RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO DE ACCIÓN POPULAR - Improcedencia / RECURSO DE REPOSICIÓN - Procedencia contra los autos dictados en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos [L]a apoderada judicial de la Defensoría del Pueblo presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, en contra del auto ( ) que ordenó la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación, con miras a que se investiguen la presuntas faltas disciplinarias en que hubieren podido incurrir tanto la citada Defensoría como la UARIV, por la inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento ( ) [Advierte la Sala que] el legislador expresamente señaló que contra los autos dictados durante el trámite de las acciones populares y cuyo ejercicio hoy se identifica con el de medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, según la nomenclatura que contempla el Título III del CPACA -en armonía con el artículo 144 ibidem-, únicamente procede el recurso de reposición, norma de carácter especial que impediría acudir a la remisión que establece el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 en lo que respecta a los medios de impugnación ordinarios consagrados en el CPACA.
( ) el Despacho concluye que la providencia ( ) no es una decisión susceptible del recurso de apelación ( ) frente a la misma procede, única y exclusivamente, el recurso de reposición, que valga resaltarlo, ya fue resuelto por el a quo ( ) y, por tanto, se rechazará por improcedente el recurso impetrado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 144 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., dos (02) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-23-33-000-2019-00102-01 A(AP) Actor: JUDITH LÓPEZ BARRERA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN DE VÍCTIMAS - UARIV, DEPARTAMENTO DE CASANARE, MUNICIPIO DE YOPAL Auto que decide sobre un recurso Procede este Despacho a emitir pronunciamiento en relación con el recurso de apelación interpuesto en subsidio del recurso de reposición por la Defensoría del Pueblo – Regional Casanare, en contra del auto de 5 de marzo de 2020, por medio del cual se rechazó de plano la nulidad impetrada en contra de la decisión adoptada en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 25 de febrero de 2020, en el sentido de compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue las presuntas faltas disciplinarias en que pudo incurrir dicha entidad, dada su inasistencia a la citada audiencia. Decisiones adoptadas por el doctor Néstor González Trujillo, Magistrado del Tribunal Administrativo de Casanare.
I.
ANTECEDENTES 1. La señora Judith López Barrera, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos establecidos en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998[1], presuntamente vulnerados por la Unidad Administrativa Especial para la Atención de las Víctimas – en adelante UARIV, por el departamento de Casanare y por el municipio de Yopal. 2.
El conocimiento del asunto le correspondió al doctor Néstor González Trujillo, Magistrado del Tribunal Administrativo de Casanare, quien mediante auto de 20 de agosto de 2019 admitió la demanda. 3. A través de auto de 3 de diciembre de 2019, se citó a las partes para celebrar la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se llevó a cabo el 25 de febrero de 2020.
En dicha diligencia el magistrado sustanciador del proceso, en primera instancia, dispuso lo siguiente: «[…] para los efectos de individualización de presuntos implicados, excusas o explicaciones, conforme el art. 27 de la Ley 472 de 1998, el juez debe dar noticia a la autoridad disciplinaria. Las autoridades deben justificar lo pertinente ante la autoridad competente (representante legal UARIV o a quien haya delegado) y Defensoría del Pueblo Regional de Casanare, porque debe velar por el derecho o interés colectivo.
Se ORDENA remitir copia completa del expediente a la Procuraduría General de la Nación para que califique los hechos y se ocupe de adelantar las pesquisas a que haya lugar […]». 4. Dado lo anterior, la apoderada judicial de la Defensoría del Pueblo del Casanare, solicitó al a quo que «[…] se declare la NULIDAD, de la decisión adoptada por ese Despacho en el curso de la audiencia celebrada el pasado 25 de febrero de 2020 […]». 5.
El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia mediante auto de 5 de marzo de 2020, resolvió la solicitud de nulidad, con sustento en los siguientes argumentos: «[…] 2.2 El art. 27 de la Ley 472/1998, alude a la asistencia obligatoria de la Defensoría del Pueblo a la audiencia de pacto, en asunto en los que se encuentran comprometidos, derechos colectivos, al efecto señala: […]. 2.3 Desde el auto admisorio y en el auto de convocatoria a la audiencia de pacto, la Defensoría del Pueblo conoce de la existencia de la presente acción popular, relativa a la problemática de la ausencia de un Centro Regional de Atención a las Víctimas y a las dificultades físicas y organizacionales del punto de atención en Yopal.
De ello le fue debidamente informado, por tratarse de derechos colectivos. 2.4 En todo caso, las explicaciones que dio acerca de su inasistencia a la audiencia de pacto, deberán analizarse por parte de la autoridad disciplinaria competente, quien tiene a su cargo calificar la conducta puesta en su conocimiento y adoptar las decisiones a que haya lugar, motivo por el cual al igual que el funcionario de la UARIV que no acudió a la audiencia, respecto de la Defensoría, se ordenó la remisión del expediente a la Procuraduría General de la Nación […].
RESUELVE
1° Rechazar de plano, la solicitud de nulidad presentada por la Defensoría del Pueblo Regional Casanare, por las razones indicadas en la motivación […]». 6. La Defensoría del Pueblo Regional Casanare, por intermedio de su apoderada judicial, impetró recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación en contra del auto de 5 de marzo de 2020, el cual fue resuelto a través de providencia de 10 de agosto del mismo año, en el sentido de no reponer la decisión y conceder, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación. II.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 7. Mediante escrito radicado el 11 de marzo de 2020 ante el Tribunal Administrativo de Casanare, la apoderada judicial de la Defensoría del Pueblo presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, en contra del auto de 5 de los mismos mes y año, que ordenó la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación, con miras a que se investiguen la presuntas faltas disciplinarias en que hubieren podido incurrir tanto la citada Defensoría como la UARIV, por la inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, celebrada el 25 de febrero de 2020.
Los argumentos relevantes de dicho recurso, son del siguiente tenor: «[…] Ante la decisión emitida por el Despacho, el pasado 25 de febrero de 2020 dentro de la acción popular 2019-00210 y consistente en “COMPULSAR COPIAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN A EFECTOS DE QUE SEA INVESTIGADA LA CONDUCTA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL CASANARE POR SU INASISTENCIA A LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO CELEBRADA ANTE ESTE TRIBUNAL” decisión que se profirió bajo el supuesto errado, que “LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO SE ENCUENTRA VINCULADA DENTRO DE LA REFERIDA ACCIÓN”, se hace uso de la solicitud de Nulidad de la actuación, precisamente porque no existe ninguna oportunidad procesal diferente, y justamente lo que se intenta por esa vía, es retirar del mundo jurídico una decisión que materialmente fue imposible de contradecir, dado que al no encontrarse vinculada la Defensoría del Pueblo dentro de la referida acción, imposible era conocer o contradecir decisiones que se adoptan en contra de la entidad […] lo que se ha dicho es que la DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL CASANARE, a fecha 25 de febrero de 2020, no se encontraba legalmente vinculada a la acción popular de la referencia, ni era demandada, ni era coadyuvante (Art. 24 de la Ley 472/98), ni había intervenido (artículo 53 de la Ley 472 de 1998), y si bien por parte del despacho se había informado a la regional de la existencia de tal acción popular, ello no equivale a su vinculación, en consecuencia, disponer la investigación al DEFENSOR DEL PUEBLO – REGIONAL CASANARE, por su inasistencia a una audiencia de pacto de cumplimiento, dentro de una acción popular en la que no se encuentra vinculada la entidad, sin que materialmente sea posible hacer uso de los recursos de ley, resulta contrario no solo al derecho sustancial y procedimental, sino a los derechos constitucionales del Debido Proceso y de Contradicción que le amparan. […] Efectivamente, mediante auto de 20 de agosto de 2019, el señor Magistrado dispone informar de la existencia de la acción popular a la Defensoría del Pueblo Regional Casanare, situación ésta que tiene origen en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, y que tiene razón de ser en la existencia de un registro a cargo de la Defensoría del Pueblo de todas las acciones populares, pero tal como ya se dejó de presente eso no equivale a vincular a la entidad; la vinculación, obviamente se hubiere podido surtir, bien por ser demandados o por decreto del señor Magistrado, pero que a fecha del 25 de febrero de 2020, no se había materializado, razón por la cual tampoco era posible la compulsa de copias para investigar la conducta del representante de una entidad sin vincular. […] La compulsa de copias a un servidor público por la inasistencia a una audiencia de pacto a la que no era imperativa la presencia, resulta contrario a los derechos fundamentales de mi representada, y el juez precisamente como garante de los derechos dentro del proceso, debe corregir el yerro que observa y que se propuso como nulidad; es el camino adecuado, no solo para las partes sino para la correcta administración de justicia. Dado que, para el caso, con la decisión adoptada en auto de 25 de febrero de 2020, se está transgrediendo el derecho de defensa y de contradicción de mi representada, y que a nuestro juicio es claro que procede la nulidad solicitada, respetuosamente, Señor Magistrado solicitamos se reponga la decisión de 5 de marzo de 2020 y en su lugar se acceda a decretar la nulidad de lo solicitado; subsidiariamente y en caso de no reponer la citada decisión, le solicito comedidamente Señor Magistrado nos sea concedido el recurso de apelación ante el superior funcional, a efectos de que decida lo planteado […]». 8.
El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, en Sala Unitaria, a través de auto de 10 de agosto de 2020, resolvió confirmar el auto de 5 de marzo del mismo año, al considerar que: «[…] el art. 27 de la Ley 472 impone el deber de asistir a la audiencia de pacto a varios perfiles procesales: i) las partes; ii) el Ministerio Público y iii) “la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo”.
Luego la distinción técnica entre Defensoría y Procuraduría, que pareciera reñir con el expreso texto del art. 118 de la Constitución, se zanja en el tenor de la propia ley: la Defensoría del Pueblo es una de las autoridades a cuya prístina misión, acorde con la Ley 472, es inherente velar por los derechos e intereses colectivos que pudieran estar concernidos en estos litigios. 2.4 Para el juez conductor es clarísimo que ni la Defensoría, ni el defensor del pueblo, ni los defensores regionales, pactan, cuando la pretensión se dirige contra otras entidades, dependencias o autoridades.
Se la convoca para que vigile el desarrollo de la audiencia, contribuya a identificar problemas, presuntos responsables y soluciones probables. 2.5 También es nítida la distinción de los roles de los procuradores judiciales, quienes son sujetos procesales especiales, que pueden tomar la posición de parte; y la de los defensores regionales, como autoridad llamada a velar por los derechos en conflicto. 2.6 Así que desde la perspectiva del juez que adoptó las determinaciones en la audiencia de pacto, ellas tienen suficiente fundamento procesal; son decisiones en audiencia y si alguna autoridad que no asistió no pudo discutirlas en ella, tuvo oportunidad para hacerlo después, como ha ocurrido, se le ha oído y se le han dado respuestas de fondo. 2.7 Remitir noticia a la autoridad disciplinaria nada festina acerca de la decisión de esa autoridad; se trata de cumplir un deber funcional.
Calificar ingredientes objetivos y subjetivos de esos hechos y omisiones, excede de la órbita del juez popular. Aquí no se ha sancionado a nadie, pues para ellos existen otros mecanismos procesales (art. 44 CGP y desacato, Ley 472), a los que no se ha acudido. Por ello se mantendrá incólume el auto que rechazó de plano la petición de nulidad instrumental, pues ningún derecho se ha quebrantado. […]». 9.
Para efectos de resolver, es preciso resaltar que el artículo 36 de la Ley 472 de 1998[2], dispone lo siguiente: “[…] Artículo 36.- Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil […]”. 10.
Como puede observarse, el legislador expresamente señaló que contra los autos dictados durante el trámite de las acciones populares de que trata el artículo 88 de la Constitución Política y cuyo ejercicio hoy se identifica con el de medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, según la nomenclatura que contempla el Título III del CPACA -en armonía con el artículo 144 ibidem-, únicamente procede el recurso de reposición, norma de carácter especial que impediría acudir a la remisión que establece el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 en lo que respecta a los medios de impugnación ordinarios consagrados en el CPACA. 11.
En sustento de la consideración expuesta, la Sala Plena del Consejo de Estado manifestó[3]: “[…] La procedencia de recursos en el trámite de las acciones populares está íntegramente regulada por la Ley 472 y no es de recibo aceptar que, en virtud de la remisión que establece el art. 44 de la Ley 472 de 1998, procedan todos los recursos consagrados en el Código Contencioso Administrativo.
Esta regulación se explica por la especial celeridad que, conforme a la Ley 472 de 1998, deben tener este tipo de procesos. Aceptar la procedencia de todos los recursos que regula el C.C.A. contra la totalidad de los autos que se dicten en el proceso originado en una acción popular, implicaría hacer nugatorio y dejar sin efecto real el trámite rápido y sumario que quiso introducir el legislador, lo que traería como consecuencia la desfiguración de la acción misma y la conversión del proceso original en un proceso ordinario cualquiera […]”.
(Negrillas fuera del texto). 12. También debe resaltarse que las anteriores consideraciones fueron ratificadas recientemente por la Sala Plena del Consejo de Estado, cuando en providencia de 26 de junio de 2019[4], con ponencia del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, señaló lo siguiente: “[…] Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. […] En tales condiciones, es claro que la decisión a través de la cual se niega la solicitud de intervención de un tercero en el trámite de una acción popular es pasible del recurso de reposición, pero no de apelación y por ende, tampoco de súplica –que procede contra los autos que por su naturaleza son apelables dictados en única o segunda instancia- razón por la cual, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, corresponde adecuar el recurso de súplica interpuesto por el apoderado de los señores Tomás y Jerónimo Uribe Moreno al de reposición y por tanto, devolver el expediente al Despacho del ponente para lo pertinente. […] Precisado lo anterior, se reitera, el recurso de apelación en materia de acciones populares sólo procede en los casos expresamente señalados en la Ley 472 de 1998, por lo que contra el resto de las decisiones proferidas en el marco de una acción popular sólo procede el de reposición […]. […]”.
(negrillas del Despacho) 13. Con base en las anteriores premisas, el Despacho concluye que la providencia de 5 de marzo de 2020, no es una decisión susceptible del recurso de apelación, en tanto que, a través de ella el magistrado sustanciador del proceso, rechazó de plano la nulidad planteada por la Defensoría del Pueblo Regional Casanare y, frente a la misma procede, única y exclusivamente, el recurso de reposición, que valga resaltarlo, ya fue resuelto por el a quo en auto de 10 de agosto de 2020 y, por tanto, se rechazará por improcedente el recurso impetrado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Defensoría del Pueblo Regional Casanare en contra del auto de 5 de marzo de 2020, proferido por el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ESTARSE A LO RESUELTO por el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia en el auto de 10 de agosto de 2020, por medio del cual resolvió el recurso de reposición impetrado en contra del auto de 5 de marzo del mismo año.
TERCERO: En firme esta decisión, por Secretaría General, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
(…)”. [2] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 2013, Rad.: 00082. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, 26 de junio de dos mil diecinueve 2019, Referencia: Importancia Jurídica – Acción Popular, Radicación:25000-23-27-000-2010-02540-01, Demandante: Felipe Zuleta Lleras, Demandados: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros