TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / REPARACIÓN DIRECTA / ACTIO IN REM VERSO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala analizará si en el presente asunto, el tribunal incurrió, por un lado, en los defectos procedimental y orgánico por resolver la demanda de reparación directa, presuntamente, sin competencia y, por el otro, si se configuran los defectos sustantivo y fáctico en la sentencia que decidió ese proceso.
Conforme con los argumentos de tutela, la Sala analizará de manera conjunta los defectos procedimental y orgánico e, igualmente, lo relacionado con los defectos sustantivo y fáctico. (…) La Clínica Moravia para sustentar la configuración de los citados defectos alega, por un lado, que el Tribunal Administrativo del Cauca no tuvo en cuenta el Preámbulo de la Ley 100 de 1993 y los artículos 43 de la Ley 715 de 2001, 4 y 13 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015 (entiende la sala que se refiere a la Ley 1751 de 2015), 20 de la Ley 1122 de 2007 y 4 de la Ley 1616 de 2013, normas que reflejan las obligaciones de las entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social y que están obligadas a garantizar la prestación del servicio de salud, en este caso, mental.
(…) [L]a Sala considera que el tribunal no incurrió en los defectos sustantivo y fáctico porque, independiente de que se analizaran normas relacionadas con la obligación de los organismos prestadores de los servicios de salud lo que ocurrió es que la Clínica Moravia, si bien está obligada a prestar servicios de salud, no demostró de manera cierta e indiscutible que existieran razones de necesidad y urgencia que la habilitaran para prestar el servicio de salud mental a nombre del departamento y, por ende, poder reclamar el pago de este.
(…) Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, negará las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la clínica Moravia contra el Tribunal Administrativo del Cauca. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Julio Roberto Piza Rodríguez, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02143-01(AC) Actor: CLÍNICA DE SALUD MENTAL MORAVIA LTDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia del 3 de junio de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. (…)”.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La Clínica de Salud Mental Moravia Ltda., interpuso acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, por estimar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “A. Petición principal Inaplicar por inconstitucional el inciso segundo del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, para tutelar el derecho fundamental al debido proceso y a la prerrogativa de la doble instancia judicial de la que este proceso, por su naturaleza y cuantía, la ley le ha asegurado.
Peticiones consecuenciales a la principal u órdenes para restablecer los derechos fundamentales Primera. Se ordene a la autoridad judicial convocada que, en un término de diez días, profiera una nueva decisión de segunda instancia en la que únicamente revise la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Popayán, limitándose a los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, dentro del expediente 2014-00285- 01.
Primera petición consecuencial o subsidiaria “Se ordene que el Tribunal Administrativo del Cauca declare la nulidad de la sentencia de segunda instancia, por falta de competencia funcional. Segunda petición consecuencial o subsidiaria Se ordene que la autoridad judicial que conceda el recurso de apelación ante el Consejo de Estado.
“De no acoger la petición de inaplicación por inconstitucionalidad, sírvase tutelar los derechos fundamentales y ordenar: Tercera subsidiaria “Que Tribunal que rehaga completamente la instancia, atendiendo a las normas legales consagradas en: “1. Artículo 4 de la Ley 1616 de 2013, 2. Preámbulo y artículos 1,8 y 156 de la Ley 100 de 1993, 3.
Artículos 4 y 13 de la Ley Estatutaria 1755 de 2005, 4. Artículo 43 numerales 43.2.1. y 43.2.2. de la Ley 715 de 2001 y el 5. Artículo 20 de la Ley 1122 de 2007. Y, además que revise su valoración probatoria, respecto de la urgencia en la atención de los pacientes”. 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La Clínica Moravia le ha prestado los servicios médicos psiquiátricos a la población a cargo del departamento del Cauca y de Caprecom durante los años 2007 y 2014.
El reconocimiento y pago de los servicios médicos, en los mencionados años, se dio por conciliaciones prejudiciales, excepto en el año 2013, en el que fue improbado el acuerdo conciliatorio suscrito entre la clínica y el departamento por los meses de abril, mayo y junio. En ejercicio del medio de control de reparación directa, con pretensión de actio in rem verso, la Clínica Moravia demandó al departamento del Cauca con el fin de conseguir el pago de los servicios prestados por los meses de abril a junio de 2013.
El Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, en sentencia del 28 de febrero de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con el fundamento principal de que: “Según el material probatorio aportado al proceso, es posible evidenciar que para la vigencia del año 2013 la Secretaría de Salud Departamental suscribió dos contratos con entidades cuyo objeto razón social es la atención en salud mental, y teniendo en cuenta que los meses sin cancelar a la Clínica Moravia corresponden a los meses de abril, mayo y junio de 2013, no se encuentra justificación para que los pacientes a los que se refieren en las cuentas de cobro fueran atendidos en la Clínica de Salud Mental Moravia, en lugar de ser remitidos o internados en las entidades contratadas en debida forma, por el Ente Territorial.” La actora interpuso recurso de apelación con el argumento de que los contratos a los que se refirió el juzgado fueron suscritos luego de la prestación de los servicios prestados y, por tanto, no le asistía razón en afirmar que los pacientes debieron ser atendidos en las dos instituciones contratadas.
El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 5 de diciembre de 2019, confirmó el fallo, pero, por razones distintas a las del juez de primera instancia. El tribunal resaltó que, en efecto, le asistía razón a la clínica en afirmar que, para el momento en que se prestaron los servicios médicos, no existían contratos vigentes porque estos fueron adjudicados a las IPS en octubre de 2013.
No obstante, el tribunal consideró que el desacierto del juzgado no era suficiente para revocar la sentencia apelada. Por tanto, realizó un nuevo estudio conforme con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado en materia de actio in rem verso y negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se daba alguno de los tres eventos para declarar el enriquecimiento sin causa.
Por lo anterior, la parte actora sostiene que el tribunal desconoció su competencia funcional y, por eso, interpuso “recurso de apelación” por estimar que fungió como juez de primera instancia por no limitarse al estudio de los argumentos de apelación, sino hacer un nuevo estudio de la controversia planteada, recurso en el que además solicitó que se declarara la nulidad de la sentencia con los mismos argumentos.
Puso de presente que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, el recurso no ha sido decidido por razones de congestión judicial y, por tanto, dice que acude a la acción de tutela como mecanismo transitorio, máxime si se tiene en cuenta la difícil situación que atraviesa por la falta de pago de servicios como el que reclama y de otros pendientes de las EPS que han generado que en su contra se adelanten procesos de naturaleza laboral y coactivo por falta de pago.
Que la difícil situación pone en riesgo el servicio público de salud mental en el departamento del Cauca. 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora considera que, en el presente caso, se configura un defecto orgánico y procedimental absoluto porque dice que el tribunal resolvió la controversia sin sujetarse a los argumentos de apelación, específicamente, el dirigido a demostrar que el juzgado se equivocó en afirmar que los pacientes debieron ser atendidos en las instituciones contratadas para el efecto cuando, en realidad, no existían para el momento de la prestación, es decir, abril, mayo y junio de 2013, contratos con IPS prestadoras de los servicios de salud psiquiátrica.
En esa medida, considera que el tribunal, luego de advertir que le asistía razón a la clínica, no debió analizar ni cargos ni argumentos jurídicos adicionales como lo hizo. Que la decisión del tribunal de realizar estudio de legalidad adicional constituye la expedición de una sentencia de primera instancia y que, por tanto, no puede resultar eximida de la revisión del superior funcional por vía del recurso de apelación, por tanto, solicita la inaplicación del inciso segundo del artículo 187 del CPACA, según el cual, “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. Lo anterior con fundamento en razones que denomina de inconstitucionalidad y de antinomia “legal y jurisprudencial”, que considera debe ser resuelta a favor del demandante en aplicación del artículo 31 Constitucional, relacionado con la garantía de la doble instancia y la apelación como instrumento para sustentar las razones de inconformidad.
Sostuvo que la Ley 1437 de 2011 prevé un control objetivo de legalidad y de constitucionalidad de los actos de la administración y uno subjetivo respecto de actos, hechos y operaciones administrativas. Considera que el control objetivo persigue que el procedimiento se ajuste al ordenamiento jurídico, por lo que, es indispensable que las excepciones planteadas o no por la administración, puedan ser susceptibles de declaración por el superior, aun ante la hipótesis del silencio del inferior.
Sin embargo, señala que, cuando se trata de un control particular y concreto, esa regla no puede ser aplicada cuando se invoca la responsabilidad patrimonial del Estado, prevista en el artículo 90 de la Constitución Política. Afirma que “no es inconstitucional, per se y de manera abstracta el texto legal que se pide inaplicar, pues es necesario para el control objetivo de legalidad de los actos de la administración. No obstante, sí lo es, como cuando en este caso, se ha invocado el principio de responsabilidad patrimonial del Estado, para protegerse de su actuación o su omisión”.
Señaló que la regla jurisprudencial adoptada en la sentencia de unificación del 9 de febrero de 2012 [21060] por el Consejo de Estado, le atribuyó al recurso de apelación la capacidad de circunscribir la competencia del juez de segunda instancia y que solo es posible que el juez de segundo grado extienda su análisis a otros asuntos, cuando quiera que se trate de normas y principios constitucionales; tratados internacionales sobre derechos humanos, normas legales de carácter imperativo, esto es, aquellas derivadas de presupuestos procesales, de orden público y, por lo tanto, ajenas a la disposición del juez y de las partes, en ese sentido, solicita que se ordene rehacer el estudio del recurso de apelación, en el que se atienda a la competencia dada por la sentencia de primer grado y el recurso de apelación. Invoca el defecto material o sustantivo porque el Tribunal Administrativo del Cauca concluyó que no se dan las condiciones para dar aplicación a la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 [24897] del Consejo de Estado, con fundamento en que el departamento del Cauca no obligó a la entidad para prestar los servicios de salud y porque la entidad actora prestó los servicios por su propia voluntad, las cuales, afirma, carecen de sustento, comoquiera que no tuvo en cuenta las oligaciones de la entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social.
Que, de haber observado el Preámbulo de la Ley 100 de 1993 y los artículos 43 de la Ley 715 de 2001, 4 y 13 de la Ley Estatutaria 1755 de 2005, 20 de la Ley 1122 de 2007 y 4 de la Ley 1616 de 2013, no se habría podido aducir la inexistencia de un contrato. Finalmente, adujó el defecto fáctico, por considerar que fueron valoradas de manera indebida la totalidad de las pruebas allegadas al proceso, especialmente, las facturas de prestación de los servicios de salud, las epicrisis e historias clínicas obrantes en los cuadernos de pruebas 1 y 3 y unos fallos de tutela que le sirvieron de base a la Clínica Moravia, para prestar los servicios de salud. 4.
Trámite Previo El Consejo de Estado, Sección, Tercera, Subsección A, en auto del 1 de junio de 2020, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y al departamento del Cauca – Secretaría de Salud-, y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo del Cauca, por intermedio del magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada, pidió que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela porque esa autoridad judicial no vulneró derecho fundamental alguno y la totalidad de actuaciones adelantadas se ajustaron a las previsiones normativas y jurisprudenciales aplicables.
Se refirió a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y, frente al caso concreto, señaló que la parte actora no brinda elementos jurídicos o fácticos que permitan inferir la configuración de un defecto. Que el Tribunal era competente para proferir la sentencia objeto de tutela, el proceso se adelantó con respeto del procedimiento establecido y el fallo fue debidamente motivado con base en las pruebas obrantes en el expediente.
Indicó que el argumento de la inexistencia de contratación vigente para el momento de la prestación del servicio no era la única materia en la que estribaba el recurso de apelación, sino que, además, la conducta de las partes en punto a la contratación de los servicios de salud y a la forma como se estaba garantizando la prestación del servicio también lo fue.
Por lo anterior, al encontrar que se trataba de la prestación de un servicio entre un particular y el Estado, sin que mediara contrato, se abordó el estudio del asunto a través del enriquecimiento sin justa causa, sin que ello implicara la violación de principios como la “non reformatio in pejus” o de congruencia. En la sentencia del 5 de diciembre de 2019, se estudió si los servicios suministrados por la parte demandante, cuyo pago pretendía, en razón a no haberse suscrito orden o contrato estatal, encuadraban en alguna de las tres posibilidades previstas en la sentencia de unificación, para que fuera viable invocar el enriquecimiento sin causa y, por ende, la actio in rem verso como fuente de la indemnización de perjuicios que se reclaman.
Que, como no se encontraron acreditadas las condiciones para dar por acreditada alguna de las posibilidades, se negaron las pretensiones. Que, por el contrario, se concluyó que la causa del empobrecimiento de la parte convocante se debió exclusivamente a la omisión de dar cumplimiento a la normativa en materia contractual y de cumplir las garantías consagradas en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la contraprestación por el servicio al ejecutar por su cuenta prestaciones sin base contractual Finalmente, dijo que la clínica presentó recurso de apelación contra la sentencia del tribunal.
En ese sentido, aclaró que “el memorial contentivo del recurso de apelación formulado por la Clínica, contra el fallo de segunda instancia”, pasó a despacho el 24 de enero de 2020 y aun no ha sido considerado porque los términos judiciales se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020, en virtud de lo decidido por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión de la pandemia.
Precisó que Tribunal no ha incurrido en la vulneración de los derechos de la parte accionante, por el contrario, aduce que la acción de tutela no pretende cosa distinta a obtener, una vez más, que se estudie su situación particular, a pesar de que ésta ya fue resuelta en dos instancias. El Juzgado Quinto Administrativo de Popayán informó que en el trámite del proceso ese despacho profirió la sentencia de primera instancia del 28 de febrero de 2017, que negó las pretensiones, porque luego de realizar el análisis de los medios de prueba aportados y, por tratarse de un asunto relacionado con la prestación de servicios al Estado sin lleno de los requisitos del Estatuto de Contratación Estatal, se dio estricto cumplimiento a los precedentes de unificación sobre el principio del enriquecimiento sin causa, proferidos por el Consejo de Estado en decisión del 19 de noviembre de 2012.
Que, en todo momento, se garantizaron los derechos de las partes, con el análisis crítico y pormenorizado de todos y cada uno de los elementos fácticos, normativos, jurídicos y jurisprudenciales, para llegar a la conclusión de que la prestación del servicio por parte de la Clínica Moravia a la entidad demandada no se ajustaba a alguna de las posibilidades establecidas en la citada sentencia de unificación, que hiciera viable acceder a las pretensiones.
Que, incluso, ya mediaba una decisión judicial previa, adoptada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Popayán, en la cual se improbó el arreglo conciliatorio prejudicial por los mismos hechos y circunstancias del debate judicial ordinario. Citó las consideraciones expuestas en esa oportunidad, en la que concluyó: “Bajo los lineamientos de la jurisprudencia del Consejo de Estado, considera el Despacho que la demanda no está llamada a prosperar, debido a que la figura no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios para cuya realización ha debido mediar un contrato, en los términos exigidos para las entidades públicas por el Estatuto de Contratación Administrativa, caso en el cual, se reitera, las acciones propias son las relativas a los contratos estatales y no la de reparación directa con pretensión de obtener la compensación de un presunto enriquecido sin causa justa, dado que no se configura ninguno de los excepcionales eventos en los cuales la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que es posible efectuar el reconocimiento pretendido.” Que, de hecho, el Tribunal Administrativo del Cauca, en el análisis del caso, con base en las premisas de la sentencia se unificación del año 2012, llegó a similar conclusión y, en consecuencia, confirmó la decisión de primera instancia. Resaltó que la parte actora, al acudir a la acción de tutela, busca abrir por cuarta vez el debate judicial de su caso, dado que median dos decisiones negativas en primera instancia (a través de conciliación extrajudicial y en proceso de reparación -actio in rem verso-) así como la del Tribunal Administrativo del Cauca del año 2019.
Que las decisiones que se profirieron en desarrollo del presente asunto se fundamentaron en el precedente que respecto a la actio in rem verso ha sentado el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y se valoraron las pruebas oportunamente allegadas por las partes. Solicitó que, dada la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo, se tengan en cuenta los anteriores argumentos y, en consecuencia, declarar la improcedencia de la tutela. 6.
Intervención de los terceros interesados La Secretaría de Salud del departamento del Cauca indicó que se opone a las pretensiones de la acción de tutela y sostuvo que en el presente caso es evidente que la tutela resulta improcedente porque la clínica cuenta con mecanismos ordinarios para debatir los asuntos que pretende sean resueltos por el juez de tutela, sin precisar a cuáles se refiere.
Indicó que la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual y subsidiario, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados. 7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia 3 de julio de 2020, declaró improcente el amparo solicitado porque la entidad actora acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate del proceso de reparación directa en el que fue dictado el fallo cuestionado y, a partir del mismo, obtener el pago de unos servicios de salud, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Señaló que resulta evidente que el actor busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción solicitó que se conceda ante el Consejo de Estado el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de segunda instancia del 5 de diciembre de 2019, por medio de la cual se resolvió otra apelación que interpuso contra el fallo del 28 de febrero de 2017, lo que, a todas luces, resulta contrario al ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, concluyó que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es reabrir un litigio que ya fue dirimido en las instancias respectivas por los jueces naturales, dentro del cual no se advirtió trasgresión alguna al debido proceso de la accionante y en donde se fundamentaron debida y razonadamente las decisiones cuestionadas. 8.
Impugnación La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual inidicó que la sentencia no tocó el fondo del asunto, que era el objeto de amparo solicitado, que no es otro que la determinación sobre si es jurídicamente posible que el juez de segunda instancia extienda su competencia al estudio de asuntos que no fueron objeto de decisión por el juez de primera instancia. Indicó que la acción de tutela de la referencia tiene relevancia constitucional comoquiera que se trata del derecho, garantía y principio de la doble instancia, señala que, la tesis que se expone es que, de permitir que el juez natural de segunda instancia se pronuncie sobre asuntos que no fueron objeto de estudio por el juez de primer grado, entonces esa nueva determinación; ese nuevo juicio, materialmente, sería de única instancia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. En el fallo de primera instancia el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró improcedente el amparo solicitado porque la acción de tutela no cumplió con el requisito general de relevancia constitucional, pues es utilizada como instancia adicional para replantear los mismos argumentos que ya fueron expuestos y debatidos en el proceso de reparación directa que se cuestiona por esta vía. En el escrito de impugnación la parte actora inisiste en que la acción de tutela de la referencia comporta un asunto de evidente relevancia constitucional, pues se trata de la garantía de la doble instancia, específicamente, consiera que el juez de segunda instancia no le estaba dado extender su competencia al estudio de asuntos que no fueron objeto de decisión por el juez de primera instancia. Al respecto, la Sala considera que, contrario a lo afirmado por el a-quo, en el presente asunto se tiene acreditada la relevancia constitucional porque la presunta vulneración a la que se refiere la parte actora proviene de una supuesta falta de competencia del tribunal demandado para analizar argumentos que, afirma, no fueron propuestos en el recurso de apelación ni estudiados por el juez de primera instancia en ese asunto y porque, al realizar el estudio adicional, incurrió en defecto sustantivo y fáctico.
Problema jurídico Establecido lo anterior, la Sala analizará si en el presente asunto, el tribunal incurrió, por un lado, en los defectos procedimental y orgánico por resolver la demanda de reparación directa, presuntamente, sin competencia y, por el otro, si se configuran los defectos sustantivo y fáctico en la sentencia que decidió ese proceso.
Conforme con los argumentos de tutela, la Sala analizará de manera conjunta los defectos procedimental y orgánico e, igualmente, lo relacionado con los defectos sustantivo y fáctico. De la presunta configuración de los defectos orgánico y procedimental en el caso concreto. La parte actora considera que, en el presente caso, se configuran los defectos orgánico y procedimental absoluto porque, en su criterio, el tribunal resolvió la controversia sin sujetarse a los argumentos de apelación, específicamente, el dirigido a demostrar que el juzgado se equivocó en determinar que los pacientes debieron ser atendidos en las instituciones contratadas para el efecto cuando, en realidad, no existían para el momento de la prestación de los servicios de salud, (abril, mayo y junio de 2013) contratos con IPS prestadoras de los servicios de salud psiquiátrica.
En esa medida, considera que el tribunal, luego de advertir que le asistía razón a la clínica, no debió analizar ni cargos ni argumentos jurídicos adicionales como lo hizo en la sentencia atacada. Que la decisión del tribunal de realizar estudio de legalidad adicional constituye la expedición de una sentencia de primera instancia y que, por tanto, esa decisión no puede resultar eximida de la revisión del superior funcional por vía del recurso de apelación y, por eso, solicita la inaplicación del inciso segundo del artículo 187 del CPACA, según el cual, “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. Al respecto, la Sala destaca que, de la lectura del expediente, no se advierte el desconocimiento de la referida limitación, por las razones que se pasan a explicar, previa precisión de que la Clínica Moravia interpuso recurso de apelación contra la sentencia cuestionada por esta vía y, por ende, podría afirmarse que la acción de tutela resultaría improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, sin embargo, como se verá más adelante, dicho requisito se tendrá por cumplido porque se trata de una petición abiertamente improcedente y, por tanto, puede el juez de tutela habilitar el presente mecanismo.
El Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, en sentencia del 20 de febrero de 2017, negó las pretensiones de la demanda al considerar que, como para el año 2013 se habían suscrito dos contratos para la prestación de los servicios médicos psiquiátricos, era en los centros hospitalarios contratados donde los pacientes debieron ser atendidos y no en la clínica Moravia.
Dicho análisis, valga la pena precisar, lo hizo para verificar si se daba alguna de las posibilidades de pago previstas en la sentencia de unificación proferida sobre la actio in rem verso. En el recurso de apelación, tal y como lo puso de presente el magistrado del Tribunal Administrativo del Cauca en el escrito de oposición, la parte actora expuso los siguientes argumentos: “A partir de la aplicación del mecanismo del precedente judicial, el juez de primera instancia considera que existen unas reglas y subreglas aplicables al caso.
Éstas se encuentran en la decisión de la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado en radicado 24897 con ponencia del Dr. Santofimio Gamboa. La regla general es la improcedencia de la Actio in rem verso para la reclamación del pago de obras, bienes o servicios ejecutados sin la celebración de un contrato estatal que lo justifique y que sólo por vía de la excepción, este mecanismo judicial es procedente cuando: a) Sea la administración la que constriña u obligue al demandante a la entrega de las prestaciones cuyo pago se demanda; b) Es urgente y necesaria la prestación de servicios, adquisición de bienes o la ordenación de la construcción de obras para evitar una amenaza inminente e irreversible al derecho fundamental a la salud.
La urgencia y la necesidad deben aparecer como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas. c) Teniendo las condiciones para hacerlo, se omite la declaración de urgencia manifiesta. Asimismo, sostiene el juez que, cuando quiera que se trate del análisis de la segunda excepción, dicho análisis no opera exclusivamente respecto del tipo de servicios; esto es, que el hecho de que sean servicios de salud, si bien es condición necesaria, no es suficiente para que se determine que se está en presencia de dicha excepción. Por eso, a decir del a quo, es menester juzgar la urgencia y la necesidad, a partir de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas.
En seguida, encuentra que, para el caso en particular no se encuentra dicha urgencia y necesidad, porque para el año 2013 la Secretaría de Salud Departamental suscribió dos contratos cuyo objeto es la prestación de servicios de salud mental y que, teniendo en cuenta que lo que se solicita es el pago de servicios prestado en los meses de abril, mayo y junio de ese mismo año 2013, no se demuestran las condiciones de urgencia y necesidad de los servicios.
(…) Con la misma liviandad en las inferencias lógicas, también supone que la Clínica demandante no participó en procesos de selección para la celebración de contratos que cubrieran los servicios de abril, mayo y junio de 2013, sin detenerse en que de las evidencias probatorias se establece que para esos meses no había ningún proceso de selección ni contrato alguno abierto por el Departamento del Cauca.
Con la misma facilidad para negar las pretensiones de la demanda, se hubiese podido determinar claramente que los contratos a los que hace referencia el A quo en su sentencia, se adjudicaron mediante Resolución 09688 - 10 - 2013, proferido por la Gobernación del Departamento del Cauca - Secretaría de Salud, el día 22 de octubre de 2013.
Y digo que, con la misma facilidad, porque esta Resolución de adjudicación del 22 de octubre de 2013, obra a folios 495 a 504 del cuaderno de pruebas 3; es decir, inmediatamente en seguida de la prueba del oficio dirigido al Secretario del Salud del Cauca (folio 493 y 494), por el señor Álvaro Alfonso Tobón Trujillo, al que hace referencia la Juez en la página en la página 12 de la sentencia (relación de pruebas) y que luego considera específica y textualmente en la página 19.
(…)”. (Se destaca) Frente a los citados argumentos, el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia del 5 de diciembre de 2019, se ocupó, primero, en determinar si le asistía razón a la parte en la afirmación de que para la época en que se prestaron los servicios de salud mental en la Clínica Moravia (abril, mayo y junio de 2013) no existían los referidos contratos para la prestación de servicios en salud a que hizo referencia el juzgado, análisis que le permitió concluir que, para dicho lapso, en efecto, no existían porque fueron adjudicados en octubre de 2013, es decir de manera posterior.
Establecido lo anterior por parte del tribunal, precisó que ese solo hecho no tenía la fuerza para revocar la sentencia objeto del recurso porque “como quedó visto, la jurisprudencia del alto Tribunal de lo contencioso administrativo ha sido clara en indicar cuales son las circunstancias en las que se puede declarar el enriquecimiento sin causa, como a continuación se entrará a estudiar dentro del asunto sub judice.
(…)”. Destacó que “para desatar la situación jurídica planteada, no debe perderse de vista que el H. Consejo de Estado precisó, en el plurimencionado fallo de unificación del 19 de noviembre de 2012 que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, como principio rector del derecho, no puede ser invocado para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique, en razón a que para su procedencia, entre otros requisitos, es indispensable que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa”.
Y fue en aplicación del precedente judicial del Consejo de Estado, que concluyó, con fundamento en el material probatorio, que <<la causa del empobrecimiento de la parte convocante se debió exclusivamente a la omisión de dar cumplimiento a la normatividad en materia contractual, con dejación de las garantías consagradas en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la contraprestación por el servicio, ejecutando por su cuenta prestaciones sin base contractual, de manera que las partes no pueden poner en marcha relaciones de hecho para eludir las normas de la contratación administrativa ( )>>.
De manera que el análisis que desplegó el Tribunal Administrativo del Cauca no excedió los límites que le confirió el recurso de apelación propuesto por la Clínica de Salud Moravia en el trámite de la acción de reparación directa, estudio que, valga la pena precisar, se dio en ejercicio del principio de congruencia previsto en el artículo 281 del CGP, según el cual “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.” Lo anterior, se sustenta, además, en que el tribunal, en el caso bajo estudio, fungió como superior funcional y órgano de cierre del proceso iniciado por la Clínica Moravia y, por ende, el estudio no se podía ver limitado a los argumentos de apelación, sino que, al encontrar que le asistía razón al apelante, debía analizar la controversia de manera integral conforme con la normativa aplicable, el precedente judicial del Consejo de Estado pertinente y las pruebas aportadas para definir si debían ser concedidas o no las pretensiones de la demanda.
Cabe destacar, además, que en el escrito del recurso de apelación la Clínica Moravia hizo referencia a los presupuestos de dicha sentencia de unificación, por lo que no se encuentra respaldo, en la afirmación, según la cual, se desconocieron los límites del recurso de apelación. Ahora, si en gracia de discusión se admitiera que los puntos resueltos por el tribunal en la sentencia recurrida no fueron propuestos en el escrito de apelación, la Sala advierte que de conformidad con la referida sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, la competencia del juez de segunda instancia se extiende a los asuntos que tienen que ver con el aspecto global del recurso, que, en el presente caso, como se vio, tienen que ver justamente con la aplicación de la sentencia del 19 de noviembre de 2012 y los requisitos para la procedencia de la acción en la modalidad de actio in rem verso.
En este punto, la Sala precisa que, por lo dicho, resulta abiertamente improcedente la solicitud de la parte actora de que se ordene la concesión del recurso de apelación frente a la sentencia del tribunal porque, como se precisó, la providencia cuestionada fue dictada en el marco de la competencia de la segunda instancia y, por tanto, no es susceptible de recursos.
La Sala destaca que la figura procesal que pide la parte actora, es decir, la apelación de la apelación no existe en el ordenamiento jurídico colombiano. El recurso de apelación en los diferentes estatutos procesales tiene previsto el recurso de apelación como aquél para que el juez revise las decisiones de primera instancia no sobre decisiones proferidas en segunda instancia toda vez que esa es, justamente, en la que se decide de manera definitiva el proceso judicial.
A manera de ilustración, la Sala se referirá a dos de muchas de las previsiones procesales que así lo disponen: Artículo 243 del CPACA: “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…).” Artículo 321 del CGP: “Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad.
También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…).” La naturaleza del recurso de apelación, entonces, es que se revise la decisión del juez de primera instancia. De la presunta configuración de los defectos sustantivo y fáctico en el caso concreto. La Clínica Moravia para sustentar la configuración de los citados defectos alega, por un lado, que el Tribunal Administrativo del Cauca no tuvo en cuenta el Preámbulo de la Ley 100 de 1993 y los artículos 43 de la Ley 715 de 2001, 4 y 13 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015 (entiende la sala que se refiere a la Ley 1751 de 2015), 20 de la Ley 1122 de 2007 y 4 de la Ley 1616 de 2013, normas que reflejan las obligaciones de las entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social y que están obligadas a garantizar la prestación del servicio de salud, en este caso, mental.
Manifestó que si el tribunal hubiera analizado dichos preceptos “(…) mal hubiera podido arribar a la conclusión que se le reprocha, porque no es cierto que la Clínica Moravia hubiese podido negarse a prestar el servicio de salud mental, aduciendo la inexistencia de un contrato. De las normas referidas se concluye forzosamente, todo lo contrario: que siendo la IPS Clínica de Salud Mental Moravia parte del Sistema de Seguridad Social en Salud estaba obligada y constreñida por el Estado y, propiamente, por el Departamento del Cauca a prestar los servicios cuyo pago se reclama.” Luego, se refirió al presunto defecto fáctico que sustentó en la indebida valoración de las pruebas arrimadas al proceso, tales como las facturas de prestación de los servicios de salud, las epicrisis e historias clínicas obrantes en los cuadernos de pruebas 1 y 3 y unos fallos de tutela que le sirvieron de base a la Clínica Moravia para prestar los servicios de salud y afirmó que “De estos tres grupos de pruebas se puede arribar a la conclusión de la necesidad en la prestación de los servicios médicos objeto de la reclamación judicial.” Entonces, como se ve, la Clínica Moravia considera que la necesidad y urgencia en la prestación de los servicios de salud que prestó queda acreditada con las normas antes descritas y con las pruebas que aportó al proceso.
Para efectos de determinar si se configuran los citados defectos, la Sala se referirá, en lo pertinente, a la sentencia atacada: “Prima facie es del caso destacar que le asiste razón a la parte apelante cuando pone de presente que en el tiempo en el que se prestaron los servicios de salud mental en la Clínica, no había contrato alguno vigente, en el entendido que, como se constató, los aludidos negocios a los que hizo referencia la jueza en el fallo apelado, en efecto solo fueron adjudicados las IPS oferentes en el mes de octubre de 2013.
Sin embargo, este solo hecho no tiene la entidad suficiente para revocar la sentencia objeto del recurso de alzada, pues, como quedó visto, la jurisprudencia del alto Tribunal de lo contencioso administrativo ha sido clara en indicar cuales son las circunstancias en las que se puede declarar el enriquecimiento sin causa, como a continuación se entrará a estudiar dentro del asunto sub judice.
En lo que atañe a la atención médica dispensada por la Clínica de Salud Mental Moravia, a los pacientes psiquiátricos no vinculados que requirieron sus servicios durante los meses abril, mayo y junio de 2013, debe destacarse que en efecto, esta fue prestada tal y como se constata de la lectura de las facturas por valores de $36.665.400, $52.000.300 y $46.004.700, de la historia clínica de los pacientes, de la auditoria médica realizada por la firma CAMPO & ASOCIADOS S.AS., de las certificaciones de no pago de dichos valores, así como de los conceptos técnicos emitidos por la entidad.
Entonces, frente al tópico específico de la prestación de los servicios y del no pago de los mismos, estima la Sala que tampoco hay discusión, en el entendido que los extremos procesales no han efectuado ninguna salvedad al respecto y porque las pruebas del plexo dejan entrever que la atención se dispensó, pero no se efectuó ninguna erogación por parte de la administración. Así, advierte ésta Corporación, que la atención médica en salud mental que prestó la demandada al ente territorial en los meses de abril, mayo y junio de 2013, tuvo lugar sin que existiera contrato, orden de prestación de servicios o autorización por parte de la entidad, en clara violación al Estatuto de Contratación Estatal, pues conforme a lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes en tanto exigen elevarse a escrito, salvo en los casos previstos en el mismo estatuto y referentes a ciertos eventos de urgencia manifiesta en los que es factible que se obvie dicho requisito, como se contempla en el artículo 41 inciso 40 de la referida ley, precisándose que en los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito debe imperar.
Ello en consideración, además, a que las normas que exigen solemnidades son de orden público y de carácter imperativo, sin que sea procedente que se desconozcan o modifiquen por voluntad de las partes. Por ello, para desatar la situación jurídica planteada, no debe perderse de vista que el H. Consejo de Estado precisó, en el plurimencionado fallo de unificación del 19 de noviembre de 2012 que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, como principio rector del derecho, no puede ser invocado para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique, en razón a que para su procedencia, entre otros requisitos, es indispensable que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa.
Pero, igualmente, indicó la Máxima Corporación de lo Contencioso que, por excepción, la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por el enriquecimiento sin justa causa será procedente en aquellos eventos en que no obstante no haberse observado el Estatuto de Contratación Estatal, se está ante una de las 3 hipótesis relacionadas Ut Supra.
En consecuencia, corresponde a la Sala entrar a establecer si los servicios suministrados por la parte demandante, cuyo pago se pretende del ente territorial. en razón a no haberse suscrito orden o contrato estatal, se pueden enmarcar dentro de alguna de las excepciones previstas en la sentencia de unificación, para que sea viable invocar el enriquecimiento sin causa y, por ende, la actio in rem verso como fuente de la indemnización de perjuicios que se reclaman.
En cuanto a la primera hipótesis, que indica, cuando la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium lo constriñó o le impuso la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, sin atemperarse al marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.
Como se verificó dentro del caudal probatorio, obran las facturas No. 16825, 16826, 16827, 16828, 16829, 16830, 16831, 16832, 16834, 16835, 16836, 16906, 16907, 16908, 16909, 16910, 16911, 16912, 16913, 16915, 16916, 16917, 16918, 16919, 16920, 16921, 16922, 17056, 17057, 17058, 17059, 17060, 17061, 17062, 17063, 17064, 17065, 17066, 17067, 17068 y 17069, las cuales fueron presentadas, inclusive, luego de que el servicio requerido por los pacientes se hubieren prestado, sin que de ello se pueda inferir, en forma alguna, que el Departamento del Cauca uso de su supremacía, autoridad o imperium, constriñó o impuso a la Clínica de Salud Mental Moravia la prestación de los servicios de salud al personal no vinculado que atendió. Además, ante la ausencia de cualquier otra prueba que dé cuenta de ello, todo indica que la sociedad demandante, por su propia decisión y voluntad, procedió a atender la solicitud de servicios requeridos por los pacientes, máxime que aquel perfectamente podía negarse a su prestación. No obstante, se tiene que, como era acostumbrado, por espacio de tres meses, la Clínica, por fuera del marco jurídico normativo y contraviniendo el Estatuto de Contratación Estatal, que obliga a que todo compromiso que pretenda suscribir la administración debe adelantarse previa la suscripción del respectivo contrato, atendió a los pacientes psiquiátricos DORADO GALÍNDEZ NINA BERNARDA, CAMILO MESA SÁNCHEZ, JOSÉ RAFAEL MOSQUERA, CARLOS GONZÁLEZ, HUGO GONZÁLEZ, RUBÉN GONZÁLEZ, LUIS PAI PAI, DIEGO APOLINAR CAVICHE JULICUE, RODRIGO COLLAZOS HINCAPIÉ, HELEN ADRIANA MUÑOZ LLANTÉN, ANA MILED RÍOS FERNÁNDEZ, EIVER VALENCIA VICTORIA, JORGE ARMANDO ROSERO MARTÍNEZ, YONATHAN VELASCO VIAFARA, MARÍA FANNY ANDRADE OBSENIO y JUAN CARLOS PAJAJOY ALEGRIA.
De suerte que, considera la Sala que no se está ante la primera hipótesis de la sentencia de unificación, que permita la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, cuando las prestaciones económicas que se reclaman se derivan de la no celebración de contrato estatal. En lo referente a la segunda hipótesis, que establece, cuando es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho éste que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal.
Aquí, no se pierde de vista que la subregla trazada por la Alta Corporación contenciosa recalca que la urgencia y la necesidad del servicio, deben aparecer de manera objetiva y manifiesta, como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planear y adelantar el proceso de selección o la celebración de los contratos respectivos. Al respecto, se evidenció que en efecto, el servicio requerido por los pacientes psiquiátricos que, conforme las epicrisis, llegaron directamente a la Clínica de Salud Mental Moravia, si se encontraba relacionado con el derecho a la salud, la vida e integridad personal, en el entendido que padecían de afecciones psiquiátricas que, según el Área de Prestación de Servicios de Salud del Departamento, constituían un riesgo para ellos mismos y para su entorno, es decir, la atención médica que se les procuró, era necesaria.
No obstante, lo descrito, queda en entredicho el cumplimiento del criterio de la urgencia, como criterio ponderador de la imposibilidad absoluta de la administración para garantizar la contratación a través de los mecanismos preestablecidos en el ordenamiento y la suscripción de los contratos a que hubiere lugar para garantizar la prestación del servicio.
Lo anterior, habida cuenta que, según los fallos de tutela expresados en el acápite de “lo probado en el proceso”, que datan de los años 2008 y 2011, a los señores NINA BERNARDA DORADO GALÍNDEZ, CARLOS GONZÁLEZ y RUBÉN GONZÁLEZ, se les concedió el amparo de su derecho fundamental a la salud ordenando al Departamento la autorización de los servicios correspondientes en la clínica de Salud Mental Moravia, conminando a la administración a gestionar en otras instituciones del Estado, su cuidado permanente.
Del mismo modo, la misma Área de Prestación de Servicios, también indicó que los pacientes CAMILO MESA SÁNCHEZ, JOSÉ RAFAEL MOSQUERA, HUGO GONZÁLEZ y LUIS PAI PAI, habían sido atendidos con ocasión de la orden de un juez constitucional. Entonces, no resulta comprensible para la Sala, que a pesar de que la necesidad de la prestación del servicio se hacía evidente, con mucha más intensidad desde el año 2011, para el año 2013, en los meses de abril, mayo y junio, no existiera contratación vigente con ningún prestador de los servicios médicos requeridos, cumpliendo con las cargas impositivas dispuestas en las normas del precitado ordenamiento jurídico.
Es decir, era palmario que algunos sujetos caracterizados como no vinculados, dependientes del Departamento del Cauca, para el año 2013, iban a requerir de la prestación de los servicios médicos para la atención de sus diagnósticos psiquiátricos, no obstante, la entidad fue omisiva en el acatamiento de sus obligaciones, a la vez que la IPS demandante fue negligente al prestar los servicios sin que mediara contrato, a pesar del altruismo de su actuar.
Adicionalmente, no acreditó la parte demandante, y tampoco hubo respaldo de la entidad demandada, en relación con la causa material y concreta que los llevó a omitir la celebración del contrato o convenio, no existen referencias ni soporte fáctico que permita evidenciar, que fuese estrictamente necesaria y manifiestamente urgente, en los términos antedichos, la prestación de los servicios de salud, o cualquier otra circunstancia que justificara la pretermisión de las normas de contratación, adicional a la probada necesidad del servicio.
En consecuencia, al asunto sub judice tampoco es aplicable el principio de enriquecimiento sin causa, bajo las premisas descritas. En lo atinente a la tercera hipótesis de la mentada sentencia de unificación, que señala, cuando debiéndose declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, salvo en los casos en que esta exigencia no se requiera conforme a lo dispuesto en el artículo 41, inciso 4o, de la Ley 80 de 1993.
La sola necesidad de los servicios de salud prestados por el centro asistencial a los usuarios (pacientes psiquiátricos) no vinculados a cargo del Departamento del Cauca, tampoco permite colegir que se estaba ante una situación de urgencia manifiesta que obviara el trámite de la celebración de las respectivas órdenes o contratos. Conforme a lo preceptuado en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, “existe urgencia manifiesta cuando (…)”, eventos en que, indudablemente, no se encontraban ni la Clínica ni el Departamento del Cauca cuando se prestó los servicios de salud frente a los que hoy se reclama el pago.
Así, se descarta también la aplicación de la tercera hipótesis de la sentencia de unificación. En este orden de ideas, colige la Sala, que la causa del empobrecimiento de la parte convocante se debió exclusivamente a la omisión de dar cumplimiento a la normatividad en materia contractual, con dejación de las garantías consagradas en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la contraprestación por el servicio, ejecutando por su cuenta prestaciones sin base contractual, de manera que las partes no pueden poner en marcha relaciones de hecho para eludir las normas de la contratación administrativa.
Igualmente, en el sub examine, no existe una causa jurídica eficiente, que permita justificar la omisión en el cumplimiento del requisito básico de la contra prestación reclamada, esto es, el contrato o convenio; de modo que no hay razón, acreditada, para que las partes hubieran desconocido normas de derecho público en el ámbito de la contratación estatal.
“En síntesis, como el enriquecimiento sin causa no puede argumentarse para desconocer o eludir normas imperativas, so pretexto de que una de las partes no puede enriquecerse a costa del empobrecimiento de la otra, y como quiera que en el sub júdice no se está ante ninguna de las excepciones en las que resulta factible acudir a dicha figura para lograr el pago de sumas reclamadas por la parte actora, se impone confirmar la sentencia de instancia en tanto denegó las pretensiones formuladas, pero con los fundamentos expresados en este pronunciamiento.
De lo anterior, la Sala destaca que, en aplicación del precedente judicial de unificación, el tribunal encontró que no se daba ninguna de las tres posibilidades[4] para la procedencia de la actio in rem verso porque no se demostró que: i) El departamento del Cauca haya ejercido su supremacía para constreñir a la clínica Moravia a la prestación de los servicios médicos, para el efecto, consideró que el material probatorio resultaba insuficiente y que, por el contrario, daba cuenta que la sociedad demandante atendió la solicitud de servicios requeridos por los pacientes por su propia voluntad y decisión. ii) Dijo que si bien se trató de la prestación de los servicios de salud “(…) no existen referencias ni soporte fáctico que permita evidenciar, que fuese estrictamente necesaria y manifiestamente urgente, en los términos antedichos, la prestación de los servicios de salud, o cualquier otra circunstancia que justificara la pretermisión de las normas de contratación, adicional a la probada necesidad del servicio. iii) que no existían razones de urgencia manifiesta que que obviara el trámite de la celebración de las respectivas órdenes o contratos.
Ahora, contra lo afirmado por el tribunal, la Clínica Moravia sostiene que, de haber analizado las normas antes descritas y el material probatorio, habría llegado a otra conclusión, especialmente, en dar por acreditada la urgencia y necesidad de la prestación del servicio, es decir, insistió en que se da la segunda posibilidad. Al respecto, la Sala precisa que, si bien el tribunal no se refirió a las disposiciones que cita la actora en el escrito de tutela, lo cierto es que dicha normativa, en general, se refiere a la obligación legal de las entidades prestadoras de los servicios de salud de asegurar la prestación del servicio, es decir, se trata de la normativa que regula las obligaciones naturales de los prestadores de servicios de salud que, lógicamente, resultan exigibles a cualquiera de estos.
Sin embargo, dicha obligación no puede conducir a que se entienda que, por tratarse del servicio de salud, los organismos prestadores del servicio puedan evadir las normas de contratación estatal, pues, de lo contrario, se desconocería el principio de buena fe con el que deben actuar en la prestación del servicio, principio que, valga la pena precisar, invocó la actora para afirmar que prestó los servicios porque de tiempo atrás venía haciéndolo en la misma forma y que, como el pago se daba por medio de conciliaciones, se generó la confianza legítima de continuar realizándolo de esa manera, es decir, sin que mediara un contrato.
En este punto, resulta pertinente referirse a la sentencia de unificación que, al respecto, precisó: Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al margen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.
En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.
Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.
Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte[5], y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,[6] cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.” Por consiguiente, la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho” constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.”[7] Como puede verse, el interesado en reclamar el pago de servicios, en este caso médicos, no puede invocar la buena fe para desconocer el estatuto de contratación con el argumento de que lo hizo en cumplimiento de las obligaciones impuestas legalmente porque dicho argumento llega a constituir una buena fe subjetiva, que consiste en su propio convencimiento de actuar bien, sin embargo, lo que debe acreditar es la buena fe objetiva con la que actuó que, conforme con el precedente judicial de la Sección Tercera propende por la protección de “los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva”.
De lo anterior, la Sala considera que el tribunal no incurrió en los defectos sustantivo y fáctico porque, independiente de que se analizaran normas relacionadas con la obligación de los organismos prestadores de los servicios de salud lo que ocurrió es que la Clínica Moravia, si bien está obligada a prestar servicios de salud, no demostró de manera cierta e indiscutible que existieran razones de necesidad y urgencia que la habilitaran para prestar el servicio de salud mental a nombre del departamento y, por ende, poder reclamar el pago de este.
Por ejemplo, no encuentra la Sala acreditado que la clínica Moravia fuera la única entidad que pudiera prestar el servicio en el departamento del Cauca que hiciera imperioso que fuera esa y no otra entidad prestadora del servicio la llamada a atender las necesidades médicas de la población de ese ente territorial. Por el contrario, según quedó acreditado en la sentencia cuestionada, en el departamento existen otras instituciones prestadoras de los mismos servicios de salud que, justamente, fueron a las que se les adjudicaron los contratos en octubre de 2013 para satisfacer dicha necesidad.
Igualmente, no se demostró que la clínica Moravia haya participado del proceso contractual que concluyó con dicha adjudicación. Finalmente, para la Sala la valoración que hizo el tribunal de las pruebas a las que se refiere la actora, es decir, las facturas de prestación de los servicios de salud, las epicrisis e historias clínicas obrantes en los cuadernos de pruebas 1 y 3 y unos fallos de tutela que le sirvieron de base a la Clínica Moravia para prestar los servicios de salud, no puede calificarse de irrazonable.
Por el contrario, del análisis de esas pruebas, concluyó que no se demostró el constreñimiento del departamento del cauca frente a la actora, que en efecto se trató de servicios de salud e, igualmente que resultaba incomprensible que, si existían órdenes de amparo desde el año 2008 y 2011, el departamento no hubiera adelantado proceso contractual para garantizar el servicio y que la demandante hubiera consentido en ello, lo que le permitió descartar la urgencia y necesidad.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, negará las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la clínica Moravia contra el Tribunal Administrativo del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia del 3 de julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En su lugar: 2. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la clínica Moravia contra el Tribunal Administrativo del Cauca. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. (Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | Aclaro voto ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897): a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. [5] En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL.
Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. No. 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836. [7] Inciso final del artículo 768 del Código Civil.