ACCIÓN DE TUTELA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / PANDEMIA / COVID 19 / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO – Medida preventiva de carácter general y abstracto para evitar propagación del virus / DESEMPLEO / PROGRAMAS SOCIALES CREADOS PARA MITIGAR EL IMPACTO EN LA ECONOMÍA GENERADO POR LA PANDEMIA – Dirigidos especialmente a personas de escasos recursos, en estado de pobreza o vulnerabilidad / AUXILIO ECONÓMICO – Ausencia de circunstancias que justifiquen un trato especial o diferenciado para su reconocimiento / PRESUPUESTOS DEL DERECHO A LA IGUALDAD – No se acreditó un trato diferenciado de otras personas en iguales condiciones / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]os tutelantes alegaron la vulneración de los derechos fundamentales, debido a que la medida de aislamiento obligatorio ha ocasionado que algunos de estos queden desempleados, y en general, que no han logrado obtener los recursos económicos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas y las de sus familiares, razón por la que pretenden el reconocimiento de un auxilio económico durante determinado periodo.

Esta cuestión debe ser analizada bajo el marco de las medidas que el gobierno nacional ha impartido de forma generalizada para afrontar la crisis ocasionada por la pandemia. Lo anterior, por cuanto el reproche conlleva a que se reconozca un beneficio de forma particular, lo que está relacionado con el principio a la igualdad que requiere de un juicio en el que se adviertan diferencias de trato que no estén justificadas.

(…) Los tutelantes alegaron que, debido al aislamiento obligatorio, algunos han quedado sin trabajo, y en general, que no pueden proveer los recursos para su sostenimiento y el de sus familias. Esta imposibilidad no es una condición diferenciada de vulnerabilidad, pues en el escenario actual de la emergencia sanitaria del país, la suspensión de actividades laborales es un efecto generalizado con impacto en todos los sectores productivos que no estén exceptuados de la limitación. Además, en el escrito de solicitud de amparo no se indicaron o acreditaron circunstancias fácticas que permitan establecer que a los sujetos accionantes se les haya dado un trato diferenciado al de otras personas que están en las mismas condiciones.

Si bien en los anexos de la tutela se aportaron constancias del puntaje obtenido en el SISBEN por los interesados, estas no permiten establecer que exista una circunstancia que justifique un trato especial o diferenciado con impacto afirmativo en los interesados frente a sujetos con el mismo puntaje (…) Valga la pena aclarar, que los sujetos tutelantes no indican alguna acción u omisión del Gobierno, concreta y dirigida a su situación, como causante de la afectación de sus condiciones de vida, pues la solicitud de amparo parte por reconocer la situación de crisis actual generalizada.

En efecto, estas afectaciones no se ubican en un escenario de excepcionalidad o de vulnerabilidad diferenciada al del resto de la población que, por las causas comunes, se enfrentarían a la misma situación para cumplir con sus obligaciones personales, pues la limitación al trabajo se da como una consecuencia general para todas las personas que se encuentran en aislamiento obligatorio.

Distinto sería el caso en el que alguna de las personas solicitantes se encontrara en una situación de amenaza o vulneración específica, diferenciada y grave que propusiera la necesidad de intervención particular. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL / DECRETOS LEGISLATIVOS - Proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica / CONTROL AUTOMÁTICO DE CONSTITUCIONALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD En el caso concreto, los accionantes solicitaron en sus pretensiones, que se ordene al Presidente de la República otorgar una renta básica equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, durante el periodo que dure el estado de emergencia y por tres meses después a que finalice, como mecanismo de protección de los derechos constitucionales invocados.

Para ello, arguyeron, entre otras cosas, que los decretos proferidos por el gobierno nacional presentan falencias y no lograron cubrir a todas las personas que lo necesitan. Sobre este reproche es preciso destacar que los argumentos de la solicitud de amparo dirigidos a reprochar los decretos proferidos por el gobierno nacional durante la emergencia con fundamento en la declaración del estado de excepción, son improcedentes, dado que, como se explicó, estas normas tiene un control automático de constitucionalidad y su competencia radica de forma exclusiva en la Corte Constitucional –escenario en el que cualquier ciudadano puede intervenir para presentar sus consideraciones en virtud del Decreto 2067 de 1991 –, es decir, que no es posible que el juez de tutela pueda entrar a emitir una decisión al respecto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01034-01(AC) Actor: NATALIA ALEJANDRA RODRÍGUEZ BUITRAGO Y OTROS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia del 12 de mayo de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Natalia Alejandra Rodríguez Buitrago[1], Sara Elena Amaya Serna[2], Miller Andrés Bustamante Pomares[3], Cindy Lorena Rojas Cortés[4], Nair Rojas Guerrero[5], Yandri Yulieth Bedoya Rodríguez[6], Brayan Leandro Reyes Macías[7], Johan Esteban Pachón Martínez[8], Samir David Barrera Rojas y Brayan Camilo Rojas Cortés, presentaron solicitud de amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad física, al mínimo vital, a la alimentación y a la vivienda digna, que consideraron fueron vulnerados por el Presidente y la Vicepresidente de la República de Colombia, los ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Agricultura y Desarrollo Rural, de la Salud y de la Protección Social, del Trabajo, de Educación Nacional, del Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Banco de la República, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en el marco del estado de emergencia ocasionado por la pandemia del COVID-19. 2.

Pretensiones de la acción de tutela Los accionantes presentaron escrito de amparo constitucional, en el que solicitaron: i) amparar sus derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad física, al mínimo vital, a la alimentación y a la vivienda digna; y ii) ordenar al Presidente de la República que reconozca una renta básica equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria, y por tres meses después, para que puedan atender sus necesidades vitales; y que tome las medidas económicas y administrativas para garantizar los recursos y su entrega, dando prioridad a las madres cabeza de familia del grupo tutelante. 3.

Argumentos de la solicitud de tutela Los tutelantes manifestaron que viven en diferentes partes del país, estar desempleados y no contar con un ingreso económico mensual para satisfacer sus necesidades básicas y las de sus seres cercanos dependientes como hijos, hermanos y padres adultos mayores o sin trabajo, debido al confinamiento preventivo obligatorio decretado con ocasión de la pandemia del COVID-19, circunstancias que los ubican en un estado de vulnerabilidad, peligro y afectación de derechos fundamentales, pues están sometidos a decidir entre cumplir el referido aislamiento sin recursos para solventar un techo, la alimentación o los servicios públicos, o salir a trabajar con exposición al contagio del COVID-19 y a ser multados.

Los sujetos accionantes hicieron un recuento de la forma en que se desarrolló la emergencia sanitaria a nivel mundial y en Colombia y de las medidas que ha proferido el gobierno nacional para afrontarla. Destacaron la importancia de los derechos fundamentales invocados y expusieron los diferentes problemas sociales por los que atraviesa el país, como los niveles de desigualdad, desempleo y pobreza.

En el escrito de amparo también se hizo una sinopsis de la evolución que ha tenido la economía nacional, los tributos, el producto interno bruto y el presupuesto general de la Nación. Los tutelantes manifestaron que algunos congresistas radicaron un proyecto de ley consistente en la creación de una renta de emergencia mensual para las familias registradas en la última datación del SISBEN[9] como mecanismo de amparo de garantías constitucionales, que consideraron podría ser la solución a las problemáticas sociales y que podría ser promulgada como un decreto legislativo por parte de la rama ejecutiva.

Advirtieron que las medidas adoptadas por el gobierno nacional presentan falencias, puesto que no permiten satisfacer el cumplimiento de los derechos fundamentales relacionados con la vivienda digna, los servicios públicos y las obligaciones crediticias. Explicaron que el salario mínimo legal mensual vigente cubre solo el 53% de la canasta familiar; que los 160 mil pesos del Programa Ingreso Solidario cubren el 20% de esta y que además, dicho programa no fue suficiente, claro y accesible para todas las personas.

En cuanto al requisito de subsidiariedad de la tutela, los sujetos interesados argumentaron que los términos judiciales están suspendidos, con excepción de los jueces constitucionales y la jurisdicción ordinaria especial penal, por lo que no es posible iniciar una acción popular; no obstante, que en caso de que reabran los despachos judiciales, no existe mecanismo de defensa diferente que permita evitar un daño irremediable.

También, que debido al aislamiento obligatorio, el derecho al ejercicio de reunión y protesta está restringido. 4. Trámite en primera instancia 4.1. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 29 de abril de 2020, admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a los sujetos procesales. 4.2.

Intervenciones 4.2.1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República manifestó que las pretensiones de la acción son improcedentes. Afirmó que ha proferido las medidas necesarias para atender la crisis sanitaria[10], relacionadas con: el control de pasajeros provenientes del exterior; el orden público; el aislamiento obligatorio y sus excepciones para garantizar los derechos a la salud, a la vida y a la supervivencia; la entrega de ayudas monetarias a favor de las personas beneficiarias de los programas de Familias en Acción, del Programa Social al Adulto Mayor, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción; el retiro de cesantías y la transferencia económica por parte de las cajas de compensación a sus afiliados, bajo ciertos requisitos; la creación del Programa Ingreso Solidario; la devolución de saldos a favor del impuesto a la renta; los servicios públicos domiciliarios y la regulación de la condición en estado de suspensión o con corte, la orden de reconexión en todos los casos, la garantía del acceso al servicio de agua potable y la priorización del trámite de concesión de aguas superficiales y subterráneas; y la declaración de que los servicios de telecomunicaciones son públicos esenciales durante el estado de emergencia, dentro de los que están incluidos los servicios de radiodifusión sonora, los de televisión y los servicios postales.

Además, indicó que está en búsqueda, por medio de las entidades territoriales, de soluciones para dotar a los estudiantes de los colegios públicos de las herramientas tecnológicas necesarias para su formación y que implementó el Plan de Alimentación Escolar en Casa. Finalmente, alegó que no se probó la afectación de derechos fundamentales y que de existir, no se demostró que esta provenga de alguna actuación de dicha autoridad, razón por la que no hay legitimación en la causa por pasiva. 4.2.2.

Los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Banco de la República y el DANE, en términos generales, alegaron que carecen de legitimación en la causa por pasiva en razón a que las pretensiones no tienen relación ni dependen de las funciones y competencias de cada entidad. 4.3.

Sentencia de tutela de primera instancia La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia, el 12 de mayo de 2020, en la que declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional. Como fundamento de su decisión, afirmó que, en la medida en que el reproche de la tutela se concreta en la expedición de los decretos proferidos por el Gobierno Nacional en el marco del estado de emergencia sanitaria, los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial, este es, el control de constitucionalidad ante la Corte Constitucional contenido en el numeral 7 del artículo 241 de Superior.

Además, advirtió que si bien la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo cierto en que en el caso concreto los interesados no lo probaron. 4.4. Impugnación La parte accionante presentó recurso de impugnación en contra de la sentencia del 12 de mayo de 2020, en el que alegaron que, debido a la coyuntura social que atraviesa el país, al aislamiento obligatorio ordenado por el gobierno nacional y a la imposibilidad de conseguir los recursos para su sustento y el de sus familias, el juez constitucional debió ordenar la renta básica en los términos de las pretensiones.

Para ello, en el escrito de inconformidad los tutelantes ahondaron en la descripción de la situación en la que, afirmaron, vive cada uno de estos. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

Conforme a la disposición referida, la acción de amparo solo procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales o, existiendo, bien si pretende evitar un perjuicio irremediable, o el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz o no es idóneo para proteger el derecho fundamental[11]. 2.1.

Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada, porque los tutelantes son los titulares de los derechos que consideraron fueron vulnerados por las autoridades accionadas. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de: i) la Presidencia de la República y de todos los ministerios accionados, porque parte de los argumentos de tutela están dirigidos en contra de los decretos que dichas autoridades profirieron, que los accionantes afirmaron vulneraron sus derechos fundamentales; y ii) el Departamento Nacional de Planeación, comoquiera que es la autoridad que selecciona los hogares beneficiarios del programa Ingreso Solidario, en virtud del Decreto 518 de 2020.

Cuestión diferente ocurre con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística y el Banco de la República, que no están legitimados en la causa por pasiva, por cuanto en el escrito de solicitud de amparo no se hizo referencia a alguna acción u omisión de estas autoridades que vulneraran derechos fundamentales, y la Sala no observa que dentro de sus funciones y competencias esté asumir las consecuencias de las pretensiones de la tutela. 2.2.

De igual manera, la Sala encuentra satisfecho el requisito de inmediatez, en tanto los accionantes afirman que sus derechos fundamentales invocados fueron vulnerados a partir de las medidas adoptadas por el gobierno nacional para enfrentar la crisis, esto es, desde que se profirió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y el Decreto 417 del 17 de marzo del mismo año, y la solicitud de amparo fue radicada el 23 de abril de 2020, por lo que el término que transcurrió entre uno y otro momento resulta razonable. 3.

Problema Jurídico A la Sala le corresponde determinar si la Presidencia de la República y todos los ministerios accionados han vulnerado los derechos fundamentales invocados en el escrito de solicitud de amparo, con ocasión de que, de acuerdo con los tutelantes i) las medidas adoptadas por el gobierno presentan falencias; ii) el aislamiento ha impedido que puedan trabajar y generar los recursos económicos para la satisfacción de sus necesidades básicas y las de sus familias; y iii) se encuentran en un estado de vulnerabilidad que requiere la intervención del juez constitucional.

Este problema jurídico requiere que sea abordado desde una perspectiva del derecho a la igualdad, en atención a que las pretensiones de la solicitud de amparo consisten en que el juez ordene a las autoridades reprochadas que otorguen un auxilio económico a los accionantes de manera particular y exclusiva, sin perjuicio de las medidas que el gobierno nacional ha adoptado de forma general para contrarrestar los impactos negativos de la crisis. 4.

Solución al problema jurídico A fin de resolver el problema jurídico, es necesario i) realizar un breve recuento de las medidas que ha proferido el gobierno nacional en el marco de la emergencia generada por el COVID-19; ii) aclarar las facultades ordinarias y extraordinarias del gobierno nacional y la procedibilidad de la tutela en los estados de excepción; y iii) explicar el alcance del derecho a la igualdad en relación con la medida afirmativa solicitada por quienes accionan. 4.1.

El Ministerio de Salud, en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la emergencia sanitaria hasta el 30 de mayo del mismo año a causa de la pandemia por el COVID-19 y adoptó una serie de medidas para atender esa situación. Días después, el 17 de marzo, el Presidente de la República y todos sus ministros, mediante el Decreto 417, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por treinta días.

Esto le autorizó al primer mandatario para proferir la normatividad excepcional según el artículo 215 de la Constitución Política. Al cabo de ese término, el 6 de mayo, en el Decreto 637, la máxima autoridad de la Rama Ejecutiva declaró nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica, por un plazo igual y también con ocasión de los efectos derivados de la propagación del COVID-19[12].

Posteriormente, en el marco de la emergencia sanitaria el Presidente de la República profirió el Decreto 457 de 2020, en ejercicio de su facultad constitucional ordinaria para regular el orden público como máxima autoridad de policía (artículo 189 numeral 4º Superior[13]). En este ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio” de todas las personas del país, desde el 25 de marzo hasta el 27 de abril, aunque con ciertas excepciones relacionadas con las actividades descritas en el artículo 3º.

Esta medida fue prorrogada en decretos posteriores, hasta el más reciente proferido el pasado 28 de mayo en el que amplió el aislamiento obligatorio, hasta el 1º de julio de 2020. La anterior situación, ha derivado en que, por la restricción del derecho a la libre circulación, no se hayan podido ejercer los oficios y profesiones que no se vinculan con las actividades exceptuadas. 4.2.

Ahora bien, es necesario distinguir que el ejercicio de las facultades extraordinarias que en virtud del artículo 215 de la Constitución ejerce el Gobierno Nacional, son objeto de un control constitucional abstracto y de carácter automático por parte de la Corte Constitucional, en aplicación del parágrafo del artículo recién mencionado y del numeral 7º del artículo 240 Superior.

Por consiguiente, cualquier consideración genérica sobre las medidas que ha adoptado o que debería adoptar el Gobierno en el uso de tales facultades, desborda la competencia del juez de tutela y la finalidad de este procedimiento. Lo dicho no implica que en el marco de los estados de excepción, si las medidas relacionadas derivan en afectaciones concretas de derechos fundamentales, el juez de tutela no pueda ser llamado para intervenir.

Aún en tales condiciones de excepcionalidad como las que actualmente atraviesa el país con ocasión de la crisis sanitaria y del estado de emergencia social, económica y ecológica declarado, las autoridades públicas están vinculadas a la Constitución y en particular a garantizar los derechos fundamentales. En este sentido, en el artículo 57 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, que regula los estados de excepción, establece que, en ese contexto, la acción de tutela es un mecanismo que no puede ser condicionado ni restringido[14].

Así pues, la actuación del juez de amparo permite que, incluso, en la situación de aplicación excepcional de la Constitución, se protejan derechos que resulten especialmente afectados por la acción u omisión de las autoridades públicas. 4.3. Por su parte, el derecho a la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política, está configurado a partir de dos dimensiones.

De una parte la formal, definida por el imperativo de que todas las personas, al ser iguales ante la ley: “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación”. Luego, la material, implica que la igualdad no se presenta como un presupuesto sino como una reacción, de manera que, ante la lectura de la realidad de la sociedad y sus diferencias, el imperativo se traduce en la actividad del Estado hacia un trato diferenciado afirmativo, para que las personas que se encuentren en situaciones de desventaja o vulnerabilidad puedan alcanzar la misma protección frente a la ley.

Así, esta dimensión se concreta en los dos últimos incisos del artículo 13 ibídem que establecen: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

Esta configuración constitucional de la igualdad permite transcender de la igualdad en sentido abstracto en la que las personas y grupos sociales sean entendidos de una manera homogeneizadora, con un status y configuración preestablecida, a un concepto, primero, del individuo, en términos de dignidad humana que garantiza la intangibilidad moral y física, y la autonomía de su proyecto de vida[15]; y luego, de la sociedad como el espacio en donde conviven identidades.

Así, el presupuesto de la igualdad es, justamente, el reconocimiento de la diferencia entre los individuos y del pluralismo social, que conduce a la necesidad de que la ley se adapte afirmativamente a esas realidades. En términos de la Corte Constitucional: “Una simple aproximación a la idea de igualdad, como concepto, como principio, o como derecho reconocido al interior de un ordenamiento jurídico, revela inmediatamente que se trata de una noción que no responde a un sentido unívoco sino que admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las particularidades de cada caso.

Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la igualdad se manifiesta como un derecho relacional -que se desarrolla en distintos niveles de análisis- que involucra usualmente, cargas, bienes o derechos constitucionales o legales, y cuya efectiva garantía, no se traduce en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto”[16].

Visto lo precedente, si bien el principio de igualdad parte de la vinculatoriedad de los mandatos normativos generales, su aplicación está condicionada por un examen relacional definido por las condiciones de los sujetos y su comparación con los demás, de manera que de ser necesario se produzcan tratos diferenciados como una medida afirmativa de igualdad.

Para efectos de establecer si un trato resulta discriminatorio o si es necesario aplicar una acción afirmativa, la Corte Constitucional ha establecido que corresponde hacer un juicio integrado de igualdad, el cual consta de tres etapas: “(i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza;

(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución”. 4.4. En el caso concreto, los accionantes solicitaron en sus pretensiones, que se ordene al Presidente de la República otorgar una renta básica equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, durante el periodo que dure el estado de emergencia y por tres meses después a que finalice, como mecanismo de protección de los derechos constitucionales invocados.

Para ello, arguyeron, entre otras cosas, que los decretos proferidos por el gobierno nacional presentan falencias y no lograron cubrir a todas las personas que lo necesitan. 4.4.1. Sobre este reproche es preciso destacar que los argumentos de la solicitud de amparo dirigidos a reprochar los decretos proferidos por el gobierno nacional durante la emergencia con fundamento en la declaración del estado de excepción, son improcedentes, dado que, como se explicó, estas normas tiene un control automático de constitucionalidad y su competencia radica de forma exclusiva en la Corte Constitucional –escenario en el que cualquier ciudadano puede intervenir para presentar sus consideraciones en virtud del Decreto 2067 de 1991[17]–, es decir, que no es posible que el juez de tutela pueda entrar a emitir una decisión al respecto. 4.4.2.

Ahora bien, los tutelantes alegaron la vulneración de los derechos fundamentales, debido a que la medida de aislamiento obligatorio ha ocasionado que algunos de estos queden desempleados, y en general, que no han logrado obtener los recursos económicos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas y las de sus familiares, razón por la que pretenden el reconocimiento de un auxilio económico durante determinado periodo.

Esta cuestión debe ser analizada bajo el marco de las medidas que el gobierno nacional ha impartido de forma generalizada para afrontar la crisis ocasionada por la pandemia. Lo anterior, por cuanto el reproche conlleva a que se reconozca un beneficio de forma particular, lo que está relacionado con el principio a la igualdad que requiere de un juicio en el que se adviertan diferencias de trato que no estén justificadas.

Así, la presidencia de la República ha proferido, entre otros, los siguientes decretos: • 458 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. • 488 del 27 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas de orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, que permitió de manera parcial y bajo unos requisitos el retiro de las cesantías y ordenó a las Cajas de Compensación Familiar entregar a sus afiliados una transferencia económica para cubrir los gastos. • 518 del 4 de abril de 2020 “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, programa destinado para trabajadores independientes e informales mediante el cual se entregan transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias, a favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección al Adulto Mayor, Jóvenes en Acción o la compensación del impuesto sobre las ventas (IVA) por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. • Decreto 441 del 20 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020”, que dispuso que: (i) las personas prestadoras del servicio público domiciliario que cuenten con suscriptores residenciales en condición de suspensión y/o corte del servicio realizarán sin cobro alguno la reinstalación y/o reconexión del servicio de acueducto y (ii) los municipios y distritos asegurarán de manera efectiva el acceso a agua potable mediante la prestación del servicio público de acueducto y/o esquemas diferenciales, a través de las personas prestadoras que operen en cada municipio o distrito. • Decreto 465 del 23 de marzo de 2020 “Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID-19”. • 464 del 23 de marzo de 2020 “Por el cual se disponen medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020”, que ordenó que los servicios de telecomunicaciones, son servicios públicos esenciales por lo cual no se suspende su prestación durante el Estado de Emergencia, así como tampoco se podrán suspender las labores de instalación, mantenimiento y adecuación de las redes requeridas para la operación del servicio. • 517 del 4 de abril de 2020 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020”, que ordenó el pago diferido de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. • 528 del 7 de abril de 2020 “Por el cual se dictan medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, mediante el cual se adoptó el pago diferido de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

Estas medidas dan cuenta de algunos mecanismos que el poder ejecutivo del nivel central ha creado para garantizar, en general, los derechos fundamentales en medio de la crisis, dirigidos especialmente a personas de escasos recursos, en estado de pobreza o vulnerabilidad, de modo que, aquellos que lo necesiten, pueden solicitar a las respectivas autoridades el otorgamiento de los beneficios.

Los tutelantes alegaron que, debido al aislamiento obligatorio, algunos han quedado sin trabajo, y en general, que no pueden proveer los recursos para su sostenimiento y el de sus familias. Esta imposibilidad no es una condición diferenciada de vulnerabilidad, pues en el escenario actual de la emergencia sanitaria del país, la suspensión de actividades laborales es un efecto generalizado con impacto en todos los sectores productivos que no estén exceptuados de la limitación. Además, en el escrito de solicitud de amparo no se indicaron o acreditaron circunstancias fácticas que permitan establecer que a los sujetos accionantes se les haya dado un trato diferenciado al de otras personas que están en las mismas condiciones.

Si bien en los anexos de la tutela se aportaron constancias del puntaje obtenido en el SISBEN por los interesados, estas no permiten establecer que exista una circunstancia que justifique un trato especial o diferenciado con impacto afirmativo en los interesados frente a sujetos con el mismo puntaje. 4.4.3. Por otro lado, al margen del juicio comparativo propio de una pretensión de trato favorable diferenciado, es posible entender que en la solicitud de amparo también se encuentra la alegación de que quienes la suscriben requieren ayudas económicas por parte del gobierno porque la crisis actual ha derivado en una grave afectación de sus derechos al mínimo vital por las circunstancias personales y las cargas económicas que no pueden atender.

Para abordar esta cuestión, la Sala destaca las siguientes afirmaciones: |Accionante |Circunstancia | |Natalia Alejandra |Estudiante. Desempleada y ninguna persona de | |Rodríguez Buitrago |su grupo familiar tiene ingreso fijo mensual. | | |Tiene un hermano de 13 años y un abuelo que | | |dependen del grupo familiar. Solicitó ayudas | | |pero por diferentes circunstancias, no las ha | | |obtenido. | |Sara Elena Amaya Serna |Artesana.

No recibe ingresos porque la medida | | |de aislamiento no le permite vender sus | | |productos. Su mamá y su hermano están | | |desempleados. Su papá cuenta con empleo en una| | |ferretería, pero por el aislamiento | | |obligatorio la cerraron. | |Miller Andrés |Estudiante y en tiempos libres realiza | |Bustamante Pomares |presentaciones de baile, actividad que no ha | | |podido volver a realizar.

Su grupo familiar | | |está compuesto por 5 personas. Solo labora su | | |papá como supervisor de vigilancia pero está | | |de vacaciones y tiene el 30% del salario | | |embargado. | |Cindy Lorena Rojas |Madre cabeza de familia, con dos hijos menores| |Cortés |de edad, desempleada. Vive en un sector donde | | |no han llegado ayudas efectivas. | |Nair Rojas Guerrero |Madre cabeza de hogar de dos hijos.

Labora | | |haciendo costuras y arreglando ropa. Desde que| | |empezó la cuarentena no ha recibido ingresos. | | |Pese a que un día le llegó un mensaje de texto| | |del Programa Ingreso Solidario, no ha recibido| | |el auxilio económico. Su esposo vive en otra | | |ciudad y está desempleado. | |Yandri Yuliet Bedoya |Estudiante. Trabajaba como asesora en un local| |Rodríguez |pero lo cerraron.

Tiene pendiente el pago del | | |arriendo y de la matrícula de estudio. Recibe | | |apoyo de sus padres en la medida de lo | | |posible. | |Brayan Leandro Reyes |Laboraba como mesero, pero quedó desempleado | |Macías |con ocasión del aislamiento preventivo. No | | |cuenta con ayuda del Programa Jóvenes en | | |Acción, debido a una inconsistencia en su | | |proceso de inscripción. Sus padres trabajaban | | |como comerciantes en la terminal pero el sitio| | |fue cerrado. | |Johan Esteban Pachón |Sin empleo para obtener un ingreso mínimo con | |Martínez |el que pueda asumir sus necesidades y las de | | |su familia. | En resumen, las afectaciones traídas por las personas actoras están referidas al escenario de las cargas derivadas de sus obligaciones personales o por el sostenimiento de sus hogares, en relación con las personas a su cargo, el pago de los servicios públicos, de arrendamiento y alimentación. De modo que, en el sentir de estos, la imposibilidad de trabajar a causa de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis actual ha llevado a una afectación de las mencionadas situaciones, por lo que reclaman beneficios económicos.

Valga la pena aclarar, que los sujetos tutelantes no indican alguna acción u omisión del Gobierno, concreta y dirigida a su situación, como causante de la afectación de sus condiciones de vida, pues la solicitud de amparo parte por reconocer la situación de crisis actual generalizada. En efecto, estas afectaciones no se ubican en un escenario de excepcionalidad o de vulnerabilidad diferenciada al del resto de la población que, por las causas comunes, se enfrentarían a la misma situacion para cumplir con sus obligaciones personales, pues la limitación al trabajo se da como una consecuencia general para todas las personas que se encuentran en aislamiento obligatorio.

Distinto sería el caso en el que alguna de las personas solicitantes se encontrara en una situación de amenaza o vulneración específica, diferenciada y grave que propusiera la necesidad de intervención particular, como podría ser un desahucio inminente, la suspensión del servicio de agua, por ejemplo, o la negativa de atención en salud para determinada enfermedad.

Sin embargo, la parte actora no trajo ante esta Sala una alegación por la suspensión o negación a la prestación de un servicio particular que generara afectación inminente e irremediable a un derecho fundamental como presupuesto de solicitud de una medida afirmativa. Circunstancias que, en todo caso, correspondería valorar en concreto a fin de determinar si habría tenido que llamarse a la entidad encargada que estuviera generando la afectación iusfundamental. 4.4.4.

En cuanto a los inconvenientes que algunos de los accionantes afirmaron tener con los programas previstos por el gobierno para alcanzar las ayudas, la Sala no encontró acreditada acción u omisión de determinada autoridad que la hiciera responsable y que permitiera concluir que de ella se hubiera generado la vulneración de derechos constitucionales; o que los interesados hubieran demostrado que acudieron a las respectivas entidades a solicitar las ayudas pretendidas, razón por la que la pretensión deberá ser negada. 5.

En conclusión, la Sala no encontró que la Presidencia de la República y los ministerios accionados hayan vulnerado derechos fundamentales, puesto que, al margen de la afectación que la pandemia por el COVID-19 ha causado en las condiciones normales de vida de la generalidad de las personas, en concreto, quienes componen la parte activa no son sujetos de especial protección que demanden beneficio con alguna medida afirmativa.

Además el Gobierno Nacional, en ejercicio de su facultad normativa, ha dispuesto de mecanismos orientados a proteger, en general, a las personas que, por la cesación en sus trabajos, pueden ver afectado su derecho al mínimo vital. Por lo anterior se negará el amparo solicitado. 6. Decisión En la medida en que el juez constitucional de primera instancia, en la sentencia del 12 de mayo de 2020, declaró improcedente en su integridad las pretensiones de la acción, esta Sala modificará dicha decisión, y en su lugar, declarará improcedente el escrito de tutela en relación con los argumentos dirigidos a cuestionar los decretos proferidos por el gobierno nacional con fundamento en el estado de excepción; negará la solicitud de amparo constitucional respecto de los demás reproches; y declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo Nacional de Estadística y del Banco de la República.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR EL NUMERAL PRIMERO DE LA PARTE RESOLUTIVA DE LA SENTENCIA DEL 12 DE MAYO DE 2020, PROFERIDA POR LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, EL CUAL QUEDARÁ ASÍ: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en relación con los argumentos dirigidos a cuestionar los decretos proferidos por el gobierno nacional con fundamento en el estado de excepción, por las razones expuestas; y NEGAR la solicitud de amparo constitucional respecto de los demás reproches, por los motivos indicados en la parte considerativa de la presente providencia”.

SEGUNDO: ADICIONAR a la sentencia del 12 de mayo de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo Nacional de Estadística y del Banco de la República.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] 26 años de edad, estudiante, vive en Bogotá (Cundinamarca). [2] 26 años de edad, artesana, vive en Medellín (Antioquia). [3] 19 años de edad, estudiante, vive en Medellín (Antioquia). [4] 32 años de edad, madre cabeza de familia, vive en Bogotá (Cundinamarca). [5] 53 años de edad, madre cabeza de familia, vive en Bogotá (Cundinamarca). [6] 21 años de edad, estudiante, vive en Florencia (Caquetá). [7] 23 años de edad, vive en Florencia (Caquetá). [8] 26 años de edad, vive en Bogotá (Cundinamarca). [9] Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales. [10] Decreto 439 del 20 de marzo de 2020, Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, Decreto 531 del 8 de abril de 2020, Decreto 458 del 22 de marzo de 2020, Decreto Legislativo 488 del 27 de marzo de 2020, Decreto Legislativo 518 del 4 de abril de 2020, Decreto 535 del 10 de abril de 2020, Decreto 441 del 20 de marzo de 2020, Decreto 465 del 23 de marzo de 2020, Decreto 464 del 23 de marzo de 2020, Decreto Legislativo 517 del 4 de abril de 2020, y Decreto 528 del 7 de abril de 2020 [11] Constitución Política.

“Artículo 86 Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. […]”. [12] Mediante el Decreto 417 del 6 de mayo de 2020. [13] Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 4.

Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. [14] “Artículo 57. La acción de tutela procede aún durante los Estados de Excepción, en los términos establecidos en la Constitución y en las disposiciones legales vigentes que la reglamentan. Por lo tanto, su presentación y tramitación no podrán ser condicionadas o restringidas”. [15] En términos de la Corte Constitucional en la Sentencia T-291 de 2016: “22.

En desarrollo del mencionado precepto superior, la Corte Constitucional ha señalado que la dignidad humana se debe entender bajo las siguientes dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa. 22.1. Respecto al objeto concreto de protección, la Corporación ha identificado tres lineamientos claros y diferenciables: (i) la dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características;

(ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral o, en otras palabras, que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de humillación o tortura. 22.2.

Frente a la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha puntualizado tres expresiones de la dignidad humana entendida como: (i) principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y en este sentido la dignidad como valor; (ii) principio constitucional; y (iii) derecho fundamental autónomo”. [16] Sentencia C-952 de 2000. [17] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.