VIGENCIA DE LA LEY 1437 DE 2011 / APLICACIÓN DE LA LEY 1437 DE 2011 / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda, (…) que corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 306 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE DECIDE RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / PRESENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / REQUISITOS DEL RECURSO DE APELACIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / NOTIFICACIÓN POR ESTRADO / AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / OPORTUNIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN / RAMA LEGISLATIVA / DAÑO / SENTENCIA JUDICIAL / PROVIDENCIA JUDICIAL / TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA El recurso de apelación está instituido para que las partes controviertan las decisiones que consideran contrarias a derecho, para lo cual, en la sustentación, deben explicar las razones que, en su criterio, evidencian el desacierto de las mismas y, por ende, dan lugar a su revocatoria o modificación. La presentación de la apelación, como una faceta del derecho a impugnar, no se agota con la simple manifestación formal de interponer el recurso, sino que implica la carga de sustentarlo, entendiéndose por ello la obligación de expresar la razón o motivo por el cual no se está de acuerdo con la decisión. En el sub lite, previa revisión del archivo de audio de la audiencia inicial, el Despacho advierte que, el recurrente explicó las razones de carácter fáctico y jurídico por las que consideraba que se había configurado la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva (…) lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación. Por último, teniendo en cuenta que la decisión se notificó por estrados y que el recurso de apelación fue interpuesto en el transcurso de la audiencia inicial, es claro que este es oportuno. En suma, el Despacho considera que se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia, oportunidad y sustentación, lo que permite que se profiera una decisión de fondo en este asunto.

(…) [E]l análisis de los argumentos presentados por los demandantes para determinar la contribución de la Nación-Rama Legislativa en la producción del daño, no debe hacerse en esta etapa procesal, pues, serán elemento de estudio en la sentencia una vez se surta el correspondiente análisis probatorio. En consecuencia, el despacho considera que la Nación-Rama Legislativa se encuentra legitimada en la causa, como lo advirtió el Tribunal.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falta de legitimación por pasiva de la Rama Legislativa, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de enero de 2019, exp. 62205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y auto del 12 de noviembre de 2019, exp. 61153, C.P. María Adriana Marín CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., trece (13) de marzo dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00618-01(63940) Actor: MELQUISEDEC CALDERÓN SALAS Y OTRO Demandado: NACIÓN - RAMA LEGISLATIVA Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Temas: FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA NACIÓN-RAMA LEGISLATIVA - No se acreditó – omisión de expedir de normas de salud ocupacional.

Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada Nación-Rama Legislativa en contra de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en la audiencia inicial celebrada el 9 de abril de 2019, en la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la referida entidad.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 5 de diciembre de 2017 (fls.1-18, c.1), Melquisedec Calderón Salas y varios integrantes de su grupo familiar, por conducto de apoderado judicial (fls. 19-20, c.1), presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación- Ministerio de Educación Nacional, el Municipio de Valledupar-Secretaría de Educación y la Nación-Rama Legislativa, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.

Se declare que el Municipio de Valledupar-Cesar-Secretaría de Educación, la Nación-Rama Legislativa y la Nación-Ministerio de Educación son administrativa y extracontractualmente responsables de los perjuicios materiales, morales, fisiológicos y daños a la vida de relación causados por las enfermedades laborales o profesionales que padece el profesor Melquisedec Calderón Salas, adquiridas mientras laboró como docente. 2.

Se condene al Municipio de Valledupar-Cesar-Secretaría de Educación, la Nación-Rama Legislativa y la Nación-Ministerio de Educación a reconocer y pagar los siguientes perjuicios ocasionados al profesor Melquisedec Calderón Salas, como víctima directa: a. Perjuicios materiales (lucro cesante y consolidado). b. Perjuicios morales. c. Daño a la salud. 3.

Se condene al Municipio de Valledupar-Cesar-Secretaría de Educación, la Nación-Rama Legislativa y la Nación-Ministerio de Educación a pagar los perjuicios morales causados por las enfermedades laborales o profesionales que padece actualmente el profesor Melquisedec Calderón Salas (víctima directa), adquiridas mientras laboró como docente, a sus familiares: Melquisedec Calderón Arrieta (hijo de la víctima), Mateo Caderón Arrieta (hijo de la víctima), Mía Calderón Arrieta (hija de la víctima), Fedra Arrieta Arquez (esposa de la víctima directa), Yeisedec Calderón Muñoz (hija de la víctima directa), José Francisco Calderón Mieles (padre de la víctima directa), Rosa Isabel Salas de Calderón (madre de la víctima directa), María Wedad Calderón Salas (hermana la víctima directa), Ruth María Calderón Salas (hermana de la víctima directa), Leda Ibeth Calderón Salas (hermana de la víctima directa) y Cielo Inés Calderón Salas (hermana de la víctima directa). 4.

Se indexen todas las sumas anteriores de conformidad con el índice de precios al consumidor. 5. Se condene en costas a la parte demanda. Una vez fue admitida la demanda[1] (f. 92, c. 1) y se corrió el respectivo traslado a las entidades accionadas, varias de estas propusieron excepciones previas o mixtas, en los siguientes términos: El municipio de Valledupar-Secretaría de Educación, el 4 de julio de 2018 (f. 118-123, c. 1), manifestó que se estaba frente a una falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que el Sistema General de Riesgos Profesionales se encontraba regulado por el Decreto Ley 1295 de 1994 y por la Ley 776 de 2002, por ello, cuando existan reclamaciones generadas con ocasión de los riesgos propios de la labor docente, debía demandarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no al Municipio de Valledupar.

Frente a la excepción mixta propuesta por el Municipio de Valledupar el demandante guardó silencio luego de surtido el respectivo traslado (f. 127, c.1). Por su parte, la Nación-Rama Legislativa, en documento radicado el 9 de noviembre de 2018 (f.139-150, c.1), dio contestación a la demanda y propuso, entre otras, las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de jurisdicción. Frente a la primera, expuso que el Congreso de la República solo se encargaba de expedir las leyes encaminadas a garantizar la salud de los colombianos, pero no del control y la vigilancia de las empresas de salud ni de las A.R.L, de manera que, la Nación-Ministerio de Educación Nacional y Municipio de Valledupar eran los responsables del incumplimiento de deberes que generaron el daño al demandante, si este existiere.

De la misma manera, expresó que el demandante debió acudir a la jurisdicción laboral, pues, no existía ninguna relación o nexo causal entre las actividades aparentemente irregulares adelantadas por los entes demandados y el daño aludido. Además, afirmó que el Congreso de la República solo desempeñaba funciones inherentes a la creación de la ley, con arreglo de las normativas superiores.

Frente a las excepciones propuestas por la Nación-Rama Legislativa, el demandante guardó silencio durante el respectivo traslado (f. 151, c.1). La Nación-Ministerio de Educación Nacional no contestó la demanda. Mediante proveído de 31 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar convocó a las partes para la realización de la audiencia inicial el 9 de abril de 2019 (f.155, c. 1). 2.

La audiencia inicial y el contenido de la providencia apelada Llegado el día fijado, el magistrado ponente instaló la audiencia inicial en virtud del artículo 180 del C.P.A.C.A (f.177-180, cd anexo f.181, c. ppal.) y precisó que no se evidenciaban irregularidades procesales que generaran nulidades (min 4:58-5:53). Efectuada la aclaración anterior, se procedió a darle trámite a las excepciones previas y mixtas formuladas por las demandadas.

En relación con la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la Nación-Rama Legislativa, el a quo la declaró no probada, toda vez que señaló que de conformidad con el artículo 140 del C.P.A.C.A., cualquier persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado, supuesto que se cumplía en el presente proceso, pues la reclamación del daño antijurídico en la demanda se da a partir de la supuesta omisión en el cumplimiento de los deberes legales del extremo demandado que originaron las lesiones que aquejan al actor principal y que le produjeron una pérdida de capacidad laboral (min 7:13-9:20).

Contra la anterior determinación no fue interpuesto recurso alguno (min 9:21-9:41). Respecto a la falta de legitimación en la causa por pasiva excepcionada por el Municipio de Valledupar, indicó el Tribunal que en virtud del artículo 140 del C.P.A.C.A., dicha institución procesal se asociaba con quien tendría el deber de satisfacer el derecho en caso de una sentencia favorable al demandante.

Por consiguiente, debido a que el supuesto daño antijurídico se originó a partir de la omisión de las entidades demandas en el cumplimiento de las normas laborales de salud ocupacional respecto del servicio laboral docente, existía una relación sustancial con el Municipio de Valledupar- Secretaría de Educación Municipal por su condición de empleador del señor Calderón Salas (min 11:30-14:34).

Del mismo modo, en relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por la Nación-Rama Legislativa, el despacho advirtió que, al imputársele fallas generadoras del daño antijurídico, como la omisión en la expedición de normas de salud ocupacional, siendo una función propia de la Nación-Rama Legislativa, resultaba necesaria su comparecencia en el proceso para resolver la imputación. Además, precisó el cambio de posición con respecto a declarar probada dicho mecanismo de defensa a partir de la providencia del Consejo de Estado del 14 de enero de 2019, radicación No. 20170014901, Magistrado Ponente Carlos Alberto Zambrano (min 14:35-16:25).

Por todo lo anterior, el Tribunal de primera instancia declaró imprósperas todas las excepciones propuestas por los extremos demandados. 3. El recurso de apelación La Nación-Rama Legislativa interpuso recurso de alzada exclusivamente en relación con lo decidido por el a quo en cuanto a negar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que propuso.

Para el efecto, manifestó que, con anterioridad, se había declarado próspera la excepción; no existía relación entre las pretensiones del demandante y de la Nación- Rama Legislativa, y porque sí existía legislación sobre salud ocupacional, concretamente, el Decreto Ley 1295 de 1994 (min 16:16-17:00). Cabe destacar que aunque el magistrado sustanciador anunció que correría traslado a las partes de la impugnación presentada, lo cierto es que tal actuación no se surtió (min 17:17-17:29).

El Tribunal Administrativo del Cesar concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, máximo órgano de lo contencioso administrativo (min 19:10-19:55). II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda, -5 de diciembre de 2017-, que corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], y las disposiciones del Código General del Proceso[3], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.

Competencia del Consejo de Estado y de la Ponente En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[4], la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos. Al despacho, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125[5] y 150[6] del C.P.A.C.A., le asiste competencia funcional para resolver dicha impugnación, por tratarse de un proveído dictado por un Tribunal Administrativo y, además, porque la decisión que deberá adoptarse en el presente asunto no implica la terminación del proceso. 3.

Procedencia, oportunidad y sustentación En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[7], el auto por medio del cual los juzgados y los tribunales administrativos resuelven las excepciones previas es susceptible de apelación, de ahí que en el sub lite resulte procedente el recurso presentado por la parte demandada.

Por otra parte, el artículo 244[8] ejusdem señala que “[s]i el auto se profiere en audiencia la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma”, regla que se cumplió en este proceso, porque la parte demandada cuestionó la decisión del a quo una vez esta le fue notificada por estrados en la audiencia inicial.

El recurso de apelación está instituido para que las partes controviertan las decisiones que consideran contrarias a derecho, para lo cual, en la sustentación, deben explicar las razones que, en su criterio, evidencian el desacierto de las mismas y, por ende, dan lugar a su revocatoria o modificación. La presentación de la apelación, como una faceta del derecho a impugnar, no se agota con la simple manifestación formal de interponer el recurso, sino que implica la carga de sustentarlo, entendiéndose por ello la obligación de expresar la razón o motivo por el cual no se está de acuerdo con la decisión. En el sub lite, previa revisión del archivo de audio de la audiencia inicial, el Despacho advierte que, el recurrente explicó las razones de carácter fáctico y jurídico por las que consideraba que se había configurado la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Rama Legislativa, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación. Por último, teniendo en cuenta que la decisión se notificó por estrados y que el recurso de apelación fue interpuesto en el transcurso de la audiencia inicial, es claro que este es oportuno. En suma, el Despacho considera que se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia, oportunidad y sustentación, lo que permite que se profiera una decisión de fondo en este asunto. 4.

Legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Rama Legislativa Los demandantes solicitan la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas y su condena como responsables “de los perjuicios materiales, morales, fisiológicos y daños a la vida de relación causados por las enfermedades laborales o profesionales que padece el profesor Melquisedec Calderón Salas, adquiridas mientras laboró como docente” (f. 1,c.1), a partir de las enfermedades de “túnel carpo severo mano derecha, síndrome del túnel del carpo moderado mano izquierda y espondilosis lumbar” que generó la “pérdida de capacidad laboral del 95.4% estructurada el 25 de noviembre de 2015”.

En el caso de la Nación-Rama Legislativa, la demanda pretende que se le impute responsabilidad, a partir de una supuesta omisión pues “nunca expidió normas especiales sobre salud ocupacional para la prevención de las lesiones y enfermedades causadas por las condiciones de trabajo, y de la protección y promoción de la salud de los docentes, relacionadas con los riesgos especiales a los que están expuestos”.

En providencia de esta misma Subsección[9] se indicó, en un caso con sustento fáctico similar, que es función constitucional de la Rama Legislativa la de creación de normas que regulen y reglamenten las situaciones y relaciones jurídicas entre las personas, y que, por ello, “resulta necesario mantener a ese órgano en juicio hasta cuando el juez de primera instancia recaude las pruebas que le permitan resolver sobre tal imputación”, pues, el daño reclamado se produjo a partir de la supuesta falla del servicio consistente en la no expedición de normas de salud ocupacional por parte de la entidad estatal.

Además, el Despacho[10], en providencia anterior explicó el alcance de la legitimación en la causa de hecho y material, en estos términos: La legitimación de hecho se refiere a la relación procesal que se deriva de la pretensión formulada por el demandante respecto del demandado, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, activa u omisiva, que da lugar a que se incoe la pretensión, está legitimado de hecho por activa, y a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho por pasiva, claro está, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

La legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas, razón por la cual debe estudiarse en la sentencia. Frente a lo anterior, el tratadista Arias García considera: Lo anterior implicará que si se trata de falta de legitimación ‘material’, la misma no es posible decidirla y menos declararla en la audiencia inicial si lo que se pretende es que se exonere de responsabilidad a alguno de los demandados, siendo un asunto que debe resolverse en la sentencia, una vez recaudadas y estudiadas las pruebas solicitadas.

La única ausencia de legitimación posible de resolver en la audiencia inicial es la de hecho Por tanto, el análisis de los argumentos presentados por los demandantes para determinar la contribución de la Nación-Rama Legislativa en la producción del daño, no debe hacerse en esta etapa procesal, pues, serán elemento de estudio en la sentencia una vez se surta el correspondiente análisis probatorio.

En consecuencia, el despacho considera que la Nación-Rama Legislativa se encuentra legitimada en la causa, como lo advirtió el Tribunal, por lo que se confirmará su decisión. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida el 9 de abril de 2019, en la audiencia inicial regulada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., mediante la cual, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró impróspera la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, planteada por la Nación-Rama Legislativa.

SEGUNDO: Por Secretaría, una vez quede ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite correspondiente.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] La Nación- Rama Legislativa se vinculó al proceso posteriormente por auto del 23 de agosto de 2018 (f. 130, c.1). [2] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…). [3] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…). Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [4]“Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [5] “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [6] “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencia dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio impugnación (…)”. [7]“Artículo 180.

Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…). 6. Decisión de excepciones previas: El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

(…). El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. [8] “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.

De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta (…)”. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, providencia del 14 de enero de 2019, expediente 62205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [10] Auto del 12 de noviembre de 2019, expediene 61153.