11001-03-15-000-2020-01009-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01009-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-08-11

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Ministerio De Relaciones Exteriores·Demandado: Circular C-Dsg-Dith-20-000044 De 24 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: Encontrándose el proceso de la referencia al despacho para proferir sentencia, el consejero ponente ejercerá el control de legalidad del proceso, de conformidad con el artículo 207 del CPACA, en el que se avocó el conocimiento para control inmediato de legalidad de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores (…) Conforme a los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996, 111 [núm. 8] y 136 de la Ley 1437 de 2011, 23 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 y lo aprobado en sesión del 1º de abril de 2020 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, corresponde a las Salas Especiales de Decisión ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La Sala Quinta Especial de Decisión, en providencia del 25 de junio del 2020, al estudiar el control inmediato de legalidad de la Directiva Ministerial 04 de 20 de marzo de 20206, concluyó que solo son objeto de este control los actos dictados con fundamento en el estado de excepción declarado (Decreto Legislativo 417 de 2020) o en los decretos legislativos que adoptan medidas para conjurarlo. Teniendo en cuenta el criterio de la Sala Especial, al contrastarlo con la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, este despacho advierte que no procede el estudio de control inmediato de legalidad, ya que la citada circular no se dictó con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020 ni en desarrollo de algún decreto legislativo dictado con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica. En efecto, la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 se dictó con fundamento en el Decreto 457 de 2020, que no es un decreto legislativo. Imparte instrucciones de orden público, basado en competencias constitucionales y legales ordinarias. Al respecto, se destaca que en providencia del 26 de junio del 20208, esta Corporación decidió no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 457 del 22 de marzo del 2020, que estableció el aislamiento obligatorio preventivo del 25 de marzo al 13 de abril de 2020. Lo anterior, porque esas medidas fueron establecidas invocando poderes ordinarios de policía reconocidos en el ordenamiento jurídico en cabeza del Presidente de la República. Así pues, la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 no se fundamenta en alguno de los decretos legislativos expedidos en desarrollo del estado de excepción, ni en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica. En consecuencia, este despacho, en ejercicio del control de legalidad del proceso de que trata el artículo 207 del CPACA, procederá a revocar los autos del 3 de abril y 20 de mayo del 2020. En su lugar, no avocará el conocimiento de la Circular No. C- DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 para efectos del control inmediato de legalidad. Finalmente, lo anterior no supone que la Circular citada se encuentre fuera del ámbito de control de constitucionalidad y legalidad propio de los actos de la administración en un Estado Social de Derecho, en la medida en que con fundamento en los artículos 135 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puede ser objeto de examen a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad, según el caso.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad o el poder deber de saneamiento del proceso por parte del juez consultar el auto de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 26 de septiembre de 2013, radicado 08001 - 23-333-004-2012-00173-01(20135), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otros.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Competencia de las Salas Especiales de Decisión. Sesión 10 de la Sala Plena del 1 de abril de 2020 / ACTOS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Criterio de la Sala Quinta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Solo son objeto de control los actos dictados con fundamento en el estado de excepción o en los decretos legislativos que adoptan medidas para conjurarlo. Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR C DSG DITH 20 000044 deL 24 DE MARZO DE 2020 DEL Ministerio de Relaciones Exteriores - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla un decreto legislativo dictado con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR C DSG DITH 20 000044 deL 24 DE MARZO DE 2020 DEL Ministerio de Relaciones Exteriores - No avoca conocimiento.

Tema: Lineamientos durante el desarrollo de confinamiento nacional / CONTROL DE LEGALIDAD DEL PROCESO EN MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / SANEAMIENTO DEL PROCESO EN MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia. Se revoca auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad contra acto administrativo no susceptible del mismo y, en su lugar, no se avoca / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley / DECRETO 457 DE 2020 - Naturaleza jurídica.

No es un decreto legislativo Encontrándose el proceso de la referencia al despacho para proferir sentencia, el consejero ponente ejercerá el control de legalidad del proceso, de conformidad con el artículo 207 del CPACA, en el que se avocó el conocimiento para control inmediato de legalidad de la Circular No. C- DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores (…) Conforme a los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996, 111 [núm. 8] y 136 de la Ley 1437 de 2011, 23 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 y lo aprobado en sesión del 1º de abril de 2020 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, corresponde a las Salas Especiales de Decisión ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La Sala Quinta Especial de Decisión, en providencia del 25 de junio del 2020, al estudiar el control inmediato de legalidad de la Directiva Ministerial 04 de 20 de marzo de 20206, concluyó que solo son objeto de este control los actos dictados con fundamento en el estado de excepción declarado (Decreto Legislativo 417 de 2020) o en los decretos legislativos que adoptan medidas para conjurarlo.

Teniendo en cuenta el criterio de la Sala Especial, al contrastarlo con la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, este despacho advierte que no procede el estudio de control inmediato de legalidad, ya que la citada circular no se dictó con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020 ni en desarrollo de algún decreto legislativo dictado con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica.

En efecto, la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 se dictó con fundamento en el Decreto 457 de 2020, que no es un decreto legislativo. Imparte instrucciones de orden público, basado en competencias constitucionales y legales ordinarias. Al respecto, se destaca que en providencia del 26 de junio del 20208, esta Corporación decidió no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 457 del 22 de marzo del 2020, que estableció el aislamiento obligatorio preventivo del 25 de marzo al 13 de abril de 2020.

Lo anterior, porque esas medidas fueron establecidas invocando poderes ordinarios de policía reconocidos en el ordenamiento jurídico en cabeza del Presidente de la República. Así pues, la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 no se fundamenta en alguno de los decretos legislativos expedidos en desarrollo del estado de excepción, ni en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica.

En consecuencia, este despacho, en ejercicio del control de legalidad del proceso de que trata el artículo 207 del CPACA, procederá a revocar los autos del 3 de abril y 20 de mayo del 2020. En su lugar, no avocará el conocimiento de la Circular No. C- DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 para efectos del control inmediato de legalidad.

Finalmente, lo anterior no supone que la Circular citada se encuentre fuera del ámbito de control de constitucionalidad y legalidad propio de los actos de la administración en un Estado Social de Derecho, en la medida en que con fundamento en los artículos 135 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puede ser objeto de examen a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad, según el caso.

FUENTE FORMAL: Ley 137 de 1994 - artículo 20 / Ley 270 de 1996 - artículo 37 numeral 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 207 / Decreto Legislativo 417 de 2020 / Decreto 457 de 2020 / Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 REGLAMENTO CONSEJO DE ESTADO - ARTÍCULO 23 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad o el poder deber de saneamiento del proceso por parte del juez consultar el auto de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 26 de septiembre de 2013, radicado 08001-23-333-004- 2012-00173-01(20135), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otros.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR C-DSG-DITH-20-000044 de 2020 (24 de marzo) Ministerio de Relaciones Exteriores (Ordena saneamiento control inmediato de legalidad / Revoca auto que avocó conocimiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA TRANSITORIA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01009-00(CA)B Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Demandado: CIRCULAR C-DSG-DITH-20-000044 DE 24 DE MARZO DE 2020 AUTO Encontrándose el proceso de la referencia al despacho para proferir sentencia, el consejero ponente ejercerá el control de legalidad del proceso, de conformidad con el artículo 207 del CPACA, en el que se avocó el conocimiento para control inmediato de legalidad de la Circular No. C- DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que dictó “Lineamientos durante el desarrollo de confinamiento nacional” y cuyo texto es el siguiente: “CIRCULAR No. C-DSG-DITH-20-000044 Bogotá, D.C., 24 de Marzo de 2020 PARA: COORDINADORES VICEMINISTERIOS DIRECTORES PERSONAL INTERNO DE: HOWELL RICARDO QUIMBAYA MORALES ASUNTO: LINEAMIENTOS DURANTE DESARROLLO DE CONFINAMIENTO NACIONAL Estimados colaboradores: Se informa a todos los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores y a los estudiantes en práctica o pasantía lo siguiente: - Debe darse cumplimiento al aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional por medio del artículo 1 del Decreto 457 de 2020, desde las cero horas (00:00) del 25 de marzo y hasta las cero horas (0:00) del 13 de abril en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. - Para lograr el efectivo aislamiento preventivo, el mencionado Decreto dispone que se limita totalmente la circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en esa norma. - Excepcionalmente, tal como lo dispone el numeral 13 del artículo 3º del Decreto 457 de 2020, se permitirá, entre otros, la circulación de personas en las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado. - En cumplimiento de estas disposiciones, el Ministerio de Relaciones Exteriores continuará cumpliendo sus funciones constitucionales y legales y asegurará la continuidad del servicio mediante la modalidad de trabajo en casa y servicios online para todas las personas.

Los jefes directos tomarán las medidas para que las labores se cumplan bajo esta modalidad conforme a las normas legales y las Circulares expedidas por la Presidencia y por el Ministerio previamente. - Solo excepcionalmente, cuando se requiera la presencia de un servidor público para una actividad necesaria para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria, o para garantizar un servicio indispensable que justifique inevitablemente su actividad personal fuera de su domicilio, se podrá autorizar el ingreso a las instalaciones.

Corresponderá al Director de Talento Humano, a partir de la información que suministren los Viceministros, Secretario General, Directores o el Despacho de la Ministra, según el caso, definir la procedencia de tal excepción. - En el caso de contratistas que fueren requeridos bajo alguna de estas circunstancias, corresponderá al supervisor del contrato definir la procedencia y aprobación de esta excepción. Debe tenerse en cuenta la excepcionalidad de esta disposición, y la necesidad de que en estos casos las personas estén debidamente acreditadas e identificadas en el ejercicio de sus funciones (Parágrafo 1, artículo 3, decreto 457/2020). - Teniendo en cuenta las críticas motivaciones de la actual emergencia, los objetivos de prioritario interés general de las medidas y las consecuencias por su inobservancia, se reitera la necesidad de acatarlas con total rigor tanto en el cumplimiento del aislamiento preventivo como la definición de posibles actividades excepcionales.

Cordialmente, HOWELL RICARDO QUIMBAYA MORALES Secretario General Encargado” Trámite de instancia Por auto del 3 de abril de 2020, el magistrado ponente avocó el conocimiento del asunto, ordenó fijar aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez días, para que los ciudadanos impugnen o coadyuven la legalidad de la Circular No. C- DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020.

Además, dispuso notificar personalmente la providencia a la Ministra de Relaciones Exteriores, o quien haga sus veces y al Procurador General de la Nación. Así mismo, se solicitó el envío de los antecedentes que dieron lugar a la expedición de la referida circular y ordenó publicar esta providencia en la página web oficial de la entidad.

El 12 de mayo de 2020, el Ministerio de Relaciones Exteriores allegó contestación en la que en la que expuso los antecedentes administrativos de la Circular No. C-DSG- DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020. El 7 de mayo de 2020, el Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado interpuso recurso de reposición contra el auto que avocó conocimiento del presente asunto y solicitó que no se admita el control inmediato de legalidad de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, con fundamento en que la circular demandada no es objeto de control inmediato de legalidad.

Sobre el particular, afirmó que la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 se profirió en cumplimiento del Decreto Ordinario 457 de 2020, proferido por el Presidente de la República y no obedeció al desarrollo de alguno de los decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia, económica, social y ecológica.

En consecuencia, no se debió avocar conocimiento del citado acto administrativo. Además, que en ese sentido se pronunció el Consejo de Estado en auto proferido el 29 de abril de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-1014-0, Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto. El 20 de mayo de 2020, este despacho resolvió no reponer la decisión objeto de recurso con fundamento en que la Circular No. C-DSG-DITH-20- 000044 de 24 de marzo de 2020 está ligada y supeditada a las decisiones proferidas por el Gobierno Nacional en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.

Luego, como el control inmediato de legalidad recae sobre todos los actos administrativos de carácter general relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad1, la referida circular es objeto del control inmediato de legalidad. Como antecedentes administrativos de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, el Ministerio de Relaciones Exteriores allegó los siguientes actos: • Decreto N° 457 del 10 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.” • Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020. • Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud, “por la que se declaró el estado de emergencia sanitaria en el país”.

Control Inmediato de Legalidad - Competencia Conforme a los artículos 20 de la Ley 137 de 19942, 37-2 de la Ley 270 de 19963, 111 [num. 8] y 136 de la Ley 1437 de 20114, 23 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 20195 y lo aprobado en sesión del 1º de abril de 2020 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, corresponde a las Salas Especiales de Decisión ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por 1 Auto de 20 de abril de 2020, Consejero Ponente William Hernández Gómez.. 2 “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia” 3 Ley Estatutaria de Administración de Justicia. 4 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 5 Reglamento del Consejo de Estado. autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La Sala Quinta Especial de Decisión, en providencia del 25 de junio del 2020, al estudiar el control inmediato de legalidad de la Directiva Ministerial 04 de 20 de marzo de 20206, concluyó que solo son objeto de este control los actos dictados con fundamento en el estado de excepción declarado (Decreto Legislativo 417 de 2020) o en los decretos legislativos que adoptan medidas para conjurarlo.

Teniendo en cuenta el criterio de la Sala Especial, al contrastarlo con la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, este despacho advierte que no procede el estudio de control inmediato de legalidad, ya que la citada circular no se dictó con fundamento en el Decreto Legislativo 417 de 2020 ni en desarrollo de algún decreto legislativo dictado con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica.

En efecto, la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 se dictó con fundamento en el Decreto 457 de 20207, que no es un decreto legislativo. Imparte instrucciones de orden público, basado en competencias constitucionales y legales ordinarias. Al respecto, se destaca que en providencia del 26 de junio del 20208, esta Corporación decidió no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 457 del 22 de marzo del 2020, que estableció el aislamiento obligatorio preventivo del 25 de marzo al 13 de abril de 2020.

Lo anterior, porque esas medidas fueron establecidas invocando poderes ordinarios de policía reconocidos en el ordenamiento jurídico en cabeza del Presidente de la República. Así pues, la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 no se fundamenta en alguno de los decretos legislativos expedidos en desarrollo del estado de excepción, ni en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica.

En consecuencia, este despacho, en ejercicio del control de legalidad del proceso de que trata el artículo 207 del CPACA, procederá a revocar los autos del 3 de abril y 20 de mayo del 2020. En su lugar, no avocará el conocimiento de la Circular No. C- DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 para efectos del control inmediato de legalidad.

Finalmente, lo anterior no supone que la Circular citada se encuentre fuera del ámbito de control de constitucionalidad y legalidad propio de los actos de la administración en un Estado Social de Derecho, en la medida en que con fundamento en los artículos 135 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y 6 Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión, providencia del 25 de junio de 2020, Exp. 2069. 7 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”.

El Decreto 457 de 2020 fue dictado, a su vez, por el Presidente de la República “En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”. 8 Exp. nro. 2020-02611. MP.

Guillermo Sánchez Luque. de lo Contencioso Administrativo, puede ser objeto de examen a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad, según el caso. En mérito de lo expuesto, el Despacho, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR los autos del 3 de abril y 20 de mayo del 2020, proferidos por este despacho en el trámite del presente control inmediato de legalidad.

En su lugar dispone: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio Público, a través de los medios virtuales disponibles en la Secretaría General de la Corporación, en los términos de los artículos 186 y 197 de la Ley 1437 de 2011. Notifíquese y cúmplase, [pic] MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente ----------------------- Radicado: 11001-03-15-000-2020-01009-00 Circular No. C-DSG-DITH-20-000044 de 24 de marzo de 2020 del Ministerio de Relaciones Exteriores Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 7