le había hecho entrega de «[…] 10 bolsas de urostomia de 45 mm, 10 barreras protectoras de 45 mm y 4 pasta[s] protectora[s] de piel tubo 56.7 kg, insumos que fueron ordenados por el médico tratante […]», dentro del que el aludido Juzgado, a través de auto de 6 de febrero de ese año, lo sancionó con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), confirmado el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sede de consulta.
Dice que el 26 de marzo de 2019 la señora Isabelina Pabón González, por segunda vez, presentó incidente de desacato, porque para esa fecha no se le había suministrado la totalidad de los medicamentos mencionados en el párrafo precedente, ante lo cual el mentado despacho, con proveído de 5 de abril siguiente, nuevamente le impuso multa de cinco (5) smlmv, determinación confirmada, en sede de consulta, el 21 de mayo de esa anualidad, por el referido Tribunal, al considerar que «[…] no obra prueba que acredite el cumplimiento de la orden de tutela, o gestión alguna tendiente a […]» ello.
Que «[…] COMPARTA EPS-S le autorizó en su momento y realizó la entrega el día 03/04/19 al señor Eduar Omar Parra Pabón [de] todos los servicios que había requerido conforme a sus prescripciones médicas y que dieron origen a [los] desacato[s]; [y si] […] no pudi[eron entregarle] inmediatamente los insumos, no fue por negligencia […], sino [que] se debió a causas de provisión de los proveedores», es decir, no había lugar a imponer las precitadas sanciones, puesto que nunca medió negligencia de su parte.
Sostiene que, «[…] una vez logrado el […] cabal cumplimiento al fallo de tutela y al mismo objeto del incidente […]», el señor Fabio José Sánchez Pacheco (gestor jurídico de tutelas de Comparta E. P. S.-S) solicitó del Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona la inaplicación de las aludidas sanciones, con fundamento en el auto 181 de 2015 de la Corte Constitucional, lo que le fue negado con proveído de 18 de febrero de 2020.
Que las providencias cuestionadas incurren en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que, pese a que adelantó las diligencias pertinentes para atender la orden de amparo, se le impusieron sanciones por desacato, y aunque posteriormente deprecó su inaplicación, porque satisfizo lo dispuesto en el fallo de tutela, las mantuvieron, «[…] lo que constituye un ACTO CONTRARIO A DERECHO tras no [acogerse] adicionalmente [a] los pronunciamientos de las altas cortes […]», en particular, el auto 181 de 2015 de la Corte Constitucional.
II. TRÁMITE PROCESAL Del presente asunto conoció el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que el 9 de junio de 2020 lo admitió y el 23 de julio siguiente lo declaró improcedente, decisión impugnada por el tutelante, cuyo trámite en segunda instancia le correspondió por reparto a esta subsección. No obstante, al examinar el expediente de la referencia, con el propósito de desatar la citada impugnación, se evidenció que los autos de 6 de febrero y 5 de abril de 2019 (censurados a través de la presente tutela), con los que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona sancionó, en cada uno, al demandante con multa de cinco (5) smlmv, fueron confirmados, en sede de consulta, el 28 de febrero y 21 de mayo de 2019, respectivamente, por el mentado Tribunal.
Por consiguiente, a través de proveído de 13 de agosto de 2020, se declaró la nulidad de todo lo actuado en este trámite, toda vez que los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander están concernidos en el asunto, por cuanto conocieron de los correspondientes grados jurisdiccionales de consulta, por ende, debían ser vinculados como accionados.
De igual modo, se admitió la acción, se ordenó notificar a los mencionados togados y a la Juez Primera (1ª) Administrativa de Pamplona y se dispuso vincular a la señora Isabelina Pabón González, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 La señora Juez Primera (1ª) Administrativa de Pamplona solicita se niegue el amparo deprecado, por cuanto «[…] en momento alguno ha vulnerado el derecho al debido proceso alegado por el [actor], pues si bien, la jurisprudencia ha sido consistente en brindar la posibilidad [de] que las sanciones impuestas en desacatos de tutela puedan ser inaplicadas, también ha señalado que ello procede cuando se acredite el cumplimiento de las órdenes impuestas en la sentencia de tutela, aun cuando […] haya sido extemporáneo, lo cual […] no se dio, [porque aunque] en las solicitudes se allegan constancias del pretendido [acatamiento], lo cierto es que [se] […] requirió a la señora […] PABÓN, quien en sus respuestas manifest[ó lo contrario], razón por la cual bajo el principio de la buena f[e] que impera en las actuaciones judiciales y máxime constitucionales, […] no era procedente acceder a lo solicitado […]». 2.1.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la señora Isabelina Pabón González guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
El tutelante pide dejar sin efectos, además del proveído de 18 de febrero de 20202, los autos de 6 de febrero y 5 de abril de 2019, por medio de los cuales el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona lo sancionó por desacato, en cada uno, con multa de cinco (5) smlmv, dentro del trámite constitucional 54518-33-31-001-2015-00322-00, confirmados el 28 de febrero y 21 de mayo del mismo año, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sede de consulta.
Frente a lo que esta Sala estima que se deben estudiar son las providencias de 28 de febrero y 21 de mayo de 2019, por ser las que, al desatar los correspondientes grados jurisdiccionales de consulta, decidieron de manera definitiva los referidos incidentes de desacato. 3.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que puedan comportar los autos de (i) 28 de febrero y 21 de mayo de 2019, mediante los cuales el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó, en sede de consulta, las sanciones impuestas al demandante el 6 de febrero y 5 de abril de ese año por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona, dentro del trámite constitucional promovido por la señora Isabelina Pabón González contra el tutelante (cuando fungía como director de servicios regional oriente de Comparta E. P. S.-S) [expediente 54518-33-31-001-2015-00322-00], y (ii) 18 de febrero de 2020, por cuyo conducto el mentado despacho negó la inaplicación de dichas sanciones; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales3, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20124, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos5.
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20146, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.6 Caso concreto. 3.6.1 En lo atañedero a los autos de 28 de febrero y 21 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
En el asunto sub judice se advierte que no se satisface la exigencia de inmediatez, en relación con los proveídos emitidos el 28 de febrero y 21 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del trámite constitucional 54518-33-31-001-2015-00322-00, pues estos quedaron ejecutoriados el 8 de marzo7 y 27 de mayo de esa anualidad8, en su orden, y la solicitud de amparo se presentó el 8 de julio de 2020, es decir, en cuanto al primero un (1) año y cuatro (4) meses después, y en lo que concierne al segundo, un (1) año, un (1) mes y nueve (9) días, términos que no evidencian la efectividad del derecho constitucional fundamental que hace necesario deprecar su protección oportunamente.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 20109, sostuvo: […] esta Corporación ha precisado que en virtud de la naturaleza cautelar de la acción de tutela, ésta debe ser presentada en término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable”10.
Ese “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. […].
Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”11. Asimismo, el alto tribunal constitucional ha dicho que el ordenamiento jurídico no establece expresamente un plazo dentro del cual se deba incoar la solicitud de amparo, por lo que es al juez de tutela a quien le corresponde determinar, en atención a las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso concreto, si la acción fue interpuesta en un lapso razonable.
Sobre este punto, afirmó: La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se desprende el agravio de los derechos.
La Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente12.
En virtud de lo anterior, la sala plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
En ese fallo esta Corporación dijo: […] Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto13. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. Así las cosas, el interregno de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la acción de tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso-administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite el tutelante no justificó su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el que la Sala encuentra que el requisito de inmediatez no se satisface y, en esa medida, declarará improcedente el asunto de la referencia, en lo que atañe a los proveídos de 28 de febrero y 21 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 3.6.2 Respecto del proveído de 18 de febrero de 2020 dictado por el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Pamplona.
En el caso sub examine se evidencia que este trámite, en lo atañedero al auto de 18 de febrero de 2020 emitido por el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Pamplona, colma los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que (i) comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho constitucional fundamental al debido proceso del tutelante;
(ii) la providencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial14 y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, puesto que la mencionada decisión judicial se dictó el 18 de febrero del año en curso15 y la solicitud de amparo se presentó el 8 de julio siguiente; y (v) el auto acusado no desató una acción de tutela.
En razón a que se cumple los anteriores presupuestos, se analizará el fondo del asunto por la causal específica denominada desconocimiento del precedente alegada por el demandante, frente a la que cabe precisar tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia16, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo17 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe18.
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción19;
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente20.
Se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas21.
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en virtud de la línea jurisprudencial vertical u horizontal, porque constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación22 sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. En el sub lite se observa que el tutelante aduce que la providencia de 18 de febrero de 2020 incurre en desconocimiento del precedente, comoquiera que no tuvo en cuenta el auto 181 de 2015 de la Corte Constitucional23, en el que se precisó que si se cumple cabalmente el fallo de tutela, luego de consultada y confirmada la sanción, el juez deberá dejarla sin efecto.
Para dilucidar si el anterior reproche tiene asidero jurídico resulta dable anotar que la señora Isabelina Pabón González instauró acción de tutela contra el actor, cuando fungía como director regional oriente de Comparta E. P. S.-S (expediente 54518-33-31-001-2015-00322-00), desatada el 27 de octubre de 2015 por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona, en el sentido de acceder al amparo deprecado y, en esa medida, ordenó «[…] autori[zar] y garanti[zar] la práctica de la valoración por ginecología oncológica así como el tratamiento integral para su enfermedad que le sea ordenado por el o los médicos especialistas pertinentes con el propósito de brindarle el mayor bienestar posible […], [pese a que] no est[é] incluid[o] en el POS-S como los medicamentos, insumos y tratamiento, cubriendo además los gastos de transporte que sean necesarios para la práctica de la prenombrada cita […]», determinación confirmada el 3 de diciembre siguiente por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Posteriormente, al considerar que aún no se había dado cumplimiento a las órdenes impartidas en el citado fallo de tutela, el 28 de enero y 26 de marzo de 2019 la señora Pabón González promovió incidentes de desacato contra el demandante, encaminados a la entrega de «[…] 10 bolsas de urostomia de 45 mm, 10 barreras protectoras de 45 mm y 4 pasta[s] protectora[s] de piel tubo 56.7 kg, insumos que fueron ordenados por el médico tratante […]», dentro de los que el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona, a través de autos de 6 de febrero y 5 de abril de ese año, lo sancionó, en cada uno, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), decisiones confirmadas, en sede de consulta, el 28 de febrero y 21 de mayo de 2019, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al considerar que «[…] no obra prueba que acredite el cumplimiento de la orden de tutela, o gestión alguna tendiente a […]» ello.
El 6 de febrero de 2020 el señor Fabio José Sánchez Pacheco (gestor jurídico de tutelas de Comparta E. P. S.-S) solicitó la inaplicación de las precitadas sanciones, con fundamento en que las órdenes de amparo ya se habían satisfecho, lo que le fue negado con proveído de 18 siguiente por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona, al estimar que «[…] si bien el fin del trámite de incidente de desacato no es la sanción en s[í] misma sino el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de tutela, [su] acatamiento extemporáneo […] no implica que deba ser inaplicada la sanción, puesto que independientemente de ella es su obligación dar cumplimiento al fallo, so pena de ser sancionado nuevamente»; y, además, en escrito de 13 de los mismos mes y año, la señora Isabelina Pabón González sostuvo que a la fecha aún no se había acatado en su totalidad lo dispuesto en el fallo de tutela.
Planteado como ha quedado el asunto de la referencia, se precisa que en el auto 181 de 2015 de la Corte Constitucional, presuntamente desconocido por la juez accionada, se señaló: […] (i) la figura del cumplimiento es de carácter principal y oficioso, mientras que el desacato es subsidiario; (ii) para imponer sanciones en el trámite incidental de desacato el juez debe establecer la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado;
(iii) para determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, se debe verificar que el desobedecimiento de la orden de tutela es producto de una conducta caprichosa o negligente de este; (iii) corresponde al incidentado informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante;
(iv) de manera concomitante con el trámite de desacato, el juez debe dictar las medidas de cumplimiento que sean del caso, con el objeto de remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo y; (v) en el supuesto en que el juez haya adelantado todo el procedimiento incidental y decidido sancionar por desacato al responsable, éste podrá evitar que se materialice la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.
De este modo, si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción, el juez de primera o única instancia deberá declarar inmediatamente el cumplimiento de la sentencia y revocar o dejar sin efecto la sanción impuesta y las actuaciones que dependan de ella, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte y la competencia asignada por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que este “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.
Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones que ya se hubieren ejecutado24. Al respecto, se advierte que si bien es cierto que ese alto tribunal afirmó que «[…] si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción, el juez de primera o única instancia deberá […] revocar o dejar sin efecto la sanción impuesta […]», también lo es que ello lo adujo para declarar estados de cosas inconstitucionales25y, en consecuencia, dictar mandatos orientados a superarlos, lo que no es dable disponer en esta instancia judicial, pues ello compete únicamente a la Corte Constitucional26, y aunque en dicho pronunciamiento dispuso aplicar efectos inter comunis, lo hizo solo en cuanto a los «[…] incidentes de desacato iniciados en contra de servidores públicos de Colpensiones por el incumplimiento de sentencias de tutela que ordenaron responder una petición prestacional o acatar una sentencia judicial […]», lo que no acontece en el asunto sub examine.
Criterio que fue acogido en el auto reprochado, por lo que, contrario a lo aseverado por el accionante, no se desconoció precedente constitucional alguno. Adicionalmente, la señora juez accionada en la contestación de esta acción arguye que, en todo caso, no se acreditó el cabal cumplimiento del fallo de tutela, conforme al escrito de 13 de febrero de 2020 adosado por la señora Isabelina Pabón González a esas diligencias, situación que en efecto se dejó consignada en el proveído objeto de censura, pues la señora Pabón González informó que no se le había cancelado lo correspondiente a los insumos que ella ha comprado y los gastos por concepto de transporte.
A partir de los anteriores prolegómenos, (i) se declarará improcedente la acción de tutela, en lo referente a los proveídos de 28 de febrero y 21 de mayo de 2019, proferidos por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con los que confirmó, en sede de consulta, la sanción de multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), impuesta al tutelante, en cada uno, por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Pamplona, dentro del trámite constitucional 54518-33-31-001-2015-00322-00, al no colmarse la exigencia de inmediatez; y (ii) se negará el amparo, en lo concerniente al auto de 18 de febrero de 2020, mediante el cual la señora Juez Primera (1ª) Administrativa de Pamplona negó la solicitud de inaplicación de las aludidas sanciones, al no incurrir en desconocimiento del precedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Declárase improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Edwin Antonio Prada Ramírez contra los señores Juez Primera (1ª) Administrativa de Pamplona y magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en lo concerniente a los autos de 28 de febrero y 21 de mayo de 2019, proferidos dentro del trámite constitucional 54518-33-31-001-2015-00322-00, conforme a la parte motiva. 2°.
Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por el señor Edwin Antonio Prada Ramírez, respecto del proveído de 18 de febrero de 2020, dictado por la señora Juez Primera (1ª) Administrativa de Pamplona, por las razones expuestas en la motivación. 3º. Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 4º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS