MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente al decreto expedido por el Gobierno Nacional mediante el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 respecto a las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado / RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión tomada en audiencia inicial que declara no probada la excepción previa de inepta demanda o indebida escogencia del medio de control / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede simplemente porque se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional, es necesario analizar la naturaleza del acto administrativo acusado / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedente / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA O INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – No probada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA La Sala considera que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad procede cuando: i) se dirija contra Decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una atribución constitucional expresa; ii) el juicio de validez se realice de manera directa frente a la Constitución Política, no a la ley, sin embargo no es suficiente que en la demanda se aduzca una violación directa a normas constitucionales para que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad sea procedente por cuanto es necesario analizar la naturaleza del acto administrativo acusado; iii) la revisión de la disposición demandada no corresponda a la Corte Constitucional; y iv) se trate de un reglamento constitucional autónomo, es decir, expedido en desarrollo directo de la Constitución Política sin subordinación a una ley específica, dado que no es posible acudir al mencionado medio de control para controvertir la legalidad de decretos expedidos en virtud de la función administrativa, actos administrativos cuya legalidad se controvierte, por regla general, a través del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 de la Ley 1437. […] La Sala considera que, en el caso sub examine, el Decreto 4800 de 2011 no es un acto administrativo susceptible del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, por cuanto: i) es un decreto de carácter general expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades reglamentarias conferidas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política por medio del cual se reglamenta la Ley 1448, por lo que no corresponde a un reglamento constitucional autónomo; ii) la parte demandante aduce que el acto administrativo acusado viola los artículos 1, 13, 28 y 83 de la Constitución Política; sin embargo, el objeto del Decreto es el de reglamentar la Ley 1448, especialmente en lo referente a una de las denominadas medidas de satisfacción a las víctimas, que corresponde a la exención de la prestación del servicio militar, por lo que se encuentra subordinado a la mencionada ley y no desarrolla de manera directa y autónoma la Constitución Política; y iii) para resolver la controversia, el juicio de validez no se realizaría directamente frente a las normas constitucionales invocadas sino también frente al contenido de la Ley 1448, la Ley 975 de 25 de julio de 2005, Ley 387 de 18 de julio de 1997 y 418 de 26 de diciembre de 1997, las cuales sirvieron de fundamento para la expedición del acto acusado.

Conforme lo anterior, la Sala considera que el trámite mediante el cual se ha desarrollado el proceso es el adecuado, de conformidad con los artículos 168 y siguientes de la Ley 1437, atendiendo a que el medio de control procedente es el de nulidad, establecido en el artículo 137 ibidem. En consecuencia, la Sala confirmará el auto proferido en audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”.

RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión tomada en audiencia inicial que declara no probada la excepción previa de inepta demanda o indebida escogencia del medio de control / RECURSO DE SÚPLICA – Es el que procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia / AUTO QUE DECIDE SOBRE EXCEPCIONES PREVIAS – Es susceptible del recurso de súplica / RECURSO DE SÚPLICA INTERPUESTO EN AUDIENCIA INICIAL – Procedente / RECURSO DE SÚPLICA INTERPUESTO POR ESCRITO – Es improcedente debido a que el demandante ya había ejercido su derecho de contradicción en la audiencia inicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l recurso de súplica es procedente, en única o segunda instancia, contra los autos que por su naturaleza sean susceptibles del recurso de apelación. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que el auto que decide sobre las excepciones previas o mixtas es susceptible de los recursos de apelación o súplica, según el caso, aunque no esté previsto en el artículo 243 de la Ley 1437 […].

Atendiendo a que el presente proceso es en única instancia, y que la parte demandante interpuso dos recursos contra el auto proferido por el Consejero Sustanciador, por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[ ] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda [ ]”, la Sala analizará su procedencia de manera independiente: El recurso interpuesto el 18 de mayo de 2018 en la audiencia inicial es procedente, comoquiera que el numeral 6 del artículo 180 ibidem establece que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible de los recursos de apelación o de súplica, según el caso.

El recurso de súplica interpuesto el 23 de mayo de 2018 es improcedente, comoquiera que la parte demandante, al haber presentado un recurso el 18 de mayo de 2018 en la audiencia inicial, ya había ejercido su derecho de contradicción contra el auto por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[ ] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda [ ]”; y, por tanto, resulta improcedente que un mismo sujeto procesal presente dos recursos de súplica contra una misma decisión y sobre el mismo aspecto.

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE SÚPLICA – Marco normativo MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Marco normativo MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Marco normativo ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 INCISO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 184 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 /LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Secciones Primera, Segunda y Quinta, de 23 de julio de 1996, Radicación IJ- 612 (3367), C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; 5 de diciembre de 2017, Radicación 1001-03-24-000-2016-00484-00, C.P. Rocío Araujo Oñate; 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 20 de septiembre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2017- 01366-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; 4 de marzo de 2020, Radicación 11001-03-24-000-2019-00160-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; 4 de febrero de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2015-01059-00, C.P Sandra Lisseth Ibarra Vélez; 16 de octubre de 2014, Radicación 81001-23-33-000-2012-00039- 02, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; y de Corte Constitucional, Sentencia C-1290 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y Sentencia C-400 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinillla CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00386-00 Actor: LA NACIÓN – DEFENSORÍA DEL PUEBLO Demandado: NACIÓN – GOBIERNO NACIONAL (CONFORMADO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, LA MINISTRA DEL INTERIOR, EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL) Referencia: Medio de control de nulidad Asunto: Resuelve sobre los recursos interpuestos por la parte demandante contra el auto que declaró no probada una excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]” AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver sobre los recursos interpuestos por la Nación – Defensoría del Pueblo[1] contra el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018[2], por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La Nación – Defensoría del Pueblo[3] presentó demanda contra la Nación – Gobierno Nacional (conformado por el Presidente de la República, la Ministra del Interior, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Justicia y del Derecho, el Director del Departamento Nacional de Planeación y la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad[4], para que se declare la nulidad del artículo 179 del Decreto núm. 4800 de 20 de diciembre de 2011, “[…] Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones […]”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro del Interior, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Director del Departamento Administrativo para la prosperidad Social. 2.

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones y, al formular los cargos, explicó en síntesis su concepto, así[5]: 2.1 El artículo 179 del Decreto núm. 4800 de 20 de diciembre de 2011 establece un requisito para que las víctimas del conflicto armado que estén prestando el servicio militar obligatorio, puedan acceder al desacuartelamiento, consistente en la inclusión en el Registro Único de Víctimas. 2.2 Los cargos de nulidad se concretan en que el artículo acusado vulnera los artículos 1, 13, 28 y 83 de la Constitución Política, atendiendo a que impone la carga a las víctimas del conflicto armado de estar incluidas en el Registro Único de Víctimas para acceder al beneficio de desacuartelamiento, desconociendo que la Corte Constitucional ha considerado que el derecho a la reparación integral y el reconocimiento de la condición de víctima del conflicto armado no depende de dicha inscripción. Trámite procesal 3.

El Consejero Sustanciador, mediante el auto proferido el 10 de septiembre de 2015, resolvió sobre la admisión de la demanda, en los siguientes términos[6]: “[…] El medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no puede ser entendido como cualquier juicio de validez que un ciudadano pretenda hacer valer contra un reglamento o acto administrativo que su juicio viole la Constitución Política, pues ese es solo uno de los presupuestos para el ejercicio de este medio de control, pero no el único.

No todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos corresponde al ejercicio del medio de control en comento, pues existe un requisito establecido por la naturaleza de la norma demandada. El artículo 135 establece que se podrán demandar “los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política” en el inciso segundo agrega que “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.” Una primera lectura de la norma admitiría dar por sentado que cualquier disposición administrativa que a juicio de una persona viole la Constitución sea analizada a través de este medio de control.

Sin embargo el Despacho considera que la naturaleza del medio de control no es esa, de hecho es un medio especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución y que pueden ser expedidas por el Gobierno pero también por otras entidades y organismos, sin ley que trate previamente el tema.

En caso que exista una ley que trate el tema y la norma censurada haya sido proferida en desarrollo de esa ley, es decir, en virtud de la función administrativa, el mecanismo para elevar su análisis ante la jurisdicción contencioso administrativa será el medio de control de nulidad y en ningún caso el de nulidad por inconstitucionalidad.

Se considera que analizado el artículo 135 del C.P.A.C.A de cara a su naturaleza jurídica, los requisitos para que proceda el estudio de la nulidad por inconstitucionalidad son los siguientes: i) que su conocimiento no corresponda a la Corte Constitucionalidad, ii) que sean de carácter general, iii) que la inconformidad se establezca confrontando directamente el acto impugnado con el ordenamiento constitucional y iv) que no obedezca a una función propiamente administrativa.

II. Estudiado el líbelo de la demanda el Despacho encuentra que cumple con los requisitos consagrados en el los (sic) artículos 161 a 166 del C.P.A.C.A, el Despacho resuelve: Primero. - ADMITIR la demanda de la referencia y en consecuencia: 1. Notificar por estado la presente providencia al actor en la forma prevista en el artículo 201 del C.P.A.C.A. en concordancia con lo establecido en el numeral 1° del artículo 171 ibídem (sic). 2.

Notificar personalmente esta providencia a la Presidencia de la República según la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 612 del C.G.P. de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 171 del C.P.A.C.A. 3. Notificar personalmente esta providencia a (sic) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público según la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 612 del C.G.P. de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 171 del C.P.A.C.A. 4.

Notificar personalmente esta providencia al Ministerio del Interior según la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 612 del C.G.P. de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 171 del C.P.A.C.A 5. Notificar personalmente esta providencia al Ministerio de Justicia y del Derecho según la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 612 del C.G.P. de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 171 del C.P.A.C.A. 6.

Notificar personalmente esta providencia al Departamento Nacional de Planeación según la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 612 del C.G.P. de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 171 del C.P.A.C.A. 7. Notificar personalmente esta providencia al Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social según la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A modificado por el artículo 612 del C.G.P. de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 171 del C.P.A.C.A. 8.

Notificar personalmente esta providencia al señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa según la forma prevista en el artículo 199 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 612 del C.G.P., en concordancia con lo establecido en el numeral 2° del artículo 171 del C.P.A.C.A. 9. Notificar personalmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 612 del C.G.P. 10.

Poner a disposición de la entidad demandada, del Ministerio Público y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, una copia de la demanda y sus anexos en la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del C.P.A.C.A modificado por el artículo 612 del C.G.P. 11. Remitir de inmediato a través del servicio postal autorizado copia física de la demanda, de sus anexos y de la presente providencia a la entidad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 199 del C.P.A.C.A. modificado por el artículo 612 del C.G.P. 12.

Correr traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado contesten la demanda, propongan excepciones, soliciten o aporten pruebas, llamen en garantía o si es del caso presenten demanda de reconvención. El anterior plazo correrá según lo previsto en los artículos 199 del C.P.A.C.A modificado por el artículo 612 del C.G.P. y 200 del C.P.A.C.A […]” (Destacado fuera de texto). 4.

La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda y propuso la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”, por las siguientes razones: “[…] en el auto admisorio se hizo un análisis de la procedibilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad y se señaló, entre otros requisitos, que esta no procedía cuando se trataba del ejercicio de una función administrativa, como es el caso de estudio.

Sin embargo, como se resolvió admitir sin haber señalado expresamente que a la demanda se le daría el trámite del medio de control de nulidad, a pesar de haberse corrido traslado para contestar por 30 días hábiles, preferimos realizar la aclaración, porque además, permite resaltar un error en la estructuración del cargo, que a su vez, demuestra una indebida escogencia del medio de control o una ineptitud de demanda, debido a que antes de haberse propuesto una infracción directa a la Constitución Política, debió estudiarse una posible infracción a la norma que le da fundamento- al artículo 179 del Decreto 4800 de 2011-, es decir, a la Ley 1448 del mismo año […] En ese sentido, se considera que, si- como los denominó el actor- los “Fundamentos jurídicos de la demanda” hacen alusión una contradicción de la norma acusada frente a la Constitución Política, se configura una indebida escogencia del medio de control o una inepta demanda porque está demostrado que realmente el artículo 179 del Decreto 4800 de 2011 lo que hace es reglamentar el artículo 140 de la Ley 1448 de 2011 y, por lo tanto, no podría decretarse la nulidad de esta norma, si su fundamento jurídico (legal) continúa intacto [en] el sistema normativo colombiano […]”[7].

Providencia recurrida y sus fundamentos 5. El Consejero Sustanciador, mediante el auto proferido en audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018[8], declaró no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”, por las siguientes razones: “[…] El Despacho verifica que en el caso concreto la demanda reúne los requisitos formales a que alude el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que fueron designadas las partes, se indicó lo que se pretende, los hechos que sirven de fundamento, los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas invocadas como violadas, la petición de pruebas y las direcciones de las partes, es decir están cumplidos los requisitos que debe reunir toda demanda.

Adicionalmente, de conformidad con lo previsto por el artículo 4° de la Constitución Política, la Constitución es norma de normas, por ende, en el evento de establecerse que la norma demandada del decretado (sic) reglamentario acusado infringió la Constitución, ya sea porque la ley que fue objeto de reglamentación estuvo mal expedida o porque pese a que estuvo bien expedida no ocurrió lo mismo con el decreto reglamentario, sería procedente para esta Sala dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad.

En tal sentido dicho examen debe ser abordado al momento de decidirse el fondo del asunto, esto es, cuando se profiera sentencia […] Pese a que en el auto admisorio de la demanda no se indicó de manera expresa que se le impartía a ésta el trámite del medio de control de nulidad, se desprende del mismo auto que así ocurrió; en efecto luego de que se analizó por qué no procedía el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, se dispuso en el numeral 12 del mismo auto que se corría traslado por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la contestaran.

Prueba de ello es que el traslado que se corrió a las partes para contestarla no fue el de 10 días señalado en el literal a) numeral 4 del artículo 184 de la Ley 1437 de 2011 para la nulidad por inconstitucionalidad. […] La Sección Primera de esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por infracción directa de la Constitución no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional, por ende, no es de recibo señalar que el solo hecho de que se indique que la norma acusada viola una o varias normas de rango constitucional hace viable o procede este medio de control.

Esta sección también ha destacado que los requisitos que deben concurrir para que proceda la nulidad por inconstitucionalidad son los siguientes: 1) que la norma demandada sea un reglamento autónomo constitucional esto incluso se ha tratado en sala plena y en efecto la Sala Plena lo ha confirmado. 2) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política y 3) que es irrelevante la autoridad que lo haya expedido, puesto que puede tratarse del Gobierno Nacional u otra autoridad siempre que tenga autorización de la Constitución […] Conforme con lo anterior, como en el caso concreto la disposición demandada está contenida en el Decreto 4800 de 2011, el cual hace parte de la normativa derivada de las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado previstas en la Ley 1448 de 10 de junio de 2011, no se puede concluir que se trata de un reglamento autónomo, sino que se trata de un decreto reglamentario […] Adicionalmente, si bien la parte actora invoca como normas violadas los artículos 1, 13, 22 y 83 de la Constitución Política también lo es que para resolver la controversia planteada es menester estudiar la disposición en la cual se funda el acto acusado como lo es el artículo 140 de la Ley 1448 de 2011, siendo ello así tal como se indicó en el auto admisorio de la demanda el medio de control adecuado para encaminar la pretensión de la parte actora no es nulidad por inconstitucionalidad sino la acción de nulidad […]” (Destacado fuera de texto).

Los recursos interpuestos por la parte demandante y su fundamento 6. La parte demandante interpuso, en momentos diferentes, dos recursos contra el auto que declaró no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”, así: i) dentro de la audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018; y ii) con posterioridad a la realización de la audiencia inicial, el día 23 de mayo de 2018, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, en la siguiente forma: Recurso interpuesto en la audiencia inicial 7.

La parte demandante, en la audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, interpuso recurso de reposición contra el auto que resolvió declarar no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o una inepta demanda […]”, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación[9]: “[…] No comparte la jurisprudencia del Consejo de Estado en ese sentido, y básicamente al respecto considera importante que el Consejo analice la sentencia C-400 de 2013 de la Corte Constitucional, en la que interpreta el contenido del artículo 135 del CPACA, por lo tanto reponer su decisión Señor Consejero […]”. 8.

El Consejero Sustanciador, en la audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, resolvió: i) adecuar el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, al trámite del recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 318 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[10]; y ii) correr traslado del recurso; dentro del término concedido, se presentaron las siguientes manifestaciones: 9.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación manifestaron que estaban de acuerdo con la decisión adoptada en el auto recurrido.

Recurso de súplica interpuesto con posterioridad a la realización de la audiencia inicial 10. La parte demandante, mediante memorial radicado el 23 de mayo de 2018[11], interpuso recurso de súplica contra el auto proferido en audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, mediante el cual se denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”, señalando que la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, de conformidad con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-400 de 2013, por lo que en el auto admisorio se impartió un trámite que no correspondía. II.

CONSIDERACIONES 11. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo sobre la procedencia del recurso de súplica; iv) el marco normativo sobre el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; v) el marco normativo sobre el medio de control de nulidad; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación del medio de control; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia 12. Vistos los artículos 125[12] y 246[13] de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la competencia de las salas o secciones para resolver el recurso de súplica, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de súplica que interpuso la parte demandante, con exclusión del Consejero que hubiere proferido el auto objeto del recurso.

Problema jurídico 13. Le corresponde a la Sala determinar, en el caso sub examine: i) si es procedente o no el recurso de súplica interpuesto el día 23 de mayo de 2018 contra el auto proferido en audiencia inicial, mediante la cual se declaró no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o una inepta demanda […]”; y ii) si se impartió el trámite que legalmente corresponde atendiendo el medio de control procedente; y, en consecuencia, si se confirma o no el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[ ] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda [ ]”.

Marco normativo sobre la procedencia del recurso de súplica 14. Vistos los artículos 125[14], 180 numeral 6, 243 y 246 ibidem, sobre la procedencia del recurso de súplica contra los autos proferidos por el Consejero Sustanciador, que disponen los siguiente: “[…] Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 6.

Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva […] El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso […]” (Destacado fuera de texto).

“[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. […] El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno […]” (Destacado fuera de texto).

Marco normativo sobre el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad 15. Visto el artículo 135 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad que establece lo siguiente: “[…] Artículo 135. Nulidad por Inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]”. 16.

Visto el artículo 184 de la Ley 1437, sobre el procedimiento del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 184. Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena.

Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento: 1. En la demanda de nulidad por inconstitucionalidad se deberán indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas y exponer en el concepto de violación las razones que sustentan la inconstitucionalidad alegada. 2. La demanda, su trámite y contestación se sujetarán, en lo no dispuesto en el presente artículo, por lo previsto en los artículos 162 a 175 de este Código.

Contra los autos proferidos por el ponente solo procederá el recurso de reposición, excepto el que decrete la suspensión provisional y el que rechace la demanda, los cuales serán susceptibles del recurso de súplica ante la Sala Plena. 3. Recibida la demanda y efectuado el reparto, el Magistrado Ponente se pronunciará sobre su admisibilidad dentro de los diez (10) días siguientes.

Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en este Código, se le concederán tres (3) días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. 4. Si la demanda reúne los requisitos legales, el Magistrado Ponente mediante auto deberá admitirla y además dispondrá: a) Que se notifique a la entidad o autoridad que profirió el acto y a las personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso, de conformidad con lo dispuesto en este Código, para que en el término de diez (10) días puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas.

Igualmente, se le notificará al Procurador General de la Nación, quien obligatoriamente deberá rendir concepto; b) Que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el mismo término a que se refiere el numeral anterior, plazo durante el cual cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; c) Que el correspondiente funcionario envíe los antecedentes administrativos, dentro del término que al efecto se le señale. El incumplimiento por parte del encargado del asunto lo hará incurso en falta disciplinaria gravísima y no impedirá que se profiera la decisión de fondo en el proceso.

En el mismo auto que admite la demanda, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

En el caso de que se haya solicitado la suspensión provisional del acto, se resolverá por el Magistrado Ponente en el mismo auto en el que se admite la demanda. 5. Vencido el término de que trata el literal a) del numeral anterior, y en caso de que se considere necesario, se abrirá el proceso a pruebas por un término que no excederá de diez (10) días, que se contará desde la ejecutoria del auto que las decrete. 6.

Practicadas las pruebas o vencido el término probatorio, o cuando no fuere necesario practicar pruebas y se haya prescindido de este trámite, según el caso, se correrá traslado por el término improrrogable de diez (10) días al Procurador General de la Nación, sin necesidad de auto que así lo disponga, para que rinda concepto. 7. Vencido el término de traslado al Procurador, el ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional […]”. 17.

De conformidad con la norma citada supra, la Sala considera que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad tiene previsto un procedimiento especial. Marco normativo sobre el medio de control de nulidad 18. Visto el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad que dispone: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de los actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]” (Destacado fuera de texto). 19.

Vistos los artículos 168 a 182 de la Ley 1437, sobre el trámite de la demanda y las etapas del procedimiento contencioso administrativo ordinario. 20. De conformidad con las normas citadas supra, la Sala considera que el medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general con el propósito de tutelar el orden jurídico, por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho subjetivo asimismo el trámite del medio de control de nulidad se rige por el procedimiento general establecido en los artículos 168 a 182 de la Ley 1437.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación del medio de control 21. Visto el artículo 171 inciso 1° de la Ley 1437, sobre la adecuación del trámite del medio de control que establece lo siguiente: “[…] Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto […]” (Destacado fuera de texto) 22.

La Sección Quinta de esta Corporación ha considerado que la adecuación del medio de control se debe establecer de acuerdo a los criterios fijados por la ley y tiene como objeto la seguridad jurídica, en los siguientes términos[15]: "[ ] El artículo 171 del C.P.A.C.A., al igual que lo hace el 86 del C.P.C. (ahora artículo 90 del C.G.P.), autoriza al juez para que adecue el trámite de la demanda cuando la parte actora haya señalado una vía procesal inadecuada, para lo cual naturalmente deberá examinar el contenido y finalidad de las pretensiones y del objeto mismo de la demanda.

La adecuación del medio de control a las pretensiones de la demanda es un asunto que corresponde establecer de acuerdo con criterios objetivos fijados por la ley, en salvaguarda de la seguridad jurídica, sin que se permita a los demandantes optar por el que más les convenga para eludir cargas procesales o el propio término de caducidad [ ]". 23.

De la norma citada supra, la Sala considera que el juez está facultado para dar el trámite que legalmente corresponde, atendiendo al medio de control que considere procedente. Análisis del caso concreto 24. La Sala abordará el análisis del caso concreto, sobre los siguientes aspectos: i) la procedencia de los recursos interpuestos por la parte demandante; ii) el trámite que legalmente corresponde de conformidad con el medio de control procedente y; iii) conclusiones.

Procedencia de los recursos interpuestos por la parte demandante 25. De conformidad con las normas indicadas en el numeral 14 supra, la Sala considera que el recurso de súplica es procedente, en única o segunda instancia, contra los autos que por su naturaleza sean susceptibles del recurso de apelación. 26. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que el auto que decide sobre las excepciones previas o mixtas es susceptible de los recursos de apelación o súplica, según el caso, aunque no esté previsto en el artículo 243 de la Ley 1437, por las siguientes razones[16]: “[…] Lo primero que es pertinente resaltar es que si bien el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, dispone expresamente la procedencia del recurso de apelación contra el auto que decide sobre las excepciones previas, el artículo 243, que es una norma posterior, no dispone dicha providencia dentro de aquellas susceptibles del recurso de alzada.

Para el Despacho es claro que el CPACA es preciso al establecer taxativamente la procedencia del recurso de apelación contra los autos que deciden sobre las excepciones previas propuestas en la contestación de la demanda. […] Como se puede advertir, a pesar de que dentro del CPACA, el artículo transcrito se encuentra ubicado antes de la disposición que establece todas las providencias que son susceptibles de apelación, ello no significa que el primero sea inaplicable ni mucho menos que las disposiciones sean contradictorias.

Si el Legislador decidió dejarlo por fuera del listado general de las providencias susceptibles de apelación e incluirlo en el artículo 180 que regula la audiencia inicial, particularmente, en el numeral 6 sobre las decisiones de excepciones previas, es porque, precisamente, quiso establecer una norma especial de procedencia del recurso de alzada para aquellos casos en los cuales las partes no estuvieran de acuerdo con la providencia que resolvió la excepción de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, prescripción extintiva o falta de legitimación en la causa, como sucede en este caso.

Cabe resaltar que si bien el artículo 243 del CPACA, enlista los autos que pueden ser objeto del recurso de apelación, este no es taxativo ni excluyente, teniendo en cuenta que en dicha codificación quedaron dispersos otros autos frente a los cuales el Legislador expresamente dispuso la procedencia del señalado recurso, como es el caso de aquél que resuelve las excepciones previas, por lo tanto es pertinente que los jueces y magistrados apliquen el referido artículo, sin perjuicio de las demás normas de carácter especial en las que se señalen expresamente la posibilidad de recurrir en alzada o súplica la decisión judicial correspondiente […]” (Destacado fuera de texto). 27.

Atendiendo a que el presente proceso es en única instancia, y que la parte demandante interpuso dos recursos contra el auto proferido por el Consejero Sustanciador, por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[ ] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda [ ]”, la Sala analizará su procedencia de manera independiente: Recuso interpuesto en la audiencia inicial 28.

El recurso interpuesto[17] el 18 de mayo de 2018 en la audiencia inicial es procedente, comoquiera que el numeral 6 del artículo 180 ibidem establece que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible de los recursos de apelación o de súplica, según el caso. Recurso de súplica interpuesto con posterioridad a la realización de la audiencia inicial 29.

El recurso de súplica interpuesto el 23 de mayo de 2018 es improcedente, comoquiera que la parte demandante, al haber presentado un recurso el 18 de mayo de 2018 en la audiencia inicial, ya había ejercido su derecho de contradicción contra el auto por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[ ] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda [ ]”; y, por tanto, resulta improcedente que un mismo sujeto procesal presente dos recursos de súplica contra una misma decisión y sobre el mismo aspecto. 30.

En consecuencia, la Sala declarará improcedente el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante el 23 de mayo de 2018. El trámite que legalmente corresponde de conformidad con el medio de control procedente 31. De conformidad con las normas indicadas en los numerales 15, 16, 18 y 21 supra, sobre el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, el medio de control de nulidad y la adecuación del medio de control. 32.

Atendiendo a que la parte demandante señaló, en el recurso interpuesto, que en la sentencia C-400 de 2013 la Corte Constitucional interpretó el contenido del artículo 135 de la Ley 1437 y por ello considera que el Decreto acusado puede ser demandado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad y, en consecuencia, el trámite corresponde al establecido en el artículo 184 ibidem. 33.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad es procedente cuando se cumplen los siguientes requisitos[18]: “[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica […]” (Destacado fuera de texto). 34.

La Sala Plena Contencioso Administrativa de esta Corporación ha considerado respecto de los decretos objeto de control en ejercicio de anteriormente denominada acción de nulidad por inconstitucionalidad, lo siguiente:[19] “[…] Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las regla que señale la ley” (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos de Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en el ejercicio de la Función Administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.

El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política. […] (Destacado fuera de texto) 35.

Esta Corporación ha considerado en lo referente a los decretos respecto de los cuales es procedente el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad lo siguiente:[20] “[…] el medio de control -antes denominado por la ley acción- de nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control.

En efecto, es claro que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. […] Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.

Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley.”. […] (Destacado fuera de texto) 36. La Corte Constitucional ha considerado al respecto lo siguiente[21]: “[…] De antemano cabe reiterar que no todos los decretos del Presidente de la República están llamados a confrontarse de manera material y directa con la Constitución. La violación directa de norma superior, en especial de la Constitución Política, puede afirmarse es aquella que se constata al confrontar la Constitución con una norma de inferior jerarquía en términos tales que el contenido material de ésta contradice a aquella o es incompatible o comprende supuestos adicionales. […] 6.4.3.

Si bien como ya se expresó para la Corte la disposición en comento no contraría las normas constitucionales invocadas ni alguna otra de la Constitución, por cuanto ha sido establecida en desarrollo de las competencias  legislativas, por el procedimiento legislativo adecuado y sin que se contravengan principios y reglas superiores,  no sobra recordar en esta ocasión que dentro de la doctrina relativa al control de los decretos del Presidente de la República, distintos de aquellos que constitucionalmente compete conocer y decidir a la Corte Constitucional, aún antes de la Ley 446 de 1998, se había adoptado la orientación de que solamente los decretos del Presidente que entrañaran una contrariedad directa de la Constitución y que no configuraran desarrollo de función administrativa podían ser enjuiciados mediante la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2; ello por cuanto para los decretos en los cuales se plasma ejercicio de función administrativa la competencia del Consejo se basa en el artículo 237-1- de la Constitución conforme al cual el Consejo desempeña las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo […] (Destacado fuera de texto) 37.

Asimismo, la Corte Constitucional consideró en la sentencia C-400 de 2013[22], que fue citada en el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, en la cual analizó la constitucionalidad de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437, lo siguiente: “[…] 6.3. Por otra parte, con relación a lo que predica el principio de competencia residual, esta Corte encuentra que la carta política atribuye la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos al Congreso y al Gobierno Nacional, como los que expide el Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 Const.), el Consejo Nacional Electoral (art. 265 ib.), la Contraloría General de la República (art. 268 ib.) y el Banco de la República (arts. 371 y 372 ib.), los cuales no tienen fuerza de ley propiamente tal, a pesar de sus especiales características e importancia dentro del ordenamiento jurídico.

Así, fijado que el constituyente quiso asignar expresamente a tales autoridades la competencia normativa en los asuntos allí dispuestos, excluyéndolos de aquella reservada al Congreso, corresponderá al Consejo de Estado el conocimiento de los mismos conforme a la regla, según la cual, compete al tribunal supremo de lo contencioso administrativo conocer de la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos o actos que no están atribuidos a la Corte Constitucional (arts. 237-2 superior y 135 de la Ley 1437 de 2011).

Tampoco encuadran en el contenido material de ley, los reglamentos del Presidente de la República que pretendan modificar o adicionar una ley, en cuanto la incompetencia advertida del Jefe de Estado habrá de ventilarse a través de la acción de nulidad de actos administrativos de carácter general (art. 137 de la Ley citada), dado que esa irregularidad no será porque haya vulnerado la materialidad de ley, sino, propiamente, los límites sobre los cuales se edifica la potestad reglamentaria (art. 189-11 Const.) […]” (Destacado fuera de texto) 38.

La Sala considera que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad procede cuando: i) se dirija contra Decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una atribución constitucional expresa; ii) el juicio de validez se realice de manera directa frente a la Constitución Política, no a la ley, sin embargo no es suficiente que en la demanda se aduzca una violación directa a normas constitucionales para que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad sea procedente por cuanto es necesario analizar la naturaleza del acto administrativo acusado[23]; iii) la revisión de la disposición demandada no corresponda a la Corte Constitucional; y iv) se trate de un reglamento constitucional autónomo, es decir, expedido en desarrollo directo de la Constitución Política sin subordinación a una ley específica, dado que no es posible acudir al mencionado medio de control para controvertir la legalidad de decretos expedidos en virtud de la función administrativa, actos administrativos cuya legalidad se controvierte, por regla general, a través del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 de la Ley 1437. 39.

Por lo anterior, la Sala analizará los requisitos de procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad señalados supra, respecto del acto administrativo acusado[24], con el propósito de determinar si a la demanda se le ha impartido que trámite que legalmente corresponde. 40. El acto administrativo acusado dispone lo siguiente: “[…] Decreto 4800 de 2011 (Diciembre 20) Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO

Que la Ley 1448 de 2011 es uno de los instrumentos que integran el modelo nacional de Justicia Transicional del que hacen parte las Leyes 975 de 2005, 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1421 de 2010 y 1424 de 2010, entre otras. […] Que la Ley 1448 de 2011, de iniciativa gubernamental, estableció mecanismos y herramientas para brindar asistencia, atención y reparación a las víctimas del conflicto armado, mediante la implementación de un programa masivo de reparaciones que surge como complemento indispensable a la reparación de las víctimas en sede judicial. […] Que la implementación del programa masivo de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno creado mediante la Ley 1448 de 2011, responde a la necesidad de reconocer los abusos cometidos en el desarrollo del conflicto armado, mitigar el dolor sufrido por las víctimas de las violaciones de que trata el artículo 3° de dicha Ley, implementar una serie de medidas que sirvan a su vez para complementar los procesos judiciales, y ofrecer oportunidades a las víctimas del conflicto armado interno. […] Que en virtud de los artículos 19, 32 (parágrafo 2°), 130, 132, 136, 144, 151, 193 (parágrafo 2°), entre otros de la Ley 1448 de 2011, el Gobierno Nacional debe reglamentar diversas medidas de atención y/o reparación. […] Que luego de un análisis minucioso de todos los insumos de retroalimentación recibidos, fue sustancialmente modificada la primera versión del borrador del decreto reglamentario de la Ley 1448 de 2011, se realizó un proceso de validación por diversas entidades del Estado y se acordó un texto definitivo del decreto mencionado.

Que con el objetivo de evitar la dispersión normativa y de implementar a partir del 1° de enero de 2012 las medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en la Ley 1448 de 2011, se debe adoptar un decreto integral que reglamente la mayoría de medidas establecidas en esta Ley, recoja los aportes realizados por las víctimas, la sociedad civil y los entes territoriales, y establezca los instrumentos normativos necesarios para la efectiva materialización de los derechos de las personas victimizadas en el marco del conflicto armado interno de conformidad con el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. […] Artículo 179.

Desacuartelamiento. Las personas que se encuentren prestando el servicio militar y presenten una solicitud de registro ante la Unidad Administrativa Especial, sólo serán desacuarteladas una vez sean incluidas en el Registro de que trata el Título II del presente Decreto […]”. (Destacado fuera de texto). 41. La Sala considera que, en el caso sub examine, el Decreto 4800 de 2011 no es un acto administrativo susceptible del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, por cuanto: i) es un decreto de carácter general expedido por el Gobierno Nacional[25], en ejercicio de las facultades reglamentarias conferidas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política por medio del cual se reglamenta la Ley 1448, por lo que no corresponde a un reglamento constitucional autónomo; ii) la parte demandante aduce que el acto administrativo acusado viola los artículos 1, 13, 28 y 83 de la Constitución Política; sin embargo, el objeto del Decreto es el de reglamentar la Ley 1448, especialmente en lo referente a una de las denominadas medidas de satisfacción a las víctimas[26], que corresponde a la exención de la prestación del servicio militar, por lo que se encuentra subordinado a la mencionada ley y no desarrolla de manera directa y autónoma la Constitución Política; y iii) para resolver la controversia, el juicio de validez no se realizaría directamente frente a las normas constitucionales invocadas sino también frente al contenido de la Ley 1448, la Ley 975 de 25 de julio de 2005[27], Ley 387 de 18 de julio de 1997[28] y 418 de 26 de diciembre de 1997[29], las cuales sirvieron de fundamento para la expedición del acto acusado[30].

Conclusiones 42. Conforme lo anterior, la Sala considera que el trámite mediante el cual se ha desarrollado el proceso es el adecuado, de conformidad con los artículos 168 y siguientes de la Ley 1437, atendiendo a que el medio de control procedente es el de nulidad, establecido en el artículo 137 ibidem. 43. En consecuencia, la Sala confirmará el auto proferido en audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido en audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, por medio del cual se declaró no probada la excepción denominada “[…] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda […]”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 25 de 10 de enero de 2014, la Defensoría del Pueblo es un organismo que forma parte del Ministerio Público que tiene autonomía administrativa y presupuestal. [2] La providencia fue proferida por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. [3] La demanda fue presentada por Luis Manuel Castro Novoa en su condición de Defensor Delegado para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo. [4] Previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [5] Cfr. folios 2 a 16 del cuaderno núm. 1 del expediente. [6] Cfr. folios 79 a 82 del cuaderno núm. 1 del expediente. [7] Cfr. folios 96 a 97 del cuaderno núm. 1 del expediente. [8] Cfr. folios 210 a 221 del cuaderno núm. 1 del expediente. [9] Cfr. folio 227 del cuaderno núm. 1 del expediente. [10] “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. [11] Cfr. folios 235 a 243 del cuaderno núm. 1 del expediente. [12] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]”. [13] “[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto.

También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. […] El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno […]”. [14] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]”. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; auto de 16 de octubre de 2014; C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; número único de radicación 81001-23-33-000-2012-00039-02. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de septiembre de 2019;

C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 11001-03-24-000-2017-01366-00. [17] En la audiencia inicial realizada el 18 de mayo de 2018, la parte demandante interpuso recurso de reposición contra el auto que declaró no probada la excepción “[ ] indebida escogencia del medio de control o ineptitud de la demanda [ ]”, el cual fue adecuado por el Consejero Sustanciador al trámite del recurso de súplica, decisión que no fue objeto de recursos. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, sentencia de 6 de junio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 23 de julio de 1996, C.P Juan Alberto Polo Figueroa.

Radicación: IJ-612 (3367). [20]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de 10 de octubre de 2012, C.P Enrique Gil Botero, número único de radicación 11001-03-26-000-2012-00056-00. [21] Corte Constitucional, sentencia C-1290 de 5 de diciembre de 2001, M.P Álvaro Tafur Galvis. [22] Corte Constitucional, sentencia C-400 de 3 de julio de 2013, M.P Nilson Pinilla Pinillla. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 22 de noviembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2017-00240-00. [24] Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto de 4 de febrero de 2016, C.P Sandra Lisseth Ibarra Vélez número único de radicación 11001-03-25-000-2015-01059-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 5 de diciembre de 2017,C.P Rocío Araujo Oñate número único de radicación 1001-03- 24-000-2016-00484-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 6 de junio de 2018, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00;.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 4 de marzo de 2020, C.P Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00160-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 12 de mayo de 2020, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001-03-24-000- 2020-00117-00. [25] Conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Ministro del Interior, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social [26] “[…] Artículo 140.

Exención en la prestación del servicio militar. Salvo en caso de guerra exterior, las víctimas a que se refiere la presente ley y que estén obligadas a prestar el servicio militar, quedan exentas de prestarlo, sin perjuicio de la obligación de inscribirse y adelantar los demás trámites correspondientes para resolver su situación militar por un lapso de cinco (5) años contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley o de la ocurrencia del hecho victimizante, los cuales estarán exentos de cualquier pago de la cuota de compensación militar […]”. [27] “[…] Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios […].” [28] “[…] Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia […]”. [29] “[…] Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones […]”. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 2 de diciembre de 2015, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado nro. 11001-03-24-000-2014-00168-00.