TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN La Sala advierte que en el presente asunto se confirmará la decisión de primera instancia que negó la solicitud de amparo porque no se configuraron los defectos alegados (…) [Respecto al defecto sustantivo] se evidencia que el estudio realizado por la Sección Primera del Consejo de Estado, fue válido y racional y, en esa medida, no se observó que haya incurrido en el defecto sustantivo planteado.

(…) [en cuanto al defecto fáctico] [l]a Sala evidencia que no se configuró el defecto fáctico alegado, en la medida que el análisis probatorio realizado por la autoridad judicial enjuiciada estuvo ajustado a la normatividad aplicable al caso en concreto y a los medios de prueba aportados al proceso, por lo cual no fue irracional o arbitraria.

(…) [Frente al defecto procedimental] se debe indicar que, tal como lo dispuso el fallo enjuiciado, lo afirmado hasta ahora permite evidenciar que el acto sí podía ser revocado de manera directa por su contradicción con la Ley pues, (1) la petición se entendió desistida ya que pese a ser presentada de manera incompleta no fue corregida de manera correcta, (2) en esa medida el acto contrarió normas urbanísticas ante el incumplimiento de los requisitos legales, como se desprende de las normas citadas en los párrafos 42 a 45 y (3) en todo caso, no era posible expedir las licencias de obra y urbanismo pues esos trámites respecto de predios ubicados en los cerros orientales de Bogotá, se encontraban suspendidos en virtud de las medidas cautelares decretadas en la Acción Popular 2005- 00662.

En ese orden, para la Sala no se configuró el defecto procedimental señalado. (…) [Finalmente en relación a la violación directa de la constitución] no se observa la vulneración de los principios alegados por la parte accionante toda vez que la medida adoptada a través de la Sentencia de 5 de noviembre de 2013, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la Acción Popular 2005- 00662, estaba encaminada a proteger los derechos adquiridos de aquellos que, de buena fe, obtuvieron su licencia de construcción o construyeron legalmente en la franja de adecuación o “zona de recuperación ambiental”.

Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que negó al amparo de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01555-01(AC) Actor: SERVITRUST GNB SUDAMERIS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por Servitrust GNB Sudameris S.A., en contra de la Sentencia proferida en primera instancia, el 25 de junio de 2020, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se nego el amparó solicitado por el accionante.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Pocisión de la parte demandante. 1.2. Fallo de tutela de primera instancia e impugnación. 1. Posición de la parte demandante[2] 1. Servitrust GNB Sudameris S.A. formuló acción de tutela contra la providencia de 26 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración del derecho al debido proceso ante la configuración de los defectos sustantivo, fáctico, procedimental y violación directa de la Constitución. 2.

A título de amparo constitucional, el actor pidió (se trascribe[3]): “PRIMERA: Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso de SERVITRUST GNB Sudameris. S.A y en consecuencia se ordene revocar la Sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000232400020090005101 y 25000232400020090005001.

SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se dicte la sentencia que en derecho corresponda.”. 3. Como hechos relevantes para sustentar la acción de tutela fueron narrados los siguientes: 4. 1) GNB Sudameris solicitó, ante la Curaduría Urbana No. 2 de Bogotá, (1) una licencia de construcción para obra nueva la cual fue radicada con el No. 05-2-1582 de 10 de noviembre de 2005 y (2) una licencia de urbanismo para culminar obra radicada con el No. 05-2-1593 de 15 de noviembre de 2005.

Las obras se iban a llevar a cabo en un Proyecto Urbanístico denominado “Bosques de Karon” ubicado en el área suburbana de los cerros orientales de Bogotá. 5. 2) Al realizar la radicación de las anteriores solicitudes, la Curaduría Urbana No. 2 informó al accionante que hacía falta la siguiente documentación: (1) respecto de la licencia de construcción No. 05-2-1582 era necesario aportar un documento llamado detalles de elementos no estructurales y una foto de la valla ubicada en el predio y (2) respecto de la licencia de construcción 05-2-1593 era necesario aportar un estudio de riesgo y remoción en masa y una foto de la valla ubicada en el predio. 6. 3) Los documentos referidos fueron aportados el 11 de noviembre de 2005 para la licencia de construcción No. 05-2-1582 y el 15 y 17 de noviembre de 2005 para la licencia de urbanismo No. 05-2-1593, como constancia de lo anterior, la Curaduría Urbana No. 2 de Bogotá expidió las boletas de recepción de anexos en cada uno de los procedimientos señalados. 7. 4) Al margen de la petición elevada, para comprender el asunto, se desataca que una ciudadana interpuso una acción popular[4] para la protección de derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, y la defensa del Patrimonio Público, sobre 14.116 hectáreas de bosque de los cerros orientales de Bogotá. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que conoció del asunto en primera instancia, profirió el Auto de 29 de noviembre de 2005, con el cual decretó unas medidas cautelares.

Entre ellas, la siguiente: “Ordénase al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a los Curadores Urbanos; que suspendan temporalmente la aprobación y la concesión de licencias urbanísticas y de construcción, para la realización de proyectos o actividades urbanísticas dentro del área descrita en el Acuerdo 30 de 1976[5]. Igualmente, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. deberá revisar las existentes para los proyectos en ejecución actual o futura, para que estudie la posibilidad de su revocatoria.” 8. 5) La parte actora también consideró que el 18 (Solicitud 05-2-1582) y 20 (Solicitud 05-2-1593) de enero de 2006 trascurrieron 45 días, sin que la Curaduría Urbana No. 2 de Bogotá emitiera pronunciamiento sobre sus solicitudes de licencia de construcción y urbanismo, motivo por el cual, el 2 de febrero de 2006, el solicitante acudió a la Notaría 27 del Circuito de Bogotá para protocolizar el silencio administrativo positivo, dentro de las 2 solicitudes de licencia, como lo regularon el artículo 99[6] de la Ley 388 de 1997 y el artículo 27[7] del Decreto 1600 de 2005. 9. 6) El 7 de febrero de 2006, la parte actora presentó a la Curaduría Urbana No. 2 de Bogotá, las escrituras públicas 147 (Solicitud 05-2-1582) y 148 (Solicitud 05-2-1593) de 2006 que contenían la protocolización del silencio administrativo positivo y las solicitudes para que se expidieran las constancias y certificaciones a las que hacía referencia el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 388 de 1997.

Mediante Autos de 17 y 20 de febrero de 2017 proferidos dentro de los expedientes para el otorgamiento de las licencias de construcción (05-2-1593 y urbanismo (05-2-1582), respectivamente, la Curaduría Urbana informó al accionante que, mediante Auto proferido dentro de la acción popular 2005-00662, se ordenó la suspensión y concesión de licencias urbanísticas y de construcción dentro de los predios a los que hace referencia el Acuerdo 30 de 1976, por lo cual la suspensión obedeció al cumplimiento de una orden judicial.

En ese orden se le informó que la entidad procedería a iniciar el procedimiento de revocatoria directa contra la protocolización del silencio administrativo positivo en sus solicitudes de otorgamiento de licencia. 10. 7) Mediante las Resoluciones No. 6-2-0141 (proferida dentro del expediente 05-2-1582) y No. 6-2-0140 (proferida dentro del expediente 05- 2-1593) de 16 de mayo de 2006, la Curaduría Urbana 2 de Bogotá revocó de manera directa los actos administrativos producto del silencio administrativo positivo contenido en las escrituras públicas 147 y 148 y ordenó a la Notaría 27 de Bogotá su cancelación ya que: (a) las solicitudes de licencia se realizaron de manera incompleta, (b) el predio sobre el cual se solicitó las licencias se encontraba dentro de las áreas que establece el Acuerdo 30 de 1976 y (c) el trámite estuvo suspendido en virtud al Auto de 29 de noviembre de 2005 proferido en la acción popular. 11. 8) El 26 de mayo de 2006 la Fiduciaria GNB Sudameris interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra las Resoluciones No. 6- 2-0140 y No. 6-2-0141 de 16 de mayo de 2006.

Los anteriores recursos confirmaron la decisión adoptada, en sede de reposición, mediante Resoluciones No. 6-2-217 y 6-2-225 de 15 de julio de 2006, proferidas por la Curaduría 2 Urbana de Bogotá y, en sede de apelación, mediante Resoluciones 1007 y 1008 de 2 de noviembre de 2006, proferidas por la subdirectora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 12. 9) La Fiduciaria GNB Sudameris presentó 2 demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara: (1) la nulidad de algunos actos administrativos proferidos dentro del expediente 05-2-1593, esto es, las resoluciones 6-2-0140 de 16 de mayo de 2006, 6-2- 217 de 15 de julio de 2006 proferidas por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá y la Resolución 1007 de 2 de noviembre de 2006 proferida por la subdirectora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y (2) la nulidad de algunos actos administrativos proferidos dentro del expediente 05-2-1582, esto es, las resoluciones 6-2-0141 de 16 de mayo de 2006, 6-2-225 de 15 de julio de 2006 proferidas por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá y la Resolución 1008 de 2 de noviembre de 2006 proferida por la subdirectora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 13. 10) Los asuntos fueron conocidos por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, previa acumulación de las 2 demandas, mediante Sentencia de 16 de junio de 2011, (a) se inhibió “de pronunciarse sobre el cargo relativo a la violación del Acuerdo Distrital No. 6 de 1990 y el Decreto Distrital No. 979 de 1997” porque no fueron desarrollados;

(b) declaró no probadas las excepciones propuestas; y (c) negó las pretensiones de la demanda. 14. 11) Nuevamente se destaca que, con posterioridad a la decisión de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala Plena del Consejo de Estado, profirió la Sentencia de 5 de noviembre de 2013 dentro de la acción popular 2005-00662.

En ella levantó las medidas cautelares establecidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso, entre otras ordenes, que 1) el Ministerio de Ambiente, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y el Distrito Capital de Bogotá no podían conceder nuevas licencias, autorizaciones o permisos de desarrollo urbanístico o de construcción en la reserva forestal protectora y 2) debían observar estrictamente lo dispuesto en la Ley 1450 de 2011 y los Decretos 2372 y 2820, ambos de 2010, o aquellas normas que los modificaran o aclararan, respecto de los usos permitidos en el área forestal protectora.

Además, estableció que se debían Respetar los derechos adquiridos a quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental”, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo. 15. 12) La Fiduciaria GNB Sudameris interpuso recurso de apelación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado que, mediante Sentencia de 26 de septiembre de 2019, confirmó la decisión apelada, al encontrar que, (a) en las solicitudes de licencia de construcción y urbanismo no se radicaron en debida forma los documentos requeridos, (b) frente a lo anterior se entendió que la solicitudes fueron desistidas y (c) el término para que se configurara el silencio administrativo se suspendió en virtud de la orden judicial cautelar proferida en la acción popular No. 2005-00662. 16.

El fundamento de la vulneración radicó en que la decisión cuestionada vulneró el derecho al debido proceso porque a) incurrió en un defecto sustantivo dado que el Consejo de Estado profirió su decisión con fundamento en el Acuerdo 30 de 1976 de la Junta Directiva del Instituto Nacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Resolución 463 de 2005 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca las cuales no eran aplicables, en consideración a que las licencias se solicitaron con fundamento en el Acuerdo 6 de 1990 del Concejo Distrital de Bogotá, la Resolución 2413 de 1993 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Decreto Distrital 979 de 1997, el Decreto 1052 de 1998 y la Resolución CU5 355 de 2002 por la cual se aprobó el proyecto general urbanístico de Bosques de Karon. 17. b) Indicó que se configuró un defecto fáctico ya que el fallo cuestionado no tuvo en cuenta que dentro de los expedientes de las licencias de construcción y urbanismo se aportaron los documentos faltantes con el fin de continuar el trámite solicitado.

(c) Incurrió en un defecto procedimental ya que lo que debió hacer el Curador Urbano, si consideraba que el acto producto del silencio administrativo no estaba ajustado a derecho, era interponer una “acción de lesividad” y no una revocatoria directa en consideración a que no se presentaba ninguna de las causales para acudir a está última figura y (d) existió una violación directa de la Constitución pues en el asunto debatido, el Juez natural del proceso, debió proteger los derechos a la confianza legítima y buena fe de la parte actora e inaplicar la Resolución 463 de 2005. 1.2.

Fallo de tutela de primera instancia e impugnación 18. El Fallo de tutela de 1 Instancia fue proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de junio de 2020, en el que se negó el amparo del derecho al debido proceso solicitado por la parte accionante, en consideración a que la decisión enjuiciada resultó razonable y no incurrió en los defectos alegados. 19.

Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora impugnó el fallo. Los argumentos que sustentaron las inconformidades fueron los siguientes: (a) respecto del defecto sustantivo manifestó que, a pesar de que el Juez constitucional avaló que la autoridad judicial enjuiciada se inhibiera de pronunciarse sobre el Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto Distrital 979 de 1997, porque en la demanda no se establecieron los artículos desconocidos de esas disposiciones que permitiera su análisis, lo cierto era que, en todo caso, sí hubo un pronunciamiento y, en esa medida, sí debieron ser analizados.

Además, indicó que no se encontraba de acuerdo respecto del análisis realizado sobre el Decreto 1052 de 1998 y la Resolución CU5-355 de la Curaduría Urbana 5 de Bogotá. 20. (b) Sobre el defecto fáctico indicó que, pese a que el fallo de primera instancia estableció que las pruebas que alegaron como desconocidas, realmente sí fueron valoradas, debía tenerse en cuenta que el juez no les dio el mérito probatorio que, a su juicio, ellas tenían.

(c) frente al defecto procedimental indicó que no fue analizado por el Juez Constitucional de primera instancia ya que solo lo enunció cuando estudió el defecto sustantivo, pero no realizó un análisis de fondo y (d) frente al defecto por violación directa de la Constitución señalo que, al igual que sucedió con el defecto procedimental, no fue analizado de fondo, sino que se hizo una enunciación al estudiar el defecto sustantivo.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Verificación de requisitos generales de tutela contra providencia judicial. 2.3. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.4. Conclusiones. 2. Fijación de la controversia 21. Corresponde a la Sala establecer, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en: 1) un defecto sustantivo ante la falta de aplicación, a su caso concreto, de las disposiciones contenidas en el Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá, la Resolución 2413 de 1993 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, y frente al análisis efectudo respecto del Decreto 1052 de 1998 del Gobierno Nacional y la Resolución CU5-355 de la Curaduría Urbana 5 de Bogotá, 2) un defecto fáctico sobre el analisis probatorio efectuado respecto de las boletas de entrega de anexos a la Curaduría Urbana No. 2 dentro de los expedientes administrativos 05-2-1582 y 05-2-1593, 3) un defecto procedimental ante la aplicación de la figura de revocatoria directa sin configurarse una de las causales para su procedencia y por no acudir a la “acción de lesividad” como mecanismo idoneo para obtener la nulidad de los actos administrativos y 4) un defecto de violación directa de la Constitución ante el desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima. 3.

Requisitos generales de tutela contra providencias judicial[8]   22. La Sala advierte que la acción de tutela es procedente porque: (1) No existe recurso, ordinario o extraordinario idóneo y eficaz, que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. (2) Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la última providencia proferida en segunda instancia (31/1/2020)[9] y la de interposición de la presente acción de tutela (23/4/2020)[10].

(3) No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relaciona con la decsión proferida en segunda instancia, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se solicitó la nulidad de unos actos administrativos proferidos en el curso de unas solicitudes de licencia de urbanimo y construcción. (4) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos.

(5) La controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de la garantía fundamental al debido proceso de la parte actora, con ocasión de una providencia judicial respecto de la cual se alegan los defectos sustantivo, fáctico, procedimental y violación directa de la Constitución.   4. Verificación de las causales específicas de la acción de tutela contra providencias judiciales  23.

La Sala advierte que en el presente asunto se confirmará la decisión de primera instancia que negó la solicitud de amparo porque no se configuraron los defectos alegados, como pasa a exponerse. 24. Defecto sustantivo. (a) De un lado, el accionante indicó que se configuró este defecto pues el fallo cuestionado, se fundamentó en el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 463 de 2005, no obstante, a su juicio, si se hubiese analizado, puntalmente, el artículo 98 del Acuerdo 6 de 1990 y los artículos 1, 7 y 29 del Decreto Distrital 979 de 1997, el Juez hubiese llegado a la conclusión que el Acuerdo 30 de 1976 no era aplicable al caso en concreto y, en consecuencia, la suspensión decretada en la acción popular 2005-00662 tampoco lo era.

Adicionalmente indicó que no se tuvo en cuenta lo establecido en la Resolución CU5-355 de 2002, por medio de la cual la Curaduría Urbana No. 5 de Bogotá aprobó el proyecto urbanístico Bosques de Karon. (b) De otro lado, el accionante mencionó que, a su juicio, la autoridad accionada debió aplicar lo dispuesto en el Decreto 1052 de 1998 ya que era la norma que, para la época, regulaba lo relacionado con el silencio administrativo en materia de licencias. 25. a) Respecto del estudio normativo del Acuerdo 6 de 1990, Decreto Distrital 979 de 1997 y la Resolución CU5-355 de 2002.

Para comprender el asunto es necesario remitirse a las disposiciones involucradas. En primer lugar, el Acuerdo 30 de 1976 fue proferido por el Instituto de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente. En el artículo 1 se declaró como áreas de reserva forestal a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá y se establecieron sus linderos. 26.

El 8 de mayo de 1990 el Consejo del Distrito de Bogotá profirió el Acuerdo 6, mediante el cual se adoptó el Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito de Bogotá. En el Capítulo 7 se hizo referencia a la incorporación de nuevas áreas urbanas, entre las cuales no se encontraba el área de Bosque de Karon. En el artículo 198 se reguló lo relacionado con la determinación de obligaciones de propietarios, urbanizadores, constructores y personas admitidas como participes en la definición del desarrollo como parte del proceso de incorporación de áreas urbanas. 27.

Posteriormente, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 979 de 1997, por medio del cual se otorgó un tratamiento especial de preservación al predio rústico denomiando Bosque de Karon ubicado en el área suburbana de los cerros orientales de Bogotá, previsto en el Acuerdo 6 de 1990. Así, en los artículos 1 y 29 se estableció la incorporación para nuevos usos urbanos de algunas áreas del predio Bosques de Karon y en el artículo 7 se dispuso que los usos permitidos en el aludido predio eran: (a) principal: Forestal y recreativo pasivo, (b) complementario: vivienda del celador o de propietario y (c) compatible: vivienda de desarrollo urbanístico residencial por sistema de agrupación. 28.

El 12 de noviembre de 2002, la Curaduría Urbana No. 5 de Bogotá expidió la Resolución CU5-355, mediante la cual se aprobó el Proyecto Urbanístico Bosques de Karon, se establecieron sus normas, se concedió la licencia y se determinó el plazo para la ejecución de la Etapa I. 29. El 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución No. 463, mediante la cual se redelimitó la reserva forestal protectora del Bosque Oriental de Bogotá, se adoptó su zonificación y se reglamentó su uso, sin que, de este, pueda evidenciarse la extracción del predio Bosques de Karon de la reserva forestal. 30.

Ahora, con un panorama de las disposiciones que el actor consideró relevantes, es importante efectuar las siguientes consideraciones. El accionante, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento, sí hizo referencia a las normas que alegó como trasgredidas por parte de la Curaduría Urbana 2 al momento de proferir los actos administrativos que atacó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En ese orden, sí era procedente un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, el análisis del Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto 979 de 1997, no implicaban una decisión diferente a la que es objeto de estudio, ya que, del fundamento jurídico alegado no se desprende que el Curador tenía la obligación de otorgar las licencias de construcción y urbanismo pretendidas. 31.

Lo anterior si se tiene en cuenta que (1) pese a que el actor consideró que de las normas referidas se evidenciaba que sí era posible el otorgamiento de las licencias solicitadas, lo cierto es que, su reconocimiento estaba supeditado al cumplimiento de todos los requisitos legales, cuya verificación se encontraba en cabeza del Curador y (2) en todo caso, tal como fue advertido a lo largo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los trámites referentes al otorgamiento de licencias de construcción y urbanismo dentro de las áreas de los cerros orientales de Bogotá, fueron suspendidos en consideración al Auto de 29 de noviembre de 2005 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la acción popular 2005-00266, sin que en el se establecieran excepciones sobre predios sustraidos de la reserva forestal y/o incorporados al área urbana del Distrito. 32.

Además, como se verá más adelante, la solicitud se entendió desistida en consideración a que el accionante presentó los documentos para el otorgamiento de las licencias de manera incompleta y, en consecuencia, no había lugar a continuar con el trámite solicitado. 33. b) Respecto de la no aplicación del Decreto 1052 de 1998[11] del Gobierno Nacional que, a juicio del accionante, era la norma en que debió fundamentarse la autoridad judicial accionada, en lo referente a la configuración del silencio administrativo en materia de licencias, debe indicarse que, ese Decreto, fue derogado por el Decreto 1600[12] de 20 de mayo de 2005 proferido por el Gobierno Nacional y, este último, se encontraba vigente cuando la parte actora inició el trámite para la expedición de las licencias de urbanismo y construcción, por lo cual, la aplicación normativa por parte del operador judicial fue ajustada a derecho. 34.

Con fundamento en lo anterior, se evidencia que el estudio realizado por la Sección Primera del Consejo de Estado, fue válido y racional y, en esa medida, no se observó que haya incurrido en el defecto sustantivo planteado. 35. Defecto fáctico. El defecto alegado tiene fundamento en una indebida valoración probatoria respecto de las boletas de anexos aportados a cada uno de los procedimientos de otorgamiento de licencia adelantados ante la Curaduría Urbana No. 2, ya que, a juicio del accionante, esas pruebas demostraban que la solicitud sí se encontraba completa. 36.

Respecto de la solicitud de licencia de construcción de obra nueva radicada con el No. 5-02-1582 el 10 de noviembre de 2005, se observa que, al momento de presentar la solicitud, se dejó constancia que faltaba el documento “detalles de elementos no estructurales” y se dejó constancia expresa que, de conformidad con los artículos 11 y 13 del Código Contencioso Administrativo, si la solicitud no era subsanada en un plazo de 30 días se entendería desistida. 37.

De acuerdo con la boleta de anexos recibidos de 11 de noviembre de 2005, la parte accionante aportó el documento faltante para continuar con el trámite. No obstante, al detenerse a analizar la solicitud realizada por la parte actora se evidenció que también hacía falta el Estudio de Riesgo por Remoción en Masa aprobado por la Dirección de Atención y Prevención de Emergencias DPAE.

Este no fue requerido por la Curaduría Urbana 2 de Bogotá cuando se radicó la solicitud. Sin embargo, ese requisito fue establecido legalmente en el artículo 141[13] del Decreto 1600 de 2005, lo que implica que la solicitud se encontraba incompleta e impidiera la configuración del silencio administrativo positivo. 38. Respecto de la solicitud de licencia de urbanismo radicada con el No. 5- 02-1593 el 15 de noviembre de 2005, se dejó constancia de que fue radicada de manera incompleta pues hacía falta el documento “estudio de riesgo y remoción en masa”.

Según boleta de anexos recibidos de 17 de noviembre de 2005, el mismo sí fue recibido, no obstante, al analizar el documento aportado puede evidenciarse que el estudio técnico no se efectuó como parte del trámite de la solicitud de licencia de urbanismo, motivo por el cual, el documento aportado no era suficiente para tener la solicitud como completa y se entendió como desistida. 39.

La Sala evidencia que no se configuró el defecto fáctico alegado, en la medida que el análisis probatorio realizado por la autoridad judicial enjuiciada estuvo ajustado a la normatividad aplicable al caso en concreto y a los medios de prueba aportados al proceso, por lo cual no fue irracional o arbitraria. 40. Defecto procedimental. El argumento de los accionantes para invocar este defecto fue que no era procedente la recovatoria directa contra el acto producto del silencio administrativo positivo, ya que no se configuró ninguna de las causales para su procedencia. En esa medida, la Curaduría Urbana, con el fin de revocar su propio acto, debió acudir a la “acción de lesividad”. 41.

Para contextualizar el asunto, es necesario remitirse a las normas aplicables al caso en concreto, esto es, el Decreto 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) y el Decreto 1600 de 2005. 42. El Decreto 1 de 1984, en el artículo 40 dispuso que, únicamente, en los casos expresamente previstos en dispocisiones especiales el silencio administrativo podía ser equivalente a decisión positiva y que el acto positivo presunto podía ser objeto de revocatoria en los términos de los artículos 71, 73 y 74 de esa codificación. El artículo 69 estableció que los actos administrativos debían ser revocdos por los mismos funcionarios que los expidieron (1) cuando fuera manifiesta su oposición a la Constitución o a la Ley, (2) cuando no estuviesen conformes con el interés público o social o atentaran contra él y (3) o cuando con ellos se causara un agravio injustificado a una persona. 43.

El artículo 73 de ese mismo código, señaló que, por regla general, cuando un acto administrativo hubiera creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría no procedía su revocatoria directa sin el consentiemiento expreso y escrito de su titular. No obstante, habría lugar a la revocatoria de esos actos cuando fueran el resultado del silencio administrativo positivo si, (a) se configuraban las causales establecidas en el artículo 69 antes referido, o (b) si fuese evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. 44.

A su vez, el Decreto 1600 de 2005 estableció que trascurrido un plazo de 45 días desde la fecha de radicación el legal y debida forma de la solicitud de licencia, sin pronunciamiento por parte de las autoridades a cargo, procedía la aplicación del silencio administrativo positivo pero en ningún caso, es figura podía contravenir las normas urbanísticas y de edificación vigente. 45.

En el caso particular, se debe indicar que, tal como lo dispuso el fallo enjuiciado, lo afirmado hasta ahora permite evidenciar que el acto sí podía ser revocado de manera directa por su contradicción con la Ley pues, (1) la petición se entendió desistida ya que pese a ser presentada de manera incompleta no fue corregida de manera correcta, (2) en esa medida el acto contrarió normas urbanísticas ante el incumplimiento de los requisitos legales, como se desprende de las normas citadas en los parrafos 42 a 45 y (3) en todo caso, no era posible expedir las licencias de obra y urbanismo pues esos trámites respecto de predios ubicados en los cerros orientales de Bogotá, se encontraban suspendidos en virtud de las medidas cautelares decretadas en la Acción Popular 2005-00662. 46.

En ese orden, para la Sala no se configuró el defecto procedimental señalado. 47. Defecto por violación directa de la Constitución. Este defecto consistió en que el fallo atacado desconoció principios como la buena fe y la confianza légitima los cuales fueron reconocidos en la acción popular 2005-00662 respecto de quienes con anterioridad hubiesen iniciado un proyecto de construcción en los cerros orientales. 48.

Sobre el partcular cabe señalar que no se observa la vulneración de los principios alegados por la parte accionante toda vez que la medida adoptada a través de la Sentencia de 5 de noviembre de 2013, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la Acción Popular 2005-00662, estaba encaminada a proteger los derechos adquiridos de aquellos que, de buena fe, obtuvieron su licencia de construcción o construyeron legalmente en la franja de adecuación o “zona de recuperación ambiental”. 49.

Lo cual no se ajusta al caso aquí debatido ya que, en este caso, a la fecha de expedición de la Sentencia, el accionante no tenía licencia de construcción, ni tampoco había construido dentro del predio ubicado en la zona de protección forestal. 5. Conclusiones 50. Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que negó al amparo de tutela. 2.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de primera instancia, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de junio de 2020 que negó la acción de tutela promovida por Servitrust GNB Sudameris S.A., por las razones expuestas.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta decisión de la forma más expedita y eficaz, de conformidad con lo señalado en el Decreto 2591 de 1991, entregando copia auténtica e íntegra del fallo a las partes.

TERCERO: Por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. [2] Folios 1 a 11. [3] Folio 10 y 11. [4] Radicado. 2005-00662-00 [5] Proferida por LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE -INDERENA-.

“Por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones”. [6] “ARTICULO 99. LICENCIAS. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9ª de 1989 y en el Decreto-ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas: (…) 3. Las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán un término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia, contados desde la fecha de la solicitud.

Vencidos los plazos sin que las autoridades se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencia se entenderán aprobadas en los términos solicitados, quedando obligados el curador y los funcionarios responsables a expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo.

El plazo podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten.” [7] “Artículo 27. Término para la expedición de licencias. Las entidades competentes y los curadores urbanos, según el caso, tendrán un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia, contados desde la fecha en que la solicitud haya sido radicada en legal y debida forma.

Vencido este plazo sin que los curadores urbanos o las autoridades se hubieren pronunciado, se aplicará el silencio administrativo positivo en los términos solicitados pero en ningún caso en contravención de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, quedando obligadas la autoridad municipal o distrital responsable o el Curador Urbano, a expedir las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado.

La invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo.” [8] Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [9] Página Web de la Rama judicial. [10] Página 78 expediente digital. [11] “por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas.” [12] “por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos.” [13] “ARTÍCULO 141.

Condicionamientos para adelantar procesos de urbanismo y construcción en zonas de amenaza o riesgo alto y medio. 1. Para los futuros desarrollos urbanísticos que se localicen en zonas de amenaza alta y media por remoción en masa alta y media, identificadas en el plano denominado Amenaza por remoción en masa, se establecen los siguientes condicionamientos: (…) c. Previo a la expedición de la licencia de urbanismo, la dirección de prevención y atención de emergencias realizará la verificación y emitirá concepto sobre el cumplimiento de los términos de referencia establecidos para la ejecución de los estudios detallados de amenaza y riesgo por fenómenos de remoción en masa.”