ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FUNCIONARIO DE LA DIAN / PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA – No acreditada / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD – No hay similitud en los casos puestos a consideración / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO – La accionante no cuenta con los requisitos sustanciales para adquirir la prima Debe recordarse que el defecto sustantivo, de presentarse en la modalidad indicada en la demanda de amparo, debe acotarse a las normas que, efectivamente, de haber sido aplicadas, habrían cambiado el sentido de la decisión. Sin embargo, si en este caso se hubiera aplicado una u otra resolución, el resultado habría sido el mismo, pues, se reitera, fijan los mismos requisitos para el fin perseguido por la actora.
(…) Queda claro entonces que, como lo concluyó razonablemente la autoridad judicial accionada, la actora solo probó en sede contenciosa dos años y diez meses de experiencia profesional altamente calificada, adquirida en la DIAN directamente, y que esa fue la experiencia que acreditó al solicitar a la entidad el reconocimiento y pago de la prima técnica de su interés. En ese sentido, no hubo en la sentencia de la Sección Segunda omisión o indebida valoración probatoria, puesto que sí la hizo, y en forma razonable.
En cambio, lo que protesta la accionante es que a las piezas estudiadas no se les haya dado el sentido deseado por ella, reproche este que no se aviene a los presupuestos del defecto fáctico alegado. la actora no podía recibir el mismo trato que la administración de justicia les dispensó a sus compañeras. Según la valoración integral de la hoja de vida de la aquí accionante, su experiencia obtenida entre 1982 a 1994 no podía tenerse como altamente calificada y no estaba relacionada con el sector hacendario, a diferencia de su compañera [P.deJ.T.C.].
De otra parte, si dentro de la constancia laboral expedida por la DIAN figuraban dos años, diez meses y veinticinco días de trayectoria altamente calificada, y esa fue la única certificación que la interesada aportó al trámite administrativo objeto de control de legalidad ante la Sala accionada, solo se le podía contabilizar esa experiencia, a diferencia de sus demás colegas.
(…) [E]l defecto bajo examen [defecto procedimental] ocurre cuando se ponen impedimentos formales al derecho sustancial. En ese tipo de situaciones, lo irrazonable y desmedido surge en el momento en que el juez se decide por una finalidad en la forma y no en la materia. De ese modo, el defecto bajo estudio ha sido construido en su definición para proteger el derecho sustancial.
En cambio, en el caso sub iudice, la cuestión sustancial no había quedado demostrada, es decir, la titularidad del derecho reclamado estaba en discusión. Por lo tanto, no se impone una formalidad, sino que se hace un examen sustancial, en este caso, de los requisitos para acceder a la prima técnica reclamada por la parte actora. Así las cosas, lo que pretende la accionante no es la eliminación de requisitos formales, sino la inobservancia en esta sede de tutela, de los requisitos sustanciales, de tal modo que pueda acceder al derecho que se le negó. ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00389-01(AC) Actor: EMPERATRIZ BONILLA VILLABONA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA [pic] La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante contra la sentencia de tutela proferida el 5 de marzo de 2020 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Emperatriz Bonilla Villabona, por conducto de apoderado judicial, solicitó1 el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ocasión de la sentencia proferida el 24 de octubre de 2019, dentro del medio de control identificado con número único de radicación 25000-23-42-000-2012-01956-01. 2.
Hechos 2.1. Emperatriz Bonilla Villabona, por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Como pretensión principal, solicitó la nulidad del oficio n.° 100000202-001623 del 27 de diciembre de 20112 y de la Resolución n.° 4337 del 13 de junio de 20123, actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada4.
A título de restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento y pago en cita y el desembolso de los dineros dejados de percibir. 1. Por medio de escrito radicado el 4 de febrero de 2020 en la Secretaría General de esta Corporación. Ver, folios n.os 1-21 del cuaderno principal del expediente contentivo del presente proceso constitucional.
El expediente en cita fue escaneado y subido al aplicativo SAMAI. El archivo correspondiente se identifica con certificado 137BE6D8A2E5B26F 282800BED651B670 9D9EA596D366AF53 B9BFCF9C75E647EB. 2. Ver folios n.os 2-6 del expediente contentivo del proceso ordinario. Este fue escaneado e incorporado el aplicativo SAMAI. El archivo respectivo de identifica con certificado 6DF2130EE426E6AF 9B5DDC3013DB9263 A49FADDF0E7A2496 7FFA78BC7A8900A2 (Ver, folios n.os 1-407). 3.
Ver folios n.os 7-15 ibidem. 4. Los actos administrativos en cita resolvieron negar la prestación económica solicitada con base en lo dispuesto en el artículo 1.° del Decreto 1336 de 2003. La disposición advierte que los servidores públicos de los niveles Directivo, Asesor y los Jefes de Oficina Asesora son los que tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica.
A ello se unió que la señora Bonilla no había solicitado el reconocimiento en referencia con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, por lo que tampoco tenía derecho. 2. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 14 de mayo de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda5.
Para la referida autoridad judicial, los servidores públicos de los niveles distintos al directivo, asesor o ejecutivo tenían derecho al reconocimiento de la prima técnica si, con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, cumplían con los requisitos pertinentes. La solicitud respectiva, incluso, podía haberse efectuado después de la puesta en vigencia de tal decreto.
Si bien el Decreto 1724 fue derogado por el artículo 6.° del Decreto 1336 de 2003, aquel tenía efectos ultractivos para el tipo de casos como el resuelto en esa oportunidad procesal. 3. En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por medio de fallo proferido el 24 de octubre de 20196, revocó la decisión apelada por la parte demandada y el Ministerio Público.
Para sustentar lo resuelto, expuso: 1. Partió del precedente contenido en la sentencia dictada el 19 de mayo de 2016, por la cual dicha Sección unificó su jurisprudencia sobre la prima técnica en comento. Según la regla fijada en el citado proveído, los servidores de libre nombramiento y remoción de la DIAN, o aquellos que fueron incorporados automáticamente al sistema de carrera administrativa de la entidad (artículo 116 del Decreto 2117 de 1992), no tienen derecho a la prima técnica deprecada.
De esa regla se exceptúa a quienes, antes de la incorporación automática, tuvieran derechos de carrera o estuvieran vinculados mediante concurso interno, efectuado por la entidad. 2. En el proceso quedó acreditado que la demandante ingresó a la DIAN a través de concurso celebrado con posterioridad a la incorporación automática mencionada arriba.
Ello trajo como resultado que la señora Bonilla quedara cobijada por el régimen de transición dispuesto en el artículo 4.° del Decreto 1724 de 1997. Por tanto, la autoridad judicial en cita se consideró habilitada para estudiar si la referida persona cumplía los requisitos para acceder a la prima técnica a la cual aspiraba. 3. Al analizar el requisito de experiencia altamente calificada, el Subsección encontró que la demandante no lo cumplía, pues el tipo de trayectoria en comento no es asimilable a la experiencia profesional o al tiempo de servicios.
Por altamente calificada debe entenderse a aquella trayectoria laboral que, por sus condiciones de excelencia, excede los requisitos establecidos para ocupar un empleo. Bajo ese parámetro, la servidora pública demostró haber tenido trayectoria profesional y tiempo de servicios; pero no una experiencia altamente calificada. 4. Al momento de valorar las pruebas de la experiencia profesional de la actora, el fallo bajo reseña consideró: la señora Bonilla habría podido pedir que se le tuviera en cuenta la trayectoria obtenida antes de vincularse a la DIAN.
No obstante, “en el expediente no se advierte que la DIAN hubiese determinado que la experiencia adquirida con anterioridad a su ingreso a la entidad pudiese ser valorada como 5. Ver, folios n.os 213-221. 6. Ver, folios n.os 290-300. altamente calificada, así como tampoco obra prueba de que la demandante lo hubiese solicitado”. Por otra parte, sobre la certificación laboral expedida por la Contraloría de Bogotá, estimó que el hecho de que la aquí accionante hubiera devengado la prima técnica en el referido ente, en empleo anterior al desempeñado en la DIAN, no la hacía merecedora de percibir la prima técnica propia de la entidad demandada.
A ello se une que la constancia referenciada no da cuenta de experiencia profesional en el sector hacendario, cuestión que pide la norma pertinente. En suma, la aquí actora solo demostró dos años y diez meses de experiencia altamente calificada, única trayectoria que reportó al momento de solicitar ante la DIAN el reconocimiento y pago de la prima. 3.
Pretensiones de tutela 3.1. La accionante solicitó que la sentencia accionada se deje sin efectos jurídicos. 3.2. Así mismo, pidió que, como resultado de lo anterior, se dicte sentencia de reemplazo “en la que se tenga en cuenta todo el material probado existente en el expediente en especial las certificaciones de experiencia, la reglamentación de la entidad y los títulos obtenidos”. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela Para la actora, el fallo enjuiciado incurrió en los siguientes defectos, afirmaciones que sustentó como se reseña a continuación: 4.1. Sustantivo: al momento de decidir si ella era merecedora de la prima técnica de su interés, se desconocieron las resoluciones n.os 3682 de 1994 y 8011 de 1995. Estas señalaban cómo se debió valorar su experiencia profesional, hasta el punto de considerarla como altamente calificada.
En concreto, se vulneró lo dispuesto en el artículo 5.° de la Resolución n.° 3682 de 1994, que disponía que la experiencia calificada era la adquirida en el desempeño de cargos (i) en el sector hacendario, (ii) públicos o privados con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios y (iii) desempeñados en el sector público o privado antes de la terminación de dichos estudios.
Así mismo, se desconoció el artículo 4.° de la resolución n.° 8011 de 1995, que trataba sobre la noción de experiencia y la manera como esta se debía certificar. Finalmente, se desconoció el artículo 5.° de la última resolución citada, que señalaba el contenido de las certificaciones laborales aceptables para efectos del reconocimiento y pago de la prima en referencia. Tales constancias debían contar con el nombre o la razón social de la entidad respectiva, la fecha de ingreso y retiro, los cargos desempeñados y los motivos del retiro. 4.2.
Fáctico: íntimamente relacionado con el anterior defecto, para la actora no se valoraron las pruebas allegadas al expediente ordinario con base en las normas citadas como desconocidas. En particular, no se tuvo en cuenta la certificación del 3 de noviembre de 2011, la cual satisface los requisitos señalados en el artículo 5.° de la Resolución 8011 de 1995.
En realidad, esa constancia fue expedida directamente por la DIAN. Luego, la entidad no podía decir que su propia documentación no era suficiente ni válida para probar la experiencia altamente calificada. Además, tal documento se traduce en una prueba en la que figuran empleos desempeñados por más de veinte años, para esa fecha. Igualmente, se desconoció la certificación expedida por la Contraloría de Bogotá, donde se señala que la actora trabajó allá del 16 de marzo de 1994 al 15 de marzo de 1995.
En dicha constancia figuran las funciones desempeñadas por ella en esa entidad. De igual modo, se desconoció la Resolución n.° 777 del 23 de mayo de 1995, expedida por la Contraloría en mención, por medio de la cual se le reajusta la prima técnica del 39 al 40%, a partir del 20 de enero de 1995. Todas las pruebas en comento fueron aportadas al expediente ordinario en el momento oportuno. 4.3.
Derecho a la igualdad de trato: Este cargo fue titulado por el apoderado de la parte actora como “defecto fáctico por violación del precedente judicial y al [sic] principio de igualdad”. A pesar de tal mezcla de defectos, el alegato se traduce en que la señora Bonilla considera que, en sede judicial, ha debido ser tratada como algunas de sus compañeras de trabajo, a quienes se les concedieron sus pretensiones respecto de la prima técnica.
Con respecto de ellas, la Sección Segunda de esta Corporación afirmó que se les debía conceder la prestación económica en cita, pues probaron (i) haberse desempeñado en cargos en propiedad; (ii) que esos empleos eran del nivel directivo, asesor, ejecutivo y profesional; (iii) que cursaron estudios de formación avanzada, y (iv) que su experiencia era altamente calificada.
Para tales casos, se admitieron como prueba las certificaciones del mismo formato que las aportadas por ella en sede ordinaria. De la misma manera, se les contabilizó dicha trayectoria desde la obtención del respectivo título de formación avanzada. Al efecto, presentó las siguientes decisiones como referentes: |n.° |Sub | |Artículo 4.° Prima Técnica por |Artículo 4.° Prima Técnica por | |Formación Avanzada y Experiencia. |Formación Avanzada y Experiencia. | | | | |[…] |[…] | 27 11 de julio de 1997. |a) En cuanto a la experiencia: |a) En cuanto a la experiencia: | | | | |Se entenderá por tal, los |Se entenderá por tal, los | |conocimientos, las habilidades y |conocimientos, las habilidades y | |las destrezas adquiridas a través |las destrezas adquiridas a través | |del ejercicio profesional en el |del ejercicio profesional en el | |desempeño de cargos en entidades |desempeño de cargos en entidades | |públicas o privadas, en la |públicas o privadas; en la | |investigación técnica o científica,|investigación técnica o científica,| |en áreas relacionas con las |en áreas relacionadas con las | |funciones propias del cargo, y el |funciones propias del cargo, y el | |ejercicio independiente de la |ejercicio independiente de la | |profesión. La experiencia deberá |profesión. La experiencia deberá | |ser por un término no menor de tres|ser por un término no menor de tres| |(3) años y adquirida con |(3) años y adquirida con | |posterioridad a la terminación de |posterioridad a la terminación de | |los estudios universitarios. |los estudios universitarios. | | | | |La forma de acreditarse será |La forma de acreditarse será | |mediante certificados o constancias|mediante certificados o constancias| |escritas, expedidas por las |escritas, expedidas por las | |personas competentes y en ellas se |personas competentes y en ellas se | |indicará: |indicará: | | | | |Nombre o razón de la entidad o |Nombre o razón social de la entidad| |empleador respectivo. |o empleador respectivo. | | | | |Fecha de ingreso y retiro. |Fechas de ingreso y retiro. | | | | |Nombre del funcionario y cédula de |Nombre del funcionario y cédula de | |ciudadanía |ciudadanía. | | | | |Cargos desempeñados. |Cargos desempeñados. | | | | |El ejercicio de la profesión se |En todo caso el ejercicio | |acreditará con una declaración |profesional deberá ser posterior a | |extrajuicio de una tercera persona,|la obtención del Título | |en la que se indicarán la actividad|Universitario. | |profesional, el tiempo y sitio del | | |ejercicio de la misma [sic], en lo | | |posible indicando las fechas de | | |inicio y terminación. En todo caso | | |el ejercicio profesional deberá ser| | |posterior a la obtención del título| | |universitario". | | Como puede verse, no hay diferencia sustantiva que hubiera modificado la decisión de la litis ordinaria, en caso de haberse aplicado.
Salvo lo referente a la declaración extrajuicio, que no es materia del presente examen, las exigencias hechas son exactamente las mismas. En cuanto a ese aspecto, por tanto, el cargo tampoco prospera. Debe recordarse que el defecto sustantivo, de presentarse en la modalidad indicada en la demanda de amparo, debe acotarse a las normas que, efectivamente, de haber sido aplicadas, habrían cambiado el sentido de la decisión. Sin embargo, si en este caso se hubiera aplicado una u otra resolución, el resultado habría sido el mismo, pues, se reitera, fijan los mismos requisitos para el fin perseguido por la actora. 4.2.
En lo que corresponde al defecto fáctico, para la actora, no se valoraron las constancias allegadas al expediente ordinario con base en las normas citadas como desconocidas. En particular, hizo alusión a la certificación del 3 de noviembre de 2011. Igualmente, a la certificación expedida por la Contraloría de Bogotá, ente de control donde ella trabajó del 16 de marzo de 1994 al 15 de marzo de 1995.
Finalmente, a la Resolución n.° 777 del 23 de mayo de 1995, expedida por la citada entidad, por la cual se le reajustó la prima técnica del 39 al 40%, a partir del 20 de enero de 1995. La Sección Quinta observó que el fallador accionado sí examinó la pieza documental del 3 de noviembre de 2011. Al evaluarla, concluyó que la señora Bonilla tenía una trayectoria altamente calificada de dos años, diez meses y veinticinco días a 11 de julio de 1997, fecha en que la prima técnica desapareció para los servidores del nivel profesional, según lo dispuso el Decreto 1724 de 1997.
De otra parte, el proveído impugnado observó que la Subsección cuestionada también valoró el certificado de la Contraloría de Bogotá, del cual concluyó razonablemente que no era constitutivo de experiencia altamente calificada, pues así no lo encontró la DIAN al hacer el estudio que dio lugar a los actos administrativos demandados. En la impugnación, la actora señala que la providencia impugnada no advirtió que, en el material de convicción del ordinario bajo examen reposan unas constancias laborales que constituyen prueba de su experiencia altamente calificada y que estas dejan ver que, en el instante de pedirse el reconocimiento y pago de la prestación económica de su interés, ella ya tenía más de tres años de esa clase de trayectoria, tiempo contabilizado desde de la obtención de su título de formación avanzada.
Salta a la vista que la sentencia proferida en el proceso ordinario llegó a una conclusión diferente a la propuesta en sede de tutela por la parte accionante. En efecto, explícitamente, la Subsección accionada efectuó un recuento y una valoración completa del acervo probatorio obrante en el plenario, lo que incluyó la evaluación de toda la trayectoria profesional que reposaba allí. Para el efecto, partió de la experiencia obtenida por la señora Bonilla entre 1982 (fecha de obtención de su título de formación avanzada) y 1994 (momento anterior a su ingreso a la Contraloría Distrital de Bogotá).
Con respecto al material que prueba la experiencia que va de 1982 a 1994, el fallador enjuiciado encontró que, del expediente ordinario no se desprendía prueba alguna que acreditara que ese conjunto de certificaciones fue parte de la discusión que se tuvo en el procedimiento administrativo sometido a control de legalidad. De hecho, apreció que, en la solicitud inicial de reconocimiento y pago de la prima técnica28 de su interés, la actora no solicitó la valoración de esas constancias.
Ello indica que las introdujo solo al momento de iniciarse la actuación ante la jurisdicción. Y aunque advirtió que no podía alegarse en sede ordinaria lo que no se pidió en sede administrativa, valoró esas piezas y concluyó de ellas que no constituían experiencia altamente calificada ni experiencia en el sector hacendario. En lo que atañe a la certificación expedida por la Contraloría de Bogotá, el fallo accionado observó que la actora no logró probar, en sede ordinaria, que hubiera pedido su reconocimiento y evaluación ante la DIAN29.
A pesar de lo anterior, la autoridad judicial accionada valoró íntegramente esa constancia laboral. Al evaluar el material en comento, la Sección Segunda de esta Corporación encontró que las funciones desempeñadas por la señora Bonilla en el referido ente de control no eran de naturaleza hacendaria. A esa conclusión llegó luego de que examinara una a una esas labores.
Sobre todo lo anterior, el cuerpo colegiado accionado afirmó: “…ante la ausencia de experiencia en el sector hacendario, la experiencia previa debía ser evaluada por el director de la entidad de modo tal que este determinara que efectivamente podía contarse como altamente calificada, lo cual no ocurrió en el sub examine y, en todo caso, en la solicitud de reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada elevada ante la DIAN y visible a folios 61 a 63 del cuaderno principal, en ningún momento se peticionó a la entidad que se evaluara su experiencia previa al ingreso a la entidad demandada para efectos de tratar ésta [sic] como altamente calificada” (negrilla fuera del texto).
En conclusión, la Sección Quinta acertó al desestimar el defecto fáctico alegado. El fallo enjuiciado advirtió razonablemente que la parte accionante no probó haber sometido a evaluación de la administración su experiencia en la Contraloría de Bogotá, ni su experiencia profesional adquirida entre 1982 y 1994. Luego, menos podía cuestionar a la autoridad judicial accionada de haber incurrido en defecto en cuanto a la valoración de esas piezas.
La evaluación de la experiencia, por supuesto, y debe quedar muy claro, debía llevarse a cabo únicamente con base en la documentación que la accionante misma hubiera adjuntado a la solicitud presentada ante la administración en el momento inicial de la actuación sometida a control de legalidad en sede ordinaria. Ello no se podía corregir a lo largo del trámite contencioso ni, menos, se puede enmendar en sede de tutela.
A pesar de tal realidad, es de reconocer que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en un ejercicio que esta Sala considera garantista, evaluó esa experiencia. De su valoración concluyó que dicha experiencia no era altamente calificada ni es 28 Ver, folios n.os 61-63 del expediente contentivo del proceso ordinario. 29 Ibid. relacionada con el sector hacendario.
Esto último, por sí solo, ya permite descartarla. Por tanto, la valoración bajo examen resulta razonable. Queda claro entonces que, como lo concluyó razonablemente la autoridad judicial accionada, la actora solo probó en sede contenciosa dos años y diez meses de experiencia profesional altamente calificada, adquirida en la DIAN directamente, y que esa fue la experiencia que acreditó al solicitar a la entidad el reconocimiento y pago de la prima técnica de su interés. En ese sentido, no hubo en la sentencia de la Sección Segunda omisión o indebida valoración probatoria, puesto que sí la hizo, y en forma razonable.
En cambio, lo que protesta la accionante es que a las piezas estudiadas no se les haya dado el sentido deseado por ella, reproche este que no se aviene a los presupuestos del defecto fáctico alegado. 4.3. En lo que corresponde al defecto por desconocimiento del derecho fundamental a la igualdad de trato, la demandante estima que, en sede de lo contencioso administrativo, ha debido recibir el mismo trato que algunas de sus colegas, a quienes la Sección Segunda de esta Corporación les concedió las pretensiones de sus respectivas demandas.
Con respecto de ellas, dijo la accionante, la Sección en cita les admitió como prueba las certificaciones laborales adjuntas al correspondiente acervo. Esas constancias, según la peticionaria de amparo, parten del mismo formato que las aportadas por ella en sede ordinaria. El a quo retomó todos los procesos enlistados y explicados por la parte actora para sustentar el cargo bajo estudio.
Con base en su recuento, concluyó que la señora Bonilla no puede recibir el mismo trato que sus compañeras de trabajo, pues ellas sí lograron probar una experiencia altamente calificada igual o mayor a tres años, según lo exige la norma pertinente. Ahora, respecto de otros de los casos citados en la solicitud de amparo, estimó que no podían ser tenidos en cuenta porque correspondían a otros problemas jurídicos, distintos a los resueltos a la señora Bonilla.
En la impugnación, la parte accionante reitera que la lista de decisiones, con respecto a las cuales solicita igualdad de trato, son claras al mostrar por qué se le debe reconocer la prima técnica de su interés. Para ella, las circunstancias fácticas que fueron examinadas en los fallos referenciados en la petición de tutela son idénticos a los expuestos en su demanda ordinaria.
Por lo anterior, esas providencias han debido ser tenidas en cuenta para proteger la confianza legítima con la que ella se acercó al juez contencioso a que le dispensara justicia. Con el fin de resolver el cargo objeto de recurso, la Sala concuerda en que los casos propuestos por la señora Bonilla en la demanda de protección constitucional son comparables con los hechos objeto de examen en la decisión judicial atacada en esta sede.
En efecto, la Sección Quinta, en el fallo objeto de este examen, dio por similares las situaciones fácticas relacionadas en cada sentencia, solo que sostuvo que la actora no podía recibir el mismo trato que sus compañeras de trabajo en la DIAN, pues, como se vio en el anterior acápite, no logró probar una experiencia altamente acreditada igual o superior a tres años.
Así las cosas, no podía concedérsele su pretensión de nulidad ni sus pretensiones de restablecimiento del derecho. Debe señalarse que, por ejemplo, la señora Bonilla no acreditó haber adquirido trayectoria laboral en el sector hacendario, antes de vincularse a la DIAN. En sentido diferente, como se mostró en el acápite anterior, la actora exhibió piezas procesales en las que constan funciones laborales que no tienen que ver con dicho sector.
En cambio, Paulina de Jesús Trujillo Cortés, en su respectiva litis, sí logró hacerlo. También debe advertirse que Silvia Herrera Rosa Díaz, Luz Myriam Díaz Muñoz, Elda Rosa Barrios Quijano, Nancy Corredor García, Patricia Romero Bernal y Nurys del Carmen Buelvas Carballo acompañaron a sus procesos certificados laborales de la DIAN donde sí acreditaban tres años o más tiempo de experiencia altamente calificada.
En cambio, Emperatriz Bonilla Villabona solo probó dos años, diez meses y veinticinco días, tiempo insuficiente para acceder a la prestación económica objeto de reclamo. Por tal motivo, no podía recibir el mismo trato que sus colegas. En conclusión, la Sección Quinta acertó en su examen minucioso de las sentencias traídas a colación por la parte demandante.
Realmente, la actora no podía recibir el mismo trato que la administración de justicia les dispensó a sus compañeras. Según la valoración integral de la hoja de vida de la aquí accionante, su experiencia obtenida entre 1982 a 1994 no podía tenerse como altamente calificada y no estaba relacionada con el sector hacendario, a diferencia de su compañera Paulina de Jesús Trujillo Cortés. De otra parte, si dentro de la constancia laboral expedida por la DIAN figuraban dos años, diez meses y veinticinco días de trayectoria altamente calificada, y esa fue la única certificación que la interesada aportó al trámite administrativo objeto de control de legalidad ante la Sala accionada, solo se le podía contabilizar esa experiencia, a diferencia de sus demás colegas. 4.4.
En lo que tiene que ver con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, el apoderado de la parte actora presentó el siguiente alegato: “Al exigir que se acredite la calificación de la experiencia laboral y los denominados altos índices de eficacia, sin tener en consideración que precisamente, esa es la controversia que se plantea ante la jurisdicción contenciosa administrativa, ya que se considera que la demandante es beneficiaria de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada consagrada en el Decreto 1661 de 1991, en consideración a que desde el 16 de marzo de 1994 se ha desempeñado en propiedad en el nivel profesional, acredita títulos de posgrado y ha adelantado varios seminarios y cursos de capacitación no formal desde 1995, toda vez que si la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hubiese calificado la experiencia se habría otorgado la prima técnica y NO hubiese sido necesario llevar e [sic] conflicto jurídico a decisión judicial” (mayúscula sostenida dentro del texto).
El a quo consideró que si bien era cierto que la autoridad judicial accionada advirtió que la actora se desempeñó en otras entidades, también lo es que aquella podía concluir que esa experiencia no era altamente calificada, en tanto no se acreditó en el ordinario que esa trayectoria fuera de aquella que implica la ejecución de trabajos o conocimientos especializados para labores que exigen altos niveles de capacitación y práctica, lo cual, por cierto, es la razón de ser de la prima técnica objeto de reclamo.
En la impugnación, la actora insiste en que este defecto sí se configura porque no hay duda de que la decisión judicial accionada le exigió más requisitos de los legales para acceder a la prima de su interés. Sobre el particular, señaló que las resoluciones objeto de sustento del defecto sustantivo alegado muestran cómo se debe evaluar la experiencia altamente calificada.
Con base en ese parámetro, argumentó que no podía exigirse que su jefe, en la DIAN, determinara que su trayectoria lograda por fuera de la entidad era altamente calificada, pues esos actos administrativos no lo prevén. El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto ocurre cuando el juez accionado arguye razones formales como impedimento para proseguir el trámite procesal o reconocerle valor probatorio a una pieza que sí es relevante para el resultado de una litis.
En ese tipo de casos, lo que se observa es un apego exagerado al rigor procesal que debe caracterizar a toda actuación judicial con base en un seguimiento ciego a lecturas demasiado solemnes de la ley procesal. Sobre este defecto, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia SU-061 de 2018, así: “En materia de tutela contra providencias judiciales, por lo tanto, se ha establecido que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puede entenderse, en términos generales, como el apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas30.
En otras palabras, por la ciega obediencia al derecho procesal, el funcionario judicial abandona su rol como garante de la normatividad sustancial, para adoptar decisiones desproporcionadas y manifiestamente incompatibles con el ordenamiento jurídico31. Bajo este supuesto, la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que además depende de la protección de los derechos sustanciales32.
Por ello, ha sostenido la Corte, el sistema procesal moderno no puede utilizarse como una razón válida para negar la satisfacción de tales prerrogativas, en la 30. En este apartado, se puede leer la nota de pie de página n.° 56, la cual dice: “Aunque desde sus orígenes esta Corte desarrolló el principio de prevalencia del derecho sustancial frente a lo formal (Ver, por ejemplo, las Sentencias C-004 de 1992 y T-012 de 1992), en materia de tutela contra providencias judiciales, tuvo aplicación con considerable posterioridad.
Así, en la sentencia T1306 de 2001 esta Corporación comenzó precisando que, si bien las normas procesales son constitucionalmente legítimas, no pueden convertirse en un obstáculo para la vigencia del derecho sustancial y la supremacía de los derechos inalienables del ser humano. Por esta razón, de hallarse que el juez de instancia incurrió en un error en la apreciación de la norma sustancial por una exigencia procedimental desproporcionada, debería considerarse que actuó con un exceso ritual manifiesto.
Este yerro procesal se reiteró a lo largo del desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, hasta que paulatinamente se incorporó como una modalidad del defecto procedimental (Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1123 de 2002, T-950 de 2003, T-289 de 2005, T1091 de 2008, T-091 de 2008, T-052 de 2009, T-264 de 2009, T-268 de 2010, T-429 de 2011, T-893 de 2011, T-213 de 2012, T926 de 2014 y SU-454 de 2016)”. 31.
En este apartado, se puede leer la nota de pie de página n.° 57, la cual dice: “Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009”. 32. En este apartado, se puede leer la nota de pie de página n.° 58, la cual dice: “Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-131 de 2002, T-268 de 2010, SU-636 de 2015 y SU-215 de 2016”. medida que la existencia de las reglas procesales se justifica a partir del contenido material que propenden33”.
Para la accionante, las certificaciones laborales que aportó al proceso fueron valoradas con excesivo rigor por el fallador accionado. Empero, esta Subsección encuentra que la autoridad judicial accionada valoró, se repite, toda la hoja de vida de Emperatriz Bonilla. De ella, estudió los certificados laborales de los cargos desempeñados por la citada señora a partir de la obtención de su título de alta formación, que data de 1982.
Y lo hizo, pese a que la demandante no acreditó haber sometido dichas constancias a consideración de la administración, en el momento de solicitar el reconocimiento y pago de la prestación. A pesar de la incuria de la parte activa, la Subsección cuestionada estudió pormenorizadamente las constancias acompañadas al expediente ordinario. Ello lo hizo con base en lo que significa la expresión “altamente calificada”.
Además, el estudio lo efectuó a partir de lo que las normas aplicables al proceso pedían, razón por la que se remitió a la exigencia según la cual la experiencia debió haber sido adquirida en el sector hacendario. Por las razones anotadas en el párrafo anterior, esta Subsección no halla rigor desmedido en la valoración de las pruebas en cita.
Lejos de ello, el material en referencia fue estudiado con base en dos criterios que son sólidos y pertinentes. La distinción que la autoridad judicial accionada hizo entre experiencia laboral o tiempo de servicio y trayectoria altamente calificada era indispensable para evaluar la documentación referenciada arriba. No se trata entonces de una exigencia exagerada.
Como se evidenció arriba, el defecto bajo examen ocurre cuando se ponen impedimentos formales al derecho sustancial. En ese tipo de situaciones, lo irrazonable y desmedido surge en el momento en que el juez se decide por una finalidad en la forma y no en la materia. De ese modo, el defecto bajo estudio ha sido construido en su definición para proteger el derecho sustancial.
En cambio, en el caso sub iudice, la cuestión sustancial no había quedado demostrada, es decir, la titularidad del derecho reclamado estaba en discusión. Por lo tanto, no se impone una formalidad, sino que se hace un examen sustancial, en este caso, de los requisitos para acceder a la prima técnica reclamada por la parte actora. Así las cosas, lo que pretende la accionante no es la eliminación de requisitos formales, sino la inobservancia en esta sede de tutela, de los requisitos sustanciales, de tal modo que pueda acceder al derecho que se le negó. Es razonable que la DIAN, durante el procedimiento administrativo iniciado con la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de la prima técnica, haga el estudio de la experiencia laboral de cualquier solicitante.
En cada caso, la entidad estaba habilitada para concluir que esa experiencia no era altamente calificada. No hay 33 En este apartado, se puede leer la nota de pie de página n.° 59, la cual dice: “Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1306 de 2001 y T-579 de 2006”. exceso en ello. Antes bien, esa es la labor para cumplir, pues la normativa aplicable le exige evaluar el lleno de los requisitos de rigor.
Estos no se cumplían con la mera prueba de haber trabajado, en general, durante tres años, sino que ese tiempo debía ser de trayectoria altamente calificada. Además, dado el adverbio y adjetivo que complementan a la expresión “experiencia”, resultaba necesario que alguien estableciera, en el caso concreto, si la acreditada por Emperatriz Bonilla era calificada y si lo era altamente.
En ese evento, la llamada a hacerlo era la DIAN. En síntesis, la DIAN negó la prima porque consideraba que esta solo era derecho de los servidores del nivel directivo, asesor y del jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, y porque estimó que la señora Bonilla hizo la solicitud cuando ya regían esos parámetros. En cambio, la autoridad judicial accionada desestimó esos argumentos y concluyó que la solicitud tenía que estudiarse de fondo.
Y luego, al abordar el estudio, encontró insatisfechos los requisitos para acceder a la prima. En conclusión, tal como lo encontró el a quo, el defecto alegado no se configuró, en la medida en que la exigencia de “altamente calificada” para la valoración de la experiencia de la señora Bonilla descansa sobre la base de parámetros razonables y fue evaluada de forma igualmente razonable. 5.
Conclusión Como pudo verse durante el análisis efectuado por la Sala, el fallo impugnado acertó en su decisión. Por tanto, debe ser confirmado en su totalidad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR, en todas y cada una de sus partes, la sentencia del 5 de marzo de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual negó la solicitud de amparo presentada por Emperatriz Bonilla Villabona contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 11001-03- 15-000-2019-00022-00 ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado. ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 7 de febrero de 2019, que negó la solicitud de tutela, aclaro voto. 1. La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, como la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN. 2.
La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. Al respecto considero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del common law a un sistema de derecho legislado. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE