IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala estudiará los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial conforme a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
(…) [L]a Sala considera que la accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, pues no presentó nuevos fundamentos con los que pudiese demostrar la vulneración de los derechos alegados, que justifiquen la intervención del juez de tutela; tampoco desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué esta controversia tiene una marcada trascendencia constitucional, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca del asunto.
Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues no se cumplió con la debida carga argumentativa por parte de la accionante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención y, por lo tanto, puede observarse que la pretensión de la accionante no fue otra que buscar someter su pleito a una nueva instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02640-00(AC) Actor: SILVIA ODILIA CHALAPUD VELASCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Procede la Sala a decidir la solicitud de amparo interpuesta por la señora Silvia Odilia Chalapud Velasco contra las providencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto por ser el superior jerárquico del tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 16 de junio de 2020, la señora Silvia Odilia Chalapud Velasco, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a los principios de “favorabilidad, progresividad y no regresividad de los derechos sociales del trabajador”, que consideró vulnerados con las providencias que se abstuvieron de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 52001333300320190011700, estos son, los autos del 17 de junio de 2019 y del 30 de octubre de 2019 proferidos por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente. 2.- Como amparo constitucional, la accionante elevó las siguientes peticiones: << PRIMERA: Que se tutelen en favor de la señora Silvia Odilia Chalapud Velasco los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, la favorabilidad y situación más beneficiosa al trabajador, al principio de progresividad de los derechos sociales del trabajador, al derecho al acceso de justicia violados con el fallo de segunda instancia promulgado por el Tribunal Administrativo de Nariño en auto de 30 de octubre de 2019, con ocasión del recurso de apelación interpuesto contra el auto de primera instancia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto de fecha 17 de junio de 2019, dentro del proceso ejecutivo bajo el No. 52001333300320190011700.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se REVOQUE el auto de segunda instancia promulgado por el Tribunal Administrativo de Nariño de fecha 30 de octubre de 2019, notificado por correo electrónico el 17 de febrero de 2020, en el proceso ejecutivo radicado bajo el No. 52001333300320190011700 (8052) y en su lugar ORDENAR: se libre mandamiento ejecutivo ordenando a la Nación – MEN – FNPSM promulgue el acto administrativo por medio del cual, en cumplimiento de la sentencia del 09 de octubre de 2014 promulgada por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto (radicado 2013-00111) y confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia del 05 de junio de 2017, ajuste o reliquide la pensión de vejez de Silvia Odilia Chalapud Velasco, a partir del 12 de mayo de 2014, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al status de pensionada (año 2003-2004), con valores correspondientes al grado 14, negados en la Resolución No. 0430 del 18 de enero de 2018>>.
B. Hechos La accionante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.- La accionante presentó demanda ejecutiva en contra de la Nación – Ministerio de Educación – FNPSM para que se librara mandamiento de pago con base en la sentencia del 9 de octubre de 2014 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2013-00111. 4.- El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto conoció del asunto en primera instancia. Mediante auto del 17 de junio de 2019 se abstuvo de librar mandamiento de pago al considerar que las pretensiones de la demanda obedecían a una solicitud de reliquidación pensional conforme a los factores salariales devengados con el ascenso de escalafón docente grado 14, otorgado el 27 de julio de 2010 y no a la ejecución de la sentencia del 9 de octubre de 2014, que comprendía el pago entre el 9 de junio de 2003 y el 9 de junio de 2004. 5.- El Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión anterior e insistió que las pretensiones de la demanda no eran competencia de un proceso ejecutivo sino de una nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la accionante buscaba la expedición de un acto administrativo por medio del cual se reliquidara su pensión. C. Fundamentos de la vulneración 6.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, la accionante señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una violación directa de la constitución respecto a los derechos fundamentales a la igualdad y el acceso a la administración de justicia. Manifestó que la resolución que dio cumplimiento a la sentencia del 9 de octubre de 2014 no reajustó su mesada conforme al ascenso del escalafón nacional docente de grado 13 al 14, lo que implicó el incumplimiento del fallo antes aludido y la vulneración de su derecho a la igualdad frente a los actos administrativos de reliquidación pensional de los demás docentes a quienes, para efectos de su liquidación de la pensión, sí se les respetó el escalafón al que pertenecían al momento de su retiro definitivo. 7.- Adicionalmente, señaló que se violentó el derecho al acceso a la administración de justicia por cuanto la sentencia objeto de ejecución no puso límites ni condicionamientos en la orden de reliquidación de la pensión de vejez, pues su resuelve obedeció a una liquidación pensional conforme con todos los factores salariales, esto es, incluidos los emolumentos percibidos con el ascenso de escalafón nacional docente grado 14. 8.- Por último, la accionante solicitó que se tuviera en cuenta los principios de favorabilidad y progresividad y no regresividad en los derechos sociales para resolver su solicitud de amparo.
D. Oposición 9.- El Juzgado Tercero Administrativo del circuito Judicial de Pasto El juez de primera instancia manifestó su oposición a la prosperidad del mecanismo constitucional ejercido. Consideró que no se libró mandamiento de pago toda vez que los términos de las pretensiones no eran acordes con la sentencia base de recaudo, pues se solicitó la reliquidación de la pensión de vejez incluyendo factores salariales devengados en el año que ascendió al grado 14 del escalafón docente, cuando en el fallo a ejecutar se ordenó dicho pago, de conformidad con los factores salariales devengados entre el 9 de junio de 2003 y el 9 de junio de 2004. 10.- Ministerio de Educación El jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación se pronunció frente a la tutela para manifestar que ni la providencia acusada ni el Ministerio de Educación violentaron derecho fundamental alguno. Adicionalmente, solicitó su desvinculación de la tutela por la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el motivo de la presunta vulneración de los derechos fundamentales era consecuencia de la actuación de las autoridades judiciales accionadas. 11.- La Fiduprevisora La Fiduprevisora señaló que la solicitud de amparo no cumplía con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial.
Sin embargo, arguyó que en caso de estudiarse de fondo, se debía tener en cuenta que las autoridades judiciales accionadas actuaron conforme a la normatividad aplicable al caso concreto y que no se evidenció ninguna vulneración de los derechos fundamentales que la accionante alegó. Finalmente, solicitó su desvinculación por no encontrarse legitimada en la causa por pasiva.
II. CONSIDERACIONES 12.- Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala estudiará los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial conforme a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3. 15.- La posición mayoritaria establece que la solicitud de amparo debe declararse improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional dado que la accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, es decir, aquellos que ya fueron estudiados y decididos por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que las providencias enjuiciadas, efectivamente, vulneraron derechos fundamentales.
Se advierte, por el contrario, que la acción busca reabrir el debate surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se evidencie, en el presente caso, la importancia constitucional exigida. 16.- Sin embargo, en opinión del magistrado ponente de la decisión, sí le asiste relevancia constitucional comoquiera que se afirma la violación a los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a los principios de “favorabilidad, progresividad y no regresividad de los derechos sociales del trabajador” y, adicionalmente, se alega la existencia del defecto de violación directa de la Constitución ante la negativa de librar mandamiento de pago, pues evita la liquidación y el ajuste a la pensión por retiro definitivo del servicio según lo ordenado en la sentencia del 9 de octubre de 2014.
No obstante, ello no indica que se deba conceder el amparo. Por el contrario, una vez revisados los autos acusados, se evidencia que la autoridad judicial accionada no vulneró derecho fundamental alguno, toda vez que estudió las pretensiones de la demanda ejecutiva a la luz del título ejecutivo que presentó la accionante, para concluir que no tenían una relación respecto a las órdenes impartidas en la sentencia objeto de ejecución. 17.- El magistrado ponente aclara que i) la accionante presentó como título de recaudo ejecutivo la sentencia del 9 de octubre de 2014 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Nación - Ministerio de Educación y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el cual dichas entidades resultaron condenadas; ii) las autoridades judiciales realizaron el estudio del título ejecutivo y concluyeron que las pretensiones de la demanda no hacían referencia a la obligación clara, expresa y exigible que la sentencia del 9 de octubre de 2014 dispuso a favor de la accionante y, iii) el reconocimiento o reajuste pensional son pretensiones claras dentro de un proceso ordinario -nulidad y restablecimiento del derecho- y no son el objeto de una demanda ejecutiva que lo que busca es el cumplimiento de una obligación dispuesta en un título ejecutivo. 18.- En consecuencia, una vez expuestos los motivos por los cuales el magistrado ponente observa la relevancia constitucional de la tutela y expone las razones por las cuales hubiese negado el amparo, pasará a resolverla conforme al cumplimiento de los requisitos formales y, se acogerá a la posición mayoritaria, así: 18.1.- Debe indicarse que la relevancia constitucional es uno los requisitos generales que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales[1]; en los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[2]. 18.2.- En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito en comento supone la conjunción de 2 elementos: el primero, que la accionante explique por qué el asunto que somete a conocimiento del juez de tutela tiene relevancia constitucional y, el segundo, que la acción de tutela no se presente con objeto de obtener una nueva instancia (se trascribe)[3]: “La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[4]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[5]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[6].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[7].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 18.3.- Asimismo, la Corte Constitucional, en procura de desarrollar a mayor profundidad el mencionado requisito, ha señalado que (se trascribe)[8]: “Este requisito implica evidenciar, clara y expresamente, que “la cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[9].
Según la jurisprudencia constitucional, este requisito persigue al menos tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario, (ii) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales.” 18.4.- De la revisión del escrito de tutela, la Sala logró evidenciar que la accionante reiteró argumentos que ya había planteado en la demanda del proceso ejecutivo, mencionados en el recurso de apelación interpuesto contra el auto de primera instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 18.5.- Así, la Sala considera que la accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, pues no presentó nuevos fundamentos con los que pudiese demostrar la vulneración de los derechos alegados, que justifiquen la intervención del juez de tutela; tampoco desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué esta controversia tiene una marcada trascendencia constitucional, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca del asunto. 19.- Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues no se cumplió con la debida carga argumentativa por parte de la accionante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención y, por lo tanto, puede observarse que la pretensión de la accionante no fue otra que buscar someter su pleito a una nueva instancia. Otras consideraciones 20.- En su escrito de contestación, el Ministerio de Educación y La Fiduprevisora solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva en atención a que la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago fue una actuación de las autoridades judiciales accionadas y, no se relacionaba con sus funciones. 21.- Al respecto, la Sala advierte que el Ministerio de Educación y La Fiduprevisora fueron llamados al proceso como terceros intervinientes por ser parte en el proceso de reparación directa, no como responsables de las acciones alegadas por la accionante.
De modo que no hay lugar a su desvinculación. En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Silvia Odilia Chalapud Velasco contra las providencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño.
SEGUNDO: NIÉGUENSE las solicitudes de desvinculación que presentaron el Ministerio de Educación y La Fiduprevisora.
TERCERO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión CUARTO:
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [2] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. [3] Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [4] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [5] Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [6] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [7] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [8] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2019. [9] Id.