PLAN DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS – Reglamentación / PLAN DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS – Requisitos / PLANTA PARA EL MANEJO INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS Y LA DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS – Implementación / PLANTA PARA EL MANEJO INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS Y LA DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS - Ubicación / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / USOS DEL SUELO [E]l Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio de Toro tiene por objeto regular el manejo de esos residuos desde su generación hasta su disposición final en el territorio municipal; en éste, no se previó una disposición normativa que esté relacionada con la regionalización del sistema de disposición final de residuos sólidos.
En concordancia con lo anterior, el acto administrativo acusado, adoptó en el artículo 1.° el manejo de residuos sólidos por medio de un sistema local en un sitio ubicado en el Municipio de Toro, que debe ser objeto de concertación con la comunidad y con la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Asimismo, en el artículo 13 previó que no se manejarán residuos domiciliarios o de otra especie que provengan de otros entes territoriales.
Ahora bien, en relación con la concertación del Esquema de Ordenamiento Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante la Resolución 100 núm. 0781 -0624 de 11 de noviembre de 2009, declaró concertado los ajustes propuestos al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro en sus aspectos ambientales; en este acto administrativo no se previó la regionalización del sistema de disposición final de residuos sólidos, por el contrario, se estableció un área para esta actividad en el territorio municipal, […] De acuerdo con lo anterior, la concertación no tuvo como objeto de estudio la regionalización del sistema de disposición final de los residuos sólidos.
Por el contrario, se identificaron varios predios en el Municipio de Toro para llevar a cabo el aprovechamiento y la disposición final de residuos sólidos. La Sala precisa que, aunque la concertación es posterior a la expedición del acto administrativo acusado, la determinación de la infraestructura en los términos indicados supra contribuye a establecer la forma en que las autoridades competentes planearon la disposición final de los residuos sólidos en el ente territorial, la cual es concordante con lo previsto en el Acuerdo núm. 015 de 2009. […] La Sala precisa que la implementación de medidas para la Gestión Integral de Residuos Sólidos destinadas a la protección del medio ambiente, como ocurre con la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos y la disposición final de residuos sólidos, debe realizarse en armonía con la Política que se establezca sobre este tema, así como con las normas de carácter nacional y territorial, de conformidad con las leyes 99 y 388, el Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 1974, el Decreto 1713 de 2002, la Resolución núm. 1045 de 2003, expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y demás normas concordantes. […] En el caso sub examine, el acto administrativo acusado no desconoció el Esquema de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión de Residuos Sólidos del Municipio de Toro por las razones que se exponen infra. […] el acto administrativo acusado no determinó específicamente el lugar de localización de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos y el sitio de disposición final, sino que estableció las condiciones generales para su selección, teniendo en cuenta las normas que regulan el asunto, según lo ordenó el artículo 1.° ibídem, lo cual incluye el Esquema de Ordenamiento Territorial, el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Decreto 838 de 2005, así como los requerimientos establecidos en los artículos 74 a 82 del Decreto 1713 de 2002, sobre la localización de la planta para el aprovechamiento, el diseño de las edificaciones para el aprovechamiento, el almacenamiento de materiales aprovechables y su recolección y el transporte y el manejo de aguas residuales provenientes de la recuperación y aprovechamiento. […] La Sala considera que el acto administrativo acusado no desconoce el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de Toro, adoptado mediante el Decreto Municipal núm. 064 de 3 de octubre de 2005 y modificado por el Decreto Municipal núm. 089 de 25 de octubre de 2006 […] En síntesis, la Sala considera que el acto administrativo acusado constituye un desarrollo del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de Toro y una alternativa para el manejo de los residuos sólidos, que permite disminuir la carga contaminante y los impactos ambientales negativos, por medio de su aprovechamiento y comercialización. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 63 / DECRETO 838 DE 2005 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 838 DE 2005 – ARTÍCULO 5 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 015 DE 2009 (3 de septiembre) DE 2009 CONCEJO MUNICIPAL DE TORO (No anulado) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00931-02 Actor: DANIEL ALFONSO SÁNCHEZ VÉLEZ Demandado: MUNICIPIO DE TORO – CONCEJO MUNICIPAL DE TORO Referencia: Acción de nulidad Tema: Planta para el Manejo Integral de Residuos Sólidos SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la coadyuvante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 26 de febrero de 2015 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Daniel Alfonso Sánchez Vélez[1], en adelante la parte demandante, presentó demanda[2] contra el Municipio de Toro - Concejo Municipal de Toro, en adelante parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[3], en adelante, Código Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad del Acuerdo núm. 015 de 3 de septiembre de 2009, “Por medio del cual se establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos (PMIR) en el Municipio de Toro Valle del Cauca”, expedido por el Concejo Municipal de Toro.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: Que es nulo el Acuerdo N° 015 del 03 de septiembre del 2009, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANTA PARA EL MANEJO INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS (PMIRS) EN EL MUNICIPIO DE TORO VALLE DEL CAUCA” (sic), adoptado por el Honorable CONCEJO MUNICIPAL DE TORO, sancionado por el alcalde municipal, señor RODRIGO ALBERTO GARAY LEMUS.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes […]”[4] (Resaltado del texto). Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1.
El Concejo Municipal de Toro expidió el Acuerdo núm. 015 de 3 de septiembre de 2009, “Por medio del cual se establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos (PMIR) en el Municipio de Toro Valle del Cauca”. 2. El Alcalde Municipal sancionó el acto administrativo acusado el 7 de septiembre de 2009. 3.
El acto administrativo acusado “[…] emanado del Honorable Concejo Municipal de Toro y sancionado por el alcalde municipal, fue enviado en los términos de Ley a la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, para el control de legalidad respectivo, el 15 de septiembre de 2009 […]”[5], con el objeto que el Gobernador ejerciera la atribución prevista en el numeral 10.° del artículo 305 de la Constitución Política. 4.
El Secretario Jurídico del Departamento del Valle del Cauca manifestó que el acto administrativo acusado está conforme con la Constitución Política y la ley, pero recomendó “[…] que para la implementación y puesta en marcha de la (PMIRS) (sic), debe estar a lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial (sic) […]”[6]. 5. El artículo 1.° del Decreto 1713 de 6 de agosto de 2002[7] establece definiciones “cercanas” a la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos y el artículo 1.° del Decreto 838 de 23 de marzo de 2005[8] prevé el concepto de disposición final de residuos sólidos. 6.
El Decreto 838 de 2005 tiene por objeto promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final de residuos sólidos, como actividad complementaria del servicio público de aseo, mediante la tecnología de relleno sanitario. Esta norma reglamenta el procedimiento para la definición de las áreas de disposición final. 7.
Los requisitos de la planta de aprovechamiento están previstos en el artículo 74 del Decreto 1713 de 2002. 8. La “[…] PLANTA DE APROVECHAMIENTO en la jurisdicción del municipio de Toro, no es contraria técnica ni legalmente, siempre y cuando tenga el aval de la AUTORIDAD AMBIENTAL, no obstante, lo que no se puede permitir, es que en la PLANTA DE APROVECHAMIENTO se dispongan finalmente los residuos sólidos, tal como lo prevé el artículo cuarto del Acuerdo N° 015 del 03 de septiembre de 2009 […]”[9]. 9.
Para la disposición final de residuos sólidos es necesario que los entes territoriales establezcan las áreas potenciales para la infraestructura de servicios públicos, que exista articulación con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y que la autoridad competente obtenga la licencia ambiental. 10. En el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro no se previó un área para la construcción de una infraestructura destinada a la disposición final de residuos sólidos, la cual debe ser “designada” y concertada con la autoridad ambiental de la jurisdicción y forma parte del interés social y de la utilidad pública. 11.
El Decreto Municipal núm. 064 de 6 de octubre de 2005, mediante el cual se adoptó el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, tenía que ser ajustado en el sentido de señalar las áreas potenciales para la construcción de la infraestructura de servicios públicos. 12. La parte demandada no concertó previamente con la coadyuvante los aspectos ambientales establecidos en el acto administrativo acusado, el cual fue expedido “[…] sin tener en cuenta los usos del suelo establecidos en el Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT, por que (sic) a la fecha de la adopción y sanción por parte del Concejo Municipal y el alcalde respectivamente, no se había concertado ni aprobado, el ajuste al esquema de ordenamiento territorial-EOT del municipio de Toro en sus aspectos ambientales con la autoridad ambiental […]”[10]. 13.
El acto administrativo acusado “[…] [se] arrogó de manera unilateral el manejo de los residuos sólidos a nivel local, en un sitio (SIN SABER DÓNDE) dentro del área de su jurisdicción que sería concertado POSTERIORMENTE con la autoridad ambiental y la comunidad, acogiéndose a todos los requisitos y normas que lo regulen sin concertarlo previamente con la AUTORIDAD AMBIENTAL, arrogándose competencias que no tenía […]”[11].
Normas violadas 4. La parte demandante indicó como vulneradas las siguientes normas: Los artículos 29, 80 y 313, numerales 7.° y 10.°, de la Constitución Política; El artículo 24 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[12]; Los artículos 8.° y 74 del Decreto 1713 de 2002; El artículo 7.° de la Resolución núm. 1045 de 2003[13], expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[14];
Los artículos 1.° y 2.° del Decreto 1200 de 20 de abril de 2004[15]; Los artículos 3.° y 4.° del Decreto 838 de 2005; Así como el artículo 15 del Decreto Municipal núm. 064 de 6 de octubre de 2005. Concepto de Violación 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: Infracción de la norma superior 1.
La parte demandada habría omitido aplicar: i) los artículos 74 a 82 del Decreto 1713 de 2002, que prevén la localización y los criterios para implementar una Planta de Aprovechamiento; ii) el artículo 15 del Decreto Municipal núm. 064 de 6 de octubre de 2005, que establece el Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos en el Municipio con proyectos, objetivos, actividades, indicadores, metas y tiempo, así como la implementación de tres (3) Plantas de Manejo Integral de Residuos Sólidos; y iii) el artículo 8.° del Decreto 1713 de 2002, teniendo en cuenta que la parte demandada debía ajustar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos antes de la expedición del acto administrativo acusado y enviarlo a la autoridad ambiental competente. 2.
El acto administrativo acusado “[…] adoptó el DECRETO 838 de 2005 en su integridad siendo causal de nulidad, a raíz que, aplicó indebidamente dicho decreto, debido a que el objeto del decreto 838 de 2002 es, promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final de residuos sólidos, como actividad complementaria del servicio público de aseo, mediante la tecnología de RELLENO SANITARIO y no de una PLANTA DE APROVECHAMIENTO.
Igualmente, reglamenta el procedimiento a seguir por parte de las entidades territoriales para la definición de las áreas potenciales susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios […]”[16]. 3. La parte demandada aplicó erróneamente el Decreto 838 de 2005 toda vez que este tiene por objeto la promoción de la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final de residuos sólidos como actividad complementaria del servicio público de aseo, mediante la tecnología de un relleno sanitario y no de una Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos.
Segundo cargo: Desvío de poder 4. La parte demandada habría omitido el procedimiento establecido en el artículo 24 de la Ley 388, respecto a la concertación previa ante la autoridad ambiental de la jurisdicción. 5. El acto administrativo acusado “[…] desvió un procedimiento establecido en los decretos 1713 de 2002 y 838 de 2005, que es ajustar el EOT MUNICIPAL, primeramente, porque no se contaba con el uso del suelo de sitios potenciales para el aprovisionamiento de infraestructura para la provisión de servicios públicos en el Esquema de Ordenamiento Territorial yendo en contravía de lo dispuesto en el Artículo 74 numeral 1 del Decreto 1713 de 2002, debido a que toca aspectos ambientales de la competencia de las AUTORIDADES AMBIENTALES de obligatorio (sic) CONCERTACIÓN […]”[17] (Destacado del texto).
Tercer cargo: Falsa motivación 6. Los antecedentes del acto administrativo acusado son “[…] incongruentes con lo que pretende el Concejo Municipal, respecto a la implementación de un PMIRS o PLANTA DE APROVECHAMIENTO […]”[18] porque: i) el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos Municipal fue adoptado mediante el Decreto Municipal núm. 064 de 6 de octubre, el cual previó la implementación de tres (3) Plantas de Manejo Integral de Residuos Sólidos, “[…] por lo que no era necesario la adopción de otra PMIRS o PLANTA DE APROVECHAMIENTO (sic), sino más bien ajustar el PGIRS y ajustar el EOT, estableciendo el uso del suelo favorable (sitios potenciales) para establecer la infraestructura para la provisión de servicios públicos […]”[19]; y ii) existe una incoherencia entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial y el acto administrativo acusado. 6.
La parte demandante solicitó la suspensión provisional del acto administrativo acusado. Contestación de la demanda 7. La parte demandada[20] contestó la demanda[21] y se opuso a las pretensiones formuladas, así: Respecto del cargo de infracción de una norma superior 1. Indicó que a los concejos municipales les corresponde reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda. 2.
Destacó que los entes territoriales tienen autonomía para manejar sus asuntos administrativos; asimismo, se refirió al principio de descentralización y autonomía en esta materia. 3. Afirmó que a los municipios les corresponde promover el desarrollo de su territorio, según el artículo 311 de la Constitución Política y en el marco de la Ley 388. 4.
Sostuvo que el artículo 13 del acto administrativo acusado establece que no se manejarán en el ente territorial residuos domiciliarios o de otra especie que provengan de otro municipio o de una región, lo cual no desconoce el artículo 16 del Decreto 838 de 2005 porque la “[…] norma no es imperativa, no encierra un mandato expreso acerca de que un Municipio deba acoger la idea de instalar en su territorio un relleno regional.
Adicionalmente, en el Norte del Valle no existen un proceso de concertación en que los Municipios que lo integran se encuentren comprometidos, presupuesto básico para hablar de un proyecto regional […]"[22]. 5. A su juicio, el acto administrativo acusado no tiene por objeto regular los usos del suelo, sino solucionar un problema en relación con el manejo de los residuos sólidos.
Respecto del cargo de desvío de poder 6. Indicó que el acto administrativo acusado fue expedido “[…] atendiendo el clamor ciudadano y ondas razones de carácter social, económico y ambiental que están en desacuerdo con la instalación de un relleno regional en Toro, por cuanto este Municipio es epicentro frutícola de la Región, y de esta actividad dependen cientos de familias que derivan su sustento de esa actividad en predios como AGRONILO en donde trabajan más de quinientas personas de Toro, los actuales administradores, el Grupo C Lozano, cuando se discutía reforma (sic) el EOT Municipal presentaron estudio técnico, mediante el cual demostraba la forma en que un relleno regional podría afectar la producción frutícola de Toro razón por la cual el concejo adoptó el acuerdo (sic) 024 de 2010, sin incluir zonas para infraestructura de servicios públicos particularmente para disposición final de residuos sólidos […]"[23]. 7.
Sostuvo que la parte demandada cumplió con la instancia de participación ciudadana para la expedición del acto administrativo acusado. Sobre el particular, precisó lo siguiente: “[…] El estudio de los proyectos de acuerdo que realiza el concejo municipal, constituye una instancia de participación comunitaria, en foro de discusión ciudadana sobre los temas que los afectan y que esta corporación no puede desconocer las inquietudes, conceptos, recomendaciones y solicitudes que presente la comunidad, hecho que además constituye requisito legal para el trámite de proyectos de acuerdo relacionados con ordenamiento territorial […]”[24]. 8.
Destacó que, durante el trámite del proyecto de acuerdo, la comunidad se pronunció así: i) un aviso en las viviendas con el mensaje “NO AL RELLENO SANITARIO REGIONAL EN TORO”; ii) protestas a través de medios de comunicación; iii) un comunicado a la opinión pública; iv) solicitudes dirigidas al Alcalde Municipal y al Concejo Municipal; y v) un informe sobre los efectos del relleno sanitario. 9.
La parte demandada se refirió al artículo 24 de la Ley 388, en los siguientes términos: “[…] El Concejo Municipal de Toro, consideró que el fundamento de instancia de participación consagrada en el numeral 4° del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, es establecer la conveniencia técnico – social de estas iniciativas, que adicionalmente debido al conflicto social generado en el Municipio se expidió el Acuerdo 015 del 03 de septiembre de 2009, por medio del cual se establece la implementación de la planta para el manejo integral de los residuos sólidos Acuerdo que establece que en Toro el manejo de los residuos sólidos se efectuará únicamente por medio de un sistema local.
Finalmente, el acuerdo 015 de 2009, no pretende en últimas regular el uso del suelo, tarea que es propia de un ajuste al Esquema de Ordenamiento Territorial, este acuerdo fruto de un proceso de amplia participación ciudadana, que está protegida por normas de superior jerarquía pretende dar respuesta a un problema local, el del manejo de los residuos sólidos, aplicando tecnologías, instrumentos, construcciones y procesos que en su momento fueron promovidos por la propia ley y por las autoridades ambientales, razón por la cual no existen razones de orden legal para establecer que este acto administrativo este viciado de nulidad […]”[25].
Respecto del cargo de falsa motivación 10. Sostuvo que “[…] lo que en el fondo busca el actor a través de la presente acción es una vez se declare nulo el acuerdo demandado, obligar al Municipio, a expedir un acuerdo mediante el cual se dispongan zonas para la ubicación de un relleno regional, en ese sentido las razones que alega relacionadas con falsa motivación le son aplicables a él por cuanto su demanda no está orienta a defender el orden legal o constitucional; este orden adicionalmente no se ha vulnerado con la expedición del acto administrativo demandado, así lo determinó la propia Gobernación del Valle mediante concepto N° SJ 4724 del 5 de octubre de 2009, mediante el cual se pronunció sobre la legalidad del ACUERDO N° 015 DEL 03 septiembre de 2009 […]”[26]. 8.
La parte demandada aportó con la contestación de la demanda, entre otros, un documento técnico sobre los efectos que puede producir el relleno sanitario y copia del Decreto Municipal núm. 089 de 25 de octubre de 2006, por medio del cual se modifica el Decreto 064 de 3 de octubre de 2005, que adopta el Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos en el Municipio de Toro.
Actuaciones, en primera instancia 9. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto proferido el 25 de octubre de 2010[27], admitió la demanda y ordenó: i) notificar personalmente a la parte demandada y al Ministerio Público; ii) fijar en lista el proceso; y iii) oficiar a la parte demandada para que remitiera copia del expediente administrativo.
Asimismo, negó la suspensión provisional del acto administrativo acusado. 10. El Tribunal, mediante auto proferido el 2 de diciembre de 2010[28], adicionó el auto admisorio de la demanda en el sentido de ordenar la notificación personal al Concejo Municipal de Toro. 11. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca[29] presentó un escrito de coadyuvancia[30] y solicitó: “[…] REVOCAR el Acuerdo N° 015 DEL 03 de Septiembre del 2009, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANTA PARA EL MANEJO INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS (PMIR) EN EL MUNICIPIO DE TORO VALLE DEL CAUCA […]”[31]. 1.
La coadyuvante fundamentó esta solicitud en que “[…] es LEGAL establecer una PLANTA DE APROVECHAMIENTO en la jurisdicción del municipio de Toro, siempre y cuando tenga el aval de la AUTORIDAD AMBIENTAL, lo que no se puede permitir, es que en la PLANTA DE APROVEHCAMIENTO se dispongan finalmente los residuos sólidos urbanos RSU, tal como lo prevé el artículo cuarto del Acuerdo N° 015 del 03 de septiembre de 2009 […]”[32]. 2.
Asimismo, indicó que para desarrollar la actividad de disposición final de residuos sólidos es necesario que la autoridad ambiental expida la correspondiente licencia. 12. El Tribunal, mediante auto de 23 de noviembre de 2012[33], admitió la coadyuvancia. 13. El Tribunal, una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 3 de febrero de 2014[34], corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión. Sentencia proferida, en primera instancia 14.
La Sala de Descongestión el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 7 de febrero de 2015[35], resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ORDENAR para que la Secretaría proceda a inscribir el presente proveído en el sistema justicia XXI […]”[36] (Resaltado del texto). Consideraciones del Tribunal 15. El Tribunal consideró necesario referirse a las definiciones de Plan de Ordenamiento Territorial y Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos; asimismo, enumeró las pruebas. 16.
A continuación, analizó los cargos que expuso la parte demandante en la demanda, con fundamento en las pruebas, así: Respecto a los cargos de infracción de una norma superior y de desvío de poder 1. Se refirió al marco constitucional y legal, sobre el derecho a un medio ambiente sano, así como a las competencias de los municipios y concejos municipales. 2.
Afirmó que es necesaria la concertación entre el municipio y la autoridad ambiental para definición del contenido ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas Básicos de Ordenamiento Territorial. 3. Destacó que el acto administrativo acusado tiene por objeto la implementación de una planta de manejo integral de los residuos sólidos, en cumplimiento del numeral 1.° del artículo 313 de la Constitución Política y en desarrollo de las competencias previstas en el artículo 8.° del Decreto 1713 de 2002; en consecuencia, no era necesario que la autoridad competente agotara previamente el trámite de concertación previsto en el numeral 1.° del artículo 24 de la Ley 388. 4.
Indicó que “[…] está bien que la gestión del Concejo Municipal de Toro Valle del Cauca, para dar alcance al articulado del decreto 1505 de 2003 y para lo cual expide el Acuerdo 015 de 2009, deba tener como soporte el inciso segundo del artículo 8 del decreto 1713, pero sobre la base que debe efectuarse en armonía y coherencia con lo dispuesto en los Planes de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo de Nivel Municipal y/o Distrital, lo cual no quiere decir que debe someterse a coordinación en los términos del artículo 24 de la ley 388 de 1997, porque clara es esta norma en cuanto se requiere de la coordinación de las entidades ambientales en cuanto se trate de “asuntos exclusivamente ambientales” para los proyectos de Ordenamiento Territorial […]”[37]. 5.
Manifestó que no constituye una causal de nulidad que el acto administrativo acusado regule asuntos inherentes a los residuos sólidos y se encuentre supeditado al Plan de Ordenamiento Territorial porque éste lleva implícito el desarrollo de facultades constitucionales y legales. 6. Ahora bien, respecto al cargo de aplicación errónea del Decreto 838 de 2005 para la implementación de una planta para el manejo integral de residuos sólidos o planta de aprovechamiento, indicó que “[…] el Municipio al adoptar esta disposición lo que define son los parámetros que se deben seguir para determinar el lugar para la implementación de la Planta para el Manejo Integral de Residuos Sólidos PMIRS, ya que se debe garantizar la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales y la protección de áreas de especial importancia ecológica, por lo tanto no se encuentra vulneración del ordenamiento legal […]”[38]. 7.
Consideró que el numeral 1.° del artículo 74 del Decreto 1713 de 2002 hace referencia a los criterios que la autoridad competente debe tener en cuenta para la localización de la planta de aprovechamiento. 8. Citó el artículo 11 del acto administrativo acusado que regula los suelos de protección e indicó que “[…] confrontada la norma acusada con el del artículo 74 numeral 1 del Decreto 1713 de 2002, se tiene que en manera alguna puede considerarse que el Concejo Municipal de Toro con la expedición del acuerdo haya vulnerado este ordenamiento, toda vez que en el mismo no se indica cual será el sitio seleccionado para la construcción y operación de la planta para el manejo integral de residuos sólidos, sólo señala que para establecer las áreas preseleccionadas para esta implementación se deben denominar como suelos de protección de zonas de utilidad pública, lo cual no está en contra de la disposición superior […]”[39].
Respecto al cargo de falsa motivación 9. En relación con el cargo de incongruencia entre el Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial y el acto administrativo acusado, consideró que no existe vulneración porque la ley no limitó la implementación de plantas de aprovechamiento. Recursos de apelación 17.
La parte demandante y la coadyuvante interpusieron, dentro del término legal, recursos de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y los sustentaron con base en los siguientes argumentos: Parte demandante 18. La parte demandante expuso los siguientes argumentos[40]: i) la armonización entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro y el acto administrativo acusado; y ii) la vulneración del Decreto 838 de 2005.
Estos argumentos se exponen a continuación: Armonización entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro y el acto administrativo acusado 1. A juicio de la parte demandante, el Tribunal incurrió en un error al concluir que la implementación de una Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos no exige la articulación con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y el Esquema de Ordenamiento Territorial. 2.
Formuló la siguiente pregunta: “[…] Cómo hace el Concejo Municipal de Toro, para reglamentar los usos del suelo, dictar normas necesarias para el control, prevención y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, entre otras, desconociendo el PGIRS y el EOT vigente a la fecha, y desconociendo los temas ambientales, que se estaban discutiendo entre el municipio y la CVC, la concertación ambiental, y que posteriormente se expidió la Resolución CVC N° 0781- 0625 de fecha 11 de noviembre de 2009, POR MEDIO DE LA CUAL SE CONCIERTA Y APRUEBA EL AJUSTE AL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TORO EN SUS ASPECTOS AMBIENTALES? […]”[41]. 3.
Sostuvo que la parte demandada no “[…] puede ir como una rueda suelta, reglamentando el tema de manejo de los RESIDUOS SÓLIDOS en el municipio de Toro, sin tener en cuenta los instrumentos de planificación ambiental establecidos por el GOBIERNO NACIONAL (PGIR y EOT) Resolución MAVIDT 1045 de 2003, Decreto 1505 de 2003, artículo 24 de la Ley 388 de 1997, entre otras, más aún si en ese momento se estaban discutiendo los TEMAS AMBIENTALES del municipio del Toro con la CVC, pudiéndose haberse (sic) incluido el tema de la PMIRS […]”[42] (Resaltado del texto). 4.
Indicó que no es acertada la conclusión según la cual: “[…] el PGIRS debe efectuarse en armonía y coherencia con lo dispuesto en los POT y en los Planes de Desarrollo de Nivel Municipal y/o Distrital, lo cual no quiere decir que debe someterse a coordinación en los términos del artículo 24 de la ley 388 de 1997, porque clara es esta norma en cuanto se requiere de la coordinación de las entidades ambientales en cuanto se trate de “asuntos exclusivamente ambientales” para los proyectos de Ordenamiento Territorial […]”[43]. 5.
Lo anterior porque, en su criterio, todos los temas ambientales del ámbito territorial deben estar integrados y ser concomitantes con los instrumentos de planificación ambiental; en efecto, el Concejo Municipal de Toro no podía desconocer las labores que estaban realizando el Municipio de Toro y la coadyuvante, respecto a la Resolución CVC 0100 núm. 0781-0625 de 11 de noviembre de 2009.
Vulneración del Decreto 838 de 2005 6. Indicó que el acto administrativo acusado carece de fundamentos técnicos y legales porque fue expedido con base en el Decreto 838 de 2005, que tiene por objeto promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final de residuos sólidos, como actividad complementaria al servicio de aseo, mediante la tecnología de relleno sanitario.
Coadyuvante 19. La coadyuvante expuso los siguientes argumentos[44]: i) la armonización entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro y el acto administrativo acusado; ii) la vulneración del Decreto 838 de 2005; y iii) la falta de concertación con la autoridad ambiental. Estos argumentos se exponen a continuación: Armonización entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro y el acto administrativo acusado 1.
La coadyuvante citó los artículos 8.° y 11 del Decreto 1713 de 2002 y afirmó que debe existir una articulación entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro y el acto administrativo acusado. 2. Reiteró que el “[…] establecimiento de una PLANTA DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS – PMIRS, fue el querer de la administración municipal de Toro, de manejar integralmente los RESIDUOS SÓLIDOS generados en el municipio, no obstante se debe realizar acorde a lo establecido en la normatividad vigente para el momento de la creación del acto acusado, como es la integración de este tema ambiental en el PGIRS y EOT municipal, situación administrativa que no se dio en ninguno de estos instrumentos de planificación ambiental del municipio de Toro […]”[45]. 3.
Citó el numeral 3.° del artículo 31 del Decreto 1713 de 2002 y el numeral 14 de la Resolución núm. 1045 de 2003 y concluyó, con fundamento en estas normas, que el manejo, recolección, aprovechamiento y disposición final de residuos sólidos forma parte del servicio público de aseo, por lo tanto, debe estar en armonía con los instrumentos de planificación ambiental, como el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y el Esquema de Ordenamiento Territorial 4.
A su juicio, la implementación de la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos debía estar incorporada en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y en el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro, lo cual no ocurrió en el caso sub examine. Vulneración del Decreto 838 de 2005 5. Sostuvo que el acto administrativo acusado, de acuerdo con el concepto de violación, vulnera el Decreto 838 de 2005, que promueve la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como su regionalización. 6.
Indicó que el artículo 7.° del acto administrativo acusado “[…] manifiesta que se adopta el decreto 838 de 2005 como base normativa, y que es de obligatorio cumplimiento, donde se establece los requerimientos y condiciones para la implementación de las PMIRS, situación que es contrario (sic) a lo establecido en el Decreto 838 de 2005, porque en ninguno de su articulado, manifiesta la alternativa del manejo de los residuos sólidos, a través de PLANTAS DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS […]”[46].
Falta de concertación con la autoridad ambiental 7. Afirmó que el tema objeto de estudio debía ser concertado con la autoridad ambiental, de conformidad con el numeral 1.° del artículo 24 de la Ley 388 o, en su defecto, la parte demandada debía incorporarlo en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos municipal para que aquella pudiera ejercer el control y seguimiento, lo cual no ocurrió. Actuaciones, en segunda instancia 20.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 30 de marzo de 2016[47], admitió los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la coadyuvante contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2015 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 21. Ejecutoriado el auto admisorio del recurso de apelación, el Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 29 de agosto de 2017, corrió traslado[48] a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto.
Alegatos de conclusión 22. Las partes y la coadyuvante guardaron silencio en esta oportunidad procesal. Concepto del Ministerio Público 23. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 24. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo sobre la Gestión Integral de Residuos Sólidos vigente cuando se expidió el acto administrativo acusado; y v) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 25. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[49], sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[50] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[51], sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 26.
Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la coadyuvante. 27. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante y la coadyuvante en los recursos de apelación, interpuestos contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2015, mediante la cual el Tribunal negó las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 320[52] y 328[53] de la Ley 1564[54] de 12 de julio de 2012[55], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[56], el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen dichos recursos.
Acto administrativo acusado 28. El acto administrativo acusado[57] es el siguiente: 1. Acuerdo núm. 015 de 3 de septiembre de 2009[58], mediante el cual, el Concejo Municipal de Toro establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos. En el acuerdo se indicó: “[…] ACUERDO N° 015 (Septiembre 03 de 2009) "POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANTA PARA EL MANEJO INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS (PMIR) EN EL MUNICIPIO DE TORO VALLE DEL CAUCA" EL Concejo Municipal de Toro Valle del Cauca, en uso de sus atribuciones legales y con fundamento en la Constitución Política, Art. 313, Resolución 1045 Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás normas concordantes:
CONSIDERANDO
Que la Constitución Política de Colombia establece entre los fines del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (Art. 2); que igualmente establece los derechos colectivos y del ambiente y garantiza a todas las personas en participar en las decisiones que los afecte, como también el de gozar de un ambiente sano (Art. 79); y que dentro de las formas normativas es deber y obligación del estado colombiano proteger la diversidad del medio ambiente, contribuir a la organización y planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución por medios de mecanismos que ayuden a prevenir y controlar los factores del deterioro ambiental, cooperando a la conservación de los ecosistemas (Art. 80), así mismo consagra como deber de las personas y del ciudadano proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación del ambiente sano. Que el artículo 34 del Decreto 2811 de 1974 establece que para el manejo de los residuos sólidos se utilizarán los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia y tecnología, para la recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final de residuos sólidos, basuras, desperdicios y, en general de desechos de cualquier clase.
Que el artículo 36 del Decreto 2811 de 1974 señala que para la disposición o procesamiento final de las basuras se utilizarán, preferiblemente, los medios que permitan: a) Evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana; b) Realizar sus componentes; c) Producir nuevos bienes d) Restaurar o mejorar los suelos Que el artículo 8° del Decreto 1713 de 2002 modificado por el Decreto 1505 del 4 de junio de 2003, en relación con los planes de gestión integral de residuos sólidos, PGIRS, determina la obligatoriedad de las entidades territoriales de elaborar y mantener actualizado el plan municipal o distrital para la gestión integral de los residuos o deseños sólidos, de acuerdo con la metodología establecida por ese ministerio.
Por todo lo anterior el Municipio de Toro Valle del Cauca requiere darle una solución económica, social y ambiental totalmente viable al manejo de los residuos sólidos domésticos que se generan en su territorio, que de acuerdo al querer y voluntad de la población toresana demostrada en documentos y expresiones públicas (foros, marchas y manifestaciones desde el dos (2) de febrero hasta el veintiuno de mayo de dos mil nueve (2009)), a planteado (sic) que este manejo se de a través de proyectos estrictamente locales, lo cual ha sido aceptada por la Administración del Municipio de Toro Valle del Cauca, en cabeza del Alcalde Municipal, señor Rodrigo Alberto Garay Lemus y la mayoría de los concejales, según consta en el documento suscrito el pasado veintiuno (21) de mayo año dos mil nueve (2009) y divulgado a toda la comunidad Toresana por diferentes medios y formas de comunicación. Hay que señalar que la C.V.C. ha venido asignando recursos económicos y técnicos para la construcción de la PMIRS en diferentes Municipios del Departamento del Valle del Cauca como La Cumbre, Restrepo, Alcalá, La Victoria, El Dovio, Versalles, Calima Darién, y recientemente en la construcción en Roldanillo y La Unión. Por ende con la implementación de la PMIRS, el Municipio de Toro Valle del Cauca, estaría dando total protección a todas las áreas y zonas establecidas por el SIDAP, entidad perteneciente al Ministerio del Medio Ambiente y que debe interactuar con la C.V.C. en la localización de las zonas y áreas de reserva como son las cuencas, páramos, bosques, humedales y demás sitios que requieran del cuidado, protección y que propicie beneficio a los recursos naturales.
El manejo de los residuos sólidos a través de la PMIRS, reduciría al máximo la contaminación, que en síntesis es la alteración del medio ambiente por sustancias o formas de energía puestas allí por la actividad humana o de la naturaleza en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y/o fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nación o de los particulares.
Con fundamento en lo anterior se, ACUERDA CAPÍTULO I IMPLEMENTACIÓN DE UNA PLANTA DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS ARTÍCULO 1°. Adóptese en la jurisdicción del municipio de Toro Valle a través del presente acuerdo, el manejo de los residuos sólidos, se efectuará (sic) únicamente por medio de un sistema local, en un sitio dentro de este, que será concertado con la comunidad y la C.V.C., acogiéndose a todos los requisitos y normas que lo regulen.
ARTÍCULO 2 °. Entiéndase por PMIRS, que es una planta de manejo integral de residuos sólidos orientado a la prevención y a la minimización de riesgos para la salud y el medio ambiente, encaminado hacia un buen manejo de los residuos sólidos. ARTÍCULO 3°. Entiéndase por tratamiento alternativo de residuos sólido a todo lo que tiene que ver con: 1.
Reciclaje 2. Compostaje 3. Lombricultivo 4. Incineración 5. Otro tipo de tratamiento Artículo 4°. Componentes y Roles de una PMIRS: La implementación de la planta de manejo integral de residuos sólidos estará conformado por tres (3) instancias cuya misión fundamental es la concertación, definición, desarrollo de un PMIRS para así dar una total solución a una problemática que aqueja al municipio de Toro, uniendo criterios de integración de los niveles nacional, departamental y municipal, de intersectorialidad para la inclusión del tema del manejo integral de residuos sólidos producidos por el municipio de Toro Valle.
Las tres (3) instancias que integran la implementación de la PMIR en Toro Valle del Cauca son: 1. Se construirá una planta para el manejo integral de residuos sólidos (PMIRS) a nivel local, por medio de la gestión de recursos con entidades departamentales y nacionales. 2. Ante el cierre de la celda transitoria establecida por la Resolución 1684 del 2008, se realizará un convenio o un contrato temporal (mientras se implementa la PMIRS) con una empresa para que preste los servicios de limpieza, recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos, al igual que otras disposiciones, deberán cumplir con las condiciones de calidad, continuidad y costo más favorable para la población. 3.
El Comité Pro Defensa del Medio Ambiente, el sector educativo y la comunidad en general, se comprometerá a realizar campañas educativas que lleven a nuestro municipio a la práctica del reciclaje y manejo adecuado de los residuos sólidos. Parágrafo 1°. El contrato o el convenio que se firme con la empresa que preste el servicio de recolección, transporte y disposición final y otras disposiciones que el alcalde considere necesarias sólo serán por el tiempo que se demore la implementación y ejecución de la PMIRS, establecido por el presente acuerdo.
Parágrafo 2°. La integración implementación y ejecución contara con la participación activa del Concejo Municipal en la adopción de esta propuesta, integrándose y haciendo trabajo conjunto con todos los organismos y entidades que intervengan en este acuerdo. Artículo 5°. Financiación. Para el funcionamiento, implementación y puesta en marcha de la PMIRS se utilizarán fuentes de financiación como: 1.
Recursos del sector público del orden Nacional, Departamental y Municipales. 2. Recursos de entidades ambientales. 3. Recursos provenientes del sector privado. Parágrafo transitorio: El Alcalde Municipal destinará dentro del presupuesto de la vigencia de 2010 una partida para la compra del terreno de la PMIRS de Toro Valle. Artículo 6°.
Seguimiento y evaluación: El seguimiento y control en todo el proceso de elaboración, ejecución y control de la PMIRS en el municipio de Toro Valle, estarán a cargo de los órganos de control de nivel municipal, departamental y nacional competentes. CAPITULO II DISPOSICIONES GENERALES Artículo 7°. Adóptese el Decreto 838 de 2005, en relación a las reglamentaciones del Gobierno Nacional a través del Ministerio del Medio Ambiente y las entidades encargadas del manejo y protección del mismo, en relación con la disposición final de los residuos sólidos, entre ellas la clausura de los botaderos de basura en los municipios, a través de la Resolución 1684 de 2008, es de entera obligatoriedad dar cumplimiento a lo regulado por el Decreto 838 del 23 de marzo del año 2005, donde establece los requerimientos y condiciones para la implementación de las PMIRS, como son entre otros: 7.1.
No se puede construir en: 1. Zonas o áreas verdes como bosques. 2. Zonas o áreas hídricas. 3. Zonas o áreas de microcuencas. 4. Zonas o áreas de cauces. 5. Zonas o áreas de embalses. 6. Zonas o áreas de lagunas. 7. Zonas o áreas agropecuarias. 8. Zonas o áreas demarcadas o cercanas a la zona urbana (mínimo un (1) kilómetro). 7.2.
Que la zona demarcada no tenga: 1. Fuentes de contaminación. 2. Toda el área tenga una superficie apta para la implementación de la PMIRS y de acuerdo al volumen de recolección de residuos sólidos debe tener un área disponible y proyectada a largo plazo. Artículo 8°. Objetivos de la implementación de la PMIRS: Dentro de objetivos a tener en cuenta para la implementación y puesta en marcha de una PMIRS en el municipio de Toro Valle del Cauca, se considerarían: 1.
Minimizar el impacto ambiental. 2. Acrecentar la confianza del consumidor en la calidad e inocuidad de los productos agrícolas y pecuarios. 3. Racionalizar el uso de productos fitosanitarios y recursos naturales como son el suelo y el agua. 4. Promover técnicas de bienestar para los seres vivos y ecosistemas. 5. Asumir una actitud responsable frente a la salud y seguridad del medio ambiente y los recursos naturales. 6.
Propiciar sistemas de producción agropecuarios sostenibles, limpios y amigables con el medio ambiente. 7. Cumplir con el mandato constitucional sobre el cumplimiento de los derechos colectivos en lo que tiene que ver con propiciar un ambiente sano, conservación de las especies animales y vegetales, seguridad y salubridad pública. Artículo 9°.
Protección a la salud de los seres vivos: La disposición final y manejo de los residuos sólidos a través de una PMIRS, generaría mínimos efectos nocivos en los factores ambientales como son: aire, suelo y agua, los cuales al ser alterados repercuten negativamente en las plantas, eje principal de la cadena alimenticia; minimizando el impacto de factores contaminantes como: 1.
Productos gaseosos: Como son el metano y dióxido de carbono que llevan consigo otras sustancias químicas solventes u otros compuestos orgánicos volátiles. 2. Productos líquidos: Como son los lixiviados que pueden diluirse con las aguas de la lluvia o se volcados en cursos de agua. Contienen metales pesados como cromo, cadmio, zinc, plomo y mercurio, además, desarrollan un sistema biológico de bacterias que absorben todo el oxígeno presente en las aguas subterráneas y cauce de los ríos, convirtiendo el agua en una masa maloliente y altamente toxica, con persistencia y capacidad de bioacumulación y bioconcentración, alterando la capacidad de supervivencia de los organismos, lo que afecta la dinámica poblacional de las especies y, por tanto, la estructura y función ecosistémica. 3.
Bioacumulación y bioconcentración: Es la persistencia y acumulación de los contaminantes en los ecosistemas acuáticos contaminados por lixiviados, generando la absorción y retención de productos químicos por un organismo a niveles más altos que los encontrados en su alimento, entonces, un consumidor de tercer orden puede acumular por medio de su comida contaminada, una concentración de sustancias químicas mucho mayor que la presente en un organismo descontaminado utilizado en su cadena alimenticia. Parágrafo: El manejo de los residuos sólidos a través de la PMIRS, reduciría al máximo la contaminación, que en síntesis es la alteración del medio ambiente por sustancias o formas de energía puestas allí por la actividad humana o de la naturaleza en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y/o fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nación o de los particulares.
Artículo 10°. Desarrollo social y económico: Con la implementación de una PMIRS en el municipio de Toro Valle del Cauca: 1. Por medio de la presente implementación de la PMIRS se genera incentivo a la inversión, estabilidad y permanencia a las empresas agroindustriales establecidas y al comercio. 2. Por medio de la implementación de la PMIRS se producirá insumos para el sector agrícola y pecuario a precios económicamente favorables y de buena calidad. 3.
Por medio de la implementación de la PMIRS se garantizaría la comercialización de los productos agrícolas con la inocuidad microbiológica, requisito de calidad indispensable para la comercialización de frutas. Es necesario precisar que la apreciación de la calidad está directamente relacionada con el estricto respeto por las especificaciones establecidas en las leyes correspondientes, es decir, un producto es de buena calidad cuando se acoja a la legislación vigente, cubra los requisitos establecidos por lo comercializadores, reúna las características esperadas por los consumidores e incorpore, a lo largo del tiempo, todas las nuevas y cambiantes exigencias. 4.
Por medio de la implementación de la PMIRS permanecería el municipio de Toro Valle, dentro de las políticas y proyectos del PLAN FRUTÍCOLA DEL VALLE DEL CAUCA, instrumento de planificación para el desarrollo integral del sector frutícola, el cual permitirá consolidar al Departamento en el líder productivo de frutas en Colombia, potenciar su inserción en el esquema de exportación de las mismas y dinamizar el sector agrícola en proyectos de diversificación por la alta demanda de frutas. 5.
Se optimiza la utilización de la mano de obra, del capital invertido y de los equipos adecuados para la prestación del servicio, traducidos en menores costos y tarifas para los usuarios. Artículo 11°. Suelos de protección: Para establecer las áreas preseleccionadas para la actividad de la disposición final de los residuos sólidos y para la implementación de la PMIRS, se deben denominar como suelos de protección de zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura y demás elementos necesarios para la provisión de servicios públicos.
La Administración Municipal, en cabeza del señor Alcalde del municipio de Toro Valle del Cauca, con la asesoría que encuentre conveniente adquirirá un lote ubicado en el perímetro del municipio de Toro del Valle del Cauca, adecuado para la construcción y puesta en operación de una planta para el manejo integral de residuos sólidos (PMIRS), para lo cual se asignará los recursos que sean necesarios.
Artículo 12°. Disposición final de los residuos: Aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no reprochables, en forma definitiva, en el lugar seleccionado y diseñado (local o trasladados a un relleno regional) para evitar la contaminación los daños o riesgos a la salud humana y al medio ambiente. Artículo 13°. Gestión integral de residuos sólidos: Implementar la PMIRS para el municipio de Toro Valle del Cauca, la cual permite aplicar el conjunto de operaciones y disposiciones encaminadas a dar a los residuos sólidos producidos el destino más adecuado desde el punto de vista ambiental, de acuerdo con sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento, posibilidades de recuperación, aprovechamiento, comercialización y disposición final de los desechos no reutilizables.
A partir de la puesta en marcha de la PMIRS no se manejarán en el municipio de Toro Valle del Cauca, residuos domiciliarios o de otra especie provenientes de otros municipios o regiones. Artículo 14°. Comercialización de los residuos sólidos aprovechables: a través de la Empresa de Aseo del municipio de Toro Valle del Cauca, conformar grupos asociativos con la población más vulnerable y establecida en el municipio, con porcentajes de participación equitativos de acuerdo a la zona donde residan para la comercialización de materia orgánica: estabilizada mediante procesos de compostaje y lombricultura, la cual debe cumplir previamente los requisitos de calidad exigidos por las autoridades agrícolas y de salud en cuanto a presentación, contenido de nutrientes, humedad, garantizar que no tiene sustancias y/o elementos peligrosos que puedan afectar la salud humana, el medio ambiente y obtener sus respectivos registros sanitarios.
Parágrafo. En ninguno de los casos la PMIRS, podrá permitir el ingreso de residuos hospitalarios. Artículo 15°. Materiales recuperables: En condiciones adecuadas para la salud y el medio ambiente, desarrollar con la industria y la participación de las universidades y/o centros de investigación, estudios de ade residuos potencialmente aprovechables, con el fin de promocionar la recuperación de nuevos materiales, disminuir las cantidades de residuos a depositar y reunir la información técnica, económica y empresarial necesaria para la comercialización e incorporación de dichos materiales a los procesos productivos.
Artículo 16°. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA): Acordar con lo previsto en el artículo 12 del Decreto 1713 de 2002, para definir los criterios y parámetros necesarios para el otorgamiento de incentivos tarifarios adicionales a los usuarios. Artículo 17°. Saneamiento Básico: Crear estrategias y alianzas con otras entidades para fortalecer el equilibrio ecológico, entre ellos, Ministerio del Medio Ambiente, Secretaría de Agricultura, C.V.C. y la Federación Nacional de Cafeteros, con el apoyo del Concejo Municipal y la comunidad organizada del municipio de Toro Valle del Cauca, para que se dispongan las partidas que permitan en el menor tiempo posible la construcción y puesta en operación del proyecto Planta para el Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) del municipio de Toro Valle del Cauca y para el manejo de desechos sólidos en la zona rural y cafetera con proyectos para adecuar las instalaciones en las fincas como son pozos sépticos y biodigestores.
Artículo 18°. Vigencia. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación y deroga los apartes de otros acuerdos, decretos o reglamentos a nivel municipal que le sean contrarias […]”[59]. Problemas jurídicos 29. Corresponde a la Sala, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la coadyuvante, determinar: 1.
Si en el caso sub examine, la parte demandada armonizó la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos con el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos y el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro. 2. Si la parte demandada debía concertar con la autoridad ambiental la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 388. 3.
Si el acto administrativo acusado vulneró el Decreto 838 de 2005. Marco normativo sobre la Gestión Integral de Residuos Sólidos vigente cuando se expidió el acto administrativo acusado 30. La Sala precisa que el marco normativo que se expone a continuación se refiere exclusivamente a las normas vigentes cuando se expidió el acto administrativo acusado. 31.
La Declaración de Río de Janeiro, sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, la cual se aplica en el ordenamiento jurídico interno, por virtud de lo dispuesto en los artículos 9.º y 226 de la Constitución Política y el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[60], establece en el Principio 3.º que el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras y en el Principio 4.º que, a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse de forma aislada. 32.
Visto el artículo 80 de la Constitución Política, es obligación del Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 33. Visto el numeral 1.º del artículo 65 de la Ley 99, es función de los municipios, en materia ambiental, "[…] promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales […]”. 34.
En atención a que los residuos sólidos pueden constituir un factor contaminante del ambiente, resulta fundamental que las autoridades, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelanten y promuevan una gestión integral de los mismos con el objeto prevenir posibles impactos negativos, así como reducir, aprovechar y disponer finalmente los residuos. 35.
Para lograr este objetivo, el Estado debe atender los principios de transformación para la adquisición de tecnología ambientalmente limpia, minimización de generación de residuos, reutilización de residuos, reciclaje y disposición final adecuada de los residuos, los cuales están relacionados de forma directa e inescindible con los principios de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en la medida en que previenen la alteración del ambiente con residuos capaces de interferir en el desarrollo sostenible y en el bienestar y salud de las personas. 36.
En efecto, la gestión integral de residuos exige a las autoridades llevar a cabo actividades encaminadas a reducir la generación de residuos; a realizar el aprovechamiento teniendo en cuenta sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento con fines de valorización energética y posibilidades de aprovechamiento y comercialización. También incluye el tratamiento y disposición final de los residuos no aprovechables. 1.
Visto el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142, la disposición final de residuos es una actividad complementaria del servicio público de aseo. 37. Visto el artículo 4.° del Decreto 1713 de 2002, derogado por el Decreto 2981 de 6 de agosto de 2002[61], es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que puedan afectar al medio ambiente y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos, como el agua, el aire y el suelo, ni para la fauna o la flora, o provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés. 38.
Visto el artículo 8.° ibidem, los municipios y distritos deberán elaborar y mantener actualizado un Plan Municipal o Distrital para la Gestión Integral de Residuos o Desechos Sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la política para la Gestión Integral de los Residuos, el cual será enviado a las autoridades ambientales competentes, para su conocimiento, control y seguimiento. 39.
El Plan se diseñará para un período acorde con el de los Planes de Desarrollo Municipal y/o Distrital según sea el caso. La ejecución del Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos se efectuará en armonía y coherencia con lo dispuesto en los Planes de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo de Nivel Municipal y/o Distrital. 40.
El Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos debe estar a disposición de las entidades de vigilancia y control de la prestación del servicio de aseo y de las autoridades ambientales, quienes podrán imponer las sanciones a que haya lugar, en caso de incumplimiento. 41. Visto el artículo 9.° ibidem, el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos deberá ser formulado considerando, entre otros, los siguientes aspectos: 1.
Diagnóstico de las condiciones actuales técnicas, financieras, institucionales, ambientales y socioeconómicas de la entidad territorial en relación con la generación y manejo de los residuos producidos. 2. Identificación de alternativas de manejo en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos con énfasis en programas de separación en la fuente, presentación y almacenamiento, tratamiento, recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final. 3.
Estudios de prefactibilidad de las alternativas propuestas. 4. Identificación y análisis de factibilidad de las mejores alternativas, para su incorporación como parte de los Programas del Plan. 5. Descripción de los programas con los cuales se desarrollará el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, que incluye, entre otros, las actividades de divulgación, concientización y capacitación, separación en la fuente, recolección, transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final. 6.
Determinación de objetivos, metas, cronograma de actividades, presupuestos y responsables institucionales para el desarrollo de los programas que hacen parte del Plan. 7. Plan de Contingencia. 42. Visto el artículo 67 ibidem, la recuperación y aprovechamiento de los materiales contenidos en los residuos sólidos tiene como propósitos fundamentales: 1.
Racionalizar el uso y consumo de las materias primas provenientes de los recursos naturales. 2. Recuperar valores económicos y energéticos que hayan sido utilizados en los diferentes procesos productivos. 43. 3. Reducir la cantidad de residuos a disponer finalmente en forma adecuada. 42.4. Disminuir los impactos ambientales, tanto por demanda y uso de materias primas como por los procesos de disposición final. 42.5.
Garantizar la participación de los recicladores y del sector solidario, en las actividades de recuperación y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente estas actividades y mejorar sus condiciones de vida. 44. Visto el artículo 74 ibidem, para la localización de la planta de aprovechamiento de materiales contenidos en los residuos sólidos, se deben considerar, entre otros, los siguientes criterios: 1.
Debe tenerse en cuenta los usos del suelo establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Básico o Esquema de Ordenamiento Territorial, y el Plan de Desarrollo del Municipio o Distrito. 2. Debe ser técnica, económica y ambientalmente viable, teniendo en cuenta las condiciones de tráfico, ruido, olor, generación de partículas, esparcimiento de materiales, descargas líquidas y control de vectores. 3.
Debe considerar las rutas y vías de acceso de tal manera que minimice el impacto generado por el tráfico. 45. Visto el artículo 4.° de la Resolución núm. 1045 de 2003, expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[62], derogada por la Resolución Conjunta núm. 754 de 25 de noviembre 2014[63], el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos deberá elaborarse y ejecutarse acorde con los lineamientos definidos en el Plan y/o Esquema de Ordenamiento Territorial. 46.
En los municipios o distritos en donde no se haya aprobado el Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial, la información contenida en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos se tendrá como base para la delimitación de las áreas que forman parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de los residuos sólidos y determinación de las características de la infraestructura para el servicio público de aseo del Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio o distrito. 47.
La información contenida en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos se tendrá como base para la actualización y/o complementación del Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio o distrito, en los aspectos mencionados supra. 48. Visto el artículo 7.° ibidem, es responsabilidad de las entidades territoriales elaborar y mantener actualizado el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos; su formulación y elaboración deberá realizarse bajo un esquema de participación con los actores involucrados en la gestión, manejo y disposición de los residuos sólidos. 49.
Es responsabilidad de dichos actores, en especial de las personas prestadoras del servicio de aseo, suministrar la información requerida por la entidad territorial para la elaboración de Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos. 50. Para garantizar la formulación y ejecución del plan, se deberá determinar claramente en su estructuración, los responsables de cada uno de los programas, proyectos y actividades. 51.
Las personas prestadoras del servicio de aseo deberán cumplir en la fase de ejecución de cada programa, con las obligaciones contenidas en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos que sean de su competencia. 52. Las Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y Grandes Centros Urbanos son responsables de asesorar y orientar a las entidades territoriales en la elaboración de los Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
Su actuación se encaminará a orientar a los entes territoriales en la consolidación de proyectos regionales cuando las condiciones lo ameriten, en la definición de programas y proyectos viables y sostenibles y en la localización de áreas aptas para la construcción y operación de rellenos sanitarios. 53. Los departamentos deberán realizar funciones de coordinación y apoyo técnico, financiero y administrativo a los municipios en la elaboración de programas y proyectos, en especial en aquellos de carácter regional cuando las razones técnicas y económicas lo aconsejen. 54.
En síntesis, los entes territoriales son responsables de asegurar la prestación de la actividad de disposición final de residuos sólidos, en su territorio. Para garantizar la prestación eficiente de este servicio, además de la selección técnica, diseño y operación de los sitios de disposición final, es necesario acudir a soluciones como las plantas de tratamientos de residuos.
Análisis del caso concreto 55. Visto el marco normativo en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 56. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564[64], aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la coadyuvante.
Acervo probatorio 57. La Sala procede a realizar la numeración de las pruebas relevantes para resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la coadyuvante. 58. Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas: 1. Copia en medio magnético del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio de Toro y del documento denominado “Diagnóstico de las condiciones actuales de la prestación del servicio de aseo y manejo integral de residuos sólidos en el municipio”[65]. 2.
Copia del Decreto Municipal núm. 089 de 25 de octubre de 2006, mediante el cual se modifica el Decreto Municipal núm. 064 de 3 de octubre de 2005, que adopta el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos en Toro[66]. 3. Copia del acta de la Comisión I del Plan de Tierras, Plan de Inversiones, de Desarrollo Económico y Social y Medio Ambiente, en primer debate al proyecto de Acuerdo núm. 015, “Por medio del cual se establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los residuos sólidos (PMIR) en el Municipio de Toro del Valle del Cauca”[67]. 4.
Copia del informe de ponencia para primer y segundo debate para el proyecto de Acuerdo núm. 015, “Por medio del cual se establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los residuos sólidos (PMIR) en el Municipio de Toro del Valle del Cauca”[68]. 5. Copia del acta núm. 17 del Concejo Municipal de Toro de la sesión ordinaria llevada a cabo el 31 de agosto de 2009[69]. 6.
Copia del acta núm. 19 del Concejo Municipal de Toro de la sesión de prórroga llevada a cabo el 3 de septiembre de 2009[70]. 7. Copia de la constancia secretarial del Concejo Municipal de Toro sobre la discusión y aprobación del Acuerdo núm. 015, “Por medio del cual se establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los residuos sólidos (PMIR) en el Municipio de Toro del Valle del Cauca”[71]. 8.
Copia de la sanción del Acuerdo núm. 015, “Por medio del cual se establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los residuos sólidos (PMIR) en el Municipio de Toro del Valle del Cauca”[72]. 9. Copia de la constancia de publicación del Acuerdo núm. 015, “Por medio del cual se establece implementación de la Planta para el Manejo Integral de los residuos sólidos (PMIR) en el Municipio de Toro del Valle del Cauca”, en la Gaceta Municipal[73]. 10.
Copia del oficio núm. SJ 4724 de 5 de octubre de 2009 de la Secretaría Jurídica del Departamento del Valle del Cauca, mediante el cual manifiesta que el acto administrativo acusado no vulnera las disposiciones constitucionales y legales[74]. 11. Copia del oficio núm. PM 400.600 de 24 de noviembre de 2009, mediante el cual, el Personero Municipal de Toro le solicitó a la Directora Ejecutiva de la coadyuvante la asignación de recursos para comprar un bien inmueble y la construcción de la Planta para el Manejo Integral de Residuos Sólidos[75]. 12.
Copia del oficio núm. 0100-073960-2009(2) de 14 de diciembre de 2009, mediante el cual, la Directora General encargada de la coadyuvante le informó al Personero Municipal de Toro que: i) en el Esquema de Ordenamiento Territorial no existe un área potencial para el establecimiento de una infraestructura destinada a la disposición final de residuos sólidos; ii) la autoridad competente está ajustando el Esquema de Ordenamiento Territorial en el componente ambiental, el cual fue concertado mediante la Resolución 0100 núm. 0781-0625 de 11 de noviembre de 2009; y iii) la administración municipal tiene la obligación de elaborar y ajustar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, con la asesoría y acompañamiento de la parte demandada[76]. 13.
Copia de la Resolución 0100 núm. 0781-0625, expedida por la coadyuvante, “Por medio de la cual se concierta y aprueba un ajuste al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio del Toro en sus aspectos ambientales”[77]. 14. Copia del Acuerdo núm. 024 de 13 de enero de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Toro, “Por medio del cual se revisa, modifica y ajusta el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro – Valle, adoptado mediante Acuerdo 008 de 2001”[78]. 15.
Copia de la sentencia proferida el 30 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se “declararon inexequibles" [79] parcialmente el artículo 1.° y el numeral 2.° del artículo 5.° del Acuerdo núm. 024 de 13 de enero de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Toro, mediante el cual se revisó, modificó y ajustó el Esquema de Ordenamiento Territorial.
Lo anterior, con fundamento en que la parte demandada no cumplió con los aspectos concertados con la autoridad ambiental[80]. 16. Copia de la comunicación externa de 17 de diciembre de 2009, mediante la cual el Grupo C Lozano Nilo S.A.S. le informó a la parte demandada sobre los efectos de un relleno sanitario[81]. 17. Oficio núm. 0783-56790-03-2013 de 5 de septiembre de 2013, mediante el cual la coadyuvante informó que: i) no se presentó articulación entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos con el acto administrativo acusado y no fue concertado, de conformidad con el numeral 1.° del artículo 24 de la Ley 388; ii) el Esquema de Ordenamiento Territorial no cuenta con sitios potenciales para el establecimiento de infraestructura de aprovisionamiento de servicios públicos; y iii) la autoridad ambiental no acompañó el ajuste del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos antes o simultáneamente a la expedición del acto administrativo acusado[82].
La Sala precisa que este oficio fue expedido por la coadyuvante como consecuencia del auto proferido el 27 de mayo de 2013, mediante el cual, el Tribunal decretó una prueba, en los siguientes términos: “[…] Por Secretaría de la Corporación, líbrese los oficios en los términos indicados en el acápite de SOLICITUD DE PRUEBAS-OFICIAR, visibles a folios 95 a 96 del expediente […]”[83]. 1.
La Secretaría del Tribunal, mediante el oficio núm. 6823 LSAO/2010- 00931-00 de 22 de agosto de 2013, cumplió el auto indicado supra y le solicitó a la coadyuvante que indicara[84]: i) el “[…] trámite que se le dio al ajuste al PGIRS Municipal, respecto a la articulación con el ACUERDO N° 015 de septiembre 03 de 2009 […]”; ii) “[…] si, al expedir el ACUERDO N° 015 de septiembre de 02 de 2009 […], se tenían sitios potenciales (uso del suelo favorable), en el EOT e identificados en el PGIRS Municipal, para establecer infraestructura de aprovisionamiento del servicio público en jurisdicción del Municipio […]”; y iii) “[…] si, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, le dio cumplimiento al artículo 8 del Decreto 1713 de 2002 modificado por el artículo 2 del decreto nacional 1505 de 2003, en el sentido si se acompañó el ajuste al PGIRS Municipal, antes o simultáneamente con la expedición del ACUERDO MUNICIPAL N 015 del 03 de septiembre de 2009 […] y si se le ha hecho control y seguimiento […]”. 59.
La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandante y por la coadyuvante en los recursos de apelación, de acuerdo con el problema jurídico indicado supra, teniendo en cuenta exclusivamente el marco normativo vigente cuando se expidió el acto administrativo acusado. Cuestión Preliminar: Objeto de la demanda y de los recursos de apelación La parte demandante solicitó la nulidad del acto administrativo acusado con fundamento en lo siguiente: 1.
La parte demandada omitió aplicar el procedimiento previsto en el artículo 24 de la Ley 388, sobre las instancias de concertación y consulta del Esquema de Ordenamiento Territorial. 2. La parte demandada incumplió el procedimiento establecido en el artículo 4.° del Decreto 838 de 2005, sobre la ubicación de infraestructuras para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, mediante la utilización de la tecnología de relleno sanitario. 3.
La parte demandada no cumplió los requisitos previstos en el Decreto 838 de 2005 para la disposición final de residuos sólidos, por medio de la tecnología de relleno sanitario. 4. La parte demandada omitió que el Decreto 838 de 2005 se refiere únicamente a la disposición final de los residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, y adoptó esa normativa en el acto administrativo acusado, el cual regula la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos. 5.
La parte demandada no tuvo en cuenta los usos del suelo establecidos en el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio del Toro y que esta normativa no establece sitios potenciales para ubicar la infraestructura destinada a la provisión de servicios públicos. 6. La parte demandada tenía las obligaciones de reglamentar el uso del suelo, respecto a los sitios potenciales para el aprovisionamiento de infraestructura destinada a la provisión de servicios públicos, y de actualizar el Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos antes de expedir el acto administrativo acusado. 7.
La parte demandada desconoció el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio de Toro. Teniendo en cuenta la expuesto, la parte demandante invocó el desconocimiento de los artículos 29, 80 y 313, numerales 7.° y 10.°, de la Constitución Política; 24 de la Ley 388; 8.° y 74 del Decreto 1713 de 2002; 7.° de la Resolución núm. 1045 de 2003[85], expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[86]; 1.° y 2.° del Decreto 1200 de 20 de abril de 2004[87]; 3.° y 4.° del Decreto 838 de 2005; y 15 del Decreto Municipal núm. 064 de 6 de octubre de 2005.
La Sala precisa que los artículos 1.° y 2.° del Decreto 1200 de 2004 regulan la planificación ambiental regional. La parte demandante fundamentó el cargo por la vulneración de estas normas en la falta de participación de la autoridad ambiental regional en la expedición del acto administrativo acusado. En efecto, la causa petendi no está relacionada con la vulneración de los principios previstos en la Ley 142.
Los cargos de la demanda constituyen los elementos concretos respecto de los cuales se determina si el acto administrativo acusado incurrió en una causal de nulidad, teniendo en cuenta que “[…] ha sido característica de esta jurisdicción que las pretensiones formuladas dentro de los asuntos sometidos a su conocimiento deben regirse por la "rogatio" o rogación[88] y que existe una estrecha e ineludible relación entre ésta y el principio dispositivo[89], de manera que el actor dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual considera que el juez deba pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan sus pretensiones[90] […]”[91].
En consecuencia, el juez realiza el estudio de legalidad con fundamento en los cargos expuestos en la demanda. En este mismo sentido, el marco de competencia del juez de segunda instancia, en el caso del apelante único, por regla general, se limita a los reparos concretos formulados en la impugnación, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564.
En el caso sub examine, la parte demandante y la coadyuvante presentaron recursos de apelación; sin embargo, la parte demandada no manifestó inconformidad con la sentencia proferida, en primera instancia, por lo tanto, la Sala se limitará a resolver los problemas jurídicos planteados en estos, de acuerdo con lo expuesto en el acápite denominado “Problemas Jurídicos”.
Regionalización en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio de Toro y en la concertación del Esquema de Ordenamiento Territorial El Alcalde Municipal de Toro, mediante los decretos números 064 de 3 de octubre de 2005 y 089 de 25 de octubre de 2006, adoptó y modificó respectivamente el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
Los decretos indicados supra previeron un esquema de carácter municipal para la gestión integral de los residuos sólidos; en ese orden de ideas, las políticas, los objetivos y los programas se fijaron con el objeto de lograr un impacto local. El artículo 6.° del Decreto 089 de 2006 estableció que el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos está compuesto por los componentes urbano y rural, así como de residuos especiales.
El artículo 14 del Decreto 064 de 2005 previó programas de educación y cultura ambiental, con el objeto de “[…] incorporar en los programas de educación municipal formal y no formal la temática relacionada con el manejo integral de los residuos sólidos y la importancia de los componentes separación en la fuente, selección, almacenamiento, presentación como fundamentos de la gestión de los residuos sólidos […]” (Resaltado fuera de texto).
El artículo 15 ibidem estableció el programa denominado “Plan Manejo Integral de Residuos Sólidos” para “[…] [i]mplementar en el Municipio el modelo ideal del manejo de los residuos sólidos en sus componentes: Separación en la fuente, selección y clasificación, presentación, recolección y transporte selectivo, acopio, aprovechamiento y comercialización […]” (Resaltado fuera de texto).
En consecuencia, fijó como proyectos: i) la implementación del Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos en los sectores urbano y rural del Municipio de Toro; y ii) el diseño de un manual de procedimientos para el manejo integral de los residuos especiales en el Municipio de Toro. El artículo 16 ibidem dispuso la creación del Programa de Aprovechamiento, Reutilización y Transformación para el “[…] establecimiento de sistemas sustentables de manejo integral y ambientalmente adecuados de residuos, demanda de desarrollo de actividades de capacitación y asistencia técnica acordes a las necesidades del municipio y a la problemática socio económico y ambiental generada por el mal manejo de los residuos sólidos.
Este programa busca Incorporar el aprovechamiento de los residuos sólidos al sistema productivo del reciclaje y a las cadenas productivas, además de la incorporación de la comunidad en los grupos asociativos para el manejo integral de los residuos sólidos […]” (Resaltado fuera de texto). En este contexto, creó los proyectos de construcción de un centro de acopio en la zona urbana del Municipio de Toro y la implementación de una Planta de Tratamiento y Aprovechamiento de Residuos Sólidos Orgánicos en el ente territorial; este último tiene como meta: “[…] Implementar de una planta (sic) de tratamiento de residuos sólidos que pueda procesar el 60% de los residuos generados en el Municipio […]” (Resaltado fuera de texto).
Asimismo, la norma idem previó la construcción de una planta de transferencia de residuos sólidos en el Municipio de Toro, en los siguientes términos: “[…] |SUBPROGRAMA |Planta de transferencia. | |Proyecto: |Construcción de una planta de transferencia de | | |residuos sólidos. | |Objetivo |Implementar en el Municipio una Planta de | | |Transferencia de Residuos Sólidos que permita | | |además de mitigar el impacto ambiental y social | | |ocasionado por el inadecuado manejo de los | | |residuos sólidos generados por la población, | | |aplicar técnicas y tecnologías apropiadas para | | |el aprovechamiento de los residuos sólidos y | | |permitir realizar disposición final controlada | | |(microrelleno). | |Actividades |- Caracterización de los residuos sólidos y sus | | |generadores. | | |- Diseño Construcción y puesta en marcha de la | | |planta de transferencia de residuos sólidos | | |- Capacitación del personal operario de la | | |planta. | |Indicadores |- Planta de transferencia de residuos sólidos | | |funcionando técnicamente | | |- Toneladas de residuos sólidos recuperados, | | |aprovechados y transformados. | | |- Impacto ambiental | | |-Nº de capacitaciones. - Nº de personas | | |capacitadas- Empleos generados | |Metas |- Implementar de una planta de transferencia de | | |residuos sólidos que pueda procesar el 60% de | | |los residuos generados en el Municipio | | |- Minimizar en un 90% el impacto ambiental | | |ocasionado por el inadecuado manejo de los | | |residuos sólidos | | |- Reducir en un 80% el volumen de residuos | | |sólidos para disposición final | |Tiempo |3 años | […]” (Resaltado fuera de texto).
El artículo 17 ibidem estableció el programa denominado “Fortalecimiento de la Gestión del Reciclaje en el Municipio”, según el cual, el “[…] modelo institucional de gestión de los residuos sólidos se debe desarrollar considerando las competencias y capacidades del municipio para garantizar la eficiencia y eficacia de sus acciones. A través de este programa se busca que el municipio fortalezca la gestión institucional en el manejo integral de los residuos sólidos para manejar eficientemente índices de cobertura, eficiencia y garantizar la disposición final de los residuos.
Además de posicionar el reciclaje como una actividad económica dignificada a través de la institucionalización de los grupos asociativos del reciclaje […]” (Resaltado fuera de texto). El artículo 18 ibidem creó el programa denominado “Normatividad” para establecer un marco legal de manejo integral de residuos sólidos a nivel municipal con enfoque preventivo.
El artículo 19 ibidem previó el proyecto de implementación de un plan de contingencia para el manejo de los residuos sólidos en el Municipio de Toro. El artículo 20 ibidem fijó el programa de disposición final controlada para el cierre del “botadero” en el Municipio y el diseño, así como la construcción de un “microrelleno” para la disposición final de los residuos generados en el municipio.
En síntesis, el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio de Toro tiene por objeto regular el manejo de esos residuos desde su generación hasta su disposición final en el territorio municipal; en éste, no se previó una disposición normativa que esté relacionada con la regionalización del sistema de disposición final de residuos sólidos.
En concordancia con lo anterior, el acto administrativo acusado, adoptó en el artículo 1.° el manejo de residuos sólidos por medio de un sistema local en un sitio ubicado en el Municipio de Toro, que debe ser objeto de concertación con la comunidad y con la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Asimismo, en el artículo 13 previó que no se manejarán residuos domiciliarios o de otra especie que provengan de otros entes territoriales.
Ahora bien, en relación con la concertación del Esquema de Ordenamiento Territorial, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante la Resolución 100 núm. 0781 -0624 de 11 de noviembre de 2009, declaró concertado los ajustes propuestos al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro en sus aspectos ambientales; en este acto administrativo no se previó la regionalización del sistema de disposición final de residuos sólidos, por el contrario, se estableció un área para esta actividad en el territorio municipal, así: “[…]
5. REVISIÓN TEMA SUELOS DE PROTECCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS
1. PROPUESTA DEL MUNICIPIO – MEMORIA JUSTIFICATIVA A. Áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos Se declara como suelo de protección de infraestructura para el aprovisionamiento de servicios públicos las Áreas delimitadas en el plano del Proyecto de Acuerdo N° 3M-2009 y 3MA-2009 “Suelos de Protección” identificadas como “Áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, las plantas de tratamientos de aguas residuales de San Francisco y Bohío, el área de la escombrera municipal y la laguna de oxidación”.
La política de la Administración municipal de Toro, para la ocupación, aprovechamiento y manejo del suelo busca promover el desarrollo, el bienestar de la población, el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes en armonía con el medio ambiente, además de generar ingresos para la municipalidad. Acorde con los lineamientos de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 838 de 2005, se presentan a continuación los predios preseleccionados para la disposición final de residuos sólidos: |Nombre del |Número predial|Localización de |Corregimiento | |predio | |la Vereda | | |Galilea |00-01-002-118 |El Guachal |Bohío | |Porvenir |00-02-004-012 |El Guachal |Bohío | |Llano Grande |00-02-0004-050|San Francisco |San Francisco | |Campo Alegre |00-01-003-083 |Corregimiento de|San francisco | | | |San Francisco | | La selección final del sitio para el aprovechamiento y la disposición de los residuos sólidos del Municipio de Toro, se hará de acuerdo con la normatividad vigente (Decreto 838 de 2005, la RAS 2000 y demás normas concordantes), si es necesario la administración municipal realizará los ajustes y modificaciones pertinentes al PGIRS del municipio; y para su desarrollo se deberá agotar el proceso de Licenciamiento Ambiental contemplado en el Decreto 1220 de 2005 o la norma que la modifique o sustituya. […] PROPUESTA DE LA CVC Ajustar en la Memoria Justificativa, en el numeral 2.4.
Áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos los siguientes textos: Se declara como suelo de protección de Infraestructura para el aprovisionamiento de servicios públicos las Áreas delimitadas en el plano del Proyecto de Acuerdo N° 3M-2009 y 3MA-20090 “Suelos de Protección”, identificadas como “Áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, para la construcción y operación de plantas de tratamientos de aguas residuales de San Francisco y Bohío, el área de la escombrera municipal y la laguna de oxidación”.
Modificar el texto del numeral 2.4 por: Suelos de Protección – Zonas de Utilidad Pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos. En lo relativo a la tabla de predios preseleccionados para la disposición final de residuos sólidos se debe excluir el predio Campo Alegre, porque posee un puntaje inferior al 60% del puntaje obtenido por el área que obtuvo mejor calificación de acuerdo con la evaluación realizada con el Decreto 838 y al anexar el acta de selección de predios.
Sobre lo del PGIRS: “En caso necesario, la Administración Municipal realizará los ajustes y modificaciones pertinentes al PGIRS del municipio, de acuerdo con la metodología establecida en la Resolución 1045 de 2003, expedida por el MAVDT” y para su desarrollo se deberá agotar el proceso de Licenciamiento Ambiental contemplado en el Decreto 1220 de 2005 o la norma que la modifique o sustituya. […] SE CONCIERTA Por parte del municipio ajustar en la Memoria Justificativa, el numeral 2.4.
Áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos, numeral 2.5. PTAR Y LAGUANA DE OXIDACIÓN, numeral 2.6. Escombrera Municipal, de acuerdo a las sugerencias de la CVC. Ajustar el documento proyecto de Acuerdo en todos los temas propuestos […]”[92] 60. De acuerdo con lo anterior, la concertación no tuvo como objeto de estudio la regionalización del sistema de disposición final de los residuos sólidos.
Por el contrario, se identificaron varios predios en el Municipio de Toro para llevar a cabo el aprovechamiento y la disposición final de residuos sólidos. 61. La Sala precisa que, aunque la concertación es posterior a la expedición del acto administrativo acusado, la determinación de la infraestructura en los términos indicados supra contribuye a establecer la forma en que las autoridades competentes planearon la disposición final de los residuos sólidos en el ente territorial, la cual es concordante con lo previsto en el Acuerdo núm. 015 de 2009.
Armonización del acto administrativo acusado con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro 62. La parte demandante manifestó en el recurso de apelación que es necesaria la “articulación” entre el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro y el acto administrativo acusado. 63.
La coadyuvante citó, en el recurso de apelación, los artículos 8.° y 11 del Decreto 1713 de 2002 y afirmó que el “[…] establecimiento de una PLANTA DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS – PMIRS, fue el querer de la administración municipal de Toro, de manejar integralmente los RESIDUOS SÓLODOS generados en el municipio, no obstante debe realizar acorde a lo establecido en la normatividad vigente para el momento de la creación del acto acusado, como es la integración de este tema ambiental en el PGIRS y el EOT municipal, situación administrativa que no se dio en ninguno de estos instrumentos de planificación ambiental del Municipio de Toro […]”[93]. 64.
La Sala precisa que la implementación de medidas para la Gestión Integral de Residuos Sólidos destinadas a la protección del medio ambiente, como ocurre con la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos y la disposición final de residuos sólidos, debe realizarse en armonía con la Política que se establezca sobre este tema, así como con las normas de carácter nacional y territorial, de conformidad con las leyes 99 y 388, el Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 1974[94], el Decreto 1713 de 2002, la Resolución núm. 1045 de 2003[95], expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[96] y demás normas concordantes. 65.
En efecto, el artículo 63 de la Ley 99 prevé que los entes territoriales deben ejercer sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que forman parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación. Además, las reglas que expidan las entidades territoriales, en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, deben respetar el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. 66.
Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, se deben ejercer con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las corporaciones autónomas regionales. 67.
Ahora bien, en materia territorial, el Plan de Ordenamiento Territorial es un instrumento básico de organización del territorio que contiene el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo[97].
La conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, constituyen un determinante de los planes de ordenamiento territorial[98]. 68. Los esquemas de ordenamiento territorial deben contener como mínimo los objetivos, estrategias y políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general del suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de protección, las zonas de conservación y protección de recursos naturales y ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las actuaciones de parcelación, urbanización y construcción[99]. 69.
Las autoridades competentes deben tener en cuenta en estos instrumentos de ordenamiento del territorio, los suelos de protección que, por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse[100]. 70.
De acuerdo con lo expuesto, las autoridades territoriales deben observar y cumplir, además de las políticas, leyes, decretos y resoluciones de carácter nacional, las normas que regulan la organización del territorio cuando implementan programas o proyectos destinados a la Gestión Integral de Residuos Sólidos, con el objeto de que el desarrollo sea armónico y coordinado. 71.
En el caso sub examine, el acto administrativo acusado no desconoció el Esquema de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión de Residuos Sólidos del Municipio de Toro por las razones que se exponen infra. 72. La Sala precisa que el análisis que se realiza a continuación tiene en cuenta exclusivamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación, según lo previsto en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564. 73.
En primer orden, el numeral 1.° del artículo 74 del Decreto 1713 de 2002, derogado por el Decreto 2981 de 2013, preveía que para la localización de la planta de aprovechamiento de materiales contenidos en residuos sólidos se debía tener en cuenta los usos del suelo establecidos en el Esquema de Ordenamiento Territorial. 74. El acto administrativo acusado reguló la localización de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos, así: 1.
El artículo 1.° ibidem previó: “[…] ARTÍCULO 1°.- Adóptese en la jurisdicción del municipio de Toro Valle a través del presente acuerdo, el manejo de los residuos sólidos se efectuará únicamente por medio de un sistema local (sic), en un sitio dentro de este, que será concertado con la comunidad y la C.V.C., acogiéndose a todos los requisitos y normas que lo regulen […]”[101] (Destacado fuera de texto). 2.
El parágrafo transitorio del artículo 5.° ibidem estableció: “[…] Parágrafo transitorio: El alcalde municipal destinará dentro del presupuesto de la vigencia 2010 una partida para la compra del terreno para la PMIRS de Toro Valle […]”[102] (Resaltado fuera de texto original). 3. El artículo 7.° ibidem señaló: “[…] Artículo 7°.- Adóptese el Decreto 838 de 2005, en relación a las reglamentaciones del Gobierno Nacional a través del Ministerio del Medio Ambiente y las entidades encargadas del manejo y protección del mismo, en relación con la disposición final de los residuos sólidos, entre ellas la clausura de los botaderos de basura en los municipios, a través de la Resolución 1684 de 2008, es de entera obligatoriedad dar cumplimiento a lo regulado por el Decreto 838 del 23 de marzo del año 2005, donde establece los requerimientos y condiciones para la implementación de las PMIRS, como son entre otros: 7.1.
No se puede construir en: 1. Zonas o áreas verdes como bosques. 2. Zonas o áreas hídricas. 3. Zonas o áreas de microcuencas. 4. Zonas o áreas de cauces. 5. Zonas o áreas de embalses. 6. Zonas o áreas de lagunas. 7. Zonas o áreas agropecuarias. 8. Zonas o áreas demarcadas o cercanas a la zona urbana (mínimo un (1) kilómetro). 7.2.
Que la zona demarcada no tenga: 3. Fuentes de contaminación. 4. Toda el área tenga una superficie apta para la implementación de la PMIRS y de acuerdo al volumen de recolección de residuos sólidos debe tener un área disponible y proyectada a largo plazo […]”[103] (Destacado fuera de texto original). 4. El artículo 11 ibidem indicó: “[…] Artículo 11°.
Suelos de protección: Para establecer las áreas preseleccionadas para la actividad de la disposición final de los residuos sólidos y para la implementación de la PMIRS, se deben denominar como suelos de protección de zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura y demás elementos necesarios para la provisión de servicios públicos.
La Administración Municipal, en cabeza del señor Alcalde del municipio de Toro Valle del Cauca, con la asesoría que encuentre conveniente adquirirá un lote ubicado en el perímetro del municipio de Toro del Valle del Cauca, adecuado para la construcción y puesta en operación de una planta para el manejo integral de residuos sólidos (PMIRS), para lo cual se asignará los recursos que sean necesarios […]”[104] (Destacado fuera de texto original). 75.
De acuerdo con las normas citadas supra, el acto administrativo acusado no determinó específicamente el lugar de localización de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos y el sitio de disposición final, sino que estableció las condiciones generales para su selección, teniendo en cuenta las normas que regulan el asunto, según lo ordenó el artículo 1.° ibidem, lo cual incluye el Esquema de Ordenamiento Territorial, el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Decreto 838 de 2005, así como los requerimientos establecidos en los artículos 74 a 82 del Decreto 1713 de 2002, sobre la localización de la planta para el aprovechamiento, el diseño de las edificaciones para el aprovechamiento, el almacenamiento de materiales aprovechables y su recolección y el transporte y el manejo de aguas residuales provenientes de la recuperación y aprovechamiento. 76.
En efecto, la parte demandada no había seleccionado la zona para la construcción de la infraestructura correspondiente cuando expidió el acto administrativo acusado; por ello, el parágrafo transitorio del artículo 5.° ibidem ordenó al Alcalde Municipal destinar una partida en el presupuesto del año 2010 para “[…] la compra del terreno para la PMIRS […]”[105] y el Personero Municipal de Toro, mediante el oficio núm. 400.600 de 24 de noviembre de 2009, solicitó a la coadyuvante que contribuyera con esta finalidad, por medio de una inversión económica[106]. 77.
En este orden de ideas, la ubicación de la Planta de Tratamiento para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos, de acuerdo con los usos del suelo previstos en el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro, y los requisitos de construcción, así como de funcionamiento, constituye un asunto relacionado con la ejecución del acto administrativo acusado y no con su validez; en consecuencia, el incumplimiento de las obligaciones y requisitos previstos en el acto administrativo acusado no configura una causal de su nulidad. 78.
En segundo orden, el artículo 8.° del Decreto 1713 de 2002, modificado por el artículo 2.° del Decreto 1505[107] de 4 de junio de 2003[108], preveía que los municipios debían elaborar y mantener actualizado un Plan Municipal o Distrital para la Gestión Integral de Residuos o Desechos Sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la política para la Gestión Integral de los Residuos, y su ejecución se efectuaría en armonía y coherencia con lo dispuesto en los Planes de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo de Nivel Municipal y/o Distrital. 79.
Esta obligación también fue prevista en el artículo 7.° de la Resolución núm. 1045 de 2003[109], expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[110]. Esta norma indicó que la formulación y elaboración del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos debía realizarse bajo un esquema de participación con los actores involucrados en la gestión, manejo y disposición de los residuos sólidos. 80.
La Sala considera que el acto administrativo acusado no desconoce el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de Toro, adoptado mediante el Decreto Municipal núm. 064 de 3 de octubre de 2005 y modificado por el Decreto Municipal núm. 089 de 25 de octubre de 2006, por las razones que se exponen a continuación. 81. En efecto, el Decreto Municipal núm. 089 de 25 de octubre de 2006 prevé que los principios ambiental y técnico, entre otros, son el fundamento de esa normativa, teniendo en cuenta que: i) la “[…] función ambiental del Plan de Gestión de los Residuos Sólidos garantiza la protección ambiental y la disminución del impacto ambiental sobre los recursos naturales.
La política de gestión deber ser eficiente y traducirse en un esquema fácil de aplicar y adaptarse a los cambios tecnológicos y económicos. La aplicación de tecnología limpia fortalecerá la minimización de riesgos, menor costo de operación y menor impacto ambiental […]”[111]; y ii) el diseño e implementación de técnicas y tecnologías apropiadas para el manejo integral de los residuos sólidos garantiza la maximización del aprovechamiento, rehúso y transformación[112]. 82.
Esa normativa señaló que el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos contribuye a hacer más eficiente los procesos productivos derivados del aprovechamiento de residuos recuperados. Su visión está relacionada con el aprovechamiento y disposición final de los residuos sólidos; sobre este aspecto, el artículo 11 ibidem estableció: “[…] Artículo
11. MISIÓN DEL FUTURO. La Misión del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del Municipio de Toro Valle es propender por el Manejo Integral de los Residuos Sólidos, buscando que los procesos de generación, separación, almacenamiento y presentación a cargo de los usuarios generadores de residuos sean realizadas de acuerdo a la alternativa concertada para la minimización, el aprovechamiento y la conservación del medio ambiente, y los procesos de recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final en manos del prestador del servicio de aseo se desarrollen de forma eficiente en aras de buscar la conservación del medio ambiente y el desarrollo local […]”[113]. 83.
El objetivo general del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de Toro consiste en lograr “[…] el Manejo Integral de los Residuos Sólidos, enfatizando en los aspectos sociales, técnicos, institucionales, rurales, de residuos especiales y ambientales dirigidos a evitar y minimizar la generación, fomentando su valoración, aprovechamiento y reduciendo los volúmenes para disposición final, a fin de prevenir y reducir los riesgos para la salud y el ambiente […]”[114] (Resaltado fuera de texto). 84.
El Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de Toro, en su componente urbano, está conformado, entre otros, por un programa técnico y operativo, que contiene el proyecto denominado “Técnicas y tecnologías apropiadas para el aprovechamiento de residuos sólidos orgánicos e inorgánicos”[115]. 85. Asimismo, el artículo 15 del Decreto Municipal núm. 064 de 3 de octubre de 2005 prevé que los “[…] planes de manejo integral de residuos sólidos derivan en la aplicación de responsabilidades compartidas, pero diferenciadas, entre generadores, prestadores de servicios de aseo, recicladores y comercializadores de residuos […].
El modelo ideal del manejo integral de residuos sólidos aplicado a los residuos garantiza que los residuos susceptibles de reciclado se conviertan en residuos aprovechables. Implementar en el Municipio el modelo ideal del manejo de los residuos sólidos en sus componentes: Separación en la fuente, selección y clasificación, presentación, recolección y transporte selectivo, acopio, aprovechamiento y comercialización garantizara la disminución parcial del impacto ambiental generado por el mal manejo de los residuos sólidos […][116] (Destacado fuera de texto). 86.
En este sentido, la norma fijó los subprogramas de: i) “Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos Urbanos”, con la meta de implementar “[…] dos (2) PMIRS (sic) en los barrios: Reducción en la generación de residuos y volumen de disposición final […]”[117]; y ii) “Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos Rurales”, con la meta de implementar “[…] Planes de Manejo Integral de Residuos Sólidos en los centros poblados: San Francisco, San Antonio y bohío, Quiebra y otros - Reducción del 70% de los residuos para disposición final […]”[118]. 87.
El artículo 16 ibidem estableció, dentro del programa denominado “Aprovechamiento, reutilización y transformación”, el subprograma de “Aprovechamiento y recuperación de los residuos sólidos orgánicos” con el objetivo de implementar una Planta de Tratamiento y Aprovechamiento de Residuos Sólidos Orgánicos para mitigar el impacto ambiental y social ocasionado por el manejo inadecuado de residuos sólidos e implementar programas de agricultura orgánica. 88.
El artículo 20 ibidem fijó el programa denominado “Disposición final controlada”, en los siguientes términos: “[…] Artículo 20. PROGRAMA: DISPOSICIÓN FINAL CONTROLADA. Con este programa se busca implementar alternativas que permitan el cierre gradual del botadero y la aplicación de técnicas apropiadas para la disposición final controlada |SUBPROGRAMA |Cierre botadero | |Proyecto: |Aplicación de técnicas para el cierre gradual | | |del botadero del basurero | |Objetivo |Implementar programas y técnicas de manejo para| | |el cierre gradual del botadero de acuerdo a la | | |normatividad vigente | |Actividades |Revisión de la normatividad vigente | | |Selección de técnicas para aplicar al cierre | | |- Aplicación de técnicas de cierre | |Indicadores |Normatividad vigente | | |Técnicas seleccionadas y aplicadas | |Metas |Cierre del botadero de residuos del municipio | |Tiempo |3 años | |SUBPROGRAMA |Disposición final controlada | |Proyecto: |Aplicación de técnicas, desarrollar un programa | | |de disposición final de residuos sólidos en | | |forma controlada | |Objetivo |Implementar programas y técnicas de manejo para | | |el diseño y construcción de un sistema de | | |disposición final controlada | |Actividades |Revisión de la normatividad vigente | | |Selección de técnicas para aplicar | | |- Aplicación de técnicas para la construcción | | |del microrelleno | |Indicadores |Normatividad vigente | | |Técnicas seleccionadas y aplicadas | |Metas |Diseño y construcción de un microrelleno para | | |disposición final de los residuos generados en | | |el municipio | |Tiempo |3 años | […]”[119]. 89.
En concordancia con el Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, el acto administrativo acusado estableció la implementación de la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos “[…] orientada a la prevención y a la minimización de riesgos para la salud y el medio ambiente, encaminado hacia un buen manejo de los residuos sólidos […]”[120]. 90.
En artículo 8.° ibidem previó que sus objetivos consisten en minimizar el impacto ambiental, acrecentar la confianza del consumidor en la calidad e inocuidad de los productos agrícolas y pecuarios, racionalizar el uso de productos fitosanitarios y recursos naturales, promover técnicas de bienestar para los seres vivos y ecosistemas, asumir una actitud responsable respecto a la salud y seguridad del medio ambiente y los recursos naturales, propiciar sistemas de producción agropecuarios sostenibles, limpios y amigables con el medio ambiente y cumplir con el mandato constitucional sobre la garantía de los derechos colectivos al medio ambiente, a la conservación de las especies animales y vegetales, así como a la seguridad y salubridad públicas[121]. 91.
Asimismo, en el acto administrativo acusado se precisó que la disposición final y el manejo de residuos sólidos por medio de la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos permite “[…] aplicar el conjunto de operaciones y disposiciones encaminadas a dar a los residuos sólidos producidos el destino más adecuado, desde el punto de vista ambiental, de acuerdo con sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento, posibilidades de recuperación, aprovechamiento, comercialización y disposición final de los desechos no reutilizables […]”[122]. 92.
El artículo 14 ibidem ordenó conformar grupos asociativos con la población más vulnerable del ente territorial para la comercialización de materia orgánica, estabilizada mediante procesos de compostaje y lombricultura[123]. 93. En síntesis, la Sala considera que el acto administrativo acusado constituye un desarrollo del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de Toro y una alternativa para el manejo de los residuos sólidos, que permite disminuir la carga contaminante y los impactos ambientales negativos, por medio de su aprovechamiento y comercialización. 94.
Por ello, la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos no desconoce el Decreto Municipal núm. 064 de 3 de octubre de 2005, en especial el artículo 15, y tampoco vulnera el Decreto Municipal núm. 089 de 25 de octubre de 2006. 95. Sobre el desconocimiento del artículo 15 del Decreto 064 de 2005 porque, a juicio de la parte demandante, esa norma establece la obligación de crear tres (3) Plantas de Manejo Integral de Residuos Sólidos, se precisa que el artículo ídem se refiere a Planes de Manejo Integral de Residuos Sólidos y no a plantas, aunque utiliza la misma sigla. 96.
En efecto, el artículo 15 ibidem prevé como meta del Subprograma “Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos Urbanos”, la “[…] iImplementación de dos (2) PMIRS (sic) en los barrios: Reducción en la generación de residuos y volumen de disposición final […]”; sin embargo, esta meta se encuentra dentro del Programa de implementación del Plan de Manejo Integral de los Residuos Sólidos en el sector urbano y tiene como objetivo diseñar técnicas y procedimientos para la separación en la fuente, reducción, clasificación, almacenamiento y presentación de los residuos sólidos para todos los generadores, con base en una caracterización por sectores; el objetivo no incluye la construcción de Plantas para el Manejo Integral de Residuos Sólidos.
Asimismo, la norma prevé, como actividad, el diseño y la implementación de un sistema de acopio y aprovechamiento, según se expone a continuación: “[…] Artículo 15. PROGRAMA: PLAN DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. Los planes de manejo integral de residuos sólidos derivan en la aplicación de responsabilidades compartidas, pero diferenciadas, entre generadores, prestadores de servicios de aseo, recicladores y comercializadores de residuos; respecto al manejo integral.
El modelo ideal del manejo integral de residuos sólidos aplicado a los residuos garantiza que los residuos susceptibles de reciclado se conviertan en residuos aprovechables. Implementar en el Municipio el modelo ideal del manejo de los residuos sólidos en sus componentes: Separación en la fuente, selección y clasificación, presentación, recolección y transporte selectivo, acopio, aprovechamiento y comercialización garantizara la disminución parcial del impacto ambiental generado por el mal manejo de los residuos sólidos. |SUBPROGRAMA |Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos | | |Urbanos | |Proyecto: |Implementación de Plan de Manejo Integral de| | |los Residuos Sólidos en el sector urbano del| | |municipio | |Objetivo |Diseñar técnicas y procedimientos para la | | |separación en la fuente, reducción, | | |clasificación, almacenamiento y presentación| | |de los residuos sólidos para todos los | | |generadores, con base en una caracterización| | |por sectores. | |Actividades |Caracterización de generadores y residuos - | | |diseño de rutas selectivas – diseño de | | |procedimiento para almacenamiento y | | |presentación – diseño e implementación de | | |un sistema de acopio y aprovechamiento - | | |Diseño y aplicación de incentivos para el | | |MIRS. | |Indicadores |No de caracterizaciones – No de talleres | | |educativos para separación en la fuente – No| | |de personas capacitadas - No de rutas | | |selectivas – No de toneladas aprovechadas en| | |el proceso | |Metas |Implementación de dos (2) PMIRS (sic) en los| | |barrios: Reducción en la generación de | | |residuos y volumen de disposición final | |Tiempo |3 años | |SUBPROGRAMA |Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos | | |Rurales | |Proyecto: |Implementación de Plan de Manejo Integral de| | |los Residuos Sólidos en sector rural del | | |municipio | |Objetivo |Diseñar manuales de procedimientos para la | | |separación en la fuente, reducción, | | |clasificación, almacenamiento y presentación| | |de los residuos sólidos para todos los | | |generadores, con base en una caracterización| | |por sectores. | |Actividades |Caracterización de generadores y residuos - | | |diseño de rutas selectivas – diseño de | | |procedimiento para almacenamiento y | | |presentación – diseño e implementación de | | |un sistema de acopio y aprovechamiento - | | |Diseño y aplicación de incentivos para el | | |MIRS. | |Indicadores |No de caracterizaciones – No de talleres | | |educativos para separación en la fuente – No| | |de personas capacitadas - No de rutas | | |selectivas – No de toneladas aprovechadas en| | |el proceso | |Metas |Implementación de Planes de Manejo Integral | | |de Residuos Sólidos en los centros poblados:| | |San Francisco, San Antonio y Bohio, Quiebra | | |yotros. - Reducción del 70% de los residuos| | |para disposición final. | |Tiempo |3 años | |SUBPROGRAMA |Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos | | |Especiales. | |Proyecto: |Diseñar un manual de procedimientos para el | | |manejo integral de los residuos especiales | | |en el municipio | |Objetivo |Implementar un plan de manejo integral para | | |los residuos especiales de acuerdo con la | | |normatividad vigente en las entidades | | |prestadoras de servicios de salud y para la | | |generación de escombros. | |Actividades |Caracterización de generadores y residuos | | |especiales- diseño de rutas selectivas – | | |diseño de procedimiento para almacenamiento | | |y presentación. Diseño de manual para el | | |manejo de los residuos especiales. | |Indicadores |No de caracterizaciones – No de talleres | | |educativos para el manejo de los residuos | | |especiales – No de personas capacitadas - | | |No de rutas selectivas – No de toneladas de | | |residuos especiales tratadas en el proceso.| |Metas |Planes de Manejo integral de Residuos | | |Sólidos Especiales (hospitalarios y | | |escombros) | |Tiempo |3 años | […]” (Subrayado fuera de texto). 97.
Lo anterior le permite inferir a la Sala que el artículo 15 ibidem no establece la obligación de implementar tres (3) Plantas de Tratamiento de Residuos Sólidos. 98. Ahora bien, la parte demandante manifestó en el recurso de apelación lo siguiente: “[…] O sea que, el Consejo municipal de Toro, puede ir como una rueda suelta, reglamentando el tema del manejo de los RESIDUOS SÓLIOS en el municipio de toro, sin tener en cuenta los instrumentos de planificación ambiental establecidos por el GOBIERNO NACIONAL (PGRS y EOT) Resolución MAVDT 1045 de 2003, Decreto 1505 de 2003, artículo 24 de la Ley 1997, entre otras, más aun en ese momento se estaban discutiendo TEMAS AMBIENTALES del municipio de Toro con la CVC, pudiéndose haberse incluido el tema de la PMIRS, en la Resolución CVC N° 0781-0625 de fecha 11 de noviembre de 2009 POR MEDIO DE LA CUAL SE CONCIERTA Y APRUEBA EL AJUSTE AL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TORO EN SUS ASPECTOS AMBIENTALES, y el Concejo Municipal desconoció dicho trámite en curso […]”[124] (Resaltado del texto). 99.
Respecto a la primera parte del argumento, la Sala encuentra que, de acuerdo con lo expuesto supra, el acto administrativo acusado no desconoció el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, sino que constituye una forma de ejecución de sus objetivos, metas y principios. 100. En relación con la segunda parte del argumento -discusión de temas ambientales con la autoridad ambiental-, se precisa que este se refiere a un requisito para la expedición del Acuerdo Municipal núm. 024 de 13 de enero de 2010, mediante el cual, el Concejo Municipal revisó, modificó y ajustó el Esquema de Ordenamiento Territorial, sobre la clasificación del suelo y los suelos de expansión urbana, de protección ambiental, así como de protección de utilidad pública para la localización de infraestructura para la provisión de servicios públicos, entre otros asuntos. 101.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la sentencia de 30 de julio de 2010, “declaró inexequible”[125] el artículo 1.°[126] y el numeral 2.° del artículo 5.° de ese acto administrativo por no cumplir con la concertación que se realizó mediante la Resolución 0100 núm. 0781- 0625 de 11 de noviembre de 2009[127], expedido por la coadyuvante, sobre los suelos de protección de utilidad pública para la localización de infraestructura para la provisión de servicios públicos.
En esta decisión se precisó: “[…] Luego de observado lo anterior, es evidente que el Concejo Municipal de Toro-Valle al momento de la expedición del acuerdo bajo estudio omitió las recomendaciones efectuadas por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, transgrediendo las normas que regulan el manejo del medio ambiente y la concertación a la cual se había llegado entre ellos, así: a. El documento expedido por la CVC recomendó que se declarara como suelo de protección de infraestructura para el aprovisionamiento de servicios públicos las áreas delimitadas en el plano del Proyecto de Acuerdo N° 3M-2009 y 3MA-2009 Suelos de Protección, identificándolas como “Áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, para la construcción y operación de plantas de tratamientos de aguas residuales de San Francisco y Bohío, el área de escombrera municipal y la laguna de oxidación”, lo cual no se observa en el Acuerdo N° 024 de 2010, excluyendo además, en su artículo 1 las áreas de protección de infraestructuras del sistema de protección de residuos sólidos […]. b. De igual forma se dispuso en lo relativo a la tabla de los predios preseleccionados para la disposición final de residuos sólidos, que se debía excluir el predio “Campo Alegre”, situación que no fue detallada […]”[128] (Destacado fuera de texto). 102.
Esta decisión no afectó la legalidad del Acuerdo núm. 015 de 3 de septiembre de 2009 porque este es un acto administrativo diferente e independiente a la revisión, modificación y ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial. 103. La Sala reitera que el asunto relacionado con la regulación de suelos en el Esquema de Ordenamiento Territorial para la localización de la infraestructura implementada mediante el acto administrativo acusado no compromete su validez, sino su cumplimiento.
Las autoridades competentes tienen la obligación de cumplir con las normas para la construcción y funcionamiento de la Planta para el Manejo Integral de Residuos Sólidos y de los sitios de disposición final, en ese sentido debe interpretarse el Acuerdo núm. 015 de 2009. 104. Además, las normas citadas como vulneradas en la demanda no establecen como requisito para la expedición de acto administrativo acusado, que el Plan de Ordenamiento Territorial determine previamente cuáles son las áreas donde se puede localizar esta infraestructura. 105.
Por lo anterior, no tienen vocación de prosperidad los argumentos objeto de estudio en este acápite. Concertación con la autoridad ambiental del acto administrativo acusado 106. La coadyuvante afirmó en el recurso de apelación que la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos debía ser objeto de concertación con la autoridad ambiental, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 388. 107.
El artículo 24 de la Ley 388 se refiere exclusivamente a las instancias de concertación y consulta del Plan de Ordenamiento Territorial; el numeral 1.° idem ordena someter el proyecto de plan a consideración de la autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, en el marco de su competencia. 108.
En efecto, la norma indicada supra estableció un requisito para la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial como instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento municipal y no resulta exigible a otra clase de actos administrativos. 109. El artículo 24 de la Ley 388 es un desarrollo de la función prevista en el numeral 5.° del artículo 31 de la Ley 99 que establece que es obligación de las corporaciones autónomas regionales participar con los demás organismos y entes competentes, en su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial, a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta. 110.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 18 de julio de 2019, precisó: “[…] Para la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, la Ley 388 de 1997 contempla las etapas para su elaboración y ejecución, dentro de estas, se encuentra la instancia de concertación que consiste en que el proyecto del plan debe ser sometido a consideración de las autoridades ambientales y ante la Junta del Área Metropolitana, para los municipios o distritos que pertenezcan o conformen estas entidades.
El propósito de aprobación de las autoridades ambientales es analizar la pertinencia y viabilidad de las acciones relacionadas con el medio ambiente y el ecosistema en general. En particular, el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 dispone al tenor lo siguiente: […] La citada disposición contempla el procedimiento para que se surtan las instancias de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana, previamente a la presentación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial al concejo distrital o municipal.
Se resalta que la revisión por parte de las Áreas Metropolitanas tiene como finalidad que no se violen las normas y directrices de planeación que los municipios y distritos han fijado, para luego ser sometido ante el Consejo Territorial de Planeación para su concepto. Las anteriores actuaciones son actos de trámite que el alcalde debe surtir para someter a aprobación ante el concejo municipal o distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial […]”[129](Subrayado fuera de texto).
En concordancia con lo expuesto, la etapa de concertación es un requisito previo para la culminación del trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial[130]. En efecto, el sentido de la ley es claro y no genera dudas sobre el aspecto que regula. 111. En este orden de ideas, el artículo 24 de la Ley 388 no es aplicable al caso sub examine en atención a que el acto administrativo acusado regula la implementación de una Planta de Tratamiento de Manejo Integral de Residuos Sólidos y no constituye el acto administrativo mediante el cual, se expide, modifica o ajusta el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro. 112.
Sin embargo, lo anterior no implica que el acto administrativo acusado pueda desconocer el Plan de Ordenamiento Territorial o el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos porque las autoridades deben ejercer las funciones relacionadas con el medio ambiente de manera coordinada y armónica, de acuerdo con lo expuesto en el acápite denominado “Armonización del acto administrativo acusado con el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos y el Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro”. 113.
Por lo anterior, no tienen vocación de prosperidad los argumentos objeto de estudio en este acápite. Vulneración del Decreto 838 de 2005 114. La coadyuvante sostuvo en el recurso de apelación que el Decreto 838 de 2005 promueve la construcción y operación de rellenos sanitarios y su regionalización “[…] y no el establecimiento de PLANTAS DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS – PMIRS más aún, donde se va a realizar disposición de residuos sólidos, pues se estaría violando la normatividad vigente […]”[131]. 115.
Asimismo, la parte demandante afirmó que el acto administrativo acusado desconoce los artículos 4.° y 5.° del Decreto 838 de 2005, que disponen: “[…] ARTÍCULO 4o. PROCEDIMIENTO PARA LA LOCALIZACIÓN. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, para la localización y definición de las áreas a que hace referencia el artículo anterior, se deberá garantizar el siguiente procedimiento: 1.
La entidad territorial en el proceso de formulación del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, seleccionará y establecerá las áreas potenciales para la realización de la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario y de la infraestructura que los compone. 2. La entidad territorial realizará visitas técnicas a cada uno de las áreas potenciales definidas en el PGIRS y con base en la información existente de generación de residuos sólidos de la entidad territorial, uso actual de dichas áreas, accesibilidad vial, topografía, distancia al perímetro urbano, disponibilidad de material de cobertura, distancia a cuerpos hídricos y los criterios de localización definidos en el artículo 5o del presente decreto, y suscribirá un acta, que hará parte del expediente del POT, PBOT y EOT, según sea el caso, en la que se dejará constancia del proceso de evaluación llevado a cabo, especificando los puntajes de evaluación asignados a cada una de ellas. 3.
La incorporación de las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, en los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial, según sea el caso, se hará durante el proceso de adopción, o en el proceso de revisión, modificación y ajustes de los mismos, y debe realizarse de acuerdo con las disposiciones establecidas en la normatividad y en el Decreto 4002 del 30 de noviembre 2004 o las normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan. 4.
Una vez expedido el acto administrativo correspondiente por la entidad territorial, que adopta o modifica los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial, según sea el caso, en los cuales se establezcan las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, la persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, deberá surtir el proceso de licenciamiento, previsto en la ley y su decreto reglamentario.
ARTÍCULO 5 o. CRITERIOS Y METODOLOGÍA PARA LA LOCALIZACIÓN DE ÁREAS PARA DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS, MEDIANTE LA TECNOLOGÍA DE RELLENO SANITARIO. Para la localización de áreas potenciales para disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, las entidades territoriales, considerando la totalidad del área bajo su jurisdicción, tendrán en cuenta los criterios y la metodología de evaluación que se expone: 1.
Capacidad. El área donde se ubicará el relleno sanitario, debe ser suficiente para permitir que la vida útil de este sea compatible con la producción proyectada de residuos sólidos a disponer en el mismo, considerando tanto el municipio receptor como aquellos ubicados dentro de un radio de 60 kilómetros del mismo. Por lo tanto, este criterio se calificará en función de la cantidad de residuos sólidos que se puedan disponer dando 0 puntos para una capacidad igual o menor a 0.5 veces la producción de residuos producidos en treinta (30) años, hasta 200 puntos para una capacidad igual o mayor a 1.5 veces la producción de residuos sólidos producidos en treinta años (30) años, calificándose en forma lineal a partir de 0.5 veces la producción de residuos producidos en los treinta (30) años.
Para cuantificar en esta fase la cantidad de residuos sólidos producidos para el período de 30 años, se utilizará el parámetro de producción per cápita definido en la Tabla F.1.2 y las proyecciones de población de acuerdo con los métodos establecidos en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS, según el nivel de complejidad del proyecto de las entidades territoriales que dispondrán en el relleno sanitario. 2.
Ocupación actual del área. Determina las actividades que actualmente se vienen realizando con el objeto de prever posibles impactos sobre la comunidad o los recursos naturales dando un puntaje así: - Suelo Rural 80 puntos - Suelo Suburbano 60 puntos - Suelo de Expansión Urbana 40 puntos - Suelo Urbano 20 puntos - Otros suelos de protección 0 puntos 3.
Accesibilidad vial. Este criterio corresponde a la facilidad y economía que la persona prestadora del servicio público de aseo en el componente de recolección y transporte, tiene para llevar los residuos sólidos al área en que se efectuará dicha disposición final, mediante la tecnología de relleno sanitario. El criterio se divide en los siguientes subcriterios: Condiciones de la vía principal (puntaje máximo 20 puntos) - Pavimentada 20 puntos - Sin pavimentar 8 puntos Pendiente promedio de la vía principal (puntaje máximo 20 puntos) - 0-3% 20 puntos - 3,1-5% 12 puntos - 5,1-7% 8 puntos - 7,1 y mayores 0 puntos Distancia de la vía de acceso (puntaje máximo 20 puntos) - 0 a 5 km 20 puntos - 5,1 al 10 km 12 puntos - 10,1 a 15 km 4 puntos - mayor de 15 km 0 puntos Pendiente promedio de la vía de acceso (puntaje máximo 20 puntos) - 0-3% 20 puntos - 3,1-5% 12 puntos - 5,1-7% 8 puntos - 7,1 y mayores 0 puntos Número de vías de acceso (puntaje máximo 20 puntos) - 2 o más vías 20 puntos - Una vía 8 puntos - No hay vías 0 puntos Condiciones de la vía de acceso (puntaje máximo 20 puntos) - Pavimentada 20 puntos - Afirmado 12 puntos - Carreteable 8 puntos - Trocha/no existe 0 puntos 4.
Condiciones del suelo y topografía. Este criterio determina las facilidades de construcción, operación y trabajabilidad en el área en que se efectuará dicha disposición final, mediante la tecnología de relleno sanitario, calificadas bajo los siguientes subcriterios: Pendiente promedio del terreno (puntaje máximo 40 puntos): - 0,1%-3% 40 puntos - 3,1% -7% 30 puntos - 7,1%-12% 20 puntos - 12,1%-25% 10 puntos - Mayor de 25% 0 puntos Facilidad para el movimiento de tierras del área en que se efectuará dicha disposición final, mediante la tecnología de relleno sanitario (puntaje máximo 40 puntos): - Muy fácil 40 puntos - Fácil 32 puntos - Regular 20 puntos - Difícil 12 puntos - Imposible 0 puntos 5.
Distancia entre el perímetro urbano, respecto del área para la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario. Este criterio se asocia a los costos de transporte en que incurriría la persona prestadora del servicio público de aseo para llevar los residuos sólidos desde el perímetro urbano, incluida la zona de expansión urbana, al área en la que se efectuará la disposición final de residuos sólidos: - 2 km a 5 km 140 puntos - 5,1 km a 10 km 100 puntos - 10,1 km a 25 km 60 puntos - 25,1 km a 50 km 20 puntos - Mayores a 50 km 0 puntos 6.
Disponibilidad de material de cobertura. Este criterio se asocia a los costos de transporte en que incurre la persona prestadora del servicio para obtener y llevar el material de cobertura necesario para dar cumplimiento a las especificaciones técnicas y ambientales en los procesos de operación diaria y cierre y clausura del relleno sanitario, calificado bajo dos subcriterios así: Distancia del sitio de obtención de material de cobertura hasta el área de disposición final (puntaje máximo 60 puntos) - 0 km a 2 km 60 puntos - 2,1 km a 4 km 40 puntos - 4,1 km a 6 km 20 puntos - 6,1 km a 10 km 10 puntos - Mayor de 10 km 0 puntos Calidad del material de cobertura medida por su textura (puntaje máximo 40 puntos) - Recebo granular 40 puntos - Arcilla arenosa 32 puntos - Limo arenoso 20 puntos - Arcilla 16 puntos - Limo arcilla 8 puntos - Limos 0 puntos 7.
Densidad poblacional en el área. Este criterio determina la posible afectación de la población "ubicada en el área de influencia directa del área en la que se efectuará la disposición de residuos sólidos: - 0 habitantes/hectárea a 2 habitantes/hectárea 40 puntos - 2,1 habitantes/hectárea a 5 habitantes/hectárea 20 puntos - Mayor de 5 habitantes/hectárea 0 puntos 8.
Incidencia en la congestión de tráfico en la vía principal. Este criterio determina la incidencia que puede tener sobre el tráfico de la vía principal, el desplazamiento de los vehículos que transportarán desde el perímetro urbano hasta el del área en la que se efectuará la disposición de residuos sólidos, cuantificados así: - Ninguna 40 puntos - Moderada 20 puntos - Grande 0 puntos 9.
Distancias a cuerpos hídricos. Este criterio establece la relación que tendrá el área en la que se efectuará la disposición final de residuos, respecto a las fuentes hídricas permanentes y superficiales existentes en la zona, cuantificándose de la siguiente forma: - Mayor de 2.000 metros 60 puntos - 1.000 metros a 2.000 metros 40 puntos - 500 metros a 999 metros 20 puntos - 50 metros a 499 metros 10 puntos - menor de 50 metros 0 puntos 10.
Dirección de los vientos. Este criterio determina la incidencia que puede tener la dirección de los vientos con respecto al casco urbano, en la operación de la infraestructura instalada en el área en que se efectuará la disposición final de residuos: - Dirección en sentido contrario al casco urbano más cercano 40 puntos - Dirección en sentido del casco urbano más cercano 0 puntos 11.
Geoformas del área respecto al entorno. Este criterio hace referencia a la incidencia que puede tener sobre el paisaje y el entorno, calificándose respecto a la zona urbana, la operación de la infraestructura ubicada en el área en que se efectuará la disposición final de residuos, así: - Zona quebrada y encajonada 40 puntos - Zona en media ladera parcialmente encajonada 32 puntos - Zona en media ladera abierta 20 puntos - Zona plana y abierta 12 puntos 12.
Restricciones en la disponibilidad del área. Este criterio hace referencia a las restricciones del área en que se efectuará la disposición final de residuos, con base en las definidas en el Artículo 6o Numeral 2 del presente decreto, calificándose de acuerdo con el número de posibles restricciones así: - No existen restricciones 60 puntos - Existe una restricción 40 puntos - Existen dos restricciones 20 puntos - Existen más de dos restricciones 0 puntos El puntaje máximo de la evaluación será de 1.000 puntos.
El puntaje obtenido por cada área potencial no indica el descarte o rechazo de alguna de las mismas, sino que indica una posición dentro de un orden de elegibilidad, de mayor a menor, de acuerdo con el valor del puntaje obtenido, y con base en este orden se incorporarán al POT, EOT o PBOT, según sea el caso, de cada entidad territorial.
PARÁGRAFO 1 o. Deberá incluirse, en los Planes de que trata el numeral 4 del artículo 4º del presente decreto, todas aquellas áreas que obtengan un puntaje igual o superior al 60% del puntaje obtenido por el área mejor calificada en el orden de elegibilidad.
PARÁGRAFO 2 o. La identificación y ubicación de los proyectos de rellenos sanitarios, dentro de las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos señaladas en el POT, EOT o PBOT, según sea el caso, de cada entidad territorial, corresponderá a los prestadores del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, mediante la tecnología de relleno sanitario. […]” Las normas citadas supra se refieren a los requisitos que deben tener las áreas en las que se localizarán los sitios para disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, y los criterios, así como la metodología de evaluación de estas.
El acto administrativo acusado adoptó el Decreto 838 de 2005, en los siguientes términos: “[…] Artículo 7°.- Adóptese el Decreto 838 de 2005, en relación a las reglamentaciones del Gobierno Nacional a través del Ministerio del Medio Ambiente y las entidades encargadas del manejo y protección del mismo, en relación con la disposición final de los residuos sólidos, entre ellas la clausura de los botaderos de basura en los municipios, a través de la Resolución 1684 de 2008, es de entera obligatoriedad dar cumplimiento a lo regulado por el Decreto 838 del 23 de marzo del año 2005, donde establece los requerimientos y condiciones para la implementación de las PMIRS, como son entre otros: 7.1.
No se puede construir en: 1. Zonas o áreas verdes como bosques. 2. Zonas o áreas hídricas. 3. Zonas o áreas de microcuencas. 4. Zonas o áreas de cauces. 5. Zonas o áreas de embalses. 6. Zonas o áreas de lagunas. 7. Zonas o áreas agropecuarias. 8. Zonas o áreas demarcadas o cercanas a la zona urbana (mínimo un (1) kilómetro). 7.2.
Que la zona demarcada no tenga: 5. Fuentes de contaminación. 6. Toda el área tenga una superficie apta para la implementación de la PMIRS y de acuerdo al volumen de recolección de residuos sólidos debe tener un área disponible y proyectada a largo plazo […]”[132] (Destacado fuera de texto original). 116. La Sala considera que la norma citada supra regula dos aspectos: por una parte, la clausura de los “botaderos” y, por la otra, los requisitos para la ubicación de la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos. 117.
Respecto de la clausura de los “botaderos”, el acto administrativo acusado indicó que debía tenerse en cuenta: i) el Decreto 838 de 2005, el cual regula este aspecto en el artículo 21[133]; y ii) la Resolución núm. 1684 de 2008[134], expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[135], que establece algunas reglas sobre el plazo de operación de las celdas para la disposición final transitoria de los residuos sólidos. 118.
En relación con los requisitos para la ubicación de la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos, la Sala observa que el acto administrativo acusado se fundamentó en el Decreto 838 de 2005. En concordancia, en el artículo 1.° dispuso que el manejo de los residuos sólidos se realizaría en el Municipio de Toro y la ubicación del sitio correspondiente sería concertada con la comunidad y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, de acuerdo con el marco normativo que regule este tema, el cual incluye el Esquema de Ordenamiento Territorial, el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, los requisitos de funcionamiento -permisos, licencias, Reglamento Técnico del Sector, Reglamento Operativo, entre otros-, el Decreto 1713 de 2002, así como las obligaciones previstas en el Decreto 838 de 2005. 119.
En este estado del estudio, la Sala precisa que el Decreto 838 de 2005 regula la planificación, construcción y operación de los sistemas de disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario; sin embargo, no limitó o prohibió el establecimiento de instalaciones de tratamientos alternativos o complementarios a los rellenos sanitarios, atendiendo a su carácter reglamentario. 120.
En efecto, el Decreto 838 de 2005, modificó el Decreto 1713 de 2002, que reglamentó, entre otras, las leyes 142 y 99, en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos, y el Decreto Ley 2811 de 1974. 121. La implementación de una Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos forma parte de las medidas encaminadas a proporcionar un tratamiento adecuado a los residuos desde la perspectiva ambiental y permite su aprovechamiento, teniendo en cuenta sus características, volumen, procedencia, costos y tratamiento con fines de valoración energética y comercialización, en el marco de la gestión integral de los residuos. 122.
Estas actividades cumplen con las obligaciones previstas en los artículos 34 y 36 del Decreto 2811 de 1974, según los cuales: i) para el manejo de residuos, basuras, desechos y desperdicios se utilizarán los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia y la tecnología, para la recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final; y ii) para la disposición o procesamiento final de las basuras se utilizarán preferiblemente los medios que permitan evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana, reutilizar sus componentes, producir nuevos bienes y restaurar o mejorar los suelos. 123.
En efecto, el artículo 13 del acto administrativo acusado precisó que la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos “[…] permite aplicar el conjunto de operaciones y disposiciones encaminadas a dar a los residuos sólidos producidos el destino más adecuado desde el punto de vista ambiental, de acuerdo con sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento, posibilidades de recuperación, aprovechamiento, comercialización y disposición final de los desechos no reutilizables […]”[136]. 124.
Además, el acto administrativo acusado acudió al Decreto 838 de 2005 por cuanto establece una regulación sobre la disposición final de los residuos en un relleno sanitario, así: “[…] ARTÍCULO 12°.- DISPOSICIÓN FINAL DE LOS RESIDUOS: Aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no aprovechables, en forma definitiva, en el lugar seleccionado y diseñado (local o trasladados a un relleno regional) para evitar la contaminación, los daños o riesgos a la salud humana y al medio ambiente […]”[137]. 125.
Asimismo, el acto administrativo acusado regula parcialmente aspectos relacionados con el cierre de celdas para la disposición final transitoria en el numeral 2.° del artículo 4.°[138] y la clausura de “botaderos”, en el artículo 7.°, los cuales exigen la adopción de las medidas previstas en el artículo 21 del Decreto 838 de 2005. 126.
Estas normas deben interpretarse en concordancia con el artículo 16 del Decreto Municipal 064 de 2005, que previó la aplicación de técnicas y tecnología apropiadas para el aprovechamiento de los residuos sólidos y la disposición final controlada por medio de un microrelleno, que debe cumplir los requisitos previstos en el Decreto 838 de 2005 para su ubicación y funcionamiento. 127.
Por lo expuesto, la Sala considera que el acto administrativo acusado no vulnera el Decreto 838 de 2005, bajo los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Ausencia de fundamentos técnicos y legales del acto administrativo acusado 128. La parte demandante manifestó en el recurso de apelación que el acto administrativo acusado “[…] no tiene fundamento TÉCNICO (ESTUDIOS) ni legales, pues dicho Acuerdo Municipal, fue basado en el Decreto 838 de 2005, norma creada para promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final de residuos, como actividad complementaria del servicio público de aseo, mediante la tecnología de relleno sanitario […]”[139] (Resaltado del texto). 129.
Sobre el particular, la Sala considera que el acto administrativo acusado, contrario a lo manifestado por la parte demandante, no carece de fundamentos legales; en efecto, este fue expedido teniendo en cuenta los artículos 2.°, 79 y 80 de la Constitución Política; 34 y 36 del Decreto Ley 2811 de 1974; y 8.° del Decreto 1713 de 2002. El Acuerdo, en la parte considerativa, indica: “[…] Que la Constitución Política de Colombia establece entre los fines del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (Art. 2); que igualmente establece los derechos colectivos y del ambiente y garantiza a todas las personas en participar en las decisiones que los afecte, como también el de gozar de un ambiente sano (Art. 79); y que dentro de las formas normativas es deber y obligación del estado colombiano proteger la diversidad del medio ambiente, contribuir a la organización y planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución por medios de mecanismos que ayuden a prevenir y controlar los factores del deterioro ambiental, cooperando a la conservación de los ecosistemas (Art. 80), así mismo consagra como deber de las personas y del ciudadano proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación del ambiente sano. Que el artículo 34 del Decreto 2811 de 1974 establece que para el manejo de los residuos sólidos se utilizarán los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia y tecnología, para la recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final de residuos sólidos, basuras, desperdicios y, en general de desechos de cualquier clase.
Que el artículo 36 del Decreto 2811 de 1974 señala que para la disposición o procesamiento final de las basuras se utilizarán, preferiblemente, los medios que permitan: a) Evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana; b) Realizar sus componentes; c) Producir nuevos bienes d) Restaurar o mejorar los suelos Que el artículo 8° del Decreto 1713 de 2002 modificado por el Decreto 1505 del 4 de junio de 2003, en relación con los planes de gestión integral de residuos sólidos, PGIRS, determina la obligatoriedad de las entidades territoriales de elaborar y mantener actualizado el plan municipal o distrital para la gestión integral de los residuos o deseños sólidos, de acuerdo con la metodología establecida por ese ministerio […]”[140]. 130.
De acuerdo con las pruebas, la parte demandada expidió el acto administrativo acusado teniendo en cuenta la problemática que se presentaba en el ente territorial respecto al manejo de residuos sólidos y a la necesidad de establecer una normativa que atienda la gestión integral de estos. En efecto, el ponente del proyecto de Acuerdo núm. 015 de 2009, “Por medio del cual se establece la implementación de la Planta para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos en el Municipio de Toro”, manifestó en el informe de ponencia, lo siguiente: “[…] Se pretende con el proyecto referenciado establecer para el manejo de los residuos sólidos en el municipio de Toro, una planta de manejo integral de residuos sólidos (PMIRS), dándole cumplimiento a todo (sic) la normatividad establecida por el gobierno nacional, en especial al artículo 34 del Decreto 2811 de 1974 en donde establece que para el manejo de los residuos domiciliarios se utilizarán los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia y tecnología, para la recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final de residuos sólidos, basuras, desperdicios y, en general, de desechos de cualquier clase, y del artículo 36 del Decreto 2811 de 1974 que señala que para la disposición o procesamiento final de las basuras se utilizarán, preferiblemente, los medios que permitan: Evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana, reutilizar sus componentes, producir nuevos bienes, restaurar o mejorar los suelos.
Un propósito general es integrar en un solo cuerpo normativo toda la regulación mencionada y darle solución a la problemática a la que se enfrentará el municipio de Toro a partir de septiembre del 2009, en donde la resolución 1684 de 2008, determina ampliar el plazo de operación de las celdas para la disposición final transitoria de residuos sólidos de que tratan los artículos 5° y 7° y de la Resolución 1390 de 2005, por estas razones el municipio se ve abocado a buscar soluciones viables para el manejo integral de sus desechos domiciliares y es por eso que ha optado para remediar este (sic) dificultad que se nos a vecina (sic) con una planta de manejo de residuos sólidos (PMRS).
Por las anteriores consideraciones y reflexiones, el ponente considera que es oportuno establecer dentro de las políticas del municipio de Toro, para el manejo de sus residuos sólidos domiciliares técnicas de carácter local que garanticen el cumplimientos (sic) de las normas ambientales y sanitarias establecidas por el gobierno nacional y al mismo tiempo dé solución a las necesidades básicas de un conglomerado humano […]”[141]. 131.
En consecuencia, el acto administrativo acusado tiene como fundamento la normativa que regula la gestión integral de residuos sólidos. 132. Ahora bien, la parte demandante no cumplió con la carga de demostrar que el acto administrativo acusado sea inviable desde el punto de vista técnico, por lo tanto, no desvirtuó su presunción de legalidad. 133.
Por lo anterior, no tienen vocación de prosperidad los argumentos objeto de estudio en este acápite. Conclusiones de la Sala 134. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandante y la coadyuvante en los recursos de apelación no están llamados a prosperar y no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.
Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de febrero de 2015 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero Estado Consejera de Estado Salva Voto HERNANDO SÁNCHEZ SANCHÉZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA SALVAMENTO DE VOTO DE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00931-02 Actor: DANIEL ALFONSO SÁNCHEZ VÉLEZ Demandado: MUNICIPIO DE TORO – CONCEJO MUNICIPAL DE TORO Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala por las siguientes razones: I. Antecedentes 1.
La decisión de la mayoría definió la controversia de la referencia concluyendo que debía confirmarse la sentencia de primera instancia mediante la cual se habían denegado las pretensiones aduciendo en síntesis que: (i) aunque la concertación efectuada con las autoridades ambientales fue posterior a la expedición del Acuerdo número 015 de 2009 (que se acusa), “la determinación de la infraestructura en los términos indicados supra contribuye a establecer la forma en que las autoridades competentes planearon la disposición final de los residuos sólidos en el ente territorial, la cual es concordante con lo previsto en el Acuerdo núm. 015 de 2009”[142];
(ii) la decisión censurada no determinó el lugar para construir la planta de manejo integral de residuos sólidos sino las condiciones para su selección teniendo en cuenta el Esquema de Ordenamiento Territorial (en adelante EOT) del Municipio de Toro, el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en adelante PGIRS) y los Decretos 1713 de 2002 y 838 de 2005, por lo que el reparo del accionante tiene que ver es con la ejecución de dicho Acuerdo y no con su validez;
(iii) el PGIRS fue debidamente atendido para la expedición de la decisión impugnada pues allí se preveía la implementación de la planta que se reprocha; (iv) la concertación con las autoridades ambientales se predica es del EOT y no del acto enjuiciado; (v) el Decreto 838 de 2005 no prohibió el establecimiento de tratamientos alternativos o complementarios a los rellenos sanitarios, razón por la cual su invocación es procedente para el caso de marras y (vi) no es cierto que el Acuerdo que se cuestiona carezca de fundamentos legales.
II. Consideraciones Visto el contenido de los recursos de apelación llama la atención del suscrito un punto que fue abordado de manera tangencial en tales escritos y es el relacionado con la restricción impuesta a través del acto administrativo al ejercicio de la libre competencia económica en materia de prestación de los servicios públicos, y entre ellos, por supuesto, el servicio de aseo, cuya actividad complementaria tiene que ver con el aprovechamiento de los residuos.
El siguiente aparte, tomado de la sentencia aprobada por la mayoría explica lo dicho: “Vulneración del Decreto 838 de 2005 1.1. Sostuvo que el acto administrativo acusado, de acuerdo con el concepto de violación, vulnera el Decreto 838 de 2005, que promueve la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como su regionalización. 1.2.
Indicó que el artículo 7. del acto administrativo acusado “[…] manifiesta que se adopta el decreto 838 de 2005 como base normativa, y que es de obligatorio cumplimiento, donde se establece los requerimientos y condiciones para la implementación de las PMIRS, situación que es contrario (sic) a lo establecido en el Decreto 838 de 2005, porque en ninguno de su articulado, manifiesta la alternativa del manejo de los residuos sólidos, a través de PLANTAS DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS […]”[143].”[144] Para el efecto y de modo que quede ilustrado correctamente el alcance de mi posición, me permitiré transcribir el Acuerdo número 015 del 3 de septiembre de 2009 proferido por el Concejo del Municipio de Toro (Valle del Cauca), subrayando los apartes que considero relevantes; así: “ACUERDO No. 015 (Septiembre 03 de 2009) "POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANTA PARA EL MANEJO INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS (PMIR) EN EL MUNICIPIO DE TORO VALLE DEL CAUCA" EL Concejo Municipal de Toro Valle del Cauca, en uso de sus atribuciones legales y con fundamento en la Constitución Política, Art. 313, Resolución 1045 Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás normas concordantes:
CONSIDERANDO
Que la Constitución Política de Colombia establece entre los fines del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (Art. 2); que igualmente establece los derechos colectivos y del ambiente y garantiza a todas las personas en participar en las decisiones que los afecte, como también el de gozar de un ambiente sano (Art. 79); y que dentro de las formas normativas es deber y obligación del estado colombiano proteger la diversidad del medio ambiente, contribuir a la organización y planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución por medios de mecanismos que ayuden a prevenir y controlar los factores del deterioro ambiental, cooperando a la conservación de los ecosistemas (Art. 80), así mismo consagra como deber de las personas y del ciudadano proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación del ambiente sano. Que el artículo 34 del Decreto 2811 de 1974 establece que para el manejo de los residuos sólidos se utilizarán los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia y tecnología, para la recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final de residuos sólidos, basuras, desperdicios y, en general de desechos de cualquier clase.
Que el artículo 36 del Decreto 2811 de 1974 señala que para la disposición o procesamiento final de las basuras se utilizarán, preferiblemente, los medios que permitan: a) Evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana; b) Realizar sus componentes; c) Producir nuevos bienes d) Restaurar o mejorar los suelos Que el artículo 8 del Decreto 1713 de 2002 modificado por el Decreto 1505 del 4 de junio de 2003, en relación con los planes de gestión integral de residuos sólidos, PGIRS, determina la obligatoriedad de las entidades territoriales de elaborar y mantener actualizado el plan municipal o distrital para la gestión integral de los residuos o deseños sólidos, de acuerdo con la metodología establecida por ese ministerio.
Por todo lo anterior el Municipio de Toro Valle del Cauca requiere darle una solución económica, social y ambiental totalmente viable al manejo de los residuos sólidos domésticos que se generan en su territorio, que de acuerdo al querer y voluntad de la población toresana demostrada en documentos y expresiones públicas (foros, marchas y manifestaciones desde el dos (2) de febrero hasta el veintiuno de mayo de dos mil nueve (2009)), a planteado (sic) que este manejo se de a través de proyectos estrictamente locales, lo cual ha sido aceptada por la Administración del Municipio de Toro Valle del Cauca, en cabeza del Alcalde Municipal, señor Rodrigo Alberto Garay Lemus y la mayoría de los concejales, según consta en el documento suscrito el pasado veintiuno (21) de mayo año dos mil nueve (2009) y divulgado a toda la comunidad Toresana por diferentes medios y formas de comunicación. Hay que señalar que la C.V.C. ha venido asignando recursos económicos y técnicos para la construcción de la PMIRS en diferentes Municipios del Departamento del Valle del Cauca como La Cumbre, Restrepo, Alcalá, La Victoria, El Dovio, Versalles, Calima Darién, y recientemente en la construcción en Roldanillo y La Unión. Por ende con la implementación de la PMIRS, el Municipio de Toro Valle del Cauca, estaría dando total protección a todas las áreas y zonas establecidas por el SIDAP, entidad perteneciente al Ministerio del Medio Ambiente y que debe interactuar con la C.V.C. en la localización de las zonas y áreas de reserva como son las cuencas, páramos, bosques, humedales y demás sitios que requieran del cuidado, protección y que propicie beneficio a los recursos naturales.
El manejo de los residuos sólidos a través de la PMIRS, reduciría al máximo la contaminación, que en síntesis es la alteración del medio ambiente por sustancias o formas de energía puestas allí por la actividad humana o de la naturaleza en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y/o fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nación o de los particulares.
Con fundamento en lo anterior se, ACUERDA CAPÍTULO I IMPLEMENTACIÓN DE UNA PLANTA DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS ARTÍCULO 1. Adóptese en la jurisdicción del municipio de Toro Valle a través del presente acuerdo, el manejo de los residuos sólidos, se efectuará (sic) únicamente por medio de un sistema local, en un sitio dentro de este, que será concertado con la comunidad y la C.V.C., acogiéndose a todos los requisitos y normas que lo regulen.
ARTÍCULO 2. Entiéndase por PMIRS, que es una planta de manejo integral de residuos sólidos orientado a la prevención y a la minimización de riesgos para la salud y el medio ambiente, encaminado hacia un buen manejo de los residuos sólidos.
ARTÍCULO 3. Entiéndase por tratamiento alternativo de residuos sólido a todo lo que tiene que ver con: 1. Reciclaje 2. Compostaje 3. Lombricultivo 4. Incineración 5. Otro tipo de tratamiento Artículo 4. Componentes y Roles de una PMIRS: La implementación de la planta de manejo integral de residuos sólidos estará conformado por tres (3) instancias cuya misión fundamental es la concertación, definición, desarrollo de un PMIRS para así dar una total solución a una problemática que aqueja al municipio de Toro, uniendo criterios de integración de los niveles nacional, departamental y municipal, de intersectorialidad para la inclusión del tema del manejo integral de residuos sólidos producidos por el municipio de Toro Valle.
Las tres (3) instancias que integran la implementación de la PMIR en Toro Valle del Cauca son: 1. Se construirá una planta para el manejo integral de residuos sólidos (PMIRS) a nivel local, por medio de la gestión de recursos con entidades departamentales y nacionales. 2. Ante el cierre de la celda transitoria establecida por la Resolución 1684 del 2008, se realizará un convenio o un contrato temporal (mientras se implementa la PMIRS) con una empresa para que preste los servicios de limpieza, recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos, al igual que otras disposiciones, deberán cumplir con las condiciones de calidad, continuidad y costo más favorable para la población. 3.
El Comité Pro Defensa del Medio Ambiente, el sector educativo y la comunidad en general, se comprometerá a realizar campañas educativas que lleven a nuestro municipio a la práctica del reciclaje y manejo adecuado de los residuos sólidos. Parágrafo 1. El contrato o el convenio que se firme con la empresa que preste el servicio de recolección, transporte y disposición final y otras disposiciones que el alcalde considere necesarias sólo serán por el tiempo que se demore la implementación y ejecución de la PMIRS, establecido por el presente acuerdo.
Parágrafo 2. La integración implementación y ejecución contara con la participación activa del Concejo Municipal en la adopción de esta propuesta, integrándose y haciendo trabajo conjunto con todos los organismos y entidades que intervengan en este acuerdo. Artículo 5. Financiación. Para el funcionamiento, implementación y puesta en marcha de la PMIRS se utilizarán fuentes de financiación como: 1.
Recursos del sector público del orden Nacional, Departamental y Municipales. 2. Recursos de entidades ambientales. 3. Recursos provenientes del sector privado. Parágrafo transitorio: El Alcalde Municipal destinará dentro del presupuesto de la vigencia de 2010 una partida para la compra del terreno de la PMIRS de Toro Valle. Artículo 6.
Seguimiento y evaluación: El seguimiento y control en todo el proceso de elaboración, ejecución y control de la PMIRS en el municipio de Toro Valle, estarán a cargo de los órganos de control de nivel municipal, departamental y nacional competentes. (…)”[145]. De los anunciados apartes subrayados se desprende que la intención del Concejo del Municipio de Toro fue la de establecer un único prestador del servicio de aseo en lo atinente a la disposición final de residuos sólidos, cuestión esta que evidentemente desdice de todo el esquema constitucional y legal en el cual se erigen los servicios públicos en nuestro país. En efecto, uno de los pilares fundamentales perseguidos por el Constituyente fue el de asegurar que la adopción del Estado Social de Derecho consiguiera la prevalencia del interés general, aspecto éste que se vislumbra desde el artículo primero Superior, veamos: “Artículo 1.
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
(Subrayas de la Sala). La jurisprudencia constitucional no ha sido ajena al estudio de tal carácter y por supuesto lo ha desarrollado a partir de la concepción de los servicios públicos como instrumento para alcanzar dichos fines de modo que se alcance el mayor grado de eficiencia. La siguiente sentencia es muestra de ello: “El concepto de servicio público ha sido objeto de un permanente desarrollo ligado a la constante evolución de la situación política, económica y social del mismo Estado.
En el momento actual, no ha presentado una modalidad estática, sino cambiante y adaptable a la praxis económica y social, así como consecuente con el permanente avance de sus contenidos, entendiéndose el mismo, en el ámbito jurisprudencial y doctrinario, como aquellas actividades que el Estado tiene el deber de prestar a todos los habitantes del territorio nacional, de manera eficiente, regular y continua, en igualdad de condiciones, en forma directa o mediante el concurso de particulares, con el propósito de satisfacer necesidades de interés general que la sociedad demanda”[146].
(Subrayas de la Sala). Así mismo, en sentencia T-380 de 1994, la misma Corte expuso: “Habiéndose dado al Estado colombiano por parte del constituyente de 1991 un carácter social, se hace indispensable que éste acometa acciones positivas en favor de la comunidad. En este contexto, la prestación de los servicios públicos para asegurar en forma igualitaria y sin interrupción el cumplimiento de actividades encaminadas a la realización de derechos fundamentales de los individuos que hacen parte de la comunidad es una de las actuaciones positivas a las que está obligado el Estado colombiano. El carácter solidario de los servicios públicos se suma a la necesidad de que éstos sean prestados ininterrumpidamente, es decir que los inconvenientes particulares no tengan como efecto la suspensión en la prestación del servicio”.
(Subrayas de la Sala). Dentro de la estructura de la Carta Fundamental los servicios públicos no son sólo importantes sino cardinales para alcanzar las finalidades propuestas en el mencionado precepto, pues expresamente los concibe como inherentes a la finalidad social del Estado: “Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
(Subrayas de la Sala). De la lectura del anotado precepto se desprende que los servicios públicos son vistos como una actividad esencial para el logro de los fines últimos del Estado, con un claro cariz social. De la exposición normativa y jurisprudencial esgrimida se puede extraer que la participación del Estado en las actividades relacionadas con el servicio público está orientada a la ejecución del deber de garantizar el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad.
Así lo vislumbra el artículo 366 Superior: “Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.
(Subrayas de la Sala). Nótese hasta aquí que del texto constitucional no deriva el carácter público del sujeto que presta los servicios públicos sino del objetivo que se persigue, es decir, del fin social que define al Estado mismo cuando desarrolla tal actividad. Lo anterior viene a reafirmarse cuando desde la misma Carta se describen cuáles son los sujetos llamados a prestar el servicio.
En efecto, el artículo 365 ibídem determina que puede ser el Estado directa o indirectamente, las comunidades organizadas o incluso los particulares, lo cual permite que personas privadas participen en dicha gestión. Ahora bien, el hecho de que el artículo 365 Superior prevea que la regulación, control y vigilancia se encuentra a cargo del Estado se entiende como una clara fórmula de intervención en la economía, particularmente en los servicios públicos, que viene dada desde el artículo 334 ibídem, que es del siguiente tenor: “Artículo 334.
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.
En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.” (Subrayas de la Sala).
No obstante, la misma intervención debe desarrollarse dentro de los límites del bien común, tal y como lo ordena el artículo 333 ibídem: “Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. (Subrayas de la Sala). Si ello es así, el Estado juega un doble rol, pues en veces puede actuar como prestador del servicio o ejecutor de la actividad de manera directa, y en otras, como el encargado de asegurar su prestación efectiva a través de su intervención en esta estructura económica; todo lo cual, se reitera y enfatiza, debe sujetarse a un fin, esto es, el interés general y a la libertad de empresa que también se erige como límite de una y otra facultad.
Ahora bien, del tantas veces citado artículo 365 de la Constitución, también se deduce que se dejó en manos del Congreso de la República la función de delimitar el régimen jurídico de los servicios públicos[147], intención que fue reiterada en los artículos 367 a 370 ibídem, tal y como se evidencia a continuación: “Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación. La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas”. (Subrayas de la Sala).
“Artículo 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”. “Artículo 369. La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio.
Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios”. “Artículo 370. Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”.
Respondiendo a tal mandato, la Ley 142 de 1994 definió así el ámbito de aplicación: “Artículo 1o. Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley”.
(Subrayas de la Sala). El artículo 15 de esa misma norma previó quiénes estarían habilitados para prestar esos servicios o desplegar esa actividad, así: “Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos: 15.1. Las empresas de servicios públicos. 15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos. 15.3.
Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley. 15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas. 15.5.
Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley. 15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17”.
Nótese que dicha actividad vista desde el ángulo económico garantiza la libertad de empresa sujeta a la intervención del Estado, lo cual impide que se establezca un límite o la determinación de un único prestador en cualquiera de sus ángulos, o lo que es lo mismo, que se imponga la obligación de acudir a uno sólo de ellos para la ejecución de este tipo de actividades.
Como se vio, la posibilidad de que tales servicios sean prestados por particulares implica precisamente que exista un mercado al cual accedan los usuarios, de modo que se seleccione el que mejor se ajuste a sus expectativas, desbordando incluso fronteras territoriales, cabijando entonces el ámbito regional y porqué no, el nacional. Vistas así las cosas, es palmaria la trasgresión de todo el andamiaje constitucional y legal descrito, pues el acto acusado en su artículo 1 obliga a que los residuos del Municipio de Toro se dispongan y aprovechen “únicamente” en la planta de tratamiento allí descrita, esto es, de propiedad del ente territorial y sin opción de seleccionar una regional o nacional o incluso optar por otra cuyo funcionamiento abarque la misma jurisdicción territorial, pero sea operada por particulares.
Tal disposición no sólo niega la posibilidad de construcción de rellenos sanitarios o plantas de tratamiento y su regionalización contraviniendo el alcance del invocado Decreto 838 de 2005, sino que da al traste con un pilar fundamental de la estructura de los servicios públicos, que no es otro que la libre iniciativa privada y libertad económica sujeta a la consiguiente participación de los particulares para la prestación de esos servicios, bajo el requerido control gubernamental.
Es prudente acotar también que la restricción del ámbito de operación de la planta de manejo integral de residuos sólidos no es consonante con el PGIRS y tampoco con el EOT, toda vez que ninguna de esas normativas prevé el rigor que se avaló a través de la sentencia respecto de la cual manifiesto mi discrepancia, en tanto que allí no se contempla la posibilidad de que sea sólo a través de una planta local y además pública que se dispongan y aprovechen el tipo de residuos ya anotados; y menos aún, alguna disposición que cree un área de servicio exclusivo bajo los parámetros del artículo 40 de la Ley 142 de 1994, que habilite un ámbito de cubrimiento tan reducido y por demás, discriminatorio.
En el contexto ya descrito, y teniendo en cuenta que el Acuerdo 015 del 3 de septiembre de 2009, desconoce el esquema institucional descrito, era menester proceder a su anulación y por ende, a revocar la sentencia que se apeló, circunstancia que no aconteció y que me condujo a salvar el voto teniendo en consideración los argumentos expuestos.
Así pues, visto lo anterior, me declaro en desacuerdo con la posición de la mayoría. Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Actuando en nombre propio [2] Cfr. Folios 33 a 57 [3] “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. [4] Cfr. Folios 33 a 57 [5] Cfr. Folio 34 [6] Cfr. Folio 34 [7] “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos”. [8] “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones” [9] Cfr. Folio 38 [10] Cfr. Folio 40 [11] Cfr. Folio 42 [12] “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [13] “Por cual se adopta la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, y se toman otras determinaciones" [14] El artículo 12 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, prevé: “[…] Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley. […]”. [15] “Por el cual se determinan los instrumentos de planificación ambiental y se adoptan otras disposiciones” [16] Cfr. Folios 52 a 53 [17] Cfr. Folios 53 [18] Cfr. Folios 54 [19] Cfr. Folio 54 [20] Por intermedio de apoderado.
Cfr. Folio 106 [21] Cfr. Folios 150 a 160 [22] Cfr. Folio 159 [23] Cfr. Folios 158 a 159 [24] Cfr. Folio 159 [25] Cfr. Folios 159 y 160 [26] Cfr. Folio 158 [27] Cfr. Folios 60 a 63 [28] Cfr. Folio 97 [29] Por intermedio de apoderado. Cfr. Folio 179 [30] Cfr. Folios 183 a 186 [31] Cfr. Folio 156 [32] Cfr. Folios 155 ibidem [33] Cfr. Folio 140 [34] Cfr. Folio 224 [35] Cfr. Folios 228 a 253 [36] Cfr. Folio 253 [37] Cfr. Folio 251 [38] Cfr. Folio 252 [39] Cfr. Folio 251 [40] Cfr. Folios 259 a 261 [41] Cfr. Folio 259 [42] Cfr. Folios 259 a 260 [43] Cfr. Folio 260 [44] Cfr. Folios 254 a 258 [45] Cfr. Folio 256 [46] Cfr. Folio 257 [47] Cfr. Folio 11 del cuaderno principal segunda instancia [48] Cfr. Folio 22 ibidem [49] “[…] Artículo 129.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. [50][…]
ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” [51] “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [52] “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. [53] “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” [54] Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que los recursos fueron interpuestos el 13 y 16 de marzo de 2015. [55] “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” [56] “[…] Artículo 267.
ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” [57] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [58] Cfr. Folios 21 a 28 [59] Cfr. Folios 21 a 28 [60] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. [61] "Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos” [62] El artículo 12 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, prevé: “[…] Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley. […]”. [63] Por la cual se adopta la metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de Gestión Integral [64] Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que los recursos fueron interpuestos el 13 y 16 de marzo de 2015. [65] Cfr. Disco compacto visto a folio 4 [66] Cfr. Folios 136 a 149 [67] Cfr. Folios 5 a 6 [68] Cfr. Folios 7 a 8 [69] Cfr. Folios 9 a 11 [70] Cfr. Folios 12 a 16 [71] Cfr. Folio 17 [72] Cfr. Folio 19 [73] Cfr. Folio 20 [74] Cfr. Folio 30 [75] Cfr. Folio 31 [76] Cfr. Folio 32 [77] Cfr. Folio 191 a 222 [78] Cfr. Folios 175 a 190 [79]El numeral 5.° del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo establece: “[…] Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 5.
De las observaciones que formule el Gobernador del Departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los Acuerdos Municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los Proyectos de Ordenanzas […]” [80] Cfr. Folios 64 a 87 [81] Cfr. Folios 111 a 134 [82] Cfr. Folios 143 a 145 [83] Cfr. Folio 141 [84] Cfr. Folio 142 [85] “Por cual se adopta la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, y se toman otras determinaciones" [86] El artículo 12 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, prevé: “[…] Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley. […]”. [87] “Por el cual se determinan los instrumentos de planificación ambiental y se adoptan otras disposiciones” [88] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23- 24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.
Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001- 23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia [89] « [ j en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivo& del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado.
En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados [ ]» Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera.
Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-24-000-2000- 06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: acción de nulidad. [90] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número. 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A Actor: Luis Alfonso Arias García. Demandado: Agenda Nacional De Minería. Referencia: Suspensión Provisional. [91] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera; auto de 28 de febrero de 2020;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación: 11001032400020180022700. [92] Cfr. Folios 218 a 220 [93] Cfr. Folio 256 [94] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente [95] Resolución derogada por el artículo 12 de la Resolución Conjunta 754 de 2014 [96] El artículo 12 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, prevé: “[…] Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley. […]”. [97] Artículo 9.° de la Ley 388 [98] Artículo 10.° ibidem [99] Artículo 17 ibidem [100] Artículo 35 ibidem [101] Cfr. Folio 23 [102] Cfr. Folio 24 [103] Cfr. Folio 24 [104] Cfr. Folio 26 [105] Cfr. Folio 24 [106] Cfr. Folio 31 [107] Decreto derogado por el artículo 120 del Decreto 2981 de 2013 [108] “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1713 de 2002, en relación con los planes de gestión integral de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”. [109] Resolución derogada por el artículo 12 de la Resolución Conjunta 754 de 2014 [110] El artículo 12 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, prevé: “[…] Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley. […]”. [111] Artículo 4.° del Decreto Municipal núm. 089 de 25 de octubre de 2006.
Cfr. Folio 137 [112] Ibidem. Cfr. Folio 138 [113] Ibidem. Cfr. Folio 139 [114] Ibidem. Artículo 13. Cfr. Folio 140 [115] Ibidem. Artículo 14. Cfr. Folio 144 [116] Disco compacto. Cfr. Folio 4 [117] Ibidem [118] Ibidem [119] Ibidem [120] Artículo 2. Cfr. Folio 23 [121] Cfr. Folio 25 [122] Cfr. Folio 27 [123] Ibidem [124] Cfr. Folio 260 [125] El numeral 5.° del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo establece: “[…] Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 5.
De las observaciones que formule el Gobernador del Departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los Acuerdos Municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los Proyectos de Ordenanzas […]” [126] Respecto a la exclusión de los planos de las áreas de protección de infraestructuras del sistema de disposición de residuos sólidos. [127] Cfr. Folios 86 y 87 [128] Cfr. Folio 71 [129] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera; sentencia de 18 de julio de 2019;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación: 050012331000201000196201 [130] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 16 de mayo de 2019; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 110010324000200800313 00. [131] Cfr. Folio 257 [132] Cfr. Folio 24 [133] “[…]
ARTÍCULO
21. RECUPERACIÓN DE SITIOS DE DISPOSICIÓN FINAL. <Artículo compilado en el artículo 2.3.2.3.6.20 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1077 de 2015> Sin perjuicio de las responsabilidades establecidas en el respectivo plan de manejo ambiental, corresponde a las entidades territoriales y a los prestadores del servicio de aseo en la actividad complementaria de disposición final, recuperar ambientalmente los sitios que hayan sido utilizados como "botaderos" u otros sitios de disposición final no adecuada de residuos sólidos municipales o transformarlos, previo estudio, en rellenos sanitarios de ser viable técnica, económica y ambientalmente […]” [134] “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 1390 de 2005 y se toman otras determinaciones”. [135] El artículo 12 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, prevé: “[…] Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley. […]”. [136] Cfr. Folio 27 [137] Cfr. Folio 27 [138] “[…]Artículo 4°.
Componentes y Roles de una PMIRS: La implementación de la planta de manejo integral de residuos sólidos estará conformado por tres (3) instancias cuya misión fundamental es la concertación, definición, desarrollo de un PMIRS para así dar una total solución a una problemática que aqueja al municipio de Toro, uniendo criterios de integración de los niveles nacional, departamental y municipal, de intersectorialidad para la inclusión del tema del manejo integral de residuos sólidos producidos por el municipio de Toro Valle.
Las tres (3) instancias que integran la implementación de la PMIR en Toro Valle del Cauca son: […] 2. Ante el cierre de la celda transitoria establecida por la Resolución 1684 del 2008, se realizará un convenio o un contrato temporal (mientras se implementa la PMIRS) con una empresa para que preste los servicios de limpieza, recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos, al igual que otras disposiciones, deberán cumplir con las condiciones de calidad, continuidad y costo más favorable para la población […]” (Cfr. Folio 23). [139] Cfr. Folio 260 [140] Cfr. Folios 21 a 22 [141] Cfr. Folio 7 [142] Folios 50 y 51 de la sentencia. [143] Cfr. Folio 257 [144] Folios 19 y 20 de la providencia. [145] Folios 23 a 30 de la providencia. [146] Corte Constitucional.
Sentencia C-075 de 1997. [147] Todo lo relacionado con la estructuración de servicios públicos en nuestro país fue objeto de amplio debate al interior de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, como quiera que a ella se presentaron 224 propuestas, 39 de ellas de origen constituyente, La Asamblea optó por consagrar en la nueva Carta los lineamientos generales que regulan los servicios públicos.
De ello dan muestra las Gacetas de 16 de abril y 29 de mayo de 1991: “Introducir en la Carta Constitucional materias que son susceptibles de un desarrollo legislativo detallado, puede crear, en el tema que nos ocupa, una camisa de fuerza que impida el desarrollo mismo de los distintos servicios públicos o la ausencia de normatividad en otros servicio que, por su misma naturaleza, requieren un tratamiento especial”.