ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Por falta de los requisitos formales / SENTENCIA INHIBITORIA / ADMISIÓN DE LA DEMANDA – Etapa procesal en la que se verifica el cumplimiento de los requisitos formales para demandar, determinar la existencia de vicios y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar fallos inhibitorios / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA [L]a Subsección, en primer lugar, advierte que una vez le fue asignado al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Turbo el proceso instaurado por el aquí accionante, aquel lo admitió, lo cual permitía colegir que la demanda cumplía con los requisitos de los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), pues, de lo contrario, la autoridad judicial habría inadmitido la demanda, en los términos del artículo 143 ibidem.
(…) Ciertamente, se encuentra que, en el presente caso, el solicitante del amparo ejerció su derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, al promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los jueces a cargo del proceso en primera instancia impartieron el trámite correspondiente, esto es, admitieron la demanda, lo que supone el cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud, decretaron pruebas y corrieron el traslado para que las partes presentaran los alegatos de conclusión. Sin embargo, al momento de resolver el asunto, de manera intempestiva y abrupta, declararon probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de inclusión en la pretensión de nulidad de uno de los actos administrativos que definió la situación jurídica particular.
En esos términos, la Subsección observa que la supuesta irregularidad procesal que impedía un pronunciamiento de fondo debió advertirse en la etapa de admisión de la demanda, pues, se repite, es en esa instancia donde el juez debe analizar el cumplimiento o no de los requisitos procesales para demandar, determinar la existencia de vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar los fallos inhibitorios.
En segundo lugar, se avizora que desde el momento en que se presentó la demanda (21 de noviembre de 2006) hasta la fecha en que se expidió la sentencia de segunda instancia (31 de octubre de 2019) transcurrieron más de doce años, lo cual hace mucho más gravosa la situación del aquí accionante no sólo porque debió esperar dicho lapso para la solución de su controversia, sino que, adicionalmente, después de tantos años no logró obtener una decisión de fondo que definiera la situación jurídica planteada.
Así las cosas, el Tribunal accionado, al declararse inhibido para conocer de fondo la acción, luego de que la misma fue admitida, vulneró su derecho fundamental de a la tutela judicial efectiva e incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues se abstuvo de emitir una decisión de fondo, a pesar de que podía estudiar el asunto bajo una interpretación más favorable de los supuestos fácticos y jurídicos, pues de las pretensiones de la demanda ordinaria y del estudio de los documentos aportados por el señor [B.R.] enlistados en el acápite de pruebas resultaba diáfana la existencia de la Resolución 2803 de 2006, mediante la cual se atendió desfavorablemente la solicitud de reliquidación laboral incoada por el aquí accionante.
De esta manera, es claro que aun cuando el accionante no requirió individualmente la nulidad del acto administrativo referenciado, aquel sí fue enunciado en las pretensiones y obraba en el expediente, de manera que la autoridad judicial tenía pleno conocimiento de su contenido. Incluso, se itera que el Juzgado Administrativo del Circuito de Turbo (autoridad judicial que admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio) pudo advertir dicha falencia y ordenar su corrección desde el inicio del proceso, pero no lo hizo así, por lo que no es posible que después de transcurridos tantos años se le traslade al usuario de la justicia la carga de soportar una posición contraria a la que el mismo Juzgado asumió con la admisión de la demanda FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 143 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01858-01(AC) Actor: GERMÁN DARÍO BEDOYA RESTREPO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SALA TRANSITORIA Temas: Tutela contra providencia que declaró la inepta demanda por falta de los requisitos formales.
Existencia de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el accionante en contra de la sentencia del 11 de junio de 2020 proferida por la Sección Primera de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Germán Darío Bedoya Restrepo indicó que en el año 2006 instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Rama Judicial, con la finalidad de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la prima especial del 30 % definida en la Ley 4ª de 1992.
Señaló que el 26 de marzo de 2012 el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín profirió sentencia de primera instancia, en la que declaró probada la ineptitud sustantiva de la demanda, al no haberse demandado la totalidad de los actos administrativos que definieron la situación jurídica y se inhibió para decidir el fondo del asunto.
Dicha decisión fue apelada por la parte demandante y el 31 de octubre de 2019 la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la confirmó. b) Inconformidad Consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, trabajo y seguridad social e incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, violación directa de la Constitución Política, defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial, con fundamento en los siguientes supuestos, la autoridad accionada: 1.
Interpretó con exceso rigor y formalismo el contenido del artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo, norma bajo la cual se tramitó el proceso objeto de cuestionamiento, en tanto que la exigencia de individualizar y precisar todos los actos administrativos o decisiones que modifiquen o confirmen la situación jurídica busca darle claridad al juez sobre cuál es la manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue los derechos de la trabajador, pero no implica el desconocimiento de la garantía fundamental de acceso real y efectivo a la administración de justicia y prevalencia de los derechos laborales.
Así, explicó que el Tribunal debió aplicar los principios pro actione y pro homine, interpretar el escrito de demanda y concluir que demandó todos los actos administrativos que le negaron el derecho a la reliquidación reclamada. 2. No valoró los medios probatorios que obraban en el expediente, tales como demanda, contestación y los documentos anexos al escrito inicial, que evidenciaban cuáles eran los actos administrativos demandados, debiéndose, en consecuencia, resolver el fondo de la controversia. 3.
Transgredió los artículos 228, 229, 25, 48, 53, 29 y 13 de la Constitución Política. 4. Incurrió en un exceso ritual manifiesto, ya que con el estudio de escrito de la demanda y de los documentos que integraron el expediente podía superar la falencia procesal relacionada con la petición de nulidad de todos los actos administrativos demandados y emitir una decisión de fondo en el asunto. 5.
Desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, según el cual deben evitarse las sentencias inhibitorias y garantizarse los derechos fundamentales de quien acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de manera que la corporación accionada debió encontrar acreditados los requisitos formales de la demanda porque de la demanda podía evidenciarse cuáles eran los actos administrativos cuestionados y resolver el asunto favorablemente, como se definió en las sentencias del 29 de abril de 2014 expediente 11001032500020070008700 y de Unificación CE-SUJ-016-SA-19 del 2 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado sobre la prima especial de servicios del 30 %.
Asimismo, precisó que no solicitó expresamente la nulidad de la Resolución 2803 de 2006, pero del escrito inicial podía extraerse que dicho acto administrativo también integraba la discusión jurídica porque enunció que mediante aquella entidad demandada resolvió negativamente la solicitud de inclusión en la liquidación de las prestaciones laborales la prima especial del 30 % y aportó dicha decisión administrativa, de manera que debió resolverse la controversia planteada.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, se deje sin efecto la providencia del 31 de octubre de 2019 proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenándole proferir una decisión de reemplazo en el que resuelva de fondo el asunto.
CONTESTACIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. El magistrado Javier Alfonso Argote Royero se refirió a las consideraciones expuestas en la sentencia de segunda instancia del 31 de octubre de 2019 y advirtió que el proceso contencioso se adelantó de conformidad con el Decreto 01 de 1984 y, por ende, la demanda debió cumplir con los requisitos definidos en los artículos 137 y 138 de la disposición referida, en particular la exigencia de demandar tanto el acto definitivo como el acto que resuelve los recursos en su contra, cuando la decisión es modificatoria o confirmatoria de aquel, para que se entienda el acto administrativo debidamente individualizado y la demanda presentada en forma.
Indicó que dicho requisito tiene su explicación lógica, puesto que al pretenderse excluir o extraer del tráfico jurídico una decisión ilegal que se halla contenida en dos actos materialmente diferentes, ambos tienen que ser objeto de la declaratoria de nulidad, para evitar una sentencia judicial insuficiente o una situación contradictoria, criterio avalado por el Consejo de Estado en distintos pronunciamientos.
Igualmente, añadió que en el sub examine el señor Bedoya Restrepo sólo pidió la declaratoria de nulidad de la Resolución 2343 de 2006, por medio de la cual el director ejecutivo de administración judicial confirmó la Resolución 2803 de 2006, pero no la revocatoria de esta última, a pesar de que aquella constituía el acto administrativo definitivo que puso fin a la actuación administrativa, decidiendo de fondo la petición que negó los derechos laborales reclamados por el demandante.
Resaltó que la presentación de la demanda es una carga procesal que recae en la parte demandante y, por ello, le corresponde soportar las consecuencias de los defectos que ella contenga, sin que el juez pueda modificar lo pedido, so pena de atentar contra el principio de congruencia. Por último, solicitó declarar infundadas las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que la decisión de segunda instancia no es constitutiva de un defecto sustantivo o factico, sino que hay una inepta demanda, debido a la falta de individualización correcta del acto administrativo y, en consecuencia, resultaba un imposible proferir una decisión de fondo, sin transgredir el principio precitado.
Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín Juan Carlos Peláez Serna, director de la Seccional, requirió declarar la improcedencia del mecanismo constitucional por falta de cumplimiento del requisito de la inmediatez, ya que fue interpuesta más de seis meses después desde que se emitió la sentencia del 31 de octubre de 2019.
Además, indicó que no existe una vulneración de los derechos fundamentales invocados y lo que pretende el accionante es desconocer los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Ministerio de Justicia y del Derecho El director jurídico propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad, en el entendido que no tiene injerencia alguna en la adopción de la decisión judicial cuestionada ni en la administración de la planta de personal de la Rama Judicial y el pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios que pertenecen a aquella.
Igualmente, sostuvo que el mecanismo constitucional es improcedente por la insatisfacción del requisito de la inmediatez, pues se presentó después de dos meses de haberse emitido el fallo judicial cuestionado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 11 de junio de 2020 la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo deprecado, al estimar que no se configuraban los defectos invocados por el señor Germán Darío Bedoya Restrepo.
En primer término, consideró que el Consejo de Estado, a través de las distintas secciones, ha señalado de manera uniforme que, en procesos regulados por el C.C.A., la parte demandante tiene el deber de individualizar los actos administrativos sobre los cuales versa la solicitud de nulidad, conforme lo dispone el artículo 138 ibidem y, de igual manera, que ante la omisión de la anterior exigencia resulta imperioso para el juez contencioso declarar de oficio la excepción de inepta demanda.
Seguidamente, precisó que en el caso bajo estudio el accionante solicitó únicamente la nulidad de la Resolución 2343 de junio de 2006, por medio de la cual se resolvió un recurso en la vía gubernativa, pero no solicitó la anulación del acto administrativo principal que resolvió el derecho de petición promovido por el señor Bedoya Restrepo.
Por ende, coligió que resultaba imposible para la jurisdicción contenciosa proferir una decisión de fondo en el asunto porque no se demandó el acto administrativo definitivo y que la interpretación que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, hizo del artículo 138 de C.C.A. estaba avalada por el órgano de cierre de dicha jurisdicción. Frente al defecto fáctico, señaló que la corporación accionada sólo estudió las pretensiones del libelo de la demanda, de tal manera que la decisión cuestionada no se derivó de un análisis de las pruebas contenidas en el proceso, sino que fue una conclusión extraída del acápite del escrito inicial y, por tanto, quedó facultado para declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Para el efecto, insistió en los argumentos de la tutela relacionados con que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, debió emitir un pronunciamiento de fondo en su caso, comoquiera que si bien no incluyó expresamente la pretensión de nulidad frente a la Resolución 2803 de 2006, lo cierto es que tal falencia pudo subsanarse o superarse con el estudio e interpretación adecuada de la demanda y de los demás documentos que reposan en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, expresó que, para resolver la acción de tutela, no se tuvo en cuenta la sentencia del 25 de julio de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la cual se analizó el requisito de demandar todos los actos administrativos y se acogió una interpretación acorde con los principios pro homine y pro actione, según la cual no puede condicionarse un pronunciamiento de fondo a que se haya incluido o no un acto en las pretensiones de nulidad de la demanda, puesto que corresponde al juez contencioso analizar varias situaciones y, en todo caso, de haberlo podido advertir, corregir la omisión en comento, con el propósito de garantizar el derecho de acceso a la tutela judicial efectiva, criterio jurisprudencial que, en su sentir, se desconoció al resolver el proceso ordinario.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[1], en cuanto estipula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005.
Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes: (i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se argumente una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se impugna y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen, se centra el análisis del defecto procedimental.
Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, al declarar probada la excepción de inepta demanda y no pronunciarse de fondo sobre la problemática que fue planteada vulneró el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del señor Germán Darío Bedoya Restrepo? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) defecto procedimental, (ii) jurisprudencia sobre fallos inhibitorios, (iii) derecho al acceso a la administración de justicia y (iv) proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso bajo estudio.
Veamos: I. Defecto procedimental La Corte Constitucional ha señalado que el defecto procedimental, como causal de procedencia específica de la acción de tutela contra providencias judiciales, se configura cuando el juez se aparta de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables al caso concreto, con lo cual vulnera derechos fundamentales[5].
Se han reconocido dos modalidades del referido defecto. El primero es el defecto procedimental absoluto, el cual ocurre cuando el funcionario judicial no sigue completamente el procedimiento establecido, bien sea, porque siguió un trámite totalmente distinto o porque pretermitió etapas, con lo cual afecta el derecho de defensa y contradicción de las partes del proceso.
El segundo es el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que se presenta en el evento en que el juez con fundamento en formalismos, deniega la administración de justicia y, en esa medida, omite dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, en detrimento de los derechos de las partes, el cual ocurre en los siguientes casos: 1.
Aplica un precepto procesal que restringe derechos sustanciales o se opone a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto y 2. Incurre en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas que implique desconocer la justicia material[6]. En cuanto a este último evento, de relevancia para el caso bajo estudio, se advierte que el juez incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando identifica hechos de relevancia para la decisión del conflicto, los cuales, prima facie, carecen de prueba idónea, pero cuya existencia se infiere razonablemente de los demás medios probatorios, y pese a ello, no ejerce la facultad oficiosa de decretar las pruebas pertinentes para el esclarecimiento de la verdad[7].
En consecuencia, es deber del juez buscar la certeza de los hechos y la verdad procesal, lo que se consigue al contar con los mayores elementos posibles de juicio para que, dentro de las reglas de la sana crítica, valore en su conjunto la totalidad de las pruebas y se obtenga un fallo de fondo con la máxima sustentación jurídica y fáctica posible.
De hecho, la labor oficiosa del juez en este tipo de casos permite garantizar la materialización del derecho sustancial, la cual no es una simple atribución sino un “verdadero deber legal[8]” que implica dirigir la decisión hacia la justicia material. Específicamente, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo la jurisprudencia ha reiterado que el juez no puede ser un simple espectador, sino que debe dirigir sus esfuerzos para conseguir la garantía del derecho sustancial[9].
Ello debido a la relevancia de su papel en la sociedad como encargado de controlar la actividad de la Administración Pública. Por consiguiente, al no actuar de esta manera incurre en defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto[10]. II. Jurisprudencia sobre los fallos inhibitorios La Corte Constitucional ha sido enfática al establecer que es obligación de los jueces decidir de fondo la problemática puesta a su consideración[11].
No obstante, ha sostenido que en algunos casos y de forma excepcional es procedente que la autoridad judicial profiera un fallo inhibitorio, esto es, mediante el cual pone fin a un proceso, pero no estudia el fondo del asunto. En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha fijado dos eventos en los que es posible que los jueces dicten fallos inhibitorios, estos son: i) falta de jurisdicción y ii) cuando agotados los mecanismos jurídicos con los que cuenta el juez, no es posible decidir de fondo.
Por su parte, el Consejo de Estado[12] ha indicado que el juez debe siempre procurar dictar sentencias de fondo que pongan fin al conflicto jurídico que le proponen las partes, pues los fallos inhibitorios son la excepción y únicamente proceden cuando es insuperable la causa inadvertida. En consecuencia, se observa que, de conformidad con el antecedente judicial, los jueces deben procurar proferir decisiones de fondo y sólo en los casos expresamente señalados proceder a la expedición de sentencias inhibitorias.
III. Derecho de acceso a la administración de justicia El acceso a la administración de justicia constituye un derecho fundamental de las personas residentes en Colombia para que puedan acudir a los jueces, con el fin de proteger o restablecer los derechos que les hayan sido transgredidos. De allí que los artículos 228 y 229 de la Constitución Política determinen que la administración de justicia es función pública y que el Estado debe garantizar el acceso a la misma.
La Corte Constitucional en sentencia T-283/13 sostuvo que el referido derecho comprende lo siguiente: (i) la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que este sea resuelto y (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados.
De lo expuesto se colige que el derecho de acceso a la administración de justicia no solamente implica que se permita la interposición de demandas y/o recursos, sino la solución de fondo de la situación puesta en consideración de la autoridad judicial. Lo anterior, guarda relación con la prohibición de los jueces de dictar en la medida de lo posible fallos inhibitorios, pues quien demanda lo que busca es que obtener una resolución de su caso.
VI. Análisis del caso bajo estudio El señor Germán Darío Bedoya Restrepo solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, trabajo y seguridad social, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, con ocasión de la sentencia del 31 de octubre de 2019, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para conocer el fondo de la controversia.
Además, precisó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, violación directa de la Constitución Política, procedimental y desconocimiento del precedente. Como sustento de la solicitud de amparo, sostuvo que la corporación referida interpretó con exceso rigor e inadecuadamente el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, valoró erróneamente la demanda, la contestación y las pruebas documentales que aportó al proceso y desatendió el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, según el cual deben evitarse las sentencias inhibitorias y garantizarse los derechos fundamentales de quien acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Lo anterior debido a que se inhibió de resolver la controversia sobre la prima especial de servicios del 30 % y el reajuste de las prestaciones sociales con inclusión de ese concepto, bajo el argumento de que no había sido incluida dentro de las pretensiones de nulidad la Resolución 2803 de 2006, a pesar de que los medios de prueba enunciados daban cuenta de la intención del accionante de controvertir tal decisión de la administración. Además, indicó que del escrito inicial y de las pretensiones allí contenidas podía extraerse cuáles eran los actos administrativos demandados, máxime cuando los aportó al proceso, razón por la cual, el Tribunal accionado debió resolver el fondo de la controversia y garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva.
Para resolver la controversia definida en precedencia, es necesario realizar un breve recuento de las actuaciones más relevantes que se llevaron a cabo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que el ahora accionante actuó como demandante. Así, se observa que el 21 de noviembre de 2006 el señor Germán Darío Bedoya Restrepo, por intermedio de apoderado, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, la Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, en la que aportó copia de las Resoluciones 2803 del 20 de febrero de 2006 y 2343 del 30 de junio de 2006 y enunció como pretensiones las siguientes (ff. 1-12, archivo d110010315000202001858004recibepruebas202052616927): «1.- Que sea declarada la nulidad del acto administrativo contenido en el (sic) la RESOLUCIÓN No. 2343 del 30 de junio de 2006, notificada el día 3 de agosto de 2006 y por medio de la cual el Director Ejecutivo de Administración Judicial, confirma la decisión contenida en la resolución No. 2803 de febrero 20 de 2006 proferida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó. 2.- A título de restablecimiento del derecho sírvase declarar: 1° Que la bonificación de actividad judicial creada mediante el decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005 modificada por el decreto 3382 del 23 de septiembre de 2005 constituya factor salarial para todos los efectos legales; 2° Como consecuencia de lo anterior, que se debe reajustar la totalidad de las prestaciones sociales causadas desde el 1° de enero de 2005 así como los aportes realizados a las entidades que conforman el sistema de seguridad social […]».
El 28 de mayo de 2007 el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Turbo admitió la demanda instaurada por el señor Bedoya Restrepo y ordenó notificar a las entidades demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984, norma procesal bajo la cual se adelantó el proceso (f. 14, archivo d110010315000202001858002recibepruebas202052616926).
Luego, en razón al impedimento del juez del despacho mencionado y a la adopción de medidas de descongestión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Medellín avocó el conocimiento del asunto, decretó pruebas, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y el 26 de marzo de 2012 profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual declaró de oficio la excepción de inepta demanda, por cuanto no se demandó ni solicitó de forma precisa la nulidad de la Resolución 2803 del 20 de febrero de 2006, acto administrativo que formaba parte de la decisión de la administración que negó el reconocimiento del derecho reclamado y, en consecuencia, se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto (ff. 29 a 45 archivo d110010315000202001858004recibepruebas202052616544).
Por lo anterior, el señor Bedoya Restrepo interpuso recurso de apelación en el que indicó que no era procedente que el juez de primera instancia se inhibiera para conocer el asunto por falta de cumplimiento de requisitos formales, comoquiera que estudió tales presupuestos al inicio del proceso, admitió la demanda y le impartió el trámite procesal correspondiente.
Asimismo, expuso que el a quo debió requerir la corrección o subsanación de los vicios que impedían resolver la controversia jurídica, con el propósito de garantizar el postulado de acceso a la administración de justicia, en atención a lo definido por el Consejo de Estado en su jurisprudencia[13]. El 31 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, confirmó el fallo de primera instancia porque concluyó que el aquí accionante no identificó dentro de las pretensiones de nulidad el acto administrativo inicial a través del cual la administración negó la solicitud laboral de su interés. Textualmente, manifestó (ff. 51-64 ibidem): «[…] el accionante en las pretensiones de la demanda omitió solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 2803 de 20 de febrero de 2006, pues es claro para la sala que en la presente demanda no se indicó en ninguna de las pretensiones de nulidad de la resolución que resolvió la petición inicial respecto de las diferencias laborales solicitadas.
Así pues, advierte la Sala que el agotamiento de la vía gubernativa, es una etapa subsiguiente a la notificación de un acto administrativo que tiene por objeto su contradicción ante la autoridad que lo profirió o ante su inmediato superior, con el fin de que lo reconsidere mediante su modificación o revocatoria como también que es una actuación subsiguiente que pende de que el sujeto pasivo del acto interponga los recursos legales.
De tal manera la voluntad de la administración está contenida en el acto inicial y el que lo confirma, toda vez que, definen la relación jurídica en cuyo extremo pasivo se encuentra el administrado, lo que hace indispensable pedir la nulidad conjunta para lograr su efectiva remoción del ordenamiento jurídico, pero tal nulidad no debe entenderse por sí, como simplemente citar los actos administrativos, se debe concretar con la individualización de cada uno y con ello de todas y cada una de las inconformidades. […] […] Por las razones antes expuestas, y teniendo en cuenta que el accionante no dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que no integró en las pretensiones de la demanda la totalidad de los actos al no demandar el acto administrativo que resolvió la petición, la Sala confirmará la decisión de primera instancia consistente en declarar de oficio la excepción de inepta demanda […]».
Efectuado el anterior recuento, la Subsección, en primer lugar, advierte que una vez le fue asignado al Juzgado Único Administrativo del Circuito de Turbo el proceso instaurado por el aquí accionante, aquel lo admitió, lo cual permitía colegir que la demanda cumplía con los requisitos de los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), pues, de lo contrario, la autoridad judicial habría inadmitido la demanda, en los términos del artículo 143 ibidem.
En efecto, repárese en que la satisfacción de las exigencias formales de la demanda, entre las cuales se encuentra la enunciación e individualización de lo pretendido, corresponde a los aspectos que el juez debe estudiar de manera minuciosa, al momento de admitir el proceso, oportunidad procesal adecuada para subsanar los vicios o yerros que, en el futuro, pudieran impedir emitir una decisión de fondo en el asunto.
Ciertamente, se encuentra que, en el presente caso, el solicitante del amparo ejerció su derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, al promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los jueces a cargo del proceso en primera instancia impartieron el trámite correspondiente, esto es, admitieron la demanda, lo que supone el cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud, decretaron pruebas y corrieron el traslado para que las partes presentaran los alegatos de conclusión. Sin embargo, al momento de resolver el asunto, de manera intempestiva y abrupta, declararon probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de inclusión en la pretensión de nulidad de uno de los actos administrativos que definió la situación jurídica particular.
En esos términos, la Subsección observa que la supuesta irregularidad procesal que impedía un pronunciamiento de fondo debió advertirse en la etapa de admisión de la demanda, pues, se repite, es en esa instancia donde el juez debe analizar el cumplimiento o no de los requisitos procesales para demandar, determinar la existencia de vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar los fallos inhibitorios.
En segundo lugar, se avizora que desde el momento en que se presentó la demanda (21 de noviembre de 2006) hasta la fecha en que se expidió la sentencia de segunda instancia (31 de octubre de 2019) transcurrieron más de doce años, lo cual hace mucho más gravosa la situación del aquí accionante no sólo porque debió esperar dicho lapso para la solución de su controversia, sino que, adicionalmente, después de tantos años no logró obtener una decisión de fondo que definiera la situación jurídica planteada.
Así las cosas, el Tribunal accionado, al declararse inhibido para conocer de fondo la acción, luego de que la misma fue admitida, vulneró su derecho fundamental de a la tutela judicial efectiva e incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues se abstuvo de emitir una decisión de fondo, a pesar de que podía estudiar el asunto bajo una interpretación más favorable de los supuestos fácticos y jurídicos, pues de las pretensiones de la demanda ordinaria y del estudio de los documentos aportados por el señor Bedoya Restrepo enlistados en el acápite de pruebas resultaba diáfana la existencia de la Resolución 2803 de 2006, mediante la cual se atendió desfavorablemente la solicitud de reliquidación laboral incoada por el aquí accionante.
De esta manera, es claro que aun cuando el accionante no requirió individualmente la nulidad del acto administrativo referenciado, aquel sí fue enunciado en las pretensiones y obraba en el expediente, de manera que la autoridad judicial tenía pleno conocimiento de su contenido. Incluso, se itera que el Juzgado Administrativo del Circuito de Turbo (autoridad judicial que admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio) pudo advertir dicha falencia y ordenar su corrección desde el inicio del proceso, pero no lo hizo así, por lo que no es posible que después de transcurridos tantos años se le traslade al usuario de la justicia la carga de soportar una posición contraria a la que el mismo Juzgado asumió con la admisión de la demanda.
Finalmente, se aclara que no resulta necesario agotar el estudio de los demás defectos invocados por el accionante, ante la prosperidad de uno de aquellos, pues, como quedó expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y, con ello, vulneró el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del accionante.
Por lo tanto, se revocará la sentencia del 11 de junio de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo de los derechos invocados y, en su lugar, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia del señor Germán Darío Bedoya Restrepo. En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, y se le ordenará que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia judicial, dicte una nueva decisión, en la que resuelva el fondo del asunto, de conformidad con lo aquí expuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia de tutela del 11 de junio de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se negó el amparo solicitado y, en su lugar, amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Germán Darío Bedoya Restrepo, cuya protección solicitó a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.
Segundo: Dejar sin efectos la providencia del 31 de octubre de 2019 proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenar a la referida corporación que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia judicial, dicte una nueva decisión, en la cual resuelva el fondo del asunto, de conformidad con lo aquí expuesto.
Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, una vez se levante la suspensión de términos de la revisión eventual, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA20-11519 del 16 de marzo de 2020 y los Acuerdos posteriores proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura.
Quinto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firma electrónica CONSTANCIA: Se deja constancia de que esta sentencia fue firmada electrónicamente por medio de la plataforma “SAMAI” que está amparada con código de seguridad, lo cual garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta del documento, de conformidad con lo ordenado en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3]Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [5] Ver entre otras Sentencias: T-781 de 2011, T-429 de 2016 y T-398 de 2017. [6] Ver entre otras: Sentencia T-950 de 2011. [7] Ver artículo 213 del CPACA: “[…] Artículo 213.
Pruebas de oficio. En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad. […]” [8] La Corte Constitucional en la sentencia T-531 de 2010 expresó: «el decreto oficioso de pruebas no es una atribución o facultad potestativa del juez”, sino “un verdadero deber legal” que se ha de ejercer cuando “a partir de los hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia; cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o cuando existan fundadas razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material». [9] T-950 de 2011. [10] Sentencia SU-774 DE 2014: «[…] Incurre en una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, debido a la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando los jueces contencioso administrativos no hacen uso de su potestad oficiosa en materia probatoria para permitir esclarecer y dar certeza a los hechos que de manera razonable se pueden inferir del acervo probatorio existente […]». [11] Ver entre otras sentencias: T-713/13.
T-794/11. C-258/08 [12] Consejo de Estado, expediente 2014-03055-00. Ver entre otras: 2002- 02193-01, 2003-00040-01. [13] (ff. 1-2 archivo d110010315000202001858003recibepruebas202052616543).