ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE MOTIVACIÓN DE PROVIDENCIA JUDICIAL – Inexistencia / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA - Identidad de partes, causa y objeto / INCLUSIÓN DE FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el sub lite, las autoridades accionadas manifestaron que existía identidad de objeto entre los dos trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que la pretensión solicitada en el segundo proceso, relativa a que se reconociera el “sueldo por encargo” como factor salarial computable para la base de liquidación, ya había sido concedida en el primero, toda vez que, como lo manifestó el Señor [H.B.] este emolumento se encontraba inmerso en el “sueldo básico”.
Adicionalmente, el Tribunal Administrativo de Nariño consideró que había identidad de causa entre los procesos toda vez que no existían hechos nuevos en este trámite. Como sustento de su afirmación citó textualmente las razones por las que la UGPP no reliquidó la pensión del tutelante teniendo en cuenta el “sueldo por encargo”. De esta forma, puso en evidencia que el motivo de la negativa versaba sobre un aspecto formal de los documentos aportados como prueba y no sobre la ausencia de derecho a que se incluyera el referido emolumento.(…) a partir de un análisis, no solo de las providencias del primer proceso, sino también del escrito de la demanda, el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño pudieron determinar que las autoridades judiciales ya habían tomado una decisión sobre el asunto y se encontraba, por consecuencia, configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
Lo anterior, toda vez que los pedimentos realizados en la demanda determinan los aspectos sobre los que deberá referirse la autoridad judicial. Así, en caso de que las autoridades que decidieron el primer proceso hubieran omitido resolver sobre la inclusión del factor salarial “sueldo por encargo” o no lo hubieran hecho con la claridad que el accionante estimaba necesaria, este tendría que haber pedido la aclaración de la sentencia en su momento o, en dado caso, pedir la nulidad si consideraba que existía incongruencia entre lo pedido y lo resuelto, en vez de entablar un nuevo trámite de nulidad y restablecimiento del derecho para volver sobre el asunto.
Así las cosas, este no es un caso en el que la argumentación de las autoridades judiciales que profirieron las providencias reprochadas se revele “decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente” al punto de tornarlas “en un mero acto de voluntad del juez” (…) Dicho lo anterior, no se configura en el sub lite un defecto por falta de motivación. AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / COSA JUZGADA – Relativización en casos donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica / AUSENCIA DE CRITERIO UNIFICADO El señor [H.B.] alega también que las providencias incurrieron en un defecto sustantivo por haber desconocido el precedente vertical establecido por el Consejo de Estado en relación con la relativización de la cosa juzgada en los casos en que se deciden derechos que afectan prestaciones periódicas.
(…) La regla que el tutelante pretende que se aplique a este caso, fue objeto de estudio en el apartado 4.1. de este proveído en el que la Sala observó que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido diferentes posiciones en relación con la aplicación de la institución de cosa juzgada cuando la decisión versa sobre el reconocimiento de derechos que afectan prestaciones periódicas.
En ese orden, no existe sobre el asunto una posición uniforme y reiterada, ni mucho menos unificada por parte del máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa que vincule a los jueces de inferior jerarquía a decidir en determinado sentido. Así las cosas, no se configura el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente toda vez que la regla que trae el señor [H.B.] no constituye precedente.
Sin embargo, en gracia de discusión, tampoco observa la Sala que a los supuestos fácticos del caso les fuera aplicable la posición jurisprudencial alegada por el accionante, pues, tal como lo argumentó el Tribunal Administrativo de Nariño en el auto del 11 de diciembre de 2019, la discusión del segundo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no versó sobre el reconocimiento de un derecho sino sobre la forma como la entidad demandada había cumplido una orden judicial debidamente ejecutoriada.
ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación (…), a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00763-00(AC) Actor: EMILIO RAFAEL HIDALGO BUESAQUILLO Demandado: JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE PASTO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de amparo que presentó Emilio Rafael Hidalgo Buesaquillo en contra del Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y del Tribunal Administrativo de Nariño.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela Emilio Rafael Hidalgo Buesaquillo solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y la garantía del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, que consideró vulnerados por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño, con ocasión de los autos proferidos, respectivamente, el 13 de agosto y el 11 de diciembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 52001-33-33-009-2018-00017-00/01, en los que se declaró probada la excepción previa de cosa juzgada. 2.
Hechos 2.1. El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 15 de mayo de 2009[1] proferida en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 52001-33-31-003-2005-01297-01, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Emilio Rafael Hidalgo Buesaquillo, el 30 de octubre de 2006[2], en la que solicitó la nulidad de las resoluciones que le negaron la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio para computar el ingreso base de liquidación de su pensión y, a título de restablecimiento del derecho, la reliquidación de la prestación conforme a estos lineamientos.
En consecuencia, la autoridad judicial ordenó a Cajanal: “reconocer y pagar a EMILIO RAFAEL HIDALGO BUESAQUILLO […] la reliquidación de la pensión de jubilación a partir del 1º de junio de 2004, sobre el 75% de los factores salariales percibidos y sobre los cuales se realizó aportes a la pensión (el sueldo básico, lo recibido por servicios especiales, la bonificación por servicios prestados, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la prima de navidad.)[…]”.
Cajanal, en acatamiento de esta providencia, profirió la Resolución UGM 35233 del 27 de febrero de 2012. 2.2. Posteriormente, el señor Hidalgo Buesquillo solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, sucesora procesal de Cajanal, que reliquidara su pensión incluyendo el factor salarial “sueldo por encargo”.
Esta autoridad negó la referida pretensión a través de las Resoluciones RDP 32757 del 6 de septiembre de 2016, RDP 27856 del 11 de julio de 2017 y RDP 030905 del 1 de agosto de 2017. 2.3. En atención a esta negativa, Emilio Rafael Hidalgo Buesaquillo presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la UGPP, con la pretensión de que: (i) se declarara la nulidad de las resoluciones que negaron la reliquidación de su pensión; y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se condenara a la UGPP a liquidar nuevamente la referida prestación incluyendo el factor salarial “sueldo por encargo”. 2.4.
El Juzgado Noveno Administrativo de Pasto, en auto del 13 de agosto de 2019, declaró probada de oficio la excepción previa de cosa juzgada. Afirmó que el señor Hidalgo Buesaquillo había tramitado anteriormente un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con identidad de partes, causa y objeto, y como fundamento de su decisión manifestó lo siguiente: 2.4.1.
El Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, en el primer proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, decidieron sobre el reconocimiento de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, y ahora, el demandante pretende el reconocimiento de uno de ellos en particular (sueldo por encargo). 2.4.2.
El factor que pretende que se tenga en cuenta se encuentra incluido, como el mismo señor Hidalgo Buesaquillo lo afirmó en la demanda presentada en el 2006, en el sueldo básico. Este emolumento ya le fue reconocido como factor de liquidación de su pensión en fallo del 15 de mayo de 2009. 2.4.3. Si bien es comprensible la inconformidad del demandante con la liquidación efectuada por la UGPP, este reproche versa sobre un incumplimiento parcial de la sentencia y, por lo tanto, debe ser tramitado por vía de una solicitud de cumplimiento o de un proceso ejecutivo. 2.5.
La decisión de primera instancia fue apelada por la parte demandante y correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño resolver el recurso de alzada. La referida autoridad, en auto del 11 de diciembre de 2019, confirmó la decisión del Juzgado Noveno Administrativo de Pasto reiterando los argumentos esgrimidos en la providencia del 13 de agosto de 2019.
Adicionalmente, manifestó que no había ningún hecho sobreviniente que diera lugar a discutir nuevamente el derecho pensional. Para sustentar tal afirmación, citó las razones por las que la UGPP no le reconoció el derecho al demandante, a saber: “Que revisado el cuaderno administrativo, se evidencia que la resolución UGM 035233 de 27 de febrero de 2012 que dio cumplimiento al fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SALA CUARTA DE DECISION el 15 de mayo de 2009, y reliquidó la pensión del interesado se encuentra ajustada a derecho, toda vez que se incluyó todos os (Sic) factores salariales no solo ordenados por el fallo, sino que además se encuentran en los certificados obrantes en el cuaderno administrativo […] […] Que si bien es cierto, se aportó certificado de factores salariales de 13 de octubre de 2015 en el que se señala sueldo por encargo, el mismo no puede ser tenido en cuenta toda vez (Sic) se encuentra en copia simple y carece de valor probatorio, de conformidad con lo establecido en el Código General del Proceso[3]”.
Finalmente, el tribunal arguyó que, si bien conoce que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha relativizado el principio de cosa juzgada en los casos que versen sobre prestaciones periódicas, ello no puede aplicarse en el caso concreto, en la medida en que no hay una “nueva discusión sobre reconocimiento o reliquidación de factores, sino más bien sobre la forma como la entidad demandada ha cumplido o debe cumplir con una orden judicial debidamente ejecutoriada”[4]. 3.
Pretensiones de tutela Emilio Rafael Hidalgo Buesaquillo, el 3 de marzo de 2020, presentó solicitud de amparo con la pretensión de que: i) se tutelen sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y se garantice el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal; ii) se dejen sin efectos los autos del 13 de agosto y del 11 de diciembre de 2019 proferidos por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño; iii) se ordene a la autoridad accionada que corresponda, que profiera una decisión en la que determine que el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho debe continuar. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela La parte accionante considera que el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño vulneraron su derecho al debido proceso al declarar la cosa juzgada. Lo anterior, en la medida en que, a su juicio, el nuevo proceso tenía un objeto y una causa distintos pues, en primer lugar, pretendía exclusivamente la inclusión del factor salarial “sueldo por encargo” para computar la base de liquidación de su pensión y, en segundo lugar, las resoluciones atacadas tenían una motivación distinta a las que demandó en el 2006.
Esgrimió que el referido factor salarial no aparecía enlistado entre los emolumentos que el Tribunal Administrativo de Nariño le ordenó reconocer a Cajanal en la sentencia del 15 de mayo de 2009 y que, por tal motivo, no podía exigirlo a través de un proceso ejecutivo. Como sustento de su reproche el señor Hidalgo Buesaquillo sostuvo que las autoridades accionadas incurrieron en los siguientes defectos: 4.1.
Fáctico, porque el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño “no valoraron o valoraron de manera equivocada las pruebas que obraron en el plenario”[5]. En su criterio, tales medios de convicción evidenciaban que, en el sub lite, no había identidad de objeto ni de causa con el trámite resuelto en la sentencia del 15 de mayo de 2009. 4.2.
Indebida motivación, en la medida en que afirmaron que el “sueldo por encargo” se encuentra inmerso en el sueldo básico, sin indicar el fundamento jurídico de esta aseveración. 4.3. Desconocimiento del precedente toda vez que no aplicaron la regla determinada jurisprudencialmente por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, que dicta que el principio de cosa juzgada “puede relativizarse en los casos donde se pretende el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica como las pensiones”[6] y que “las solicitudes de reajuste pensional dirigidas a lograr el cálculo de nuevos factores salariales, pueden presentarse en cualquier tiempo, en virtud de los principios de imprescriptibilidad, irrenunciabilidad y favorabilidad”[7]. 5.
Trámite de tutela e intervenciones El Despacho admitió la acción por auto del 6 de marzo de 2020. Notificadas las partes y vinculados al trámite como terceros interesados, quienes participaron en el proceso ordinario atacado, recibió las siguientes respuestas: 5.1. El Juzgado Noveno Administrativo de Pasto, en escrito del 11 de marzo de 2020, solicitó que se deniegue el amparo.
Para tal efecto, reiteró los argumentos esgrimidos en su providencia y manifestó que se desvirtúan todos los defectos alegados con solo revisar el auto del 13 de agosto de 2019. 5.2. La UGPP solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con los requisitos generales y específicos para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales.
Sostuvo, que el tutelante pretende sustituir una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada por un simple desacuerdo y además, no acreditó que podría ocasionarse un perjuicio irremediable ni que se estuviera afectando su mínimo vital. 5.3. El Tribunal Administrativo de Nariño, por su parte, manifestó que la solicitud de amparo presentada por Emilio Rafael Hidalgo Buesaquillo no cumple el requisito de subsidiariedad y que su decisión no vulneró ningún derecho fundamental, pues la situación alegada en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho podía tramitarse a través de una solicitud de cumplimiento o de un proceso ejecutivo. 5.4.
Por último, El Instituto Colombiano Agropecuario –ICA–, que fue llamado en garantía en el proceso ordinario, sostuvo que la solicitud debe ser declarada improcedente toda vez que no cumplió con la totalidad de los requisitos generales determinados por la Corte Constitucional para que proceda el estudio de fondo de las tutelas contra providencias.
Lo anterior, en razón a que el tutelante no demostró en el proceso ordinario que el segundo trámite de nulidad y restablecimiento del derecho no tenía identidad de causa y objeto con el primero. Además, arguyó que el accionante utilizó la tutela como un mecanismo para que se volviera a revisar su pensión. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[8] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[9] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[10]. 2.1.
El señor Hidalgo Buesaquillo está legitimado en la causa por activa por cuanto fungió como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirieron las providencias que ataca y por tanto es titular del derecho al debido proceso que alega como vulnerado. Asimismo, el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño lo están por pasiva, pues fueron las autoridades que profirieron las providencias judiciales cuestionadas. 2.2.
El requisito de relevancia constitucional exige que el asunto reprochado en la solicitud de tutela transcienda de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela; intervención que debe ser subsidiaria[11] y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. 2.2.1.
En relación con el defecto fáctico esgrimido, la Sala encuentra que el accionante reprochó, en general, que no se valoraron las pruebas del plenario, sin indicar alguna prueba en particular; pretendiendo que en sede de tutela se haga un examen integral de los presupuestos fácticos del caso. Tal situación impide que esta alegación supere el requisito de relevancia constitucional que en el caso de las acciones de tutela contra providencias judiciales se cumple siempre que la posible amenaza o afectación iusfundamental se predique, en concreto, de la providencia por afectar el núcleo constitucional del derecho al debido proceso.
Con ello se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[12]. Luego, un planteamiento general sobre la actuación de los falladores (en el caso, omisión en general), llevaría a que el juez de tutela se pronuncie sobre el asunto que ya resolvieron las autoridades competentes y que no supera la relevancia legal.
Así, la solicitud de amparo por la presencia de un defecto fáctico en las providencias reprochadas resulta improcedente. 2.2.2. Los demás reproches de la solicitud de amparo sí superan el requisito de relevancia constitucional en tanto versan sobre la motivación de las decisiones judiciales y la aplicación del precedente vinculante, cuestiones que en caso de ser desconocidas tornan arbitraria y caprichosa la decisión del juez, y violatoria del debido proceso, el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica. 2.3.
La solicitud también supera el requisito de subsidiariedad toda vez que: (i) el tutelante agotó los recursos que tenía a su disposición en el proceso ordinario para presentar su inconformidad frente a la decisión de primera instancia y no cuenta con ningún medio para reprochar el auto proferido en segunda instancia; y (ii) la Sala no advierte la configuración de alguna causal de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. 2.4.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho toda vez que la decisión reprochada se profirió el 11 de diciembre de 2019 y el escrito de amparo se radicó el 3 de marzo de 2020, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto[13] y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses[14]. 2.5.
El tutelante expresó de manera clara y suficiente los hechos y argumentos por los cuales consideró que el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño incurrieron en los defectos de falta de motivación y desconocimiento del precedente, al declarar la excepción previa de cosa juzgada en lugar de tramitar un nuevo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se ordenara a la UGPP reliquidar la pensión incluyendo el “sueldo por encargo”.
Superado este requisito, la Sala estima necesario hacer una corrección nominativa sobre la exposición del defecto por parte del tutelante, pues este alega que la autoridad accionada habría desconocido los lineamientos que había trazado, no la Corte Constitucional, sino el Consejo de Estado sobre la relativización de la cosa juzgada cuando se demandan prestaciones periódicas.
Por tanto, el vicio protestado da cuenta de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente[15], pues solamente se puede hablar de desconocimiento del precedente como defecto autónomo cuando se refiere a jurisprudencia constitucional. 2.6. En la medida en que Emilio Rafael Hidalgo Buesaquillo no alegó la existencia de alguna irregularidad procesal y las providencias cuestionadas no fueron proferidas en un trámite de tutela, la Subsección avanzará al análisis de los defectos por falta de motivación y sustantivo por desconocimiento del precedente. 3.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño al declarar la cosa juzgada (i) omitieron exponer los motivos de su decisión; y (ii) desconocieron el precedente del Consejo de Estado que ha relativizado la inmutabilidad de las sentencias en los procesos en los que se discuten prestaciones periódicas. 4.
Solución al problema jurídico En la medida en que la controversia gravita en torno a la decisión de las autoridades accionadas de declarar probada de oficio la excepción previa de cosa juzgada, la Sala abordará el tema a partir de un breve recuento del tratamiento que la ley y la jurisprudencia le han dado a este supuesto. 4.1. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal que salvaguarda la fuerza vinculante que cobija a las decisiones judiciales y garantiza la seguridad jurídica a aquellas personas que ya sometieron su disputa a un proceso judicial[16].
Esta institución dota de valor definitivo e inmutable a ciertas providencias a las que por disposición expresa del ordenamiento jurídico se les han reconocido tales efectos, en aras de evitar que las controversias puedan extenderse en el tiempo eternamente y de impedir que se vuelva a entablar el mismo litigio después de que este ya fue resuelto[17].
En ese orden, los principales efectos de la cosa juzgada son: i) la prohibición de que se vuelvan a presentar los mismos pedimentos ante la autoridad judicial; ii) la inmutabilidad de la providencia que resolvió sobre estos; y, en los casos en los que en la decisión se imponga una obligación a alguna de las partes, iii) la posibilidad de exigir su cumplimiento coercitivo[18].
El artículo 303 del Código General del Proceso –CGP– prevé que, para verificar la existencia de la cosa juzgada en un proceso, este debe tener identidad de causa, objeto y partes con un trámite definido anteriormente por las autoridades judiciales. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha determinado que existe: a) Identidad de causa cuando coinciden los hechos que dieron lugar a la presentación de la demanda y en consecuencia los motivos de su interposición[19]. b) Identidad de objeto cuando las pretensiones de la demanda que ya fue decidida coinciden con las peticiones de la nueva demanda[20]. c) Identidad de partes cuando el demandante y demandado en el proceso anterior actúen en la misma calidad en el nuevo trámite[21].
Sin embargo, el principio de inmutabilidad de la sentencia que se materializa a través de la institución de la cosa juzgada no es absoluto. Existen casos como los enlistados en el artículo 304 del CGP en los que este fenómeno jurídico no opera. A saber: “No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias: 1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas. 2.
Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley. 3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento” Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado en ocasiones ha determinado que: “[…] el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica como lo son las pensiones, como quiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones de los asociados, tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia”[22].
La referida posición no ha sido del todo pacífica pues otro segmento de la Sección Segunda de esta Corporación considera que en la medida en que los procesos que deciden sobre la reliquidación de pensiones no aparecen en la lista taxativa del artículo 304 del CGP, no hay motivo para exceptuarlos de la cosa juzgada cuando tengan identidad de objeto, causa y partes con un trámite que haya sido previamente dirimido por las autoridades judiciales[23].
Menos aún, cuando el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dicta que: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […]”. 4.2.
Teniendo claros los elementos de la cosa juzgada corresponde ahora hacer un recuento del contexto fáctico del sub lite, para poder evaluar la decisión que tomaron las autoridades accionadas en los autos del 13 de agosto y del 11 de diciembre de 2019. En primer lugar, el accionante radicó una demanda el 30 de octubre de 2006[24] en la que solicitó que se anularan los actos que le habían negado la reliquidación de su pensión y, en su lugar, se ordenara el reconocimiento de esta, calculando la base de liquidación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
En el escrito de la referencia, el señor Hidalgo Buesaquillo manifestó que el factor salarial “sueldo por encargo” se encontraba inmerso en el “sueldo básico”. Esta circunstancia fue reconocida por el accionante y es uno de los principales fundamentos de las providencias reprochadas en este trámite constitucional. Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 15 de mayo de 2009[25] ordenó a Cajanal “reconocer y pagar a EMILIO RAFAEL HIDALGO BUESAQUILLO […] la reliquidación de la pensión de jubilación a partir del 1º de junio de 2004, sobre el 75% de los factores salariales percibidos y sobre los cuales se realizó aportes a la pensión (el sueldo básico, lo recibido por servicios especiales, la bonificación por servicios prestados, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la prima de navidad.) […][26]”.
En obedecimiento de esa sentencia, Cajanal profirió la Resolución UGM 35233 del 27 de febrero de 2012 en la que reliquidó la pensión del accionante sin incluir el factor salarial de “sueldo por encargo”. Cuando el señor Hidalgo Buesaquillo reprochó esta situación a la UGPP, la autoridad, según el recuento del accionante “[…] se limitó a manifestar que por haberse aportado el certificado de factores salariales en copia simple, dicho documento carecía de valor probatorio […]”[27].
En respuesta a esa negativa el accionante presentó la segunda demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de que se reliquidara su pensión con inclusión del factor salarial “sueldo por encargo”. 4.3. En atención a las circunstancias fácticas mencionadas, la Sala estudiará las decisiones que tomaron el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño para verificar si ellas acusan los defectos alegados.
En el sub lite, las autoridades accionadas manifestaron que existía identidad de objeto entre los dos trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que la pretensión solicitada en el segundo proceso, relativa a que se reconociera el “sueldo por encargo” como factor salarial computable para la base de liquidación, ya había sido concedida en el primero, toda vez que, como lo manifestó el Señor Hidalgo Buesaquillo, este emolumento se encontraba inmerso en el “sueldo básico”.
Adicionalmente, el Tribunal Administrativo de Nariño consideró que había identidad de causa entre los procesos toda vez que no existían hechos nuevos en este trámite. Como sustento de su afirmación citó textualmente las razones por las que la UGPP no reliquidó la pensión del tutelante teniendo en cuenta el “sueldo por encargo”. De esta forma, puso en evidencia que el motivo de la negativa versaba sobre un aspecto formal de los documentos aportados como prueba y no sobre la ausencia de derecho a que se incluyera el referido emolumento.
Ahora, conociendo las circunstancias fácticas mencionadas en el apartado 4.2 y revisadas las providencias, la Subsección observa que las autoridades judiciales accionadas motivaron su decisión con base en lo que solicitó el señor Hidalgo Buesaquillo en el primer proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Tal circunstancia es razonable, en la medida en que la cosa juzgada busca evitar que se vuelva a entablar el mismo litigio después de que este ya fue resuelto.
Por tanto, a partir de un análisis, no solo de las providencias del primer proceso, sino también del escrito de la demanda, el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño pudieron determinar que las autoridades judiciales ya habían tomado una decisión sobre el asunto y se encontraba, por consecuencia, configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
Lo anterior, toda vez que los pedimentos realizados en la demanda determinan los aspectos sobre los que deberá referirse la autoridad judicial. Así, en caso de que las autoridades que decidieron el primer proceso hubieran omitido resolver sobre la inclusión del factor salarial “sueldo por encargo” o no lo hubieran hecho con la claridad que el accionante estimaba necesaria, este tendría que haber pedido la aclaración de la sentencia en su momento o, en dado caso, pedir la nulidad si consideraba que existía incongruencia entre lo pedido y lo resuelto, en vez de entablar un nuevo trámite de nulidad y restablecimiento del derecho para volver sobre el asunto.
Así las cosas, este no es un caso en el que la argumentación de las autoridades judiciales que profirieron las providencias reprochadas se revele “decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente”[28] al punto de tornarlas “en un mero acto de voluntad del juez”[29]. Se trata más bien, de un desacuerdo por parte del accionante con la forma en que se resolvió la controversia; de un intento por presentar una solución alternativa limitando el examen de la cosa juzgada a la literalidad de lo decidido en el primer proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con omisión de toda consideración de la causa y objeto integral del trámite inicial.
Por lo tanto, descarta la motivación presentada por las autoridades accionadas porque no encaja con su visión del caso y no porque las providencias carezcan de ella. Dicho lo anterior, no se configura en el sub lite un defecto por falta de motivación. 4.4. El señor Hidalgo Buesaquillo alega también que las providencias incurrieron en un defecto sustantivo por haber desconocido el precedente vertical establecido por el Consejo de Estado en relación con la relativización de la cosa juzgada en los casos en que se deciden derechos que afectan prestaciones periódicas.
Este defecto se configura cuando una autoridad judicial de menor jerarquía se aparta, sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, de una posición que, para resolver casos similares, el tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa ha sostenido de forma uniforme y reiterada o ha unificado formalmente[30]. La regla que el tutelante pretende que se aplique a este caso, fue objeto de estudio en el apartado 4.1. de este proveído en el que la Sala observó que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido diferentes posiciones en relación con la aplicación de la institución de cosa juzgada cuando la decisión versa sobre el reconocimiento de derechos que afectan prestaciones periódicas.
En ese orden, no existe sobre el asunto una posición uniforme y reiterada, ni mucho menos unificada por parte del máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa que vincule a los jueces de inferior jerarquía a decidir en determinado sentido. Así las cosas, no se configura el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente toda vez que la regla que trae el señor Hidalgo Buesaquillo no constituye precedente.
Sin embargo, en gracia de discusión, tampoco observa la Sala que a los supuestos fácticos del caso les fuera aplicable la posición jurisprudencial alegada por el accionante, pues, tal como lo argumentó el Tribunal Administrativo de Nariño en el auto del 11 de diciembre de 2019, la discusión del segundo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no versó sobre el reconocimiento de un derecho sino sobre la forma como la entidad demandada había cumplido una orden judicial debidamente ejecutoriada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE TUTELA EN LO RELATIVO AL DEFECTO FÁCTICO, POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA.
SEGUNDO. NEGAR el amparo deprecado en relación con los defectos de falta de motivación y sustantivo por desconocimiento del precedente.
TERCERO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en el caso de no ser impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 11001-03- 15-000-2019-01299-00 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] En el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 52001333100320050129701. [2] Información obtenida del sistema de gestión judicial “Justicia Siglo XXI”. [3] Página 4 del archivo que contiene el auto del 11 de diciembre de 2019 en el expediente digital. [4] Ibídem. [5] Página 36 del archivo que contiene la solicitud de tutela en el expediente digital. [6] Ibídem página 39. [7] Ibídem página 40. [8] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [9] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [10] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [11] El artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (resaltado agregado). [12] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006.
En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18. [13] Corte Constitucional, SU-961de 1999 y T-031 de 2016 del 8 de febrero de 2016. [14] Sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. [15] En las sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007, la Corte Constitucional se ha referido al defecto sustantivo en el siguiente sentido: “Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.
(ii). Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.
(iii). Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia.” (Resaltado fuera del texto original). [16] Sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferida el 7 de diciembre de 2017 con numero de radicación 11001- 03-25-000-2014-00403-00 y acumulados. [17] Sentencia C-100 de 2019 de la Corte Constitucional. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del veintinueve (29) de abril de dos mil quince (2015);
Radicado: 76001-23-31-000-2002-00062-01(33447). [19] Sentencias del 6 de octubre de 2015 proferida por la Sala Trece Especial de Decisión del Consejo de Estado identificada con número de radicación 11001-03-15-000-2014-00902-00(REV) y del 27 de noviembre de 2008 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación identificada con el número de radicación 70001-23-31-000-2000-00803-01(1026- 05). [20] Ibídem. [21] Ibídem. [22] Sentencia del 7 de diciembre de 2017 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Identificada con numero de radicación 11001- 03-25-000-2014-00403-00 y acumulados.
Léase también en las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado identificadas con número de radicación 25000-23-42-000-2012-01576-01(0561-15) y 25000-23-42-000-2012- 01645-01(0932-14). [23] Sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 31 de octubre de 2019 con número de radicación 63001-23-33-000-2013-00052-02(0864- 16) y del 13 de junio de 2019 identificada con número de radicación 25000- 23-42-000-2013-00047-01(4710-16), entre otras. [24] Información obtenida del sistema de gestión judicial “Justicia Siglo XXI”. [25] En el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 52001333100320050129701. [26] Página 11 del archivo en el que se encuentra la sentencia del 15 de mayo de 2009 identificado con número de radicación 52001333100320050129701 en el expediente digital. [27] Página 32 del archivo en el que se encuentra el escrito de tutela y el auto admisorio en el expediente digital. [28] Sentencia T-041 de 2018 de la Corte Constitucional. [29] Sentencia T-709 de 2010 de la Corte Constitucional. [30] Gaceta del Congreso 1173 de 2009, tomado de “Las sentencias de unificación y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia”.
Publicación realizada por Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 2014. Léase también en el Concepto del 10 de diciembre 2013 con número de radicación 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177) emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.