11001-03-15-000-2020-02325-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02325-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-09-01

Ponente: Alberto Montaña Plata

Actor: Ministerio De Salud Y Protección Social·Demandado: Resolución 619 Del 17 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), sobre la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer, en este caso, es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23, 29.3 y 42 del Acuerdo No. 80 de 2019 y la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal del acto / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVOEn atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico. (…) En efecto, la Sala encuentra que la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, del orden nacional, pues regló lo concerniente al procedimiento y condiciones para la compra de cartera excepcional de los prestadores del servicio de salud, con los recursos administrados por la ADRES. (…) Fue dictado en ejercicio de función administrativa, con el fin de permitir el cumplimiento de un decreto legislativo. El acto objeto de control fue suscrito por el Ministro de Salud y Protección Social (…). Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala desarrolló el Decreto Legislativo 538 de 2020. (…) En conclusión, la Sala encuentra que la Resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material del acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Estudio integral de los actos sometidos a controlPara hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control. Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta 3 aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del decreto legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 1994; finalmente que, en este primer estudio, no controvierta el ordenamiento jurídico. (…) En todo caso, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el juez de lo contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del control inmediato de legalidad, consultar providencia de de 16 de junio de 2009, Exp. 2009 - 00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Reglas en materia de recuperación de los recursos que las IPS obtengan como beneficiarios de la medida / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / INEXEQUIBILIDAD PARCIAL DE LA NORMA / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL / ACTO ADMINISTRATIVO ANULADO / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVOSobre (…) [la] regla en materia de recuperación de recursos, la Sala anticipa que declarará su ilegalidad, pues en esta se reproduce el contenido del parágrafo 3 del artículo 15 del Decreto Legislativo 538 de 2020, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional (…). Es preciso señalar, que la misma suerte no corren los apartados del numeral 1.1 del artículo 7 (…) que se refieren al proceso de compensación del régimen contributivo, porque este último, no hace referencia a la compensación de recursos previstos para atender el Covid a una EPS que entre en liquidación, sino a la forma de destinación de los recursos administrados por la ADRES. En ese orden, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el Decreto Reglamentario Único del Sector Salud, 780 de 2016, para definir la destinación de los recursos administrados por la ADRES en el régimen contributivo, se debe hacer un proceso de compensación. Explicado entonces que el proceso de compensación es diferente a la compensación que el Decreto Legislativo había dispuesto en el artículo 15 y que fue declarado inexequible (…).NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 538 de 2020, consultar sentencia de la Corte Constitucional, de 16 de julio de 2020, Exp. C - 252, M.P. Cristina Pardo SchlesingerCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Fortalecimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud / ACREENCIAS LABORALES / PAGO DE ACREENCIAS LABORALES / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO LEGISLATIVO - La medida guarda estrecha conexidad y consonancia / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Desarrolla las pautas de los Decretos Legislativos / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL[S]e observa que el Ministro de Salud y Protección Social, en uso de las facultades legales y reglamentarias a él conferidas, se sujetó a los términos del decreto sin exceder su competencia, pues existe correspondencia entre los contenidos normativos de los artículos 15 y 17 del Decreto Legislativo 538 de 2020 y de la Resolución objeto de control automático. (…) En ese orden, es claro cómo, en términos generales, el Decreto Legislativo previó, en su artículo 15, la compra de cartera sin la limitación ordinaria de ley y, en su artículo 17, que el pago de operaciones de compra de cartera realizadas en el marco de la emergencia, por parte de las EPS del régimen subsidiado podría efectuarse en 2 años. Por su parte, el Ministerio de Salud, a través del acto que hoy ocupa a la Sala, estableció los términos, el objeto, las condiciones, los plazos, las garantías y los periodos para llevar a cabo la compra de cartera y al definir los aspectos de su recuperación indicó que su pago, por parte de las EPS del régimen subsidiado podría efectuarse en 2 años. (…) La Sala se detiene en un aspecto de la resolución que llama la atención y que, a primera vista, podría pensarse que no desarrolla en estricto sentido el Decreto Legislativo. Así, la Sala encuentra que ni el artículo 15 ni el artículo 17 que desarrolla la resolución, señalaron que los recursos obtenidos por las IPS beneficiarias de la medida, debían ser priorizados para el pago de deudas laborales y honorarios de los profesionales de salud si las tuvieran. Sin embargo, la parte motiva del Decreto Legislativo 538 de 2020 es contundente en señalar que el fin de las medidas es el fortalecimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…) Expuesto lo anterior, la priorización de la destinación de recursos obtenidos por la medida de compra de cartera, en deudas laborales y honorarios de los profesionales de la salud, no desborda el decreto porque va en la misma dirección de sus fines, esto es, el fortalecimiento del sistema de salud. Para la Sala, sin duda alguna, el robustecimiento de ese sector no solo puede hacerse a través del aumento de la capacidad instalada de camas UCI o de la dotación de bienes e insumos necesarios para atender la emergencia, sino que, necesariamente, requiere la protección del talento humano que pone en funcionamiento todo el sistema. En ese orden, de nada serviría aumentar la capacidad instalada de Unidades de Cuidados Intensivos si no se protegieran las condiciones laborales de los profesionales de salud. Por esa razón, la Sala estima que esa disposición desarrolla aspectos expresamente señalados en la parte motiva del Decreto Legislativo 538 de 2020. (…) Finalmente, la Sala entiende que, el hecho de que la Resolución no haya desarrollado las demás medidas mencionados en el Decreto Legislativo 538 de 2020, no genera ningún vicio porque no hace falta que el reglamento agote todo el contenido del decreto legislativo que desarrolla.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Análisis de los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida / FINALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CRITERIO DE NECESIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / COVID - 19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGALA pesar de que la capacidad para expedir actos administrativos constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, ese acto se expidió por la necesidad de darle cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo. Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad. (…) En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 satisface el presupuesto de finalidad (…). De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es generar flujo de recursos a las IPS que deben atender y prestar los servicios asociados al COVID-19 y cumplir con las obligaciones laborales y contractuales en relación con el talento humano en salud a ellas vinculadas, a través del mecanismo de compra de cartera sin el requisito de que el valor del aseguramiento en salud esté garantizado en la vigencia fiscal. (…) La Sala advierte que esta medida se sujeta a los fines del acto, pues con ella, en efecto, se fijan las condiciones necesarias para la ejecución de las operaciones de compra de cartera excepcional como forma de proveer de recursos a la red de prestadores de servicios de salud en el marco de la emergencia sanitaria y fortalecer el sistema de salud. (…) De otro lado, encuentra que la Resolución No. 619 de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria. (…) En ese sentido, es válido concluir que la reglamentación actual no era suficiente para atender la necesidad de generar flujo de recursos a la red de prestadores de los servicios de salud en el marco de la emergencia sanitaria atendiendo las condiciones particulares que se presentan porque la operación de compra de cartera ordinaria (a) está condicionada a que se garantice la financiación del aseguramiento en salud en la vigencia fiscal (artículo 67 Ley 1753 de 2015), (b) su pago debía hacerse en un año sin importar si la EPS era del régimen subsidiado (artículo 9 Ley 1608 de 2013), (c) requiere cumplimiento de exigencias adicionales para ser beneficiario de la medida (Resolución No. 4373 de 2017) y (d) implicaba que los interesados desplazaran a su personal a las instalaciones de la entidad para la radicación de documentos (Resolución No. 4373 de 2017). (…) Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, se advierte la determinación de los criterios, condiciones, plazos y procedimiento para el desarrollo de la operación de cartera excepcional, en principio, no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y, en cambio, sí pretende la garantía del derecho fundamental a la salud y, consecuencialmente, el derecho a la vida.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Exclusión de la medida de compra de cartera a IPS privadas o mixtas con menos de 50 camas / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Expresión del acto objeto de control se declara inválida / ACTO ADMINISTRATIVO ANULADO - Falta de motivación para soportar trato diferenciado / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Invalidez de la expresión que materializa una trato discriminatorio sin justificación constitucionalmente válida / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO[L]a Sala comparte el reparo planteado por el Ministerio Público, según el cual no existe justificación constitucionalmente válida para excluir de la medida de compra de cartera excepcional a las IPS privadas o mixtas inscritas y habilitadas en el REPS con menos de 50 camas. Tal postura encuentra fundamento en un argumento que se sustenta en el propio acto bajo control, esto es, su falta de motivación para soportar tal trato diferenciado, pues (a) ni en la parte considerativa y, menos aún, resolutiva de Resolución no se dio razón alguna siquiera sobre la inclusión de estas instituciones, (b) justamente, en el proceso de formación del acto, se hicieron algunos comentarios frente a este punto y la respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social se limitó a indicar que no se acogían los mismas, sin ahondar en mayores explicaciones, y (c) en el informe y/o documento de intervención esa cartera ministerial en el presente control no hizo reparo alguno al respecto para justificar su decisión. (…) En ese orden, la Sala procederá a declarar la invalidez de la expresión “más de cincuenta (50) camas” del numeral 3 del artículo 2 y los numerales 2.4y 2.5 del artículo 4 de la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, pues resulta desproporcionado discriminar a aquellas IPS privadas y mixtas que, estando debidamente habilitados en el Registro Especial de Prestadores de Salud, no cuenten con tal número de camas.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 - No contradice el ordenamiento jurídico / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGALLa Sala no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior. De hecho, lo expuesto, hasta ahora, permite concluir que la decisión contenida en la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, expedida por el Ministro de salud y Protección Social (…), fue acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada. (…) La Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierten motivos adicionales que invaliden el acto objeto de control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / FUNCIONES DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), sobre la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020.

El control automático de legalidad que corresponde ejercer, en este caso, es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23, 29.3 y 42 del Acuerdo No. 80 de 2019 y la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 23 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 29 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 42 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal del acto / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico.

(…) En efecto, la Sala encuentra que la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, del orden nacional, pues regló lo concerniente al procedimiento y condiciones para la compra de cartera excepcional de los prestadores del servicio de salud, con los recursos administrados por la ADRES.

(…) Fue dictado en ejercicio de función administrativa, con el fin de permitir el cumplimiento de un decreto legislativo. El acto objeto de control fue suscrito por el Ministro de Salud y Protección Social (…). Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala desarrolló el Decreto Legislativo 538 de 2020.

(…) En conclusión, la Sala encuentra que la Resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 / LEY 1438 DE 2011 - ARTÍCULO 4 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 173 NUMERAL 3 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 / LEY 1608 DE 2013 - ARTÍCULO 9 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.5.2.2.2.10 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material del acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Estudio integral de los actos sometidos a control Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control.

Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta 3 aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del decreto legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 1994; finalmente que, en este primer estudio, no controvierta el ordenamiento jurídico.

(…) En todo caso, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el juez de lo contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 9 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del control inmediato de legalidad, consultar providencia de de 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Reglas en materia de recuperación de los recursos que las IPS obtengan como beneficiarios de la medida / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / INEXEQUIBILIDAD PARCIAL DE LA NORMA / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL / ACTO ADMINISTRATIVO ANULADO / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Sobre (…) [la] regla en materia de recuperación de recursos, la Sala anticipa que declarará su ilegalidad, pues en esta se reproduce el contenido del parágrafo 3 del artículo 15 del Decreto Legislativo 538 de 2020, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional (…).

Es preciso señalar, que la misma suerte no corren los apartados del numeral 1.1 del artículo 7 (…) que se refieren al proceso de compensación del régimen contributivo, porque este último, no hace referencia a la compensación de recursos previstos para atender el Covid a una EPS que entre en liquidación, sino a la forma de destinación de los recursos administrados por la ADRES.

En ese orden, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el Decreto Reglamentario Único del Sector Salud, 780 de 2016, para definir la destinación de los recursos administrados por la ADRES en el régimen contributivo, se debe hacer un proceso de compensación. Explicado entonces que el proceso de compensación es diferente a la compensación que el Decreto Legislativo había dispuesto en el artículo 15 y que fue declarado inexequible (…).

FUENTE FORMAL: DECRETO REGLAMENTARIO 780 DE 2016 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 - ARTÍCULO 15 PARÁGRAFO 3 / RESOLUCIÓN 619 DE 2020 - ARTÍCULO 7 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 538 de 2020, consultar sentencia de la Corte Constitucional, de 16 de julio de 2020, Exp. C-252, M.P. Cristina Pardo Schlesinger CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Fortalecimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud / ACREENCIAS LABORALES / PAGO DE ACREENCIAS LABORALES / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO LEGISLATIVO - La medida guarda estrecha conexidad y consonancia / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Desarrolla las pautas de los Decretos Legislativos / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL [S]e observa que el Ministro de Salud y Protección Social, en uso de las facultades legales y reglamentarias a él conferidas, se sujetó a los términos del decreto sin exceder su competencia, pues existe correspondencia entre los contenidos normativos de los artículos 15 y 17 del Decreto Legislativo 538 de 2020 y de la Resolución objeto de control automático.

(…) En ese orden, es claro cómo, en términos generales, el Decreto Legislativo previó, en su artículo 15, la compra de cartera sin la limitación ordinaria de ley y, en su artículo 17, que el pago de operaciones de compra de cartera realizadas en el marco de la emergencia, por parte de las EPS del régimen subsidiado podría efectuarse en 2 años.

Por su parte, el Ministerio de Salud, a través del acto que hoy ocupa a la Sala, estableció los términos, el objeto, las condiciones, los plazos, las garantías y los periodos para llevar a cabo la compra de cartera y al definir los aspectos de su recuperación indicó que su pago, por parte de las EPS del régimen subsidiado podría efectuarse en 2 años.

(…) La Sala se detiene en un aspecto de la resolución que llama la atención y que, a primera vista, podría pensarse que no desarrolla en estricto sentido el Decreto Legislativo. Así, la Sala encuentra que ni el artículo 15 ni el artículo 17 que desarrolla la resolución, señalaron que los recursos obtenidos por las IPS beneficiarias de la medida, debían ser priorizados para el pago de deudas laborales y honorarios de los profesionales de salud si las tuvieran.

Sin embargo, la parte motiva del Decreto Legislativo 538 de 2020 es contundente en señalar que el fin de las medidas es el fortalecimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…) Expuesto lo anterior, la priorización de la destinación de recursos obtenidos por la medida de compra de cartera, en deudas laborales y honorarios de los profesionales de la salud, no desborda el decreto porque va en la misma dirección de sus fines, esto es, el fortalecimiento del sistema de salud.

Para la Sala, sin duda alguna, el robustecimiento de ese sector no solo puede hacerse a través del aumento de la capacidad instalada de camas UCI o de la dotación de bienes e insumos necesarios para atender la emergencia, sino que, necesariamente, requiere la protección del talento humano que pone en funcionamiento todo el sistema. En ese orden, de nada serviría aumentar la capacidad instalada de Unidades de Cuidados Intensivos si no se protegieran las condiciones laborales de los profesionales de salud.

Por esa razón, la Sala estima que esa disposición desarrolla aspectos expresamente señalados en la parte motiva del Decreto Legislativo 538 de 2020. (…) Finalmente, la Sala entiende que, el hecho de que la Resolución no haya desarrollado las demás medidas mencionados en el Decreto Legislativo 538 de 2020, no genera ningún vicio porque no hace falta que el reglamento agote todo el contenido del decreto legislativo que desarrolla.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 - ARTÍCULO 15 / DECRETO LEGISLATIVO 538 DE 2020 - ARTÍCULO 17 / RESOLUCIÓN 619 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Análisis de los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida / FINALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CRITERIO DE NECESIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / COVID-19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL A pesar de que la capacidad para expedir actos administrativos constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, ese acto se expidió por la necesidad de darle cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo.

De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es generar flujo de recursos a las IPS que deben atender y prestar los servicios asociados al COVID-19 y cumplir con las obligaciones laborales y contractuales en relación con el talento humano en salud a ellas vinculadas, a través del mecanismo de compra de cartera sin el requisito de que el valor del aseguramiento en salud esté garantizado en la vigencia fiscal.

(…) La Sala advierte que esta medida se sujeta a los fines del acto, pues con ella, en efecto, se fijan las condiciones necesarias para la ejecución de las operaciones de compra de cartera excepcional como forma de proveer de recursos a la red de prestadores de servicios de salud en el marco de la emergencia sanitaria y fortalecer el sistema de salud.

(…) De otro lado, encuentra que la Resolución No. 619 de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria. (…) En ese sentido, es válido concluir que la reglamentación actual no era suficiente para atender la necesidad de generar flujo de recursos a la red de prestadores de los servicios de salud en el marco de la emergencia sanitaria atendiendo las condiciones particulares que se presentan porque la operación de compra de cartera ordinaria (a) está condicionada a que se garantice la financiación del aseguramiento en salud en la vigencia fiscal (artículo 67 Ley 1753 de 2015), (b) su pago debía hacerse en un año sin importar si la EPS era del régimen subsidiado (artículo 9 Ley 1608 de 2013), (c) requiere cumplimiento de exigencias adicionales para ser beneficiario de la medida (Resolución No. 4373 de 2017) y (d) implicaba que los interesados desplazaran a su personal a las instalaciones de la entidad para la radicación de documentos (Resolución No. 4373 de 2017).

(…) Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, se advierte la determinación de los criterios, condiciones, plazos y procedimiento para el desarrollo de la operación de cartera excepcional, en principio, no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y, en cambio, sí pretende la garantía del derecho fundamental a la salud y, consecuencialmente, el derecho a la vida.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 9 / LEY 1608 DE 2013 - ARTÍCULO 9 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 67 / RESOLUCIÓN 4373 DE 2017 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Exclusión de la medida de compra de cartera a IPS privadas o mixtas con menos de 50 camas / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Expresión del acto objeto de control se declara inválida / ACTO ADMINISTRATIVO ANULADO - Falta de motivación para soportar trato diferenciado / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Invalidez de la expresión que materializa una trato discriminatorio sin justificación constitucionalmente válida / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / [L]a Sala comparte el reparo planteado por el Ministerio Público, según el cual no existe justificación constitucionalmente válida para excluir de la medida de compra de cartera excepcional a las IPS privadas o mixtas inscritas y habilitadas en el REPS con menos de 50 camas.

Tal postura encuentra fundamento en un argumento que se sustenta en el propio acto bajo control, esto es, su falta de motivación para soportar tal trato diferenciado, pues (a) ni en la parte considerativa y, menos aún, resolutiva de Resolución no se dio razón alguna siquiera sobre la inclusión de estas instituciones, (b) justamente, en el proceso de formación del acto, se hicieron algunos comentarios frente a este punto y la respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social se limitó a indicar que no se acogían los mismas, sin ahondar en mayores explicaciones, y (c) en el informe y/o documento de intervención esa cartera ministerial en el presente control no hizo reparo alguno al respecto para justificar su decisión. (…) En ese orden, la Sala procederá a declarar la invalidez de la expresión “más de cincuenta (50) camas” del numeral 3 del artículo 2 y los numerales 2.4y 2.5 del artículo 4 de la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, pues resulta desproporcionado discriminar a aquellas IPS privadas y mixtas que, estando debidamente habilitados en el Registro Especial de Prestadores de Salud, no cuenten con tal número de camas.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 619 DE 2020 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 3 / RESOLUCIÓN 619 DE 2020 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 2.4 / RESOLUCIÓN 619 DE 2020 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 2.5 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 - No contradice el ordenamiento jurídico / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL La Sala no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior.

De hecho, lo expuesto, hasta ahora, permite concluir que la decisión contenida en la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, expedida por el Ministro de salud y Protección Social (…), fue acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada. (…) La Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierten motivos adicionales que invaliden el acto objeto de control inmediato de legalidad.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 619 DE 2020 (17 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - ARTÍCULO 7 NUMERAL 3 (Anulada) / RESOLUCIÓN 619 DE 2020 (17 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - ARTÍCULO 2 NUMERAL 3 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 2.4 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 2.5 (expresión “más de cincuenta (50) camas” Anulada) / RESOLUCIÓN 619 DE 2020 (17 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02325-00(CA) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 619 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA) Procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, “por la cual se establecen los términos y condiciones para el desarrollo de la operación de compra de cartera con cargo a los recursos administrados por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, en el marco de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19”, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Marco normativo. 1.2. El acto objeto de control. 1.3. Trámite. 1. Marco normativo Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, por el término de 30 días.

En él se abordaron cuatro asuntos: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo de gravedad, la justificación de la declaratoria y la adopción de la medida. En el presupuesto fáctico se resaltaron aspectos de salud pública y económicos. En lo relativo a la salud pública se destacó la aparición del coronavirus COVID-19 en el país y su calificación como pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud, los casos de contagio y muerte confirmados y proyectados con sus respectivos costos.

Así mismo, el Decreto Legislativo se ocupó de aspectos económicos como el impacto en la liquidez de personas y empresas, el incumplimiento de pagos y obligaciones, la reducción de la demanda de crudo, la caída del precio del petróleo, la afectación de los sectores turismo, aeronáutico, entre otros y, en general, del deterioro del crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo, situaciones que, según se afirmó, no podían ser controladas a través de las potestades ordinarias del Gobierno Nacional.

Como presupuesto valorativo, el Decreto Legislativo adujo que era evidente que el brote de enfermedad por coronavirus – COVID 19, era una grave calamidad pública, que además constituía una fuerte afectación al orden económico y social. Hizo énfasis en el número de contagios y el crecimiento exponencial de su propagación y en que esa situación impactaría directamente la oferta y la demanda del mercado.

Como justificación, el Gobierno anotó que, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes, resultaba necesario recurrir al Estado de Emergencia para hacer uso de facultades excepcionales y dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19.

El Decreto Legislativo destacó algunas medidas que se adoptarían mediante otros decretos legislativos, como la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, el otorgamiento de beneficios tributarios, la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias y la modificación de disposiciones normativas del Sistema General de Regalías.

De igual manera contempló, entre otras, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y, la utilización de los medios tecnológicos en la prestación de servicios. Así mismo, en aquel acto declarativo se dispuso que, además de dichas medidas, el Gobierno Nacional podía adoptar las que fueran necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 538 de 12 de abril de 2020, “por el cual se adoptan medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de COVID-19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. En ese decreto se adoptaron varias medidas de diferente índole, no obstante la Sala describirá las medidas adoptadas en los artículos 15 y 17, comoquiera que fueron aspectos contenidos en esas disposiciones las que se desarrollaron a través del acto que se controla.

En el artículo 15 se dispuso (1) adicionar el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015[1] para señalar que (a) con el fin de garantizar el derecho fundamental de afiliados del régimen contributivo, una vez finalizado el periodo de protección laboral, se continuará pagando a las Empresas Promotoras de Salud (EPS) el valor de la Unidad de Pago por Capitación – UPC, correspondientes a a1) los cotizantes que hayan sido suspendidos y su grupo familiar, y a2) beneficiarios de cotizantes fallecidos, desde la entrada en vigencia de la norma y durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y la Protección Social, con los recursos administrados por ADRES.

(b) se podrá comprar cartera reconocida de Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud (IPS) con las EPS sin la limitación prevista en el literal j) de la Ley 1753 de 2015[2]. Además, (c) autorizó a la ADRES para administrar y ejecutar los recursos que se destinen para atender emergencia. Agregó que, en casos de liquidación de las EPS, la ADRES les podía compensar, de manera automática, los saldos adeudados para atender la emergencia y (d) ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferir a la ADRES los recursos para garantizar el aseguramiento en salud durante la emergencia. En el artículo 17, este Decreto Legislativo (2) adicionó el artículo 9 de la Ley 1608 de 2013 para indicar que, para las EPS subsidiadas, el pago de las operaciones de compra de cartera realizadas en el marco de la emergencia sanitaria del COVID-19 podría efectuarse en un plazo máximo de 2 años.

Con carácter eminentemente ilustrativo, debe señalarse que, mediante Boletín No. 125 de 16 de julio de 2020, la Corte Constitucional anunció que, mediante Sentencia C-252 de 2020 declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo antes citado, salvo la oración contenida en el artículo 15 de ese decreto que modificaba la Ley 1753 de 2015 (se trascribe) “la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- compensará de manera automática los saldos adeudados por esta figura en caso de liquidación de Entidades Promotoras de Salud -EPS-”, bajo el entendido de que (se trascribe) “la institución de la compensación no puede ser utilizada para saldar obligaciones que no están relacionadas con la atención de la emergencia del COVID-19, más aún cuando las EPS en liquidación no pueden desarrollar su objeto social más allá de los actos necesarios para lograr su liquidación”. 2.

El acto objeto de control El 17 de abril de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, en desarrollo del Decreto Legislativo 538 de 2020, expidió la Resolución No. 619, “por la cual se establecen los términos y condiciones para el desarrollo de la operación de compra de cartera con cargo a los recursos administrados por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, en el marco de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19”[3].

En ella se desarrollaron algunos aspectos del artículo 15 y el artículo 17 del Decreto Legislativo 538 de 2020. Dispuso un conjunto de medidas tendientes a lograr la compra de cartera con cargo a los recursos del ADRES. En ellas se determinó: (1) qué entidades e instituciones de la red de prestadores de salud podrían optar, o no, por el beneficio de compra de cartera excepcional, (2) las condiciones o requisitos que deberían cumplir las carteras para que puedan ser compradas, (3) los topes de compra, (4) la necesidad de contar con disponibilidad presupuestal para ejecutar la medida general de compra, (5) el orden de atención de las solicitudes, (6) el procedimiento para resolver las mismas, (7) la priorización de recursos, (8) la recuperación de los recursos y (8) la inspección, vigilancia y control sobre la medida general. 3.

Trámite relevante en el Consejo de Estado El Magistrado sustanciador, mediante Auto de 3 de junio de 2020, (1) admitió el control inmediato de legalidad. Aunque no se desconoció que la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 se profirió por fuera del primer estado de excepción[4] que duró hasta el 16 de abril 2020, se estimó que era susceptible de control.

En ese orden, el artículo 136 del CPACA señaló que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción son objeto de este tipo de control. Así, en primer lugar, para el despacho sustanciador, la expresión (se trascribe) “durante los Estados de excepción” recae sobre los decretos legislativos y no sobre los actos que los desarrollan.

Adicionalmente, interpretar restringidamente que los únicos actos objeto de control inmediato de legalidad son los que se profieran durante el tiempo que dure el estado de excepción, caso concreto, entre el 17 de marzo a 16 de abril de 2020, supondría desconocer: 1) el deber del juez de lo contencioso administrativo de verificar que aquellas medidas que, en uso de función administrativa, desarrollen decretos legislativos se ajusten al ordenamiento jurídico y 2) la necesidad de garantizar el Estado de Derecho con un control efectivo de esas decisiones.

Cosa distinta sería que el acto reglamentario pudiera expedirse con base en atribuciones ordinarias de la administración pública, evento en el que no sería objeto del control automático. Adicionalmente, (2) ordenó la fijación de un aviso, por el término de 10 días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto administrativo objeto de revisión;

(3) informó de tal decisión al Ministerio de Salud y Protección Social; (4) decretó pruebas[5] y (5) corrió traslado al Ministerio Público, para que rindiera concepto. El Ministerio de Salud y Protección Social rindió informe en el manifestó que el mecanismo de compra de cartera excepcional constituye una forma de irradiar recursos a la red prestadora de servicios de salud para solventar los efectos derivados de la emergencia sanitaria actual.

Igualmente, indicó que el acto objeto de control (a) fue expedido en ejercicio de las facultades conferidas a esa entidad por los artículos 173 (numeral 3) de la Ley 100 de 1993, 4 de la Ley 1438 de 2011, 9 de la Ley 1608 de 2013 y 2.5.2.2.2 del Decreto 780 de 2016. El acto tuvo como finalidad ayudar a superar la emergencia derivada de la aparición del COVID-19, garantizando el flujo oportuno de recursos a las instituciones que atienden a los pacientes enfermos y que requieren ampliar su capacidad para poder enfrentar la mayor demanda de servicios que se ha generado.

Adujo que la compra de cartera ordinaria (se trascribe) “no [era] suficiente para abarcar las necesidades de flujo y focalización que se requieren para otorgar mayor liquidez a las IPS privadas o mixtas que por sus capacidades actuales son las primeras llamadas a prestar los servicios de salud”. Señaló que el contenido de la Resolución bajo estudio fue proporcional, conexo y compatible con el Decreto Legislativo 538 de 2020.

El Ministerio Público, a través de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que indicó que debe declarase parcialmente ajustado a derecho el contenido de la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, tras considerar que las medidas de que tratan el numeral 3 del artículo 2[6] y los numerales 2.4 y 2.5 del numeral 3 del artículo 4[7] del acto bajo estudio resultan discriminatorias al no tener en cuenta a aquellas IPS con menos de 50 camas para ser beneficiarias de la medida de compra de cartera pues, en últimas, estas también son clínicas u hospitales que requieren de flujo de recursos para ponerse al día con el pago de deudas de naturaleza laboral o por concepto de honorarios del personal de salud, con el objeto de continuar con la prestación de sus servicios en el marco de la emergencia sanitaria. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Competencia y alcances del control. 2.2 Examen de legalidad 1. Competencia y alcances del control La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[8] y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)[9], sobre la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020.

El control automático de legalidad que corresponde ejercer, en este caso, es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23[10], 29.3[11] y 42[12] del Acuerdo No. 80 de 2019 y la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.

La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, y, en consecuencia, estudiará si el acto bajo estudio se ajusta, en este primer estudio, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales[13]. Se destaca que el control se entiende agotado, únicamente, frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no discutidos se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado. 2.

Control de legalidad del acto La Sala evacuará el control de legalidad en 2 pasos. Primero estudiará (2.2.1) la legalidad del acto desde una perspectiva formal definida por la naturaleza y contenido del acto, y por las condiciones formales del ejercicio de las potestades constitucionales del Gobierno Nacional; y luego realizará (2.2.2) el control material, para verificar que, en efecto, la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 (a) cumple su finalidad porque desarrolla y define las pautas para la ejecución de un Decreto Legislativo, (b) observa las condiciones de los actos administrativos en estados de excepción porque efectivamente se ajusta a las previsiones de la Ley 137 de 1994 y, en este primer estudio, (c) no controvierte el ordenamiento jurídico. 1.

Control formal del acto En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala encuentra que la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, del orden nacional, pues regló lo concerniente al procedimiento y condiciones para la compra de cartera excepcional de los prestadores del servicio de salud, con los recursos administrados por la ADRES.

Fue dictado en ejercicio de función administrativa, con el fin de permitir el cumplimiento de un decreto legislativo. El acto objeto de control fue suscrito por el Ministro de Salud y Protección Social, en virtud de lo previsto en el Decreto Legislativo 538 de 2020, así como el parágrafo del artículo 9 de la Ley 1608 de 2013[14] y el artículo 2.5.2.2.2.10 del Decreto 780 de 2016[15].

Aunado a ello, el Ministerio de Salud y Protección Social indicó en su informe que el acto había sido igualmente expedido con fundamento en las atribuciones dadas a esa entidad en el numera 3 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993[16] y el artículo 4 de la Ley 1438 de 2011[17]. Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional.

Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala desarrolló el Decreto Legislativo 538 de 2020. En conclusión, la Sala encuentra que la Resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario. 2. Control material de legalidad Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control.

Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta 3 aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del decreto legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 1994[18]; finalmente que, en este primer estudio, no controvierta el ordenamiento jurídico.

En todo caso, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el juez de lo contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.

El citado análisis se efectuará sobre la medida adoptada en el acto objeto de control, esto es, las condiciones y procedimiento para la compra de cartera excepcional de red prestadora de servicios de salud. No obstante, respecto de los artículos 1 y 9, en los cuales se estableció el objeto del acto reglamentario y se precisó que la decisión regía a partir de su publicación, la Sala precisa que más allá que desarrollar un decreto legislativo o contribuir a la finalidad del acto, resultar necesarios para conjurar la crisis y proporcionales, constituyen instrumentos de técnica reglamentaria para cumplir con formalidades de la Resolución. En ese orden, dado que su contenido es más instrumental que de desarrollo de decretos legislativos no pueden ser sometidos a la misma revisión de las demás medidas.

Sin embargo, ello no significa que deban ser declarados nulos. Por el contrario, la Sala anticipa que los 2 artículos en comento permiten cumplir las formalidades del acto y son acordes con el ordenamiento superior, razón por la cual serán declarados válidos. a) La Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 desarrolla las pautas de los Decretos Legislativos Tal como se indicó en precedencia, el Decreto Legislativo 538 de 2020 dispuso, en lo que interesa, en su artículo 15 que a) se podía comprar cartera reconocida de Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud (IPS) con las EPS sin la limitación prevista en el literal j) de la Ley 1753 de 2015[19], (b) se autorizaba a la ADRES para administrar y ejecutar los recursos que se destinaran para atender emergencia. Que, en casos de liquidación de las EPS, la ADRES les podía compensar, de manera automática, los saldos adeudados para atender la emergencia y (c) se debían transferir, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la ADRES, los recursos para garantizar el aseguramiento en salud durante la emergencia. En su artículo 17, se dispuso que las EPS subsidiadas, podrían pagar las operaciones de compra de cartera realizadas en el marco de la emergencia sanitaria del COVID-19 en un plazo máximo de 2 años.

Por su parte, la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 se ocupó del procedimiento y condiciones para la realización de la compra de cartera excepcional referida en el decreto legislativo. Para ello, adoptó un conjunto de medidas, respecto de las cuales la Sala ha optado por agruparlas de la siguiente manera, para facilitar su entendimiento: (1) Identificación de las entidades e instituciones de la red de prestadores de salud que podrían optar, o no, por el beneficio de compra de cartera excepcional.

De conformidad con la Resolución a) las reglas en ella contenidas aplican a las IPS públicas y habilitadas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS), b) las IPS privadas o mixtas con servicios habilitados en el REPS que hagan parte de la red conformada por las EPS para la identificación, confirmación, monitoreo y tratamiento del COVID-19, c) las IPS privadas o mixtas con servicios habilitados en el REPS con más de 50 camas, d) las EPS de los regímenes subsidiado y contributivo, d) la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES.

Además, indicó, de forma expresa, que no podrían acogerse a esta medida excepcional las EPS, independientemente del régimen, que estuvieren cobijadas por una medida administrativa de intervención forzosa para liquidar o en liquidación voluntaria, y las IPS que tuvieran vínculo de propiedad con la EPS deudora (artículo 2 y parágrafo). (2) Condiciones o requisitos que deben cumplir las carteras para que puedan ser compradas mediante la medida excepcional.

Las carteras objeto de compra deberán cumplir con unas condiciones a saber: (a) ser la de mayor antigüedad que se encuentre reconocida y conciliada entre la IPS y la EPS, (b) no puede tener ningún tipo de glosa, observación, inconsistencia o rechazo por parte de la EPS, (c) corresponder a servicios y tecnologías financiadas con la UPC prestados a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, (d) no haber sido reconocida en operaciones de compra de cartera anteriores o en el marco del mecanismo de “Línea de Redescuento con Tasa Compensada”–FINDETER, (e) no haber sido objeto de negocio jurídico alguno con terceros, y (f) no haber sido reconocida con otros recursos.

Asimismo, se precisó que (g) no serán tenidas en cuenta aquellas facturas correspondientes a una cartera menor a 60 días (numerales 3, 4 y 8, y parágrafo del artículo 4). (3) Topes de compra. En lo que respecta a los topes de compra, la Resolución No. 619 de 2020 fijó reglas diferenciadas para las IPS y las EPS. Frente a las primeras, esto es, las IPS, indicó que el valor a aprobar no podría superar el 10% del monto determinado para la compra de cartera, ni ser inferior a $20.000.000 de pesos.

Por su parte, en relación con las EPS, a su vez, se distinguió según el régimen al que esta perteneciere. En ese sentido, señaló que, para aquellas EPS del régimen contributivo, el valor total de la compra no podría superar el 10% del valor estimado por UPC para 1 año, mientras que, para las EPS del régimen subsidiado, el monto máximo sería el 8% del valor estimado por UPC reconocido en 2 años.

Para uno y otro caso, esos valores no podrían superar el 20% del valor total de la operación de compra. Junto a ello, se indicó que, para hacer las estimaciones correspondientes sobre la UPC, se tendría como referente el promedio de los valores reconocidos en los 12 meses anteriores a la fecha de presentación de la solicitud de compra de cartera, así como que una EPS podría presentar máximo 2 solicitudes por IPS (numerales 5, 6, 7 y 9 del artículo 4).

(4) Necesidad de contar con disponibilidad presupuestal para ejecutar la medida general de compra. Se estableció de forma expresa que constituye criterio de evaluación de las solicitudes la disponibilidad de recursos para compra de cartera en el presupuesto de la Unidad de Recursos Administrados de la ADRES (numeral 1 del artículo 4). (5) Orden de atención de las solicitudes.

El orden de atención de las solicitudes responderá a 2 criterios: subjetivo y temporal. Según el criterio subjetivo, las solicitudes se atenderán en el siguiente orden: (1) prestadores públicos, (2) prestadores mixtos que hagan parte de la red conformada por las EPS para la identificación, confirmación, monitoreo y tratamiento del COVID-19, (3) prestadores privados que hagan parte de la red conformada por las EPS para la identificación, confirmación, monitoreo y tratamiento del COVID-19, (4) prestadores mixtos con servicios habilitados en el REPS con más de 50 camas, y (5) prestadores privados – incluyendo fundaciones - con servicios habilitados en el REPS con más de 50 camas.

Por su parte, según el criterio temporal, las solicitudes se atenderán en el orden de presentación de las mismas, luego de haber sido aplicado el criterio subjetivo (numerales 2 y 10 del artículo 4). (6) Aspectos procedimentales. Los aspectos procedimentales establecidos en la Resolución No. 619 de 2020 fueron los siguientes: (a) Corresponde al Ministerio de Salud y protección Social fijar el monto y la fecha de apertura para la recepción de solicitudes y a la ADRES, los plazos de la operación de compra, los cuales serán publicados en la página web de la entidad (artículo 3).

(b) Previa presentación de la solicitud, la IPS y la EPS deudoras deberán determinar el valor de la cartera que puede ser objeto de la operación de compra, la cual, igualmente, debe ser reconocida por la EPS. Dicho reconocimiento deberá quedar consignado en un acta de conciliación suscrita por ambas partes (incisos 1 y 2 del numeral 1 del artículo 5).

(c) La EPS deberá presentar una solicitud, por los medios magnéticos que, para tal fin, disponga la ADRES, acompañada del acta de conciliación suscrita entre ella y la IPS, así como de los anexos de “Formalización de cartera”, “Reporte de información de facturas objeto de la compra de cartera”, “Pagaré” y “Carta de instrucciones” (inciso 3 del numeral 1, numeral 1.1, inciso 1 del numeral 1.2, numerales 1.3 y 1.4, y parágrafo 1, todos ellos, del artículo 5).

(d) Recibida la solicitud, la Subdirección de Garantías de la Dirección de Liquidaciones y Garantías de la ADRES verificará el cumplimiento de los requisitos y generará un informe al Comité Asesor de Compra de Cartera del Ministerio de Salud y Protección Social, para que este profiera, si es del caso, recomendación sobre la compra de cartera (inciso 1 del numeral 2 del artículo 5).

Para la verificación de la acreditación de la representación legal de las EPS y las IPS se consultará el Registro Único empresarial (RUES) o, por defecto, se solicitará que se allegue dicho documento (párrafo 2 del artículo 5). (e) Si Comité Asesor de Compra de Cartera del Ministerio de Salud y Protección Social recomienda la aprobación de la compra de cartera, la ADRES, mediante acto administrativo, autorizará dicha operación y procederá al giro directo de los recursos a la IPS (numeral 3 del artículo 5).

(f) Efectuado el giro, la IPS contará con un plazo máximo de 2 meses para realizar los respectivos registros contables de cancelación y remitir a la Subdirección de Garantías de la Dirección de Liquidaciones y Garantías de la ADRES una certificación contable de cancelación de las cuentas por cobrar con la EPS deudora. Por su parte, esta última deberá[20] realizar las operaciones contables de cancelación de las cuentas por pagar a las IPS y establecerá una cuenta por pagar a favor de la ADRES (numerales 3 y 4 del artículo 5).

(g) Si la solicitud no cumple con los requisitos, la Subdirección de Garantías de la Dirección de Liquidaciones y Garantías de la ADRES informará de ello a la EPS deudora y devolverá el respectivo pagaré (inciso 2 del numeral 2 del artículo 5). (h) Las solicitudes que no hayan sido aprobadas por insuficiencia de recursos serán devueltas a las EPS, sin que ello las exonere del pago oportuno de sus obligaciones, salvo que el Ministerio de Salud y Protección Social recomiende el aplazamiento de la solicitud para la siguiente operación de compra (parágrafo 3 del artículo 5).

(7) Destinación de recursos. Se dispuso que con los recursos que las IPS obtengan como beneficiarios de la medida, deberán priorizar el pago de deudas laborales y honorarios de los profesionales de salud, si las tienen (artículo 6). (8) Recuperación de recursos. Se dispuso que (a) el pago por parte de las EPS se hará en cuotas fijas mensuales, en el plazo por ella señalado en los anexos de la solicitud, esto es, máximo de 12 meses para aquellas que pertenezcan al régimen contributivo o 24 para el régimen subsidiado, (b) ese plazo podrá ser ajustado en función del descuento que realizase la ADRES por concepto de los recursos que resulten aprobados en el marco del saneamiento definitivo del artículo 237 de la Ley 1955 de 2019, (c) se concederá un periodo de gracia para el pago del capital de 3 meses contados a partir del giro de los recursos, término durante el cual se causaran intereses, (d) será posible realizar abonos extraordinarios, y (e) la ADRES estará facultada para iniciar su respectivo cobro coactivo (incisos 2 y 3 del numeral 1.2 del artículo 5 y parágrafo del artículo 7).

Asimismo se estableció que: (f) Para el régimen contributivo, la ADRES descontará el valor de las cuotas a pagar, primero, de los recursos que resulten aprobados en el saneamiento definitivo de que tratan el artículo 237 de Ley 1955 de 2019 y sus normas reglamentarias, y, segundo, de los recursos que resulten aprobados en la auditoría de la ADRES a los servicios y tecnologías no financiadas con la UPC.

En el evento en el que no hubiere recursos o los mismos fueren insuficientes, la ADRES descontará de los montos que se le reconozcan a la EPS por concepto del proceso de compensación del régimen contributivo o de los recursos que a cualquier otro título haya reconocido la ADRES. Asimismo, de esta misma fuente[21], serán descontados los intereses que se causen por los recursos aprobados por la compra de cartera excepcional (numeral 1.1 del artículo 7);

(g) Para el régimen subsidiado, el valor de la cuota y sus respectivos intereses serán descontados de los montos reconocidos por concepto del proceso de liquidación de afiliados o de los recursos que a cualquier título le reconozca la ADRES (numeral 1.2 del artículo 7); (h) Independientemente del régimen, la tasa de interés será de un punto porcentual por debajo de la tasa del DTF vigente para la fecha del desembolso de los recursos por parte de la ADRES, de conformidad con el calculo que para ello haga el Banco de la República.

La liquidación de los intereses se calculará de forma mensual sobre el saldo por pagar. De causarse intereses moratorios, estos se liquidarán con la tasa máxima legal permitida (numeral 2 del artículo 7); (i) Si luego del desembolso, la EPS deudora es objeto de una medida administrativa de intervención forzosa para liquidar o haya pedido su retiro voluntario de la operación de aseguramiento en salud o su liquidación voluntaria, la ADRES le podría compensar de manera automática los saldos adeudados que estaban previstos para atender la emergencia sanitaria de conformidad con el artículo 15 del Decreto Legislativo 538 de 2020 (numeral 3 del artículo 7).

Sobre esta última regla en materia de recuperación de recursos, la Sala anticipa que declarará su ilegalidad, pues en esta se reproduce el contenido del parágrafo 3 del artículo 15 del Decreto Legislativo 538 de 2020, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, tal como fue anunciado mediante el Boletín No. 125 de 16 de julio de 2020, bajo el entendido, según el cual (se trascribe) “la institución de la compensación no puede ser utilizada para saldar obligaciones que no están relacionadas con la atención de la emergencia del COVID-19, más aún cuando las EPS en liquidación no pueden desarrollar su objeto social más allá de los actos necesarios para lograr su liquidación”.

Es preciso señalar, que la misma suerte no corren los apartados del numeral 1.1 del artículo 7 (descritos en el párrafo 48 de esta providencia) que se refieren al proceso de compensación del régimen contributivo, porque este último, no hace referencia a la compensación de recursos previstos para atender el Covid a una EPS que entre en liquidación, sino a la forma de destinación de los recursos administrados por la ADRES[22].

En ese orden, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el Decreto Reglamentario Único del Sector Salud, 780 de 2016, para definir la destinación de los recursos administrados por la ADRES en el régimen contributivo, se debe hacer un proceso de compensación.[23] Explicado entonces que el proceso de compensación es diferente a la compensación que el Decreto Legislativo había dispuesto en el artículo 15 y que fue declarado inexequible, se continúa con el análisis sin afectar la validez de esa disposición. (9) Inspección, control y vigilancia sobre la medida general.

Se determinó que correspondería a la Superintendencia Nacional de Salud (a) suministrar a la ADRES la información que permitiera verificar que las EPS no estén cobijadas con medida administrativa de intervención forzosa o en proceso de liquidación voluntaria, y que las IPS no tuvieran vínculo de propiedad con la EPS deudora, (b) realizar la inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento del procedimiento contenido en la Resolución No. 619 de 2020, (c) validar que las EPS e IPS realizaran los registros financieros correspondientes y que estas últimas prioricen los recursos obtenidos para el pago de acreencias laborales con su talento humano en salud (parágrafo del artículo 2 y artículo 8).

En este punto, se observa que el Ministro de Salud y Protección Social, en uso de las facultades legales y reglamentarias a él conferidas, se sujetó a los términos del decreto sin exceder su competencia, pues existe correspondencia entre los contenidos normativos de los artículos 15 y 17 del Decreto Legislativo 538 de 2020 y de la Resolución objeto de control automático.

En ese orden, es claro cómo, en términos generales, el Decreto Legislativo previó, en su artículo 15, la compra de cartera sin la limitación ordinaria de ley[24] y, en su artículo 17, que el pago de operaciones de compra de cartera realizadas en el marco de la emergencia, por parte de las EPS del régimen subsidiado podría efectuarse en 2 años.

La Sala se detiene en un aspecto de la resolución que llama la atención y que, a primera vista, podría pensarse que no desarrolla en estricto sentido el Decreto Legislativo. Así, la Sala encuentra que ni el artículo 15 ni el artículo 17 que desarrolla la resolución, señalaron que los recursos obtenidos por las IPS beneficiarias de la medida, debían ser priorizados para el pago de deudas laborales y honorarios de los profesionales de salud si las tuvieran.

Sin embargo, la parte motiva del Decreto Legislativo 538 de 2020 es contundente en señalar que el fin de las medidas es el fortalecimiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Específicamente ese decreto señaló: a) “Que durante el desarrollo del Coronavirus COVID-19, se espera una alta demanda de unidades de cuidados intensivos e intermedios, por lo que es necesario fortalecer y reorganizar los servicios de salud con el fin de garantizar los derechos fundamentales a la vida y a la salud”. b) También precisó que, a la fecha de su expedición, la capacidad instalada de Unidades de Cuidados Intensivos era de 5349 y que ese Ministerio cuenta con un plan de expansión de la capacidad instalada equivalente a 15.569 camas.

Expuesto lo anterior, la priorización de la destinación de recursos obtenidos por la medida de compra de cartera, en deudas laborales y honorarios de los profesionales de la salud, no desborda el decreto porque va en la misma dirección de sus fines, esto es, el fortalecimiento del sistema de salud. Para la Sala, sin duda alguna, el robustecimiento de ese sector no solo puede hacerse a través del aumento de la capacidad instalada de camas UCI o de la dotación de bienes e insumos necesarios para atender la emergencia, sino que, necesariamente, requiere la protección del talento humano que pone en funcionamiento todo el sistema.

En ese orden, de nada serviría aumentar la capacidad instalada de Unidades de Cuidados Intensivos si no se protegieran las condiciones laborales de los profesionales de salud. Por esa razón, la Sala estima que esa disposición desarrolla aspectos expresamente señalados en la parte motiva del Decreto Legislativo 538 de 2020. Finalmente, la Sala entiende que, el hecho de que la Resolución no haya desarrollado las demás medidas mencionados en el Decreto Legislativo 538 de 2020, no genera ningún vicio porque no hace falta que el reglamento agote todo el contenido del decreto legislativo que desarrolla. b) La Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 observó las previsiones de la Ley 137 de 1994 A pesar de que la capacidad para expedir actos administrativos constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, ese acto se expidió por la necesidad de darle cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo.

Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad. En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 satisface el presupuesto de finalidad, por las razones que pasan a explicarse: De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es generar flujo de recursos a las IPS que deben atender y prestar los servicios asociados al COVID-19 y cumplir con las obligaciones laborales y contractuales en relación con el talento humano en salud a ellas vinculadas, a través del mecanismo de compra de cartera sin el requisito de que el valor del aseguramiento en salud esté garantizado en la vigencia fiscal.

Ahora bien, de conformidad con la parte resolutiva, tal como se indicó en precedencia, el acto objeto de control estableció los criterios, plazos, periodo de gracia y procedimiento para poner en funcionamiento el mecanismo de compra de cartera excepcional de que trató el Decreto Legislativo 538 de 2020. La Sala advierte que esta medida se sujeta a los fines del acto, pues con ella, en efecto, se fijan las condiciones necesarias para la ejecución de las operaciones de compra de cartera excepcional como forma de proveer de recursos a la red de prestadores de servicios de salud en el marco de la emergencia sanitaria y fortalecer el sistema de salud.

De otro lado, encuentra que la Resolución No. 619 de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria. La Ley 1608 de 2013[25] estableció en su artículo 9 que, con los recursos de la Subcuenta de Garantías para la Salud del FOSYGA, era posible efectuar, de manera directa, compras de cartera reconocida de IPS con EPS.

Se agregó que el pago de la compra de cartera debería hacerse en máximo 1 año. También en el parágrafo de la citada ley se indicó que el Ministerio de Salud y Protección Social reglamentaría el procedimiento para implementar lo previsto en ese artículo. Más adelante, la Ley 1753 de 2015[26] en su artículo 67 definió tanto los recursos que administraría la ADRES como su destinación. Frente a esta última, en el literal j) precisó que los recursos se destinarían a la compra de cartera prevista en el artículo 9 de la Ley 1608 de 2013, “siempre y cuando, en la respectiva vigencia se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento en salud”.

Frente al desarrollo del artículo 9 de la Ley 1608 por vía reglamentaria, se observa que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 4373 de 2017, por la cual se establecieron los términos y condiciones para el desarrollo de la operación de compra de cartera con cargo a los recursos administrados por la ADRES, entre otros, (1) constituye criterio para ser beneficiario la operación de compra de cartera el cumplimiento de los indicadores de permanencia de que tratan los artículos 2.5.2.2.1.5 (capital mínimo), 2.5.2.2.1.7 (patrimonio adecuado) y 2.5.2.2.1.9 (Reservas técnicas)[27], (2) la apertura de la operación de compra está supeditada a la garantía de financiación del aseguramiento en salud para esa vigencia[28], y (3) supone la radicación física de la solicitud y sus anexos, estos últimos, en original y copia[29].

En ese sentido, es válido concluir que la reglamentación actual no era suficiente para atender la necesidad de generar flujo de recursos a la red de prestadores de los servicios de salud en el marco de la emergencia sanitaria atendiendo las condiciones particulares que se presentan porque la operación de compra de cartera ordinaria (a) está condicionada a que se garantice la financiación del aseguramiento en salud en la vigencia fiscal (artículo 67 Ley 1753 de 2015), (b) su pago debía hacerse en un año sin importar si la EPS era del régimen subsidiado (artículo 9 Ley 1608 de 2013), (c) requiere cumplimiento de exigencias adicionales para ser beneficiario de la medida (Resolución No. 4373 de 2017) y (d) implicaba que los interesados desplazaran a su personal a las instalaciones de la entidad para la radicación de documentos (Resolución No. 4373 de 2017).

Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, se advierte la determinación de los criterios, condiciones, plazos y procedimiento para el desarrollo de la operación de cartera excepcional, en principio, no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y, en cambio, sí pretende la garantía del derecho fundamental a la salud[30] y, consecuencialmente, el derecho a la vida.

Sin embargo, ello no impide hacer un pronunciamiento concreto sobre el requisito en comento frente algunos aspectos puntuales de la reglamentación adoptada en la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020: 1) La exclusión del beneficio de las EPS con medida administrativa de intervención forzosa para liquidar o en liquidación voluntaria, así como de las IPS con vinculo societario con las EPS deudoras resultó ser razonable pues, frente a las primeras, la justificación radica en el estas no cuentan con un flujo de recursos que garantice el retorno o la prota recuperación de los mismos para la ADRES.

Aunado a ello, esas EPS no podrían desarrollar actividades distintas que las necesarias para su liquidación, situación que refuerza la primera afirmación. Respecto las segundas, esto es, las IPS con vínculo societario, la razón de exclusión radicó en la necesidad de evitar la concentración de recursos, con el ánimo de general alivio a la mayor cantidad de prestadores de la red de salud. 2) Las condiciones y/o requisitos para que una cartera sea susceptible de compra en el marco de la operación de compra excepcional se presentaron como razonables y objetivos de cara al propósito de adopción de la medida general de que tratan el Decreto Legislativo 538 de 2020 y la Resolución No. 619 de 2020, que tal como se ha venido sosteniendo a lo largo de presente proyecto, no es otro que el de generar alivio económico a la red de prestadores de salud, de manera prioritaria, respecto de sus obligaciones laborales y contractuales con el talento humano. 3) Con los topes de compra establecidos en la norma, de acuerdo con el informe presentado por el Ministerio de Salud y Protección Social, se pretendió evitar la concentración de beneficios en unas cuantas instituciones del sector. 4) La necesidad de contar con las respectivas disponibilidades presupuestales para dar marcha a la operación de compra de cartera excepcional responde a la misma lógica de manejo y ejecución del presupuesto que consagró el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en su artículo 71[31], razón por la cual hay proporcionalidad en la misma. 5) El establecimiento de un orden de atención para las solicitudes, siguiendo lo manifestado por el Ministerio de Salud y Protección Social, tuvo como fundamento el hecho de que los recursos dispuestos para la medida general, primero, impactaran el sector público y, luego, el privado, argumento que no presenta mayor reparo. 6) En temas procesales, la determinación de que las solicitudes fueran presentadas por medios magnéticos fue adecuada teniendo en cuenta que con ello se pretende garantizar, en mayor medida, el distanciamiento social.

Por otro lado, el plazo de 2 meses para que los beneficiarios realizaran los respectivos registros contables y remitan la certificación contable de cancelación de cuentas por cobrar a la ADRES resulta ser razonable, si se tiene en cuenta la precisión, complejidad y exactitud que trae consigo la revisión de las cuentas pendientes por cobrar y su cancelación, que deben coincidir con las facturas objeto de la compra de cartera.

Máxime que, dada la naturaleza financiera de la información, debe reposar en los libros de contabilidad y para expedir la certificación se requiere plena certeza de las cuentas canceladas y su coincidencia con las facturas conciliadas. 7) La diferenciación de plazos máximos para la recuperación de recursos entre EPS del régimen contributivo (12 meses) y subsidiado (24 meses) resultó ser proporcional, ya que así lo dispuso el Decreto Legislativo y, aunado a ello, el flujo de recursos entre unas y otras son igualmente diferenciados. 8) Frente a la asignación de funciones a la Superintendencia Nacional en Salud, se considera que esta fue acorde al marco de competencias establecido en los Decretos 2462 de 2013 y 1765 de 2019 para aquella entidad que, entre otros, dispone que corresponde a esta (se trascribe) “Dirigir, coordinar y ejecutar políticas de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[32].

Por último, es preciso indicar que la Sala comparte el reparo planteado por el Ministerio Público, según el cual no existe justificación constitucionalmente válida para excluir de la medida de compra de cartera excepcional a las IPS privadas o mixtas inscritas y habilitadas en el REPS con menos de 50 camas. Tal postura encuentra fundamento en un argumento que se sustenta en el propio acto bajo control, esto es, su falta de motivación para soportar tal trato diferenciado, pues (a) ni en la parte considerativa y, menos aún, resolutiva de Resolución no se dio razón alguna siquiera sobre la inclusión de estas instituciones, (b) justamente, en el proceso de formación del acto, se hicieron algunos comentarios frente a este punto y la respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social se limitó a indicar que no se acogían los mismas, sin ahondar en mayores explicaciones[33], y (c) en el informe y/o documento de intervención esa cartera ministerial en el presente control no hizo reparo alguno al respecto para justificar su decisión. En ese orden, la Sala procederá a declarar la invalidez de la expresión “más de cincuenta (50) camas” del numeral 3 del artículo 2 y los numerales 2.4y 2.5 del artículo 4 de la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, pues resulta desproporcionado discriminar a aquellas IPS privadas y mixtas que, estando debidamente habilitados en el Registro Especial de Prestadores de Salud, no cuenten con tal número de camas. c) La Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020 no contradice, en principio, el ordenamiento jurídico La Sala no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior.

De hecho, lo expuesto, hasta ahora, permite concluir que la decisión contenida en la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, expedida por el Ministro de salud y Protección Social, “por la cual se establecen los términos y condiciones para el desarrollo de la operación de compra de cartera con cargo a los recursos administrados por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, en el marco de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19”, con las precisiones hechas previamente (párrafos 50 y 64), fue acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada.

La Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierten motivos adicionales que invaliden el acto objeto de control inmediato de legalidad. 3. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 14 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

DECLARAR la validez del resto de la Resolución No. 619 de 17 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, con excepción del (1) numeral 3 del artículo 7 y (2) la expresión “más de cincuenta (50) camas” contenida en los numerales 3 del artículo 2 y 2.4 y 2.5 del artículo 4, los cuales resultan inválidos de conformidad con los motivos expuestos en la presente providencia. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE NUBIA MARGOTH PEÑA RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MILTON CHAVES GARCÍA ROCÍO ARAUJO OÑATE ALBERTO MONTAÑA PLATA

1. ANEXO ACTO OBJETO DE REVISIÓN [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic] [pic]

2. ANEXO PRUEBAS RELEVANTES PARA RESOLVER 1. Memorando No. 202032000134423 de 23 de junio de 2020 de la Dirección de Financiamiento Sectorial del Ministerio de Salud y Protección Social. Por medio del cual se indicó que (a) los antecedentes de la Resolución No. 619 de 2020 fueron la Resolución No. 385 de 2020 del Ministerio de Salud y la Protección Social y los Decretos Legislativos 417 y 538 de 2020, (b) la medida excepcional consistió en la compra de cartera sin la necesidad de que previamente se hubiere garantizado la financiación del aseguramiento en salud para la vigencia, (c) la excusión de las entidades sometidas a medida administrativa de intervención forzosa para liquidar o en liquidación voluntaria se debe a que (se transcribe) “no cuentan con el flujo y monto de recursos adecuado para atender y respaldar este proceso que permita la pronta recuperación de los recursos”, (d) la exclusión de las IPS con vinculo societario con la EPS deudora se justificó en la necesidad de evitar la concentración de recursos escasos, (e) el orden de atención de solicitudes se pensó para priorizar los recursos en el sector público, luego a las entidades mixtas y finalmente a las privadas, (f) la fijación de topes se hizo necesaria para evitar la concentración de recursos en unas pocas entidades beneficiadas y con ello poder llegar al mayor numero posible, (g) la distinción entre entidades del régimen subsidiado y contributivo respondió a la lógica diferencial adoptada en el Decreto Legislativo 538 de 2020, y (h) las EPS no pueden desconocer su responsabilidad frente al pago oportuno de sus obligaciones. 2.

Formato de cuestionario previo a la elaboración de la Resolución No. 619 de 2020 diligenciado por la Dirección de financiamiento Sectorial y la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social. 3. Relación de comentarios y sus respectivas respuestas al proyecto de regulación. ----------------------- [1] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

Artículo 67. Recursos que administrará la entidad administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud. La Entidad administrará los siguientes recursos: (…) [2] Esto es, “Siempre y cuando, en la respectiva vigencia se encuentra garantizada la financiación del aseguramiento en salud” [3] Se trascribe el acto en su totalidad y se lo anexa al final de la Sentencia. [4] Recuérdese que el 6 de mayo se declaró nuevamente el Estado de Excepción a través del Decreto Legislativo 637 de 2020 [5] “1) los antecedentes de la Resolución No. 00619 de 17 de abril de 2020, 2) un informe en el que el Ministerio de Salud y Protección Social indique de manera clara y puntual, a) los criterios para excluir de la aplicación de la resolución a las EPS e IPS señaladas en el parágrafo del artículo 2 del acto. b) Los criterios para definir el orden establecido en el artículo 4.2, c) Los criterios para señalar en el artículo 4.5, que el valor máximo a aprobar por IPS no podrá ser superior al 10% del valor determinado para la operación de compra de cartera y que el valor mínimo de cada solicitud no podrá ser inferior a $ 20.000.000, d) Los criterios para la distinción del artículo 4.6 entre el tratamiento a EPS del régimen contributivo y EPS del régimen subsidiado e) Los criterios para señalar en el artículo 4.9, que una EPS solo podrá presentar a la ADRES máximo 2 solicitudes para una misma IPS. f) Explique el alcance del parágrafo 3 del artículo 5 frente a la recomendación del Ministerio. g) Los criterios para la priorización de los recursos obtenidos por la compra de cartera para el pago de deudas laborales y honorarios a los profesionales de salud del artículo 6. h) Explique si aparte de esa priorización, la destinación de los recursos obtenidos con la compra de cartera por parte de la IPS es libre.” [6] Artículo 2.

Ámbito de aplicación. Las disposiciones aquí contenidas se aplicarán a: (…) 3. Las IPS previas o mixtas inscritas y habilitadas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud con más de cincuenta (50) camas. [7] Artículo 4. Criterios para la evaluación de las solicitudes de compra de cartera: para la evaluación de solicitudes de compra de cartera, se tendrán en cuenta los siguientes criterios: (…) 2.

La autorización de las operaciones, en caso de que el monto de las solicitudes supere la disponibilidad de recursos, atenderá el siguiente orden: (…) 2.4. A los demás prestadores de servicios de salud mixtos que tengan registradas en el REPS más de 50 camas 2.5. A los demás prestadores de servicios de salud privados –incluyendo las fundaciones- que tengan registradas en el REPS más de 50 camas [8] Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] [9] Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de Acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.// Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. [10] Artículo 23.

Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [11] Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…) 3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [12] Artículo 42. Convocación a sesiones. La convocatoria a las sesiones de las Salas, Secciones y Subsecciones se hará previa y públicamente por escrito en el que se mencionarán lugar, día, hora y orden del día. En caso de urgencia la citación podrá ser verbal, de lo que se dejará testimonio en el acta. [13] Ver entre otras: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00. Junio 16 de 2009 [14] Artículo 9. Recursos de la Subcuenta de Garantías para la Salud del Fosyga. Los recursos de la Subcuenta de Garantías para la salud, además de los usos previstos en el artículo 41 del Decreto número 4107 de 2011, se podrán utilizar para adelantar desde la Subcuenta de Garantías para la Salud, de manera directa, compra de cartera reconocida de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud con Empresas Promotoras de Salud.

En este caso, la recuperación de cartera podrá darse a través de descuentos de los recursos que a cualquier título, el Fosyga o el mecanismo único de recaudo y giro creado en virtud del artículo 31 de la Ley 1438 de 2011, efectúen a las EPS. […] Parágrafo. El Ministerio de Salud y Protección Social reglamentará el procedimiento para implementar lo dispuesto en este artículo. [15] Artículo 2.5.2.2.2.10 Términos y condiciones de las operaciones.

El Ministerio de Salud y Protección Social, definirá los términos, objeto, condiciones, plazos, tasas, garantías exigidas y periodos de gracia para realizar las operaciones de que trata la presente Sección [entiéndase las condiciones y operaciones para dar cumplimiento a los objetivos de la Subcuenta de Garantías para la Salud del FOSYGA]. [16] Artículo 173.

De las funciones del Ministerio de Salud. Son funciones del Ministerio de Salud además de las consagradas en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto-Ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes: […] 3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud. […] [17] Artículo 4.

Rectoría del sector salud. La dirección, orientación y conducción del Sector Salud estará en cabeza del Ministerio de la Protección Social, como órgano rector de dicho sector. [18] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. El artículo 9 indicó que las facultades de esa ley pueden ser utilizadas cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivación de incompatibilidad, este último en caso de suspensión de ley. [19] Esto es, “Siempre y cuando, en la respectiva vigencia se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento en salud” [20] Sin que fuere determinado un plazo específico. [21] Los montos que se le reconozcan a la EPS por concepto del proceso de compensación del régimen contributivo o de los recursos que a cualquier otro título haya reconocido ADRES [22] De acuerdo con el Decreto 780 de 2016 la destinación de recursos está conformado por: 1) Proceso de compensación, 2) reconocimiento de rendimientos financieros sobre cotizaciones del régimen contributivo y 3) giro directo en el régimen contributivo [23] Capítulo 3.

Destinación de los recursos administrados por la ADRES. Sección 1. Régimen contributivo. Subsección 1. Proceso de compensación. Artículo 2.3.4.3.1.1.1 Proceso de compensación “Se entiende por compensación el proceso mediante el cual la ADRES determina y reconoce la Unidad de Pago por Capitación (UPC), los recursos para el pago de incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes y los recursos para financiar las actividades de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad, de los afiliados al régimen contributivo conforme con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social, por cada periodo al que pertenece el pago de la cotización recaudada y conciliada entre el mecanismo de recaudo y la base de datos de afiliación al SGSSS.

El resultado de la compensación será: i) el monto a apropiar por la EPS o EOC (entidad obligadas a cotizar), ii) el valor a girar a la ADRES por parte de la EPS o EOC en el caso de superávit y iii) el valor a girar por la ADRES a la EPS o EOC, en el caso de déficit.”. [24] Literal j) Artículo 67 Ley 1753 de 2015. Esto es, que en la vigencia fiscal se garantice la financiación del aseguramiento de la salud. [25]“Por medio de la cual se adoptan medidas para mejorar la liquidez y el uso de algunos recursos del Sector Salud” [26] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [27] Parágrafo 2 del artículo 2. [28] Artículo 3. [29] Numeral 2, 3 y 4 del artículo 5. [30] El derecho a la salud deriva su carácter de fundamental, autónomo e irrenunciable de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Ley 1751 de 2015.

Asimismo, este constituye un medio para la materialización de otros derechos y un servicio público a cargo del Estado, teniendo entonces incidencia en distintos ámbitos, tales como, la vida, la dignidad humana y la seguridad social. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008, T- 294 de 2009, T-846 de 2011, C-936 de 2011, C-313 de 2014, T-395 de 2014, T- 336 de 2018, T-491 de 2018 y C-248 de 2019.

Constitución Política, articulo 49. Ley 1751 de 2015, artículo 2. [31] Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.// Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.// En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.

Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.// En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.// Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.// Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49). [32] Artículo 6, numeral 1, del Decreto 2462 de 2013, modificado por el artículo 1 del Decreto 1765 de 2019. [33] Así quedó registrado en el Anexo Técnico.

“No se acoge la observación, teniendo en cuenta que la condición propuesta no es necesaria sino suficiente, es decir que se puede cumplir una de las dos o las dos”. Anexo Técnico No. 3. Disponible para consulta en el Sistema SAMAI.