ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo idóneo y eficaz para cuestionar falta de congruencia de la sentencia La parte actora controvierte las sentencias (…) proferidas por las autoridades judiciales accionadas, a través de las cuales se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (…) promovida por la sociedad Comercial Papelera S.A. en su contra.
En síntesis, la inconformidad de la accionante radica en que las sentencias cuestionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto. Lo anterior, por cuanto declararon la firmeza de las planillas de autoliquidación presentadas por la sociedad Comercial Papelera S.A. para el período 2011, a pesar de que esto no hacía parte del objeto de controversia, pues no fue planteado en la demanda ni quedó plasmado en la fijación del litigio.
En su criterio, las autoridades judiciales no podían realizar ningún pronunciamiento sobre el tema, porque únicamente fue traído a colación por la empresa demandante en sus alegatos de conclusión. Por lo tanto, consideró que con las providencias cuestionadas se desconoció el principio de congruencia. Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que el juez constitucional no es competente para determinar si los proveídos bajo cuestionamiento adolecen de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. (…) la Sala advierte que la demanda de tutela no supera el requisito de subsidiariedad, (…) Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en primera instancia, bajo el entendido de que se declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02946-01 (AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B Y OTRO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 27 de agosto de 2020, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, “rechazó por improcedente” de la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 2 de julio de 2020 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus En Línea de la Rama Judicial, la UGPP, por conducto de apoderada, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el objeto de que se protegieran sus derechos fundamentales a la igualdad, buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso, en conexidad con el acceso a la administración de justicia. Estimó quebrantados tales derechos con ocasión de las sentencias del 26 de octubre de 2018 y 13 de febrero de 2020, a través de las cuales se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37-044-2016-00292-01, promovida por la sociedad Comercial Papelera S.A. en su contra.
En concreto, pidió a esta Corporación: “TERCERO: Solicito se sirva CONCEDER la presente acción de tutela declarando la violación a los Derechos Fundamentales de Igualdad, Debido Proceso y Acceso a la Administración de Justicia consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia que le asiste a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, transgredidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION (sic) CUARTA – SUBSECCIÓN “B” M.P. MERY CECILIA MORENO AMAYA Y JUZGADO 44 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA (sic) - JUEZ DRA. OLGA VIRGINIA ALAZATE (sic) PEREZ (sic).
CUARTO: DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA SUBSECCION (sic) “B” M.P, MARIA (sic) CECILIA MORENO AMAYA y JUZGADO 44 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA - JUEZ DRA. OLGA VIRGINIA ALAZATE (sic) PEREZ (sic), por las razones expuestas en lo ateniente al estudio y declaratoria de firmeza de las auto declaraciones del año 2011, y se declare la legalidad de los actos administrativos respecto de este periodo.” (Resaltado del texto original) 2.
Hechos La parte actora narró los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: Indicó que mediante Requerimiento No. 20146200686511 del 21 de marzo de 2014, el subdirector de Determinaciones de Obligaciones de la UGPP solicitó a la sociedad Comercial Papelera S.A. información sobre los pagos de nómina de salarios respecto del período comprendido entre el 1º de enero de 2011 y el 31 del diciembre de 2013.
Refirió que en virtud de la revisión de la documentación aportada, la entidad expidió los Autos ADO 2427 del 8 de julio y ADO 4263 del 1º de diciembre de 2014, en los que se ordenó la práctica de unas inspecciones tributarias en el domicilio de la empresa, las cuales se llevaron a cabo el 17 de julio y 3 de diciembre de 2014, respectivamente.
Mencionó que a través de Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 988 del 22 de diciembre siguiente, se estableció que la sociedad Comercial Papelera S.A. no cumplió con el deber de afiliar y pagar los aportes al Sistema de la Protección Social, ni presentó las autoliquidaciones correspondientes al período comprendido entre el 1º de enero de 2011 y el 31 del diciembre de 2013.
Destacó que mediante Liquidación Oficial No. RDO 645 del 5 de agosto de 2015 se sancionó a la empresa por incurrir en las conductas de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos antes referidos. Señaló que dicha decisión fue confirmada en su integridad mediante la Resolución RDC 497 del 29 de agosto de 2016, en la que se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad.
Refirió que Comercial Papelera S.A. interpuso el correspondiente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos. Precisó que a través de sentencia del 26 de octubre de 2018, el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y, a título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por la sociedad para los períodos de enero a diciembre de 2011, pero manteniendo la legalidad de los actos administrativos en relación con los aspectos restantes.
Afirmó que ambas partes presentaron recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante fallo del 13 de febrero de 2020, en el sentido de confirmarla en su integridad. 3. Sustento de la vulneración Según la parte actora, a través de las sentencias cuestionadas se desconocieron sus derechos fundamentales a la igualdad, buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso, en conexidad con el acceso a la administración de justicia. Alegó que las providencias incurrieron en defecto procedimental absoluto, debido a que ni en la demanda ni en la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial se estableció la posibilidad de estudiar la firmeza de las planillas de autoliquidación presentadas por la sociedad demandante para los períodos de enero a diciembre de 2011.
Señaló que bajo ese entendido, no había lugar a que las autoridades judiciales se pronunciaran sobre ese tema y, mucho menos, que a título de restablecimiento declararan la firmeza de dichas autoliquidaciones. Alegó que ninguna de las pretensiones de la demanda iba encaminada a que se diera orden alguna sobre ese particular, y solo fue en la sustentación de los alegatos de conclusión que la demandante trajo a colación el tema, por lo que manifestó su oposición al descorrer el respectivo traslado.
Insistió en que la sociedad nunca planteó dicha discusión dentro de las etapas procesales pertinentes, esto es, demanda o una eventual reforma, ni tampoco lo solicitó a título de restablecimiento del derecho, razón por la cual no fue incorporada en la fijación del litigio. Expresó que no se entendía por qué fue usado como fundamento para declarar la nulidad parcial de los actos administrativos, si se trataba de un tema totalmente ajeno a la litis.
Advirtió que existe una incongruencia entre los hechos y pretensiones aducidas por la demandante, respecto de los argumentos que fueron tenidos en cuenta por las autoridades judiciales para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. Aseveró que las autoridades judiciales fallaron de manera extra petita, facultad que no resultaba aplicable en materia contenciosa administrativa.
Resaltó que a través de sentencia del 12 de febrero de 2020, proferida en el expediente con radicado 25000-23-37-000-2016-01505-00, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, conoció de un caso similar al suyo en el que la parte demandante también intentó incorporar argumentos nuevos en los alegatos de conclusión, pero la autoridad judicial decidió no tenerlos en cuenta.
Manifestó que no existe igualdad entre las decisiones adoptadas por las dos subsecciones de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4. Trámite de la acción de tutela A través de auto del 8 de julio de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y a la juez Cuarenta y Cuatro Administrativa del Circuito Judicial de Bogotá. Así mismo, dispuso la vinculación del representante legal de la sociedad Comercial Papelera S.A., en su calidad de tercero interesado en las resultas del proceso por ser parte dentro del trámite ordinario objeto de controversia.
Finalmente, denegó la solicitud de medida cautelar elevada por entidad accionante. 5. Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B La magistrada ponente de la sentencia de segunda instancia cuestionada se opuso a las pretensiones de la acción de tutela en los siguientes términos: Aseguró que, contrario a lo establecido en la solicitud de amparo, no se desconocieron los límites de la controversia judicial y, por el contrario, se realizó un análisis integral de la totalidad de los aspectos sometidos a su consideración. Resaltó que el estudio efectuado correspondió a la adecuada aplicación de la normatividad establecida al tiempo en el que la UGPP hizo el procedimiento de fiscalización y determinación de las obligaciones parafiscales a cargo de la sociedad demandante.
Agregó que lo anterior atiende a la obligación connatural que le asiste al juez administrativo de interpretar la demanda y las normas de carácter constitucional que se afirmaron desconocidas con la expedición de los actos administrativos demandados. Comentó que la demanda sí fue clara en advertir que las resoluciones cuestionadas incurrieron en un error en el procedimiento que le fue aplicado, señalando como disposición desconocida el artículo 29 de la Constitución Política.
Explicó que en dicho cargo, la empresa demandante cuestionó que la UGPP combinó disposiciones de la Ley 1151 de 2008 y de la Ley 1607 de 2012 para determinar las obligaciones a su cargo por el año 2011, lo cual, sin mayor hesitación, permitía al juzgador establecer cuál era el procedimiento que al tiempo de la presentación de las planillas de autoliquidación debió seguirse por la entidad para establecer las contribuciones a su cargo.
Recalcó que en la sentencia cuestionada se hizo énfasis en que no era posible que la UGPP desconociera la prohibición de aplicar de manera retroactiva lo establecido en una norma posterior, a una situación jurídica que se concretó por la sociedad aportante bajo las leyes procedimentales y sustanciales vigentes al momento de presentar las planillas de autoliquidación. Precisó que, bajo ese entendido, la entidad debió adelantar el procedimiento para controvertir sus declaraciones con las disposiciones jurídicas que eran aplicables en ese tiempo.
Arguyó que es falsa la afirmación de la UGPP al decir que en la audiencia inicial no se incluyó en la fijación del litigio la controversia sobre la firmeza de las planillas presentadas por la empresa demandante. Expuso que en tal diligencia se precisó que el tercer cargo de la demanda, denominado “creación de una tercera norma”, hacía referencia a que la entidad aplicó indebidamente la Ley 1607 de 2012, que establece un término de competencia para el ejercicio de la acción fiscalizadora de 5 años siguientes a la presentación de las planillas de aportes, pues la misma no se encontraba vigente para la época en la que se presentaron las autoliquidaciones.
Aclaró que, por tal motivo, los jueces de ambas instancias advirtieron que para las declaraciones correspondientes al año gravable 2011, ese término de firmeza no era de 5 años sino de 2, pues al tiempo de los hechos la falta de disposición expresa de un término especial conllevaba a la aplicación del plazo general establecido en el artículo 714 del Estatuto Tributario.
Señaló que las conclusiones a las que llegó en la sentencia son consecuencia de un análisis lógico del cargo planteado por la sociedad demandante, pues si se argumentaba que la UGPP aplicó retroactivamente una norma, su función era determinar cuál era el marco jurídico aplicable y darle los efectos jurídicos a la situación particular y concreta, que para el caso se tradujo en establecer que las planillas del 2011 habían adquirido firmeza al no haberse ejercido la facultad de fiscalización y determinación en la oportunidad legal correspondiente.
Reiteró que la providencia objeto de controversia abordó los planteamientos de la demandante y las objeciones de la UGPP de forma íntegra, lo cual conllevó a declarar la firmeza de las autoliquidaciones. Manifestó que no existe incongruencia ni se profirió una decisión extra petita, pues la misma fue producto del análisis pleno de los puntos sometidos a discusión. Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción o, en su defecto, denegar el amparo solicitado por no acreditarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 2.
Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá La juez ponente de la decisión de primera instancia cuestionada afirmó que el proceso se tramitó con respeto de los términos y etapas propias de la actuación, velando siempre por las garantías de las partes. Resaltó que no le asiste razón a la entidad accionante, pues en la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, se determinó que el estudio se encaminaría a determinar, entre otros aspectos, si los actos demandados incurrían en nulidad por aplicar a las liquidaciones del año 2011 lo previsto en la Ley 1607 de 2012 y no lo establecido en la Ley 1151 de 2007.
Señaló que tal decisión no fue objeto de recursos por parte de la UGPP en el momento procesal correspondiente. Adujo que fue en virtud de lo anterior que se advirtió que la fiscalización de los aportes del año 2011 estaba gobernada por la Ley 1151 de 2007 y no por la Ley 1607 de 2012, razón por la cual debía acudirse al procedimiento establecido en el artículo 714 del Estatuto Tributario para determinar la firmeza de las declaraciones presentadas por la sociedad aportante para ese período.
Consideró que la decisión controvertida no incurrió en defecto alguno, pues fue adoptada de forma congruente con lo formulado en la demanda y lo señalado en la fijación del litigio. Solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues la misma no puede ser convertida en una fase adicional en la que se intente revivir etapas procesales ya fenecidas. 3.
Sociedad Comercial Papelera S.A. No contestó la acción de tutela, a pesar de que el contenido del auto admisorio le fue debidamente comunicado mediante Oficio ZDG 1927 del 30 de julio de 2020. 6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 27 de agosto de 2020, “rechazó por improcedente” la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
Concretamente, estableció que la inconformidad de la parte actora radica en que se desconoció el principio de congruencia, argumento que debía ser alegado como una causal de nulidad originada en la sentencia a través del recurso extraordinario de revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. Por tal razón, consideró que la acción era improcedente ante la existencia de un mecanismo judicial idóneo distinto a la solicitud de amparo, a través del cual podía plantear los argumentos en contra de las decisiones cuestionadas.
Así mismo, concluyó que no se observaba la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción como mecanismo transitorio, por lo que no había lugar a realizar estudio de fondo alguno. 7. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó mediante memorial enviado por correo electrónico el 15 de septiembre de 2020[1], en el que reiteró in extenso los argumentos expuestos en el escrito inicial de tutela.
Además, insistió en que existió una total incongruencia entre lo resuelto por las autoridades judiciales demandadas y lo solicitado por la empresa demandante en el proceso ordinario, lo cual demostraba la existencia de la vulneración de los derechos fundamentales de la entidad. Consideró que el a quo, al declarar la improcedencia de la acción y abstenerse de estudiar de fondo los reparos planteados, no tuvo en cuenta que se está ocasionando un daño al erario con este tipo de fallos en contra de la UGPP.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017[2], y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que “rechazó por improcedente” la acción de tutela presentada por la UGPP, por no cumplir el requisito de subsidiariedad. En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)[3], mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4], conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[5].
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto: Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[6] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de requisitos de procedencia adjetiva – Subsidiariedad La parte actora controvierte las sentencias del 26 de octubre de 2018 y 13 de febrero de 2020, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, a través de las cuales se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37- 044-2016-00292-01, promovida por la sociedad Comercial Papelera S.A. en su contra.
En síntesis, la inconformidad de la accionante radica en que las sentencias cuestionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto. Lo anterior, por cuanto declararon la firmeza de las planillas de autoliquidación presentadas por la sociedad Comercial Papelera S.A. para el período 2011, a pesar de que esto no hacía parte del objeto de controversia, pues no fue planteado en la demanda ni quedó plasmado en la fijación del litigio.
En su criterio, las autoridades judiciales no podían realizar ningún pronunciamiento sobre el tema, porque únicamente fue traído a colación por la empresa demandante en sus alegatos de conclusión. Por lo tanto, consideró que con las providencias cuestionadas se desconoció el principio de congruencia. Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que el juez constitucional no es competente para determinar si los proveídos bajo cuestionamiento adolecen de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la Sala advierte que la demanda de tutela no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[7], la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[8].
La tesis de la referida Sala Especial de Decisión fue expuesta en los siguientes términos: “El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. (…) Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
(…) Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en Tercera instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. (…) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar (…)” (Destacado por la Sala) En consideración a la anterior postura, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Debido a lo expuesto, tal y como lo concluyó el a quo en la sentencia de primera instancia, la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad.
Sobre el requisito de subsidiariedad, el artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela en los siguientes términos: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” (Se resalta) De igual manera, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estipuló: “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”. (Negrilla fuera de texto) Así mismo, a través de sentencia T-458 de 2014 la Corte Constitucional refirió aspectos sobre el principio de subsidiariedad, así: “En cuanto al requisito de subsidiariedad, esta Corporación ha señalado que para que la tutela, que constituye un mecanismo residual y subsidiario, proceda al ser interpuesta por una persona se debe cumplir con las exigencias de que el actor (i) no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que existiendo otro medio de defensa judicial, se presenten dos eventos: (a) que el mecanismo no sea idóneo para el amparo de los derechos afectados, de manera que la tutela los proteja de forma directa; o (b) que la tutela sea un mecanismo transitorio para que se evite un perjuicio irremediable.
En este orden de ideas, el juez de tutela debe comprobar la existencia de otro medio de defensa judicial, evaluar las circunstancias que se invoquen en la acción constitucional (de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991) y verificar si el mecanismo existente puede brindar o no soluciones de forma clara, definitiva y precisa al demandante, que constituya una protección similar o análoga a la que el juez constitucional le podría brindar a través del amparo tutelar.” De allí, se tiene que la acción de tutela es un mecanismo de carácter residual y subsidiario que procede únicamente cuando no existan otros medios de defensa judicial, razón por la cual no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los trámites judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.
En el caso concreto, es evidente que frente a las decisiones que se cuestionan a través de la solicitud de amparo procede el recurso extraordinario de revisión, mecanismo judicial idóneo al cual puede acudir la parte actora para plantear ante el juez natural el yerro advertido en el escrito de tutela. Por lo tanto, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la solicitud de amparo, comoquiera que la misma no cumple con el requisito de subsidiariedad que debe caracterizarla.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en primera instancia, bajo el entendido de que se declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Confírmase la sentencia del 27 de agosto de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, bajo el entendido de que se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la UGPP, de conformidad con lo señalado en la parte resolutiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] La notificación de la sentencia de primera instancia fue enviada a las partes por correo electrónico el 10 de septiembre de 2020. [2] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” [3] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [5] Idem. [6] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. [8] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)”