44001-23-40-000-2019-00015-01 — Consejo de Estado

44001-23-40-000-2019-00015-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BAuto2020-07-22

Ponente: Alberto Montaña Plata

Actor: Cerrejón Zona Norte S.A.·Demandado: Agencia Nacional De Infraestructura - Ani

De qué trata

Síntesis: El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, y el Tribunal Administrativo de la Guajira, para conocer de la demanda presentada por la sociedad (…), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI. (…) El despacho en esta providencia, declarará que el asunto es de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en atención al medio de control escogido por la parte demandante, que debe privilegiarse, por lo menos en la fase inicial del proceso, toda vez que, resolver en esta etapa procesal si los actos administrativos se expidieron o no, en virtud de un contrato estatal, implica dirimir aspectos de la controversia que son objeto de la sentencia. (…) Lo anterior, porque la parte actora adujo, entre otras razones, que las resoluciones demandadas se deben declarar nulas porque la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI calificó la concesión portuaria como un contrato y, con ello aplicó de manera inadecuada instituciones propias del derecho contractual a una concesión portuaria que se consolidó mediante un acto administrativo de carácter unilateral. (…) Entonces, Bajo este hilo argumentativo, determinar en esta etapa del proceso, si los actos administrativos proferidos por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, por medio de los cuales se modificó la contraprestación económica a cargo la sociedad (…), son de carácter contractual, incide en los argumentos de derecho indicados en la demanda y por ende en las pretensiones. (…) En definitiva, la existencia de la relación contractual y la naturaleza de los actos administrativos demandados, se debe definir en la sentencia. Razón por la cual, primará el medio de control escogido por la parte actora, es decir, el de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que, resulte competente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONFLICTO DE COMPETENCIA / SOLUCIÓN DE CONFLICTO DE COMPETENCIA / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA / CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS / COMPETENCIA TERRITORIAL / FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL / DETERMINACIÓN DE COMPETENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONCESIÓN PORTUARIA / ACTIVIDAD PORTUARIA / CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / MEDIOS DE CONTROL / PROCEDENCIA DE MEDIOS DE CONTROL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE / DECISIÓN DE LA SENTENCIA / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, y el Tribunal Administrativo de la Guajira, para conocer de la demanda presentada por la sociedad (…), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.

(…) El despacho en esta providencia, declarará que el asunto es de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en atención al medio de control escogido por la parte demandante, que debe privilegiarse, por lo menos en la fase inicial del proceso, toda vez que, resolver en esta etapa procesal si los actos administrativos se expidieron o no, en virtud de un contrato estatal, implica dirimir aspectos de la controversia que son objeto de la sentencia. (…) Lo anterior, porque la parte actora adujo, entre otras razones, que las resoluciones demandadas se deben declarar nulas porque la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI calificó la concesión portuaria como un contrato y, con ello aplicó de manera inadecuada instituciones propias del derecho contractual a una concesión portuaria que se consolidó mediante un acto administrativo de carácter unilateral.

(…) Entonces, Bajo este hilo argumentativo, determinar en esta etapa del proceso, si los actos administrativos proferidos por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, por medio de los cuales se modificó la contraprestación económica a cargo la sociedad (…), son de carácter contractual, incide en los argumentos de derecho indicados en la demanda y por ende en las pretensiones.

(…) En definitiva, la existencia de la relación contractual y la naturaleza de los actos administrativos demandados, se debe definir en la sentencia. Razón por la cual, primará el medio de control escogido por la parte actora, es decir, el de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que, resulte competente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 44001-23-40-000-2019-00015-01(65447) Actor: CERREJÓN ZONA NORTE S.A. Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (AUTO) TEMAS: Conflicto negativo de competencia - Factor territorial.

El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, y el Tribunal Administrativo de la Guajira, para conocer de la demanda presentada por la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.

Esta Corporación es competente para resolver el conflicto de competencia de conformidad con el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011; y, según los artículos 125 y 243 ibídem, la decisión debe ser adoptada por el magistrado ponente, toda vez que, no se trata de ninguna de las providencias contenidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del precitado artículo.

Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3. Decisión 1. A N T E C E D E N T E S 1. El 11 de agosto de 2016[1], la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, en la que se incluyeron, entre otras, las siguientes pretensiones: (se trascribe) PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 776 de 2014, confirmada mediante la Resolución No. 1758 de 2014.

SEGUNDA PRETENSIÓN PRINCIPAL: se declare que el CONPES 3744 de 2013, no es la metodología vigente al momento de renovar la prórroga para la concesión portuaria de la cual Cerrejón Zona Norte S.A. es titular en Puerto Bolívar, Bahía Portete. (…). CUARTA PRETENSIÓN PRINCIPAL: Que a título de restablecimiento del derecho condene a la Agencia Nacional de Infraestructura al pago de los siguientes conceptos: (i) la suma de USD $19. 244.517 (…) correspondiente a la diferencia existente entre la suma de dinero que Cerrejón Zona Norte pagó con ocasión de la modificación que la Resolución No. 776 de 2014 realizó a la contraprestación portuaria. 2.

La sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., como fundamento fáctico de las pretensiones, entre otros, señaló: a) A través de la Resolución No. 503 de 1 de julio de 1983, la Dirección General Marítima, otorgó a la sociedad Carbones de Colombia S.A – CARBOCOL, una concesión en el Departamento de la Guajira, y autorizó la construcción de un complejo portuario para la explotación y la exploración de carbón. b) El 9 de marzo de 1994, la Superintendencia de Puertos y Transporte, expidió la Resolución No. 164, por medio de la cual homologó el régimen y el mecanismo tarifario de la concesión otorgada a CARBOCOL, de conformidad con lo establecido en la Ley 1ª de 1991. c) Luego, mediante la Resolución No. 3166 de 8 de noviembre de 2000, el Ministerio de Transporte autorizó la cesión de la concesión otorgada a CARBOCOL, a favor de la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. d) El 16 de junio de 2014, la ANI profirió la Resolución No. 776 de 2014, por medio de la cual, estableció que, la metodología para calcular la contraprestación portuaria a partir del 1 de julio de 2013, era la establecida en el documento CONPES 3744 de 15 de abril de 2013, adoptado por el Gobierno Nacional, mediante el Decreto No. 1099 de 28 de mayo de 2013. e) El 18 de julio de 2014, la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No. 776 de 2014, que se resolvió mediante la Resolución No. 1758 de 2014, en la que se confirmó el reajuste de la contraprestación. 3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante Auto de 17 de mayo de 2017[2], declaró que carecía de competencia para conocer la demanda, porque, a su juicio, el medio de control procedente era el de controversias contractuales y, en atención a que el contrato de concesión portuaria se había ejecutado en la Guajira, ordenó enviar el expediente al Tribunal Administrativo de la Guajira. 4.

El 23 de mayo de 2017[3], la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., interpuso recurso de reposición contra el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la falta de competencia. Allí argumentó que la relación con la entidad demandada, se circunscribió a un permiso que esta le otorgó en virtud de un acto administrativo, y no a un contrato estatal.

Así las cosas, el medio de control adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho; por ello, sostiene que la competencia para conocer el asunto le correspondía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues, los actos administrativos demandados se expidieron en Bogotá. 5. El 8 de noviembre de 2018[4], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso no reponer el auto de 17 de mayo de 2017 y, envió el expediente al Tribunal Administrativo de la Guajira.

Al respecto, manifestó que la concesión portuaria de la que era titular la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., configuró un contrato estatal de naturaleza especial, en virtud de lo establecido en el Decreto Ley 2349 de 1971. En ese sentido, el acto administrativo que reajustó la contraprestación económica a cargo del cesionario era un acto contractual, pese a su carácter de decisión unilateral de la administración. 6.

El 20 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de la Guajira, admitió la demanda interpuesta por Cerrejón Zona Norte S.A., contra la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, bajo el medio de control de controversias contractuales, y ordenó su notificación personal. 7. El 27 de mayo de 2019[5], la parte actora interpuso recurso de reposición contra el auto del Tribunal Administrativo de la Guajira, que admitió la demanda, e insistió en que el competente era el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, entre las partes no existió un contrato de concesión, pues, la relación entre Cerrejón Zona Norte S.A., y la Agencia Nacional de Infraestructura, surgió a partir de la Resolución No. 503 de 1983, expedida con fundamento en el Decreto – Ley 2349 de 1971 y en el Decreto 3137 de 1980, normas que continúan produciendo efectos, y en vigencia de las cuales la concesión portuaria no tenía naturaleza de contrato. 8.

El 23 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de la Guajira resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto que admitió la demanda. Señaló que la adecuación del medio de control, de nulidad y restablecimiento del derecho al de controversias contractuales, en esta etapa, puede significar que se diriman aspectos de fondo y se varié el contenido y la finalidad de las pretensiones, pues estas se fundamentan en que la ANI acudió a instituciones de derecho contractual que no eran procedentes. 9.

Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo de la Guajira, revocó el auto de 20 de mayo de 2019, en su lugar dispuso no aprehender el conocimiento de la demanda incoada en desarrollo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y promovió el conflicto negativo de competencia. 2. C O N S I D E R A C I O N E S 10.

El despacho en esta providencia, declarará que el asunto es de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en atención al medio de control escogido por la parte demandante, que debe privilegiarse, por lo menos en la fase inicial del proceso, toda vez que, resolver en esta etapa procesal si los actos administrativos se expidieron o no, en virtud de un contrato estatal, implica dirimir aspectos de la controversia que son objeto de la sentencia. 11.

Lo anterior, porque la parte actora adujo, entre otras razones, que las resoluciones demandadas se deben declarar nulas porque la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI calificó la concesión portuaria como un contrato y, con ello aplicó de manera inadecuada instituciones propias del derecho contractual a una concesión portuaria que se consolidó mediante un acto administrativo de carácter unilateral. 12.

En efecto, el despacho advierte que la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, en la Resolución No. 776 de 2014 y en la Resolución No. 1758 de 2014, calificó la concesión portuaria como una relación contractual. Entonces, Bajo este hilo argumentativo, determinar en esta etapa del proceso, si los actos administrativos proferidos por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, por medio de los cuales se modificó la contraprestación económica a cargo la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., son de carácter contractual, incide en los argumentos de derecho indicados en la demanda y por ende en las pretensiones. 13.

En definitiva, la existencia de la relación contractual y la naturaleza de los actos administrativos demandados, se debe definir en la sentencia. Razón por la cual, primará el medio de control escogido por la parte actora, es decir, el de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que, resulte competente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.

DECISIÓN El despacho, como consecuencia de las consideraciones expuestas,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, es el competente para conocer de la demanda presentada por Cerrejón Zona Norte S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Agencia Nacional de Infraestructura ANI.

SEGUNDO: COMUNICAR esta providencia al Tribunal Administrativo de la Guajira.

TERCERO: Por Secretaría de la Sección, se ordena REMITIR el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folio 1- 29 del cuaderno No. 1. [2] Folio 80 - 85 del cuaderno No. 1. [3] Folio 88 - 93 del cuaderno No. 1. [4] Folio 100 a 106 del cuaderno de primera instancia. [5] Folio 119- 126 del cuaderno de primera instancia.