11001-03-24-000-2009-00087-00 — Consejo de Estado

TRANSPORTE / RUTAS - Asignación y adjudicación / ACTO QUE NIEGA LA ASIGNACIÓN DE RUTA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO de pasajeros por carretera – A la empresa EXPRESO DEL SOL de la ruta BOGOTÁ TOCAIMA (vía Mosquera La Mesa Anapoima) y viceversa / SOLICITUD DE ASIGNACIÓN DE RUTA QUE CARECE DE SERVICIO – El peticionario debe calcular la demanda mediante encuestas / DETERMINACIÓN DE OFERTA Y DEMANDA DE PASAJEROS – Metodología / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – No vulneración en actuación para asignación de ruta de transporte La Sala, de conformidad con las pruebas que se aportaron al proceso, en confrontación con la normativa que se transcribió supra, considera que la parte demandante no demostró que las conclusiones que le sirvieron a la parte demandada, para negar la solicitud de ruta, eran contrarias al ordenamiento jurídico.

La Sala observa que la normativa vigente para la época en que presentó la solicitud de ruta, y que se señaló como desconocida con la expedición de los actos administrativos acusados, no establecía que, para efectos de determinar la oferta y la demanda de pasajeros, la autoridad competente debía tener en consideración la totalidad de los pasajeros aforados; por el contrario, esta era diáfana en cuanto a que una ruta aludía al trayecto comprendido entre dos lugares unidos por una misma vía y que se determinaba por su origen y destino. La afirmación encuentra fundamento en el numeral 5° del artículo 3.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, según el cual se entiende por ruta para el servicio público de transporte “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino […]”; norma que está acorde con el artículo 44 del Decreto núm. 1927 de 1991, donde se indica que: i) una ruta es “[…] el trayecto comprendido entre dos lugares unidos entre sí por una vía. El sentido de una ruta se indica con la enunciación de los lugares de origen y destino […]”; ii) la demanda de transporte corresponde al número de pasajeros “[…] que necesitan movilizarse en una ruta […]”; y iii) aquella se obtiene mediante encuesta de origen-destino y frecuencia de viaje, considerada como “[…] la toma de información para establecer, cuantitativamente, los deseos de los usuarios sobre el origen, destino […]”.

Para la Sala, atendiendo lo anterior, el hecho de que la parte demandada haya tomado como referencia para resolver la solicitud de ruta que presentó la parte demandante, únicamente el promedio diario de los pasajeros con lugar de origen Bogotá y destino final Tocaima (273), y no el número total de pasajeros encuestados, no vulneró norma alguna; por el contrario, estuvo acorde con lo dispuesto en la normativa que se encontraba vigente para el 13 de julio de 1994.

La Sala insiste que la ley era clara en cuanto a que la toma de información de campo se realizaba para establecer cuantitativamente los deseos de los usuarios entre un origen y un destino que, para el caso concreto, y de acuerdo con los estudios técnicos que se realizaron, demostraron que en el trayecto con origen - destino Bogotá - Tocaima y viceversa, solamente se transportaban 545 personas, cuyo promedio por trayecto correspondía a 273 pasajeros.

La Sala, respecto a que el literal g) del artículo 51 del Decreto 1927 de 1991 determinó que, si la ruta no tenía servicio, era posible calcular la demanda mediante encuesta; aclara que: i) la parte demandante solamente transcribió el aparte que la beneficiaba; y ii) una lectura integral del artículo citado supra lleva a concluir que en él se hace referencia a los requisitos que deben cumplir las solicitudes que presenten las empresas para obtener, entre otras, la asignación de rutas; así, cuando se radique una solicitud para que se asigne una ruta que carece de servicio, es obligación de la empresa solicitante calcular la demanda mediante encuestas; deber que, en consecuencia, no está asignado al Ministerio de Transporte, en los términos que expuso la parte demandante.

Por las razones expuestas el cargo no prospera. FUENTE FORMAL: DECRETO 1927 DE 1991 / LEY 105 DE 1993 / LEY 136 DE 1996 / DECRETO 91 DE 1998 / DECRETO 1557 DE 1998 / DECRETO 171 DE 2001 / DECRETO 2171 DE 1992 / DECRETO 1927 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00087-00 Actor: EXPRESO DEL SOL S.A Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE – MINTRANSPORTE Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros - Procedimiento administrativo - Legalidad de encuestas para obtener datos de oferta y demanda SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada por Expreso del Sol S.A. contra la Nación - Ministerio de Transporte.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Expreso del Sol S.A., en adelante la parte demandante[1], en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85[2] del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda[3] ante la Sección Primera del Consejo de Estado, contra la Nación - Ministerio de Transporte, en adelante la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 2.1. Que se declare la nulidad de la Resolución 1727 del 5 de Diciembre de 2005 “Por la cual se niega la solicitud de prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera en la ruta BOGOTÁ-TOCAIMA (vía Mosquera – La Mesa – Anapoima) y viceversa, a la empresa EXPRESO DEL SOL S.A.” expedida por el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte. 2.2.

Que se declare la nulidad de la Resolución 1265 del 15 de Noviembre de 2007, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la representante legal de la empresa de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera EXPRESO DEL SOL S.A., contra la Resolución 1727 de diciembre 05 de 2005, proferida por la Dirección Territorial Cundinamarca” expedida por la Directora Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte. 2.3.

Que se declare la nulidad de la Resolución 3882 del 16 de Septiembre de 2008, “Por la cual se decide el recurso de apelación interpuesto por la Representante Legal de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., contra la Resolución No. 1727 del 5 de diciembre de 2005, expedida por la Dirección Territorial Cundinamarca” expedida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte. 2.4.

Que a manera de restablecimiento del derecho, a la sociedad EXPRESO DEL SOL S.A., el Ministerio de Transporte, por medio de su Dirección Territorial de Cundinamarca, proceda a continuar el trámite del otorgamiento de la ruta solicitada entre BOGOTÁ – TOCAIMA y viceversa, en consideración a la demanda de pasajeros existente de 578 pasajeros promedio diario (lunes a viernes) de los aforos, en el estudio contratado No. 433 de 1996 con el Ingeniero ROBERTO GUALDRÓN, así como de los 440 pasajeros diarios promedio para los sábados, domingos y festivos, de los aforos, en el estudio contratado No. 035 de 2003, con el Ingeniero ADOLFO FERNEY PÉREZ, ambos con el Ministerio de Transporte, y conforme las normas contenidas en el Decreto 171 del 5 de Febrero de 2001, hasta su otorgamiento definitivo […]” (Subrayado del texto).

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Informó que la parte demandante le solicitó el 14 de junio de 1994, a la parte demandada, que le adjudicara la ruta Bogotá - Tocaima y viceversa, de conformidad con el Decreto núm. 1927 de 6 de agosto de 1991[4]. 3.2.

Expresó que durante los días 12, 13, 14 y 16 de noviembre de 1996, la parte demandada realizó los estudios técnicos de oferta y demanda de la ruta, para lo cual suscribió el contrato núm. 0433 de 1996; sin embargo, en el año 2003 suscribió el contrato núm. 035, para que se realizaran otros estudios. 3.3. Manifestó que con los datos obtenidos la parte demandada elaboró el estudio núm. 023 de noviembre de 2005; en el que concluyó, cuando ya habían pasado más de 10 años desde que se radicó la petición, que no existía disponibilidad de microbuses para acceder a la solicitud de ruta. 3.4.

Aseguró que la parte demandada, en el estudio citado supra; desconoció que: i) el aforo constituía el “[…] universo de la demanda de pasajeros o movilización promedio diaria de pasajeros obtenido en los vehículos que transportaron pasajeros en la fecha del trabajo de campo, en este caso del 12 al 15 de noviembre de 1996, por parte del Ministerio de Transporte, que representa una movilización promedio diaria de 578 pasajeros diarios, de lunes a viernes, según contrato No. 0433 de 1996, con el ingeniero ROBERTO GUALDRÓN […]”; y ii) los datos “[…] sobre los aforos que corresponden a los días sábados, domingos y festivos (contrato 035 de 2003, con el Ing.

ADOLFO FERNEY PÉREZ), establecidos en el estudio No. 023 de 2005, son incompletos, puesto que señalan como promedio 165 pasajeros, cuando en verdad, representa como promedio diario 440 pasajeros […]”. Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 29 de la Constitución Política. • Artículo 40 de la Ley 153 de 24 de agosto de 1887[5]. • Artículo 51, literal g) del Decreto núm. 1927 de 6 de agosto de 1991[6]. • Artículo 3.°, numeral 5.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[7]. 5.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Primer cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política 1. Aseguró que la parte demandada, para establecer la demanda de pasajeros entre semana, en la ruta que se solicitó adjudicar, elaboró el estudio técnico núm. 023 de 2005 con los datos de las encuestas realizadas durante los días 12, 13, 14 y 16 de noviembre de 1996; es decir, con un promedio de 273 pasajeros diarios; lo que no tuvo en cuenta fue que el promedio real de pasajeros transportados por las distintas empresas era de 578 de conformidad con el mismo estudio técnico. 2.

Expresó que la parte demandada utilizó los datos de campo más bajos y, con ello, desconoció que: i) otras empresas prestaban el servicio de transporte de pasajeros en la ruta Bogotá - Tocaima y viceversa; y, ii) el literal g) del artículo 51 del Decreto núm. 1927 de 1991 ordenaba que “[…] si la ruta en estudio carece de servicio, la demanda se calculará mediante encuestas […]”.

Segundo cargo: Falsa motivación 3. Informó que para establecer la demanda de pasajeros de los sábados, domingos y festivos, la parte demandada utilizó los datos que arrojó el estudio técnico citado supra, con un promedio diario de 165 pasajeros; sin embargo, no tuvo en cuenta que el trabajo de campo del señor Adolfo Ferney Pérez demostraba que el promedio de pasajeros transportados diariamente era de 440. 4.

Insistió que la parte demandada no utilizó “[…] los datos completos de los aforos de los pasajeros que se movilizan entre BOGOTÁ - TOCAIMA y viceversa, porque cita los 165 pasajeros promedio diario sábados, domingos y festivos, sin tener en cuenta los 440 pasajeros del aforo completo, entre BOGOTÁ – TOCAIMA y viceversa, y con ello incurre en una falsa motivación, dado que los datos expuestos en el estudio 023 de 2005, son incompletos, suponiendo que ello obedece al propósito de negar la solicitud […]” (Destacado fuera de texto). 5.

Indicó que “[…] el estudio 023 de 2005 de la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte, indica en la página 4, que el promedio corresponde a 273 pasajeros en los dos sentidos, cuando en verdad, el promedio corresponde a 440 pasajeros, incluyendo toda la demanda en toda clase de vehículo, que admite el Decreto 1927 de 1991 […]”.

Tercer cargo: Violación del artículo 40 de la Ley 153 de 24 de agosto de 1887 6. Destacó que la parte demandante radicó la solicitud el 14 de junio de 1994, fecha en que no estaba vigente la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999[8], expedida por el Ministerio de Transporte; en consecuencia, “[…] se comprende que no puede ser aplicada, acorde a lo señalado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, puesto que ya se había iniciado la actuación administrativa en interés particular, como se infiere de lo consagrado en el artículo 4 del C.C.A. […]”. 7.

Afirmó que la Resolución citada supra sí se aplicó porque en el memorando MT-4530-1, dirigido a la Coordinadora del Grupo de Apoyo de la Dirección de Transporte y Tránsito, se sostuvo lo siguiente: “[…] Los valores arrojados y registrados en el Estudio 023 de 2005, corresponden a la demanda total encontrada en los estudios de verificación para ambas frecuencias, así que no se comparten las apreciaciones de que se tomaron únicamente datos de las encuestas y mucho menos que no se aplicó correctamente la metodología establecida en la resolución 3202 de 1999, puesto que la precitada norma recita […]”. 8.

Expresó que si bien en el estudio técnico núm. 023 de 2005, no se hizo mención a que los cálculos se obtuvieron al dar aplicación a la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999, a esa conclusión se llega del contenido del memorando mencionado; documento que sirvió para resolver los recursos que se interpusieron contra la Resolución núm. 1727 de 5 de diciembre de 2005.

Cuarto cargo: Falta de competencia del Ministerio de Transporte para establecer las condiciones para otorgar las rutas y los horarios 9. Manifestó que la parte demandada, en el folio 4 de la Resolución núm. 1265 de 15 de noviembre de 2007, sostuvo que tenía la facultad de establecer las condiciones para otorgar las rutas; sin embargo, desconoció que la Corte Constitucional mediante la sentencia C-066 de 1999 declaró inexequible esa competencia contenida en el inciso tercero del numeral 5.° del artículo 3.° de la Ley 105 de 1993. 10.

Aclaró que en los recursos que interpuso contra la Resolución núm. 1727 de 5 de diciembre de 2005, no expuso el anterior argumento porque la parte demandada aludió a su competencia en la Resolución núm. 1265 de 15 de noviembre de 2007. Contestación de la demanda[9] 6. La parte demandada[10] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 1.

Adujo que el objeto principal de un estudio técnico de oferta y demanda es determinar las características cualitativas y cuantitativas del desplazamiento de los pasajeros por carretera; es decir: sillas ofrecidas y pasajeros dentro de los vehículos en puntos específicos; asimismo, selección vehicular y preferencia de horario del usuario de la vía para desplazarse entre el origen y el destino. 2.

Explicó que para calcular la demanda insatisfecha “[…] se debe restar a la demanda por clase de vehículo, la oferta existente por clase de vehículo producto de las sillas autorizadas […]”; en consecuencia, “[…] no es cierto que se debe tomar como movilización promedio diaria, la arrojada por los aforos y no por las encuestas, ya que la ruta solicitada se encuentra autorizada en origen - destino, puesto que siempre se debe tener en cuenta tanto aforo como encuestas […]”; es por ello que “[…] se debe obtener el aforo que corresponda a vehículos que prestan el servicio con origen - destino en la ruta Bogotá - Tocaima y viceversa, y analizar las encuestas que se llevaron a cabo dentro de los vehículos aforados […]”. 3.

Manifestó que el artículo 50 del Decreto núm. 1927 de 1997 autorizó que la parte demandada expidiera la metodología para elaborar los estudios de rutas, horarios o áreas de operación; de ahí que, para resolver la petición de ruta de la parte demandante, se acudiera a la Resolución núm. 3202 de 1999; de esa manera se determinaron las necesidades de movilización; la eficiencia del servicio de transporte y la utilización racional de los equipos de transporte. 4.

Transcribió un aparte de la sentencia C-619 de 2001 de la Corte Constitucional, sobre los efectos de la ley en el tiempo, para resaltar que la parte demandada no violó la Constitución Política porque “[…] el procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios, de vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor, es una situación regulada por políticas de la administración, y no puede el demandante ampararse en una supuesta irretroactividad y falta de competencia del Ministerio, para así desconocerse y erigirse como un caso aislado, ajeno al interés público de esa política […]”. 5.

Destacó que en el artículo 208 de la Constitución Política se reconoce que “[…] los ministros, bajo la dirección del Presidente de la República están autorizador para dictar normas de carácter general, en ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, fijar las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley […]”; en esa medida, “[…] dicha facultad no ha sido declarada inexequible como lo aduce el actor (sic), por tanto el Ministerio de Transporte no está violando norma constitucional […]”.

Excepción de caducidad de la acción 6. Señaló que: “[…] en el caso que nos ocupa tenemos que la resolución 3882 del 16 de septiembre de 2008 (que agotó la vía gubernativa) se notificó personalmente al Representante Legal de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., el 7 de octubre de 2008, y conforme al numeral 2.° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, los cuatro meses para interponer la acción contra los actos administrativos, vencían el 8 de febrero del año 2009, y comoquiera que ese día era domingo, la demanda debió instaurarse el primer día hábil siguiente, esto es, el 9 de febrero de 2009; sin embargo, dicha demanda solo se presentó hasta el 11 de marzo del mismo año, es decir, por fuera del término de caducidad de la acción, y por lo tanto se había cercenado para la parte actora la posibilidad de demandar en sede judicial, pues los términos de caducidad están dados por el legislador y, tal y como lo afirma la doctrina y la jurisprudencia, éstos ni se interrumpen ni se prorrogan […]”.

Actuaciones procesales 7. La Magistrada sustanciadora, mediante auto proferido el 28 de julio de 2009[11]; admitió la demanda y ordenó notificar al Ministro de Transporte y al Procurador Delegado ante la Sección. 8. La Magistrada sustanciadora, mediante auto proferido el 28 de junio de 2011[12], tuvo por contestada la demanda por parte del Ministerio de Transporte. 9.

La Magistrada sustanciadora, mediante auto proferido el 4 de agosto de 2014[13], dio apertura al periodo probatorio; para tal efecto tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda y su contestación; y ordenó oficiar al Diario Oficial para que remitiera la constancia de publicación y una copia auténtica del Decreto núm. 1927 de 6 de agosto de 1991. 10.

La Magistrada sustanciadora, mediante providencia proferida el 31 de mayo de 2016[14], ordenó que, en el término de 10 días, las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público. Alegatos de conclusión 11. La parte demandada[15] manifestó “[…] reafirmar los argumentos presentados en la contestación de la demanda (presentada dentro del término de fijación en lista), en especial el argumento referido a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en el presente proceso ocurrió el día 9 de febrero de 2009 […]”. 12.

La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 13. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el procedimiento para la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros; y, v) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 14. Vistos el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia[16]; aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[17], sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en única instancia. 15.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por las partes. Actos administrativos acusados 16. Los actos administrativos acusados en el presente asunto son los siguientes: 17. Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 1.

La Resolución núm. 1727 de 5 de diciembre de 2005, de la cual se destaca lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 001727 DE 2005 (5 DIC. 2005) Por la cual se niega la solicitud de prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera en la ruta BOGOTÁ – TOCAIMA (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa, a la empresa EXPRESO DEL SOL EL DIRECTOR TERRITORIAL CUNDINAMARCA En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto 2053 de 2003 y,

CONSIDERANDO

Que mediante radicado No. 21725 del 14 de junio de 1994, el representante legal de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., solicitó ante la Dirección Regional de Cundinamarca del liquidado Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, INTRA, adjudicación de la ruta: RUTA: BOGOTÁ – TOCAIMA (vía Mosquera – La Mesa – Anapoima) y viceversa. Saliendo de Bogotá: 06:30 – 07:30 – 13:30 – 15:15 – 17:30 – 18:30 Saliendo de Tocaima: 06:30 – 07:00 – 10:15 – 11:00 – 17:15 Características del servicio: Clase de vehículo: Buseta Tipo A y/o Microbús, Nivel de servicio: Corriente, Frecuencia: Diaria.

Saliendo de Bogotá: 09:30 – 10:30 – 11:20 – 12:30 – 14:15 – 15:30 Saliendo de Tocaima: 13:45 – 14:20 – 15:20 – 16:00 – 18:00 – 19:30 Características del servicio: Clase de vehículo: Buseta Tipo A y/o Microbús, Nivel de servicio: Corriente, Frecuencia: Sábados, Domingos y Festivos. Que para la verificación de la disponibilidad horaria en la ruta BOGOTÁ -TOCAIMA (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa, la Dirección Territorial Cundinamarca, para la frecuencia diaria toma como base el estudio de oferta y demanda de pasajeros por carretera desarrollado por el Ministerio de Transporte, según trabajo de campo realizado durante los días 12, 13, 14 y 16 de noviembre de 1996, en el retén ubicado en Mondoñedo, basados en el contrato No. 0433 de 1996 y para la frecuencia Sábados, Domingos y Festivos se toma como base el estudio de oferta y demanda de pasajeros por carretera desarrollado por el Ministerio de Transporte, según trabajo de campo realizado durante los días 1, 2 y 3 de noviembre de 2003, en el retén ubicado en Mosquera, basados en el contrato No. 035 de 2003.

Que mediante el Estudio No. 023 de noviembre de 2005 la Dirección Territorial Cundinamarca, analiza la petición presentada por la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., concluyendo y recomendando: Que como se pudo determinar, no existe disponibilidad ninguna en vehículo Microbús en la ruta BOGOTÁ - TOCAIMA (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa, por cuanto existe sobreoferta en el servicio.

Que se recomienda negar la solicitud presentada por la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., a través de radicado No. 021725 del 13 de julio de 1994, de conformidad a lo establecido en el Decreto 1927 de 1991. Que por lo anteriormente expuesto, este Despacho, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la solicitud presentada a través del radicado No. 021725 del 13 de julio de 1994, por la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., por no existir demanda de servicio público de transporte de pasajeros por carretera en la clase de vehículo MICROBÚS, en la ruta BOGOTÁ - TOCAIMA (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Notificar el presente acto administrativo al representante legal de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A. […]” (Destacado fuera de texto). 2. La Resolución núm. 1265 de 15 de noviembre de 2007, mediante la cual la Directora Territorial Cundinamarca resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto citado supra.

En el acto se indicó: “[…] RESOLUCIÓN No. 001265 DE 2007 (15 NOV. 2007) Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la representante legal de la empresa de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera EXPRESO DEL SOL S.A., contra la Resolución 1727 de diciembre 05 de 2005, proferida por la Dirección Territorial Cundinamarca LA DIRECTORA TERRITORIAL CUNDINAMARCA En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto 2053 de 2003, en concordancia con lo estipulado en el artículo 50 del Decreto 171 del 5 de febrero de 2001 y,

CONSIDERANDO

Que mediante oficio radicado bajo el No. 21725 del 14 de junio de 1994, el Representante Legal de la empresa de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera EXPRESO EL SOL (sic) S.A., presentó estudio de oferta y demanda para determinar las necesidades de movilización de pasajeros por carretera para la ruta Bogotá – Tocaima (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa – bajo los parámetros del Decreto 1927 de 1991.

Que mediante Resolución 001727 del 05 de diciembre de 2005, se negó la solicitud presentada por la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., para acceder a la ruta Bogotá - Tocaima (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa, acto administrativo este que fue notificado de manera personal al representante legal de la mencionada empresa el día 09 de diciembre de 2005.

Mediante radicado con el número 034512 de diciembre 16 de 2005, el Representante Legal de la empresa Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera EXPRESO EL (sic) SOL S.A., interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el citado acto administrativo estando dentro del término. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO […] Respecto al argumento de que la Resolución 3202 de 1999, desde el punto de vista jurídico nada tiene que ver con las solicitudes de rutas y horarios radicados con antelación a su expedición, la cual se produjo en vigencia del Decreto 1557 de agosto 4 de 1998, y que en su artículo primero establece que dicho manual debe aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 1557 de 1998, resolución que empezó a regir a partir de la fecha de su publicación, es preciso hacer claridad que el Ministerio de Transporte en virtud de la potestad reglamentaria concedida por las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996, le corresponde la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas.

Así mismo el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta. Bajo tal potestad se expidió la Resolución 3202 de diciembre 29 de 1999, mediante la cual se reglamenta la elaboración de estudios para la cuantificación de la oferta y la demanda del servicio de pasajeros intermunicipal, la cual se encuentra vigente no obstante la expedición de los Decretos 170 de 2001, y hasta que la Comisión de Regulación del Transporte fije una metodología diferente.

Efectivamente le asiste la razón al recurrente al manifestar que los términos, actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su radicación, conforme a lo ordenado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1888, lo cual se traduce en que las solicitudes deben ser estudiadas a la luz de la normatividad vigente, lo que hizo este despacho al decidir la solicitud de rutas y horarios presentada por su representada a la cual se le dio el trámite señalado en el Decreto 1927 de 1991.

En lo que tiene que ver con el análisis técnico se tiene que la inconformidad de la recurrente se centra en que no se tomaron los valores correspondientes a la demanda que deben ser los arrojados por aforos y no por encuestas. Es de aclararle a la señora Gerente, que el Decreto 1927 de 1991, exigía para [pic]acceder a una solicitud de rutas y horarios, que además de cumplir con los requisitos del artículo 51 de la norma aludida, la realización de los estudios de verificación por parte el Ministerio de Transporte.

Fue así que para atender la solicitud se contrató la realización de los estudios para frecuencia diaria y fines de semana con el fin de establecer que la disponibilidad de horarios detectada por la empresa, debe estar dentro del 50% de divergencia permitida respecto a la encontrada por el Ministerio de Transporte. Como para el momento de la realización de los estudios de verificación ya estaba vigente la Resolución 3202 de 1999 se utilizó el manual adoptado a través de dicha resolución, dejándose claro que no es que se esté dando un trato diferente o aplicando normas que no estuvieran vigentes al momento de radicar la petición de la empresa Expreso del Sol S.A., puesto que de lo que se trata es de cuantificar la oferta y la demanda de pasajeros por carretera en un corredor a evaluar sea cualquiera la metodología a utilizar, siempre y cuando la misma sea la adecuada. […] Para el cálculo de la demanda insatisfecha se obtiene de restarle a la demanda por clase de vehículo, la oferta existente por clase de vehículo producto de las sillas autorizadas.

No se comparte lo manifestado por el recurrente en lo que tiene que ver que se debe tomar como movilización promedio diaria la arrojada por aforos y no por encuestas, porque la ruta solicitada Bogotá - Tocaima (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa se encuentra autorizada en origen - destino, puesto que siempre se debe tener en cuenta tanto aforos como encuestas no solo para las características de viaje de los pasajeros, sino para establecer la coincidencia entre el origen destino del vehículo con el origen destino del pasajero.

Es decir, que con el fin de determinar que existe una demanda insatisfecha en la ruta solicitada por la empresa, se debe obtener el aforo que corresponda a vehículos que prestan el servicio con origen - destino la ruta Bogotá - Tocaima y viceversa y analizar las encuestas que se adelantaron dentro de los vehículos aforados, ya que sería una situación muy ideal que exista un 100% de coincidencia entre el origen - destino del pasajero con el del automotor, para establecer que todo el aforo corresponde a la demanda de pasajeros en la ruta, como lo pretende la Señora Gerente, ya que hay pasajeros que van en los vehículos aforados, con otro origen y destino diferentes al origen y destino de la ruta analizada.

A continuación, se realizarán nuevamente los cálculos de disponibilidad de horarios: Frecuencia diaria |Clase de vehículo |Preferencia (%) |Demanda | | | | |(pas) | | |Bus |32,8 |90 | | |Buseta |25,1 |69 | | |Microbús |41,2 |[pic]112 | |Automóvil |0,7 |2 | |Mixto |0,2 |1 | |Total |100 |273 | |Clase de |Demanda |Sillas | |Demanda | |vehículo | | | |insatisfecha | |Bus |90 |90 | |-180 | |Buseta |69 |69 | |69 | |Microbús |112 |[pic]112|112 | |Automóvil |2 |2 |-28 | |Mixto |1 |1 |1 | |Total |273 |273 |27 | Demanda global insatisfecha 182 Sobre oferta total -209 Frecuencia fines de semana |Clase de vehículo |Preferencia (%) |Demanda (Pas) | |Bús |23 |38 | |Buseta |35,1 |58 | |Microbús |32,7 |54 | |Camioneta |1,5 |2 | |Campero |0,6 |1 | |Automóvil |6 |10 | |Mixto |0,6 |1 | |Otros |0,5 |1 | |Total |100 |164 | |Clase de |Demanda |Sillas |Demanda | |vehículo | | |insatisfecha | |Bús |38 |270 |-232 | |Buseta |58 |0 |58 | |Microbús |54 |0 |54 | |Camioneta |12 |0 |2 | |Campero |01 |0 |1 | |Automóvil |10 |30 |-20 | |Mixto |1 |0 |1 | |Otros |01 |0 |1 | |Total |164 |300 |-135 | Demanda global insatisfecha 117 Sobreoferta total -252 Como se puede establecer que para ambas frecuencias tanto diaria como fines de semana, la demanda global insatisfecha es menor que la sobreoferta total por lo que se determina que no existe disponibilidad de horarios en la ruta Bogotá - Tocaima (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa, en ninguna clase de vehículo.

Por lo anteriormente expuesto este despacho, considera no acceder a las pretensiones del recurrente y necesariamente el acto administrativo impugnado deberá ser confirmado en su integridad. En mérito de lo expuesto este despacho, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir el recurso de reposición interpuesto por la Representante Legal de la empresa de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera EXPR5ESO EL (sic) SOL S.A., contra la Resolución 001727 de diciembre 05 de 2005, en el sentido de confirmarla en todas sus partes por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia […]” (Destacado fuera de texto). 3.

La Resolución núm. 3882 de 16 de septiembre de 2008, por medio de la cual el Director de Transporte y Tránsito resolvió el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la Resolución núm. 1727 de 2005. En el acto se indicó: “[…] RESOLUCIÓN No. 003882 DE 2008 (16 SET 2008) “Por la cual se decide el recurso de apelación interpuesto por la Representante Legal de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., contra la Resolución No. 001727 del 5 de diciembre de 2005, expedida por la Dirección Territorial Cundinamarca” EL DIRECTOR DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO, En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto 2053 de 2003, en concordancia con lo estipulado en el numeral 2 del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo,

CONSIDERANDO

Que el Gerente de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., con escritos radicados bajo los Nos. 21725 del 14 de julio de 1994 y 021661 del 2 de octubre de 2002, solicitó autorización de horarios en la ruta: SANTAFÉ DE BOGOTÁ - LA MESA - ANAPOIMA - TOCAIMA Y VICEVERSA, con base en lo establecido en el artículo 51 del Decreto 1927 de 1991. Que la Dirección Territorial Cundinamarca expidió la Resolución No. 001727 del 5 de diciembre de 2005 “Por la cual se niega la solicitud de prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera en la ruta BOGOTÁ - TOCAIMA (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa, a la empresa EXPRESO DEL SOL”, acto administrativo notificado a la Gerente de la citada empresa el 9 de diciembre de 2005.

Que la Representante Legal de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el Acato Administrativo No. 001727 del 5 de diciembre de 2005 a través de escrito del 16 de diciembre de 2005, radicado en la misma fecha bajo el No. 034512, el primero de los cuales fue resuelto a través de la Resolución No. 001265 del 15 de noviembre de 2007 en el sentido de confirmar en su integridad el acto impugnado y concedió la apelación ante este Despacho. […] CONSIDERACIONES DEL DESPACHO El Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991 “Por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”, establece los requisitos para la autorización previa y reserva de rutas y horarios, siendo claro el artículo 6 de la norma aludida, que se ordenara la publicación cuando la solicitud está completa, situación que se cumple en el presente caso, permitiéndose a una empresa tener unas pretensiones las cuales tendrán viabilidad según el estudio de verificación realizado por el Ministerio de Transporte, el cual determina la disponibilidad de horarios y las características del servicio en relación con la clase de vehículo preferido, de vía, de horas de despacho y de nivel de servicio. […] Como la petición de la empresa en mención, se basa en que se le otorgue autorización para prestar el servicio público de transporte en la ruta Bogotá - Tocaima (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa, la cual fue formulada en vigencia del Decreto 1927 de 1991, se debía efectuar, previa publicación de la disponibilidad y una vez verificado el cumplimiento de los requisitos fijados en el artículo 51 del Decreto aludido, la realización del estudio de verificación por parte del Ministerio de Transporte con el fin de determinar la disponibilidad horaria y si la misma estaba dentro del margen superior e inferior del 50% frente a lo encontrado por la empresa solicitante […].

Para el caso concreto se celebraron los contratos 433 de 1996 y 035 de 2003, con el fin de desarrollar el objeto antes mencionado en la ruta Bogotá – Tocaima (vía Mosquera – La Mesa – Anapoima) y viceversa, tanto para frecuencia diaria como para los fines de semana respectivamente, con una metodología establecida y bajo la supervisión del Ministerio de Transporte.

De allí que los datos obtenidos en dichos estudios, mencionados en la parte motiva de la Resolución 1178 (sic) de 2006, merecen la absoluta credibilidad, máxime teniendo en cuenta que los mismos no fueron debatidos de manera concreta en su debida oportunidad por el recurrente en cuanto a la planeación, trabajo de campo, validación de los datos, procesamiento e informes presentados por los contratistas y menos aún desvirtuados.

Los valores arrojados y registrados en el Estudio 023 de 2005, corresponden a la demanda total encontrada en los estudios de verificación para ambas frecuencias, así que no se comparten las apreciaciones de que se tomaron únicamente datos de las encuestas y mucho menos que no se aplicó correctamente la metodología establecida en la Resolución 3202 de 1999, puesto que la precitada norma recita “Rutas autorizadas en Origen – Destino”: Se aplicará el formato de aforo complementado con los formatos de rotación de demanda y encuesta a pasajeros siendo esta la base para calcular la demanda total para la ruta en Origen – Destino y la demanda total para las rutas contenidas en la ruta principal.

Es decir, que de todas maneras se tiene que tener en cuenta tanto el aforo como la encuesta y no solamente para establecer las preferencias tanto horaria, de vía y clase de vehículo, sino para que se pueda cuantificar la demanda puesto que se debe determinar el porcentaje de coincidencia entre el origen – destino del vehículo con el origen – destino del pasajero.

De ahí que no es correcto lo manifestado por el recurrente que de todo el aforo es la demanda puesto que no todos los pasajeros que se movilizaban y que fueron detectados en el sitio de toma de información iban con el mismo origen - destino del automotor Bogotá – Tocaima y viceversa. Respecto a descalificar el estudio resultante de la ejecución del Contrato 035 de 2003, por utilizar una metodología para su desarrollo consagrada en la Resolución 3202 de 1999, norma posterior a la fecha de radicación de la empresa, es de manifestarle al señor Representante Legal de la empresa Expreso del Sol S.A. que no se está aplicando a la solicitud interpuesta condiciones o procedimientos diferentes a los determinados en la norma vigente para la fecha de la petición como lo es el Decreto 1927 de 1991.

Otra cosa muy diferente es que el Decreto exija un estudio de verificación para ser comparado con el estudio allegado por la empresa. Independiente de la metodología utilizada, lo que se busca es determinar las características cualitativas y cuantitativas en el comportamiento de la movilización de pasajeros en los corredores evaluados, es decir, llegar a las condiciones reales de la oferta y la demanda con el fin de determinar la disponibilidad de horarios y para que se acepte la no aplicación de los estudios obtenidos mediante los contratos 433 de 1996 y 035 de 2003, se deben presentar argumentos de fondo sobre la planeación, trabajo de campo, validación de los datos, procesamiento e informe presentado por el contratista con el fin de desvirtuarlos y de esa manera no ser aplicados, situación que no se puede establecer con el recurso interpuesto.

De lo anterior, se tiene que los valores tomados por la Dirección Territorial Cundinamarca como demanda total por clase vehículos y el cálculo realizado para el análisis de disponibilidad de horarios en el Estudio No. 023 de 2005 tiene sustento técnico, quedando determinado que como la demanda global es menor a la sobreoferta total, no existe disponibilidad de horarios en la ruta Bogotá – Tocaima (vía Mosquera – La Mesa – Anapoima) y viceversa, por lo cual no es viable acceder a las pretensiones de la empresa Expreso del Sol S.A. En consecuencia, técnicamente se recomienda mantener la decisión adoptada por la Dirección Territorial Cundinamarca a través de la Resolución 1727 del 5 de diciembre de 2005, pues debe estar demostrada la necesidad del servicio de transporte para que el Ministerio de Transporte busque la forma de satisfacerla, conforme a lo ordenado en el Decreto 1927 de 1991, situación que no se da en el presente caso […].

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la Representante Legal de EXPRESO DEL SOL S.A., contra la Resolución No. 001727 del 5 de diciembre de 2005, expedida por la Dirección Territorial Cundinamarca, en el sentido de confirmarla en todas sus partes, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído […]” (Destacado del Despacho).

Problema jurídico 18. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente determinará: 18.1. Si: i) la Resolución núm. 1727 de 5 de diciembre de 2005, expedida por el Director Territorial Cundinamarca del Ministerio de Transporte; ii) la Resolución núm. 1265 de 15 de noviembre de 2007, expedida por la Directora Territorial Cundinamarca del Ministerio de Transporte; y iii) la Resolución núm. 3882 de 16 de septiembre de 2008, expedida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte; se deben anular por haberse expedido sin competencia; con violación del debido proceso y falsa motivación. 18.2.

En el caso de prosperar las pretensiones de nulidad, se deberá determinar si es procedente o no acceder al restablecimiento del derecho que se reclama. El marco normativo sobre el procedimiento para la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros 19. Visto el artículo 44 del Decreto núm. 1927 de 6 de agosto de 1991, “Por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”, sobre definiciones técnicas; indicó que para la aplicación de esa normativa, se entendería por: i) demanda de transporte “[…] el número de pasajeros- kilómetro que necesitan movilizarse en una ruta en un lapso determinado […]”; ii) encuesta de origen-destino y frecuencia de viaje “[…] la toma de información para establecer, cuantitativamente, los deseos de los usuarios sobre el origen, destino, preferencia del nivel de servicio y clase de vehículo y asiduidad de sus viajes […]”; iii) oferta de transporte “[…] el número total de sillas-kilómetro, autorizadas a las empresas, para ser ofrecidas a los usuarios en un lapso y en una ruta particular […]”; iv) ruta “[…] el trayecto comprendido entre dos lugares unidos entre sí por una vía. El sentido de una ruta se indica con la enunciación de los lugares de origen y destino. Cuando la ruta tuviere dos (2) sentidos, en una misma dirección, se agregará la palabra viceversa.

La dirección de la ruta se determinará por los lugares y sitios intermedios […]”; y, v) utilización vehicular “[…] la relación, en términos porcentuales, entre la demanda y la oferta de transporte […]” (Destacado fuera de texto). 20. Visto el artículo 50 del Decreto núm. 1927 de 1991, determinó que “[…] La Junta Directiva del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito establecerá la metodología para la elaboración de los estudios de rutas, horarios o áreas de operación. Dicha metodología será utilizada igualmente por las empresas […]” (Destacado fuera de texto). 21.

Visto el Capítulo II del Decreto núm. 1927 de 1991, sobre los procedimientos para la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación, determinó en el artículo 51 los requisitos que debían cumplir las solicitudes de rutas, horarios y áreas de operación que las empresas de transporte presenten. La norma indica: “[…] Artículo 51. La empresa de transporte, para solicitar rutas, horarios y áreas de operación, presentará una solicitud que deberá contener: a) Nombre, domicilio y dirección de la empresa solicitante; b) Certificado de existencia y representación legal de la sociedad, expedida con anterioridad no mayor a noventa (90) días; c) Indicación del número y fecha de la resolución que le concede licencia de funcionamiento; d) Fotocopia auténtica de las pólizas de seguro exigidas por la ley; e) Indicación del número y fecha de la resolución que le otorga la calificación; f) Descripción y croquis de las rutas, con indicación de las distancias, tiempo de viaje, calidad y características de las vías.

Igualmente deberá señalar los lugares intermedios de parada para recoger o dejar pasajeros; g) Estudio técnico de oferta y demanda que demuestre la disponibilidad, preferencia y frecuencia de viaje de los usuarios, para sustentar el número de despachos a servir y forma de operación solicitada; este estudio contendrá recolección de información de la demanda tomada como mínimo durante tres (3) días en condiciones normales, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de presentación de la solicitud.

Para determinar la disponibilidad de los horarios según el tipo de vehículo, se considerará una utilización vehicular mínima total en la ruta, incluidos los horarios disponibles, del setenta por ciento (70%). Si la ruta en estudio carece de servicio, la demanda se calculará mediante encuestas. Esta metodología se aplicará hasta tanto se reglamente el artículo 50 del presente Decreto; h) Póliza con vigencia de un año expedida por una compañía de seguros legalmente constituida, que garantice el pago de la publicación y que la disponibilidad determinada en el estudio de factibilidad presentado por la empresa, no difiere en más de un cincuenta por ciento (50%) al resultado de la verificación que efectúe el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito.

El valor de la garantía equivale al producto de la tarifa correspondiente en el trayecto solicitado, por el setenta por ciento (70%) de la capacidad ofrecida del vehículo, por 15 días, por el número de horarios solicitados así: […] Si no existe tarifa oficial en la ruta objeto de estudio ésta se calculará con base en los índices $ pasajero-kilómetro establecido por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

Parágrafo 1° Solamente serán consideradas las solicitudes presentadas en forma individual por las empresas. Parágrafo 2° El porcentaje de utilización de que tratan los literales g) y h) del presente artículo, cuando se refieren a rutas de influencia será el que determine el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito […]” (Destacado fuera de texto). 22.

Atendiendo lo previsto en el artículo 53 ibidem, el procedimiento para que el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, INTRA (liquidado), diera trámite a las solicitudes que cumplieran los requisitos de ley, era el siguiente: “[…] Artículo 53. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud, determinará con base en estudios realizados en época de condiciones normales de demanda, las necesidades del servicio requerido.

Si la disponibilidad determinada por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito difiere en más de un cincuenta por ciento (50%), a la detectada por la empresa solicitante se procederá a hacer efectiva la póliza establecida en el literal h) del artículo 51 de este Decreto y se ordenará la publicación correspondiente de acuerdo con las formalidades establecidas en el presente Estatuto.

Si de acuerdo con el resultado, no existe disponibilidad, se procederá a negar la solicitud mediante resolución motivada en la cual se ordenará hacer efectiva la póliza a que se refiere el literal h) del artículo 51. Cuando exista disponibilidad, ésta se publicará dando cumplimiento a lo establecido en el siguiente artículo […]” (Destacado fuera de texto). 23.

Visto el artículo 119 del Decreto núm. 2171 de 30 de diciembre de 1992, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”, sobre la supresión del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, INTRA, el Gobierno Nacional, dispuso: “[…]

ARTÍCULO 119. SUPRESIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO -INTRA. Suprímese el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito (INTRA). En consecuencia, dicho establecimiento público del orden nacional, creado mediante Decreto 770 de 1968, en desarrollo de la Ley 15 de 1959, y cuya denominación fue modificada por la Ley 53 de 1989, entrará en proceso de liquidación, la cual deberá efectuarse en un término máximo de un (1) año contado a partir de la vigencia del presente decreto.

La liquidación se realizará conforme al procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. Los archivos, documentos y bibliotecas del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito - INTRA- pasarán a la Nación - Ministerio de Transporte […]” (Destacado fuera de texto). 24. Visto el numeral 14 del artículo 35 ibidem, sobre funciones de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor, a esta dependencia del Ministerio de Transporte le correspondía “[…] Elaborar los proyectos de normas técnicas sobre tránsito terrestre automotor, para su aprobación por parte del Ministro […]” (Destacado fuera de texto). 25.

Visto el numeral 5° del artículo 3.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[18], sobre principios del transporte público, se entenderá por ruta para el servicio público de transporte “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos […]”; en la misma disposición se le confirió al Gobierno Nacional la facultad de establecer “[…] las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta […]” (Destacado fuera de texto). 26.

Visto el artículo 11 de la Ley 136 de 20 de diciembre de 1996[19], previó que “[…] La habilitación, para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte […]”; allí, autorizó al Gobierno Nacional para fijar “[…] las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio […]” (Destacado fura de texto). 27.

Visto el artículo 44 del Decreto núm. 91 de 13 de enero de 1998[20], expedido por el Gobierno Nacional; derogado por el Decreto núm. 1557 de 5 de agosto de 1998[21], sobre el procedimiento para la determinación de las necesidades de movilización, establecía. “[…] Artículo 44. Los estudios deberán contener las siguientes etapas: 1. Toma de información secundaria, que recoja los datos sobre regulación, oferta y demanda existente de transporte, características socioeconómicas y demás aspectos operacionales del servicio, aplicada a la ruta objeto de estudio.

Esta servirá de base para la toma de información primaria. 2. Toma de información primaria, mediante la realización del censo vehicular y de las encuestas origen-destino, actividades éstas que se realizarán como mínimo durante tres (3) días consecutivos, durante las veinticuatro (24) horas, en condiciones normales de demanda. En aquellos lugares donde se presenten alteraciones del orden público o la operación del transporte sea limitada, ésta toma de información podrá realizarse como mínimo durante doce (12) horas por cada día. El Ministerio de Transporte diseñará y elaborará los formatos y manuales para la obtención de la información, establecerá los criterios para la determinación de los tamaños de la muestra y los procedimientos de expansión de las encuestas origen-destino. 3.

Procesamiento y análisis sobre los comportamientos y tendencias en la utilización del servicio público de transporte. En esta etapa se determinan las características de la oferta y demanda existentes e involucra el número de pasajeros movilizados entre un origen-destino en promedio diario, la clase de vehículo, niveles de servicio ofrecidos y porcentaje de utilización vehicular […]” (Destacado fuera de texto). 28.

Visto el artículo 85 ibidem, previó que la normativa allí regulada empezaba a regir “[…] a partir de su publicación y deja sin vigencia las disposiciones anteriores sobre la materia que en él se regula […]” (Destacado fuera de texto). 29. Visto el artículo 24 del Decreto núm. 1557 de 4 de agosto de 1998, expedido por el Gobierno Nacional; derogado por el Decreto núm. 171 de 5 de febrero de 2001[22], sobre el procedimiento para la determinación de las necesidades de movilización, establecía: “[…] Artículo 24.

Los estudios de oferta y demanda para los servicios básicos deben contener las siguientes etapas: 1. Toma de información secundaria, que recoja los datos sobre regulación, oferta y demanda existente de transporte básico, características socioeconómicas y demás aspectos operacionales del servicio, aplicada a la ruta objeto de estudio.

Esta servirá de base para la toma de información primaria. 2. Toma de información primaria, mediante la realización del censo vehicular y de las encuestas origen-destino, actividades estas que se realizarán como mínimo durante tres (3) días consecutivos, durante las veinticuatro (24) horas, en condiciones normales de demanda. En aquellos lugares donde se presenten alteraciones del orden público o la operación del transporte sea limitada, esta toma de información podrá realizarse como mínimo durante doce (12) horas por cada día. El Ministerio de Transporte diseñará y elaborará los formatos y manuales para la obtención de la información, establecerá los criterios para la determinación de los tamaños de la muestra y los procedimientos de expansión de las encuestas origen-destino. 3.

Procesamiento y análisis sobre los comportamientos y tendencias en la utilización del servicio público de transporte básico. En esta etapa se determinan las características de la oferta y demanda del servicio básico existentes e involucra el número de pasajeros movilizados entre un origen-destino en promedio diario, la clase de vehículo, niveles de servicio ofrecidos y porcentajes de utilización de los vehículos […]” (Destacado fuera de texto). 30.

Vista la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999[23], expedida con fundamento en los decretos 2171 de 1992 y 1557 de 1998, el Ministerio de Transporte adoptó “[…] el manual anexo con sus formatos, que hacen parte integral de la presente resolución, para adelantar las tomas de información por censo vehicular o aforos y por encuestas origen – destino, con miras a determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera […]” (Destacado fuera de texto). 31.

Vistos el numeral 4.° del manual anexo a la resolución citada supra, aquella tenía por finalidad establecer la metodología para “[…] recopilar la información de campo, obtenida a través de aforos y encuestas, en retenes definidos por el Ministerio de Transporte en algunos puntos de la red vial nacional, que permita cuantificar la oferta y la demanda de transporte público intermunicipal, determinando origen-destino, motivos de los viajes y preferencias de los usuarios […]”; igualmente indicó qué preguntas se debían hacer para establecer el origen-destino del vehículo de transporte, de los pasajeros y la vía utilizada para cumplir el recorrido; e indicó que las encuestas a los pasajeros permitían“[…] determinar realmente el volumen de pasajeros que viajan entre un origen y un destino de una ruta intermunicipal, constituyéndose así, en una herramienta importante para evaluar los estudios de transporte sobre necesidades insatisfechas de movilización de los usuarios, […]” (Destacado fuera de texto). 32.

Visto el artículo 72 del Decreto núm. 171 de 5 de febrero de 2001[24], sobre actuaciones iniciadas, disponía: “[…]

ARTÍCULO 72. ACTUACIONES INICIADAS. Las empresas que presentaron solicitud de habilitación en vigencia de los Decretos 91 y 1557 de 1998 y que a la fecha de publicación de este Decreto no han sido decididas por el Ministerio de Transporte, podrán acogerse a las nuevas condiciones estipuladas en la presente disposición. Parágrafo: Las solicitudes relacionadas con la constitución de nuevas empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, otorgamiento de licencias de funcionamiento, adjudicación o modificación de rutas, reestructuración de horarios e incremento de capacidad transportadora presentadas en vigencia de los decretos 1927 de 1991, y 1557 de 1998, respecto de las cuales el Ministerio de Transporte no haya iniciado trámite alguno, deberán sujetarse al cumplimiento de los requisitos, trámites y procedimientos establecidos en el presente decreto […]” (Destacado fuera de texto). 33.

La Sección Primera del Consejo de Estado[25] decretó la nulidad del parágrafo del artículo 72 del Decreto núm. 171 de 2001, bajo la siguiente consideración: “[…] En esos casos, la Sala observa que con la presentación de la solicitud se inicia el procedimiento administrativo respectivo, de manera que no puede la Administración considerar en esos casos que dichos trámites no se han iniciado, para efectos de aplicarles nuevas reglamentaciones.

El punto de referencia para la aplicación de las nuevas normas será entonces la no presentación de las solicitudes y no el hecho de que la Administración no haya aceptado y, en consecuencia, impulsado el procedimiento en cuestión, relacionado con las solicitudes presentadas. Así como la legalidad del acto administrativo se examina en el momento en que el acto se expide, asimismo, la legalidad de una solicitud debe ser examinada a la luz de las normas vigentes en el momento de su presentación, pues, de otra manera, el interesado no conocerá el marco jurídico aplicable al derecho de petición que ejercita, con claras repercusiones en el campo de la seguridad jurídica.

La Sala, de acuerdo con lo expresado por la representante del Ministerio Público ante esta Corporación, considera que la disposición acusada debe ser declarada nula, pues, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Pero los términos y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”, lo cual se traduce en que las solicitudes a que alude el precepto demandado deben ser estudiadas a la luz de los Decretos 1927 de 1991, y 91 y 1557 de 1998, pues fueron presentadas bajo su vigencia. De otra parte, la Sala advierte que si bien la norma acusada es de carácter sustancial, por lo cual entra a regir desde el momento de su promulgación, también lo es que, aplicando la segunda parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se tiene que el hecho de haber presentado los interesados las respectivas solicitudes bajo el imperio de las normas anteriores, para entonces vigentes, significa que la actuación sí se inició para los solicitantes, pues cosa distinta es que la Administración no haya iniciado de su parte trámite alguno, inactividad cuyas consecuencias no pueden trasladársele a los administrados […]” (Destacado fuera de texto). 34.

De la normativa y jurisprudencia citada supra, la Sala puede llegar a las siguientes conclusiones: i) Que atendiendo la nulidad de parágrafo único de artículo 72 del Decreto núm. 171 de 2001, la Sección Primera del Consejo de Estado aclaró que las peticiones que se presentaron con anterioridad a la expedición de ese decreto se debían resolver de conformidad con la normativa vigente a la fecha en que se radicó la solicitud. ii) Que desde la expedición del Decreto núm. 2171 de 1992, al Ministerio de transporte se le otorgó la facultad de “[…] Elaborar los proyectos de normas técnicas sobre tránsito terrestre automotor […]”. iii) El Ministerio de Transporte, con fundamento en el Decreto núm. 2171 de 1992, expidió la Resolución núm. 3202 de 1999, por medio de la cual fijó la metodología para determinar, entre otras, la oferta y la demanda de pasajeros en una determinada ruta de transporte; en específico, lo relacionado con las encuestas para establecer el origen-destino. Este acto administrativo goza de presunción de legalidad por no haber sido suspendido o anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. iv) La resolución citada supra, fija la manera en que se deben realizar las encuestas para establecer la necesidad del servicio en un ruta de transporte terrestre determinada; es decir, no señala requisitos o procedimientos adicionales a tenerse en cuenta por parte de las empresas solicitantes. v) En el artículo 53 del Decreto núm. 1927 de 1991, el Gobierno Nacional estableció que la necesidad del servicio se determinaría con fundamento en estudios que se realizaran en época de condiciones normales de demanda de pasajeros. vi) Toda la normativa que desde el año 1991 se ha expedido en materia de transporte terrestre vehicular ha sido clara en que la necesidad del servicio se determina atendiendo la ruta solicitada; de acuerdo con el origen-destino; y de conformidad con los estudios técnicos que para tal efecto se realicen.

Acervo probatorio 35. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 187[26] del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176[27] del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales 35.1.

Copia autenticada de la solicitud que el representante legal de la parte demandante radicó el 13 de julio de 1994 en el Ministerio de Transporte, en la que pidió que se le adjudicaran unas frecuencias horarias para la ruta Bogotá – La Mesa – Anapoima – Tocaima y viceversa[28]. 35.2. Copia del contrato núm. 433 de 1996 suscrito por el Ministerio de Transporte, cuyo objeto era el: “[…] PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN CORRESPONDIENTE A LOS RETENES DE: UBATÉ (SALIDA A SIMIJACA), MONDOÑEDO, CARTAGENITA, VÍA PRINCIPAL NORMANDÍA, VÍA AL LLANO, HATO GRANDE VÍA BOGOTÁ […]”[29]. 35.3.

Copia del contrato núm. 035 de 2003 suscrito por el Ministerio de Transporte, cuyo objeto era: “[…] realizar estudios sobre movilización de pasajeros por carretera en rutas del departamento de Cundinamarca […]”[30]. 35.4. Copia autenticada el Oficio núm. MT-0425-2-001904 de 29 de junio de 2001, por medio del cual el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte, le solicitó a la representante legal de la parte demandante que se sujetara a lo previsto en el parágrafo único del artículo 72 del Decreto núm. 171 de 2001, atendiendo a que la solicitud de adjudicación de ruta y horarios que presentó aún no se había resuelto[31]. 35.5.

Copia autenticada de escrito de 1.° de octubre de 2002, por medio del cual el representante legal de la parte demandante le solicitó al Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte que procediera a resolver de fondo su petición de ruta y horarios, atendiendo a que se debía tramitar de conformidad con el Decreto núm. 1927 de 1991, toda vez que el Consejo de Estado declaró la nulidad del parágrafo único del artículo 72 del Decreto núm. 171 de 2001[32]. 35.6.

Copia autenticada del Oficio núm. MT-0425-2-002052 de 3 de abril de 2003, por medio del cual el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte, le manifestó al representante legal de la parte demandante, lo siguiente: “[…] acatando el fallo del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera proferido el 7 de junio de 2002, que declaró la nulidad del parágrafo del Artículo 72 del Decreto 171 de 05 de febrero de 2001, me permito comunicarle que esta Dirección Territorial mediante el memorando […] informó a la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor, a fin de que su solicitud sea incluida en el presupuesto de toma de información de oferta y demanda de pasajeros por carretera […]”[33]. 35.7.

Copia de los informes de recolección de información que se presentaron en los años 1996 y 2003 por los contratistas del Ministerio de Transporte, por medio de los cuales se cuantificó la oferta y la demanda de transporte de pasajeros por carretera en la ruta Bogotá - Tocaima, atendiendo el origen – destino[34]. 35.8 Copia del estudio técnico núm. 023 de noviembre de 2005, por medio del cual el Ministerio de Transporte determinó “[…] la disponibilidad de horarios en la ruta BOGOTÁ – TOCAIMA (vía Mosquera – La mesa – Anapoima) y viceversa y analizar los documentos allegados por la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., en virtud del artículo 51 del decreto 1927 de 1991 […]”[35]; en este estudio concluyó que “[…] no existe disponibilidad ninguna en vehículos Microbús en la ruta BOGOTÁ – TOCAIMA (vía La mesa – Anapoima) y viceversa, por cuanto existe sobre oferta en el servicio […]”. 35.9.

Copia del escrito por medio del cual la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución núm. 1727 de 2005, por medio de la cual la parte demandada no accedió a la solicitud de ruta[36]. Caso concreto Excepción de caducidad de la acción 36. La parte demandada propuso la excepción de caducidad de la acción, para lo cual adujo que “[…] la resolución 3882 del 16 de septiembre de 2008 (que agotó la vía gubernativa) se notificó personalmente al Representante Legal de la empresa EXPRESO DEL SOL S.A., el 7 de octubre de 2008, y conforme al numeral 2.° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, los cuatro meses para interponer la acción contra los actos administrativos, vencían el 8 de febrero del año 2009, y comoquiera que ese día era domingo, la demanda debió instaurarse el primer día hábil siguiente, esto es, el 9 de febrero de 2009; sin embargo, dicha demanda solo se presentó hasta el 11 de marzo del mismo año, es decir, por fuera del término de caducidad de la acción […]”. 37.

La Sala considera que en el presente asunto no se configuró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, como lo señaló la parte demandada, el plazo de 4 meses que tenía la parte demandante para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo vencían el día 9 de febrero de 2009 y, conforme se observa en el anverso del folio 115 del escrito de la demanda, esta se presentó personalmente ante la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, en esa fecha; en consecuencia, la Sala declarará no probada la excepción propuesta.

Cargo por violación del artículo 29 de la Constitución Política 38. Aseguró la parte demandante que la parte demandada estableció en el estudio técnico núm. 023 de 2005, la demanda de pasajeros entre semana, con fundamento en las encuestas que se realizaron durante los días 12, 13, 14 y 16 de noviembre de 1996; con promedio de 273 pasajeros diarios; en consecuencia, desconoció que el promedio real de pasajeros transportados era superior y, con ello, ignoró que: i) otras empresas prestaban el servicio de transporte de pasajeros en la ruta Bogotá - Tocaima y viceversa; y, ii) el literal g) del artículo 51 del Decreto núm. 1927 de 1991 ordenaba que “[…] si la ruta en estudio carece de servicio, la demanda se calculará mediante encuestas […]”. 39.

La Sala, de los argumentos que expuso la parte demandante, considera que estos se dirigen a demostrar dos circunstancias; por una parte, que en el estudio técnico 023, que sirvió de sustento para expedir los actos administrativos acusados, se debió tener en cuenta la totalidad de los pasajeros que se cuantificaron en el estudio que realizó el contratista en el año 1996; y por la otra, que de todas maneras solo era posible establecer la oferta y la demanda de pasajeros en la ruta mediante encuesta, si aquella no tenía servicio, evento que no se configuraba en este caso. 40.

Esta Sala, para establecer si la parte demandada debió tener en cuenta la totalidad de los pasajeros que se transportaban en la ruta Bogotá - Tocaima, por la vía Mosquera - La Mesa - Anapoima, y no solamente los que tenían como lugar de origen Bogotá y de destino el Municipio de Tocaima, considera que es necesario referirse: i) a las conclusiones que arrojó el estudio que realizó el contratista del Ministerio de Transporte y que luego se plasmaron en el estudio técnico núm. 023 de 2005; y ii) si las conclusiones del estudio técnico citado supra, están acordes con el ordenamiento jurídico vigente para la época de los hechos.

Para lo anterior, la Sala observa lo siguiente: 40.1. Durante los días 12, 13, 14 y 15 de noviembre de 1996, por petición que hiciera la parte demandada, se realizó la toma de información para establecer la “[…] OFERTA Y DEMANDA DE TRANSPORTE DE PASAJEROS POR CARRETERA UBATÉ, CARTAGENITA, MONDOÑEDO. 12 al 15 de noviembre de 1996 […]”[37]. 40.2.

La toma de información, en el retén de Mondoñedo, tuvo en cuenta tres componentes principales: i) la oferta y la demanda de sillas para transportar pasajeros; ii) la oferta y la demanda promedio (mediante el método de encuesta) del total de pasajeros que se transportaban en los vehículos; y, iii) la cuantificación de la demanda de pasajeros atendiendo su origen - destino. 40.3.

La parte demandada, mediante el estudio técnico núm. 023 de 2005, cuyo objetivo era “[…] Determinar la disponibilidad de horarios en la ruta BOGOTÁ - TOCAIMA (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa […]”; analizó los datos que le entregó el contratista para concluir, lo siguiente: “[…] ANÁLISIS PARA LA FRECUENCIA DIARIA Del informe final presentado por el Ingeniero Consultor Roberto Gualdrón, encargado de ejecutar el Contrato 0433 de 1996 bajo la supervisión del Ministerio de Transporte, se tiene que: Del informe final presentado por el Consultor se extrae: Movilización promedio diaria Bogotá - Tocaima: 310 pasajeros Tocaima - Bogotá: 235 pasajeros Promedio: 273 pasajeros Preferencia vehicular Clase de vehículo Porcentaje % Bus 32.8 Buseta 25.1 Microbús 41.2 Automóvil 0.7 Mixto 0.2 Total 100 Disponibilidad de horarios por clase de vehículo.

(D.H.C. V.) Clase de vehículo D. T.C.V autorizadas D.I.C:V. D.H.C.V. Bus 90 270 -18068 Buseta 68 112 Microbús 112 -28 Automóvil 2 30 1 Mixto Como se puede observar, existe una sobre oferta de 180 sillas en bus y 28 sillas en automóvil, para un total de 208 sillas […]”. 41. La Sala, de conformidad con las pruebas que se aportaron al proceso, en confrontación con la normativa que se transcribió supra, considera que la parte demandante no demostró que las conclusiones que le sirvieron a la parte demandada, para negar la solicitud de ruta, eran contrarias al ordenamiento jurídico. 42.

La afirmación encuentra fundamento en el numeral 5° del artículo 3.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, según el cual se entiende por ruta para el servicio público de transporte “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino […]”; norma que está acorde con el artículo 44 del Decreto núm. 1927 de 1991, donde se indica que: i) una ruta es “[…] el trayecto comprendido entre dos lugares unidos entre sí por una vía. El sentido de una ruta se indica con la enunciación de los lugares de origen y destino […]”; ii) la demanda de transporte corresponde al número de pasajeros “[…] que necesitan movilizarse en una ruta […]”; y iii) aquella se obtiene mediante encuesta de origen-destino y frecuencia de viaje, considerada como “[…] la toma de información para establecer, cuantitativamente, los deseos de los usuarios sobre el origen, destino […]” (Destacado fuera de texto). 44.

Por las razones expuestas el cargo no prospera. Cargo por falsa motivación 47. La parte demandante manifestó que para establecer la demanda de pasajeros de los sábados, domingos y festivos, la parte demandada no tuvo en cuenta que el trabajo de campo del señor Adolfo Ferney Pérez demostraba que el promedio de pasajeros transportados diariamente era de 440, es decir, no utilizó “[…] los datos completos de los aforos de los pasajeros que se movilizan entre BOGOTÁ - TOCAIMA y viceversa, porque cita los 165 pasajeros promedio diario sábados, domingos y festivos, sin tener en cuenta los 440 pasajeros del aforo completo, entre BOGOTÁ – TOCAIMA y viceversa, y con ello incurre en una falsa motivación, dado que los datos expuestos en el estudio 023 de 2005, son incompletos, suponiendo que ello obedece al propósito de negar la solicitud […]” (Destacado fuera de texto). 48.

La Sala observa que este cargo guarda estrecha relación con el resuelto supra; esto, por cuanto la parte demandante insiste que para determinar la oferta y demanda de pasajeros; esta vez para sábados, domingos y festivos, la parte demandada debió tener en cuenta la totalidad del aforo de las personas que se encontraban dentro de los vehículos y no solamente las personas que se transportaban origen destino entre Bogotá y Tocaima de conformidad con las encuestas. 49.

Esta Sala, aunque ya aclaró que la normativa vigente determinaba que la oferta y la demanda de pasajeros, en el caso concreto, se debía obtener mediante los pasajeros origen – destino y no con la totalidad del aforo de los vehículos, para resolver el cargo planteados considera necesario referirse: i) a las conclusiones que arrojó el estudio que realizó el contratista del Ministerio de Transporte y que luego se plasmaron en el estudio técnico núm. 023 de 2005; y ii) si las conclusiones del estudio técnico citado supra, están acordes con el ordenamiento jurídico vigente para la época de los hechos.

Para lo anterior, la Sala observa lo siguiente: 49.1. La parte demandante aportó, incompletos, los estudios que el ingeniero consultor de la parte demandada realizó durante los días 1, 2 y 3 de noviembre de 2003[38], en el retén que ubicó en el Municipio de Mosquera y cuya finalidad era establecer la oferta y demanda de transporte de pasajeros de los días sábados, domingos y festivos para la ruta Bogotá - Tocaima y viceversa[39]. 49.2.

El estudio citado supra, del que la parte demandante únicamente aportó lo relacionado con la “[…] DISTRIBUCIÓN DE VIAJES DE ACUERDO CON EL CENSO VEHÍCULAR (AFOROS) […]”; arrojó los siguientes datos: ORIGEN |DESTINO |EMPRESA |VEH |VÍA |SILLAS |PASAJ | |BOGOTÁ |TOCAIMA |COOMOFU |M |LA MESA -ANAPOIMA |68 |46 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |EXPRESO DEL SOL |A |LA MESA -ANAPOIMA |6 |2 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |GÓMEZ VILLA |M |LA MESA -ANAPOIMA |7 |7 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |RÁPIDO EL CARMEN |B |LA MESA -ANAPOIMA |8 |6 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |RÁPIDO EL CARMEN |D |LA MESA -ANAPOIMA |5 |4 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |SAN VICENTE |B |LA MESA -ANAPOIMA |0 |0 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |SAN VICENTE |D |LA MESA -ANAPOIMA |45 |34 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |SAN VICENTE |K |LA MESA -ANAPOIMA |338 |260 | |BOGOTÁ |TOCAIMA |SAN VICENTE |M |LA MESA -ANAPOIMA |245 |192 | | ORIGEN |DESTINO |EMPRESA |VEH |VÍA |SILLAS |PASAJ | |TOCAIMA |BOGOTÁ |COOMOFU |M |ANAPOIMA LA MESA |19 |9 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |INFORMAL |A |ANAPOIMA LA MESA |3 |1 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |INFORMAL |M |ANAPOIMA LA MESA |6 |6 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |RÁPIDO EL CARMEN |B |ANAPOIMA LA MESA |23 |8 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |RÁPIDO EL CARMEN |D |ANAPOIMA LA MESA |8 |1 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |SAN VICENTE |B |ANAPOIMA LA MESA |87 |21 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |SAN VICENTE |D |ANAPOIMA LA MESA |305 |158 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |SAN VICENTE |K |ANAPOIMA LA MESA |6 |4 | |TOCAIMA |BOGOTÁ |SAN VICENTE |M |ANAPOIMA LA MESA |202 |121 | | 49.3.

La parte demandada, mediante el estudio técnico núm. 023 de 2005, cuyo objetivo era “[…] Determinar la disponibilidad de horarios en la ruta BOGOTÁ - TOCAIMA (vía Mosquera - La Mesa - Anapoima) y viceversa […]”; analizó los datos que le entregó el contratista para concluir, lo siguiente: “[…] ANÁLISIS PARA LA FRECUENCIA SÁBADOS, DOMINGOS Y FESTIVOS Del informe final presentado por el Ingeniero Consultor ADOLFO FERNEY PÉREZ V., encargado de ejecutar el Contrato 035 de 2003 bajo la supervisión del Ministerio de Transporte, se tiene que: Del informe final presentado por el Consultor se extrae: Movilización promedio Sábados, Domingos, Festivos Bogotá - Tocaima: 192 pasajeros Tocaima - Bogotá: 137 pasajeros Promedio: 165 pasajeros […]”. 50.

La Sala, al confrontar los datos citados supra, considera que el cargo que planteó la parte demandante no está llamado a prosperar; primero, porque la parte demandante únicamente aportó al expediente la parte del estudio de campo (aforo) que demostraba sus afirmaciones, dejando de lado los datos que contenían las encuestas y que fue el sustento de la decisión administrativa demandada; y segundo, porque se insiste, legalmente no existe disposición que prevea que los datos de oferta y demanda de pasajeros, en vías que ya cuentan con rutas autorizadas, se deban determinar mediante aforo y no mediante encuestas; esto es, la parte demandante no demostró que las conclusiones a las que llegó la parte demandante son contrarios al ordenamiento jurídico. 51.

La Sala reitera[40] que la jurisprudencia del Consejo de Estado “[…] ha señalado que para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación "es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente” […]”. 52.

La Sala reitera, en este punto, que el hecho de que la parte demandada haya tomado como referencia para resolver la solicitud de ruta que presentó la parte demandante, únicamente los pasajeros con lugar de origen Bogotá y destino final Tocaima, sin considerar quienes se transportaban a destinos intermedios, no vulneró norma alguna y por el contrario estuvo acorde con la normativa vigente para el 13 de julio de 1994; en consecuencia, no se observa que el estudio técnico núm. 023 de 2005 esté fundamentado en datos incompletos, más aún cuando al proceso se aportó solo una parte del estudio de campo que realizó ingeniero consultor del Ministerio de Transporte. 53.

En suma, legalmente la oferta y la demanda de las rutas de transporte terrestre automotor se podía obtener por medio de encuestas y de acuerdo al trayecto fijado por la parte solicitante, quien para el caso concreto lo determinó por las ciudades de origen y destino (Bogotá - Tocaima); por lo anterior, el cargo no prospera. Cargo por violación del artículo 40 de la Ley 153 de 24 de agosto de 1887 54.

La parte demandante destacó que radicó la solicitud el 14 de junio de 1994, fecha para la cual no estaba vigente la Resolución núm. 3202 de 1999[41], expedida por el Ministerio de Transporte; en consecuencia, “[…] se comprende que no puede ser aplicada, acorde a lo señalado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, puesto que ya se había iniciado la actuación administrativa en interés particular, como se infiere de lo consagrado en el artículo 4 del C.C.A. […]”. 55.

Sostuvo que la resolución citada supra se aplicó porque en el memorando MT-4530-1, dirigido a la Coordinadora del Grupo de Apoyo de la Dirección de Transporte y Tránsito, que sirvió para expedir los actos administrativos que resolvieron los recursos en sede administrativa, se indicó que “[…] Los valores arrojados y registrados en el Estudio 023 de 2005, corresponden a la demanda total encontrada en los estudios de verificación para ambas frecuencias, así que no se comparten las apreciaciones de que se tomaron únicamente datos de las encuestas y mucho menos que no se aplicó correctamente la metodología establecida en la resolución 3202 de 1999 […]”. 56.

La Sala, visto el memorando citado por la parte demandante, advierte que esta acudió a una transcripción parcial para establecer sus conclusiones; en efecto, a renglón seguido del párrafo que sirve de fundamento al cargo objeto de pronunciamiento, la parte demandada expresó: “[…] Respecto a descalificar el estudio resultante de la ejecución del Contrato 035 de 2003, por utilizar una metodología para su desarrollo consagrada en la Resolución 3202 de 1999, norma posterior a la fecha de radicación de la empresa, es de manifestarle al señor Representante Legal de la Empresa Expreso del Sol S.A. que no se está aplicando a la solicitud interpuesta condiciones a procedimientos diferentes a los determinados en la norma vigente para la fecha de la petición como lo es el Decreto 1927 de 1991.

Otra cosa muy diferente es que el Decreto exija un estudio de verificación para ser comparado con el estudio allegado por la empresa […]” (Destacado fuera de texto). 57. Esta Sala considera que la alusión hecha por la parte demandada, a la Resolución núm. 3202 de 1999, tuvo origen en lo que planteó la parte demandante en los recursos que presentó dentro de la actuación administrativa; sin embargo, se dejó en claro que los dos estudios que se realizaron y que sirvieron de fundamento para el estudio técnico núm. 023 de 2005, tuvieron soporte en el Decreto núm. 1927 de 1991; y es que, como se vio en precedencia, no existe cuestionamiento en cuanto a que la normativa vigente para el 13 de julio de 1994 permitía que el Ministerio de Transporte elaborara encuestas para determinar la necesidad de autorizar una nueva ruta para el transporte terrestre de pasajeros. 58.

Para la Sala, la circunstancia de que en el memorando citado supra se haya hecho alusión a la Resolución núm. 3202 de 1999, no demuestra la ilegalidad de los actos administrativos acusados; lo único evidente es que se negó la petición “[…] de conformidad a lo establecido en el Decreto 1927 de 1991 […]”; pero aún si los actos se hubieran sustentado en la resolución citada supra, está acreditado que ésta fija una metodología de preguntas para establecer el origen-destino tanto de los vehículos como de los pasajeros, y la forma en que deben llenarse los formularios; circunstancia que impide concluir que por haberse establecido la oferta y la demanda de pasajeros de la ruta Bogotá - Tocaima, mediante el método de encuesta, se aplicó un procedimiento distinto al que preveía la normativa vigente para 1994 y, por tanto, que se deba declarar la nulidad de los actos administrativos acusados.

Cargo por falta de competencia del Ministerio de Transporte para establecer las condiciones para otorgar las rutas y los horarios 59. La parte demandante manifestó que la parte demandada, en la Resolución núm. 1265 de 15 de noviembre de 2007, sostuvo que tenía la facultad de establecer las condiciones para otorgar las rutas; sin embargo, desconoció que la Corte Constitucional mediante la sentencia C-066 de 1999, declaró inexequible esa competencia contenida en el inciso tercero del numeral 5.° del artículo 3.° de la Ley 105 de 1993. 60.

La Sala aclara que la parte demandada, en el acto administrativo citado supra, citó el inciso tercero del numeral 5.° del artículo 3.° de la Ley 105 de 1993, norma que la Corte Constitucional declaró inexequible por medio de la sentencia C-066 de 10 de febrero de 1999, con ponencia del Dr. Alfredo Beltrán Sierra; con el fin de indicar que la Resolución núm. 3202 de 1999 se expidió con sustento en esa facultad; sin embargo, a renglón seguido aclaró que a la solicitud de la parte demandante “[…] se le dio el trámite señalado en el Decreto 1927 de 1991 […]”. 61.

Para la Sala no hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados; por una parte, porque no existe una sola prueba que permita concluir que el procedimiento de encuestas en que se apoyó el Ministerio de Transporte no era el previsto en la ley para determinar la oferta y la demanda origen - destino de la ruta Bogotá - Tocaima; y por la otra, porque con ocasión de la liquidación del INTRA, y la creación del Ministerio de Transporte, este asumió las funciones de resolver las peticiones relacionadas con el otorgamiento de rutas, tal y como quedó expuesto en la normativa transcrita supra.

Costas 62. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por la parte demandante, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas. Conclusiones de la Sala 63. La Sala concluye que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados porque la parte demandada: i) no violó el debido proceso; ii) resolvió la petición de ruta con fundamento en la normativa vigente para el 13 de julio de 1994; iii) no incurrió en falsa motivación; iv) tenía competencia para resolver la petición de acuerdo a la normativa vigente; y v) no existe prueba que desvirtúe que el método de encuestas aplicado para determinar la oferta y la demanda de pasajeros no era el previsto en la ley; la Sala no accederá a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la nulidad de las resoluciones núm. 1727 del 5 de diciembre de 2005; 1265 del 15 de noviembre de 2007; y 3882 del 16 de septiembre de 2008, atendiendo las razones que se expusieron en la parte motiva de esta sentencia. En firme esta providencia, se ordena archivar el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Por medio de apoderado. [2] “[…] Artículo 85.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente […]”. [3] Folios 98 a 115 del expediente. [4] “[p]or el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera” [5] “Que adiciona y reforma los Códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887” [6] “[p]or el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera” [7] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” [8] “Por la cual se establece el manual y formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera” [9] Folios 145 a 155 del expediente. [10] Por medio de apoderada a quien se le reconoció personería mediante providencia de 28 de junio de 2011 (fl. 158 del expediente). [11] Folio 118 del expediente. [12] Folio 158 del expediente. [13] Folio 158 del expediente. [14] Folio 189 del expediente. [15] Folios 208 a 210 del expediente. [16] “[…]

ARTÍCULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. [17] “[…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. [18] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” [19] "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte" [20] “[p]or el cual se establecen normas para la habilitación y la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor” [21] “[p]or el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de pasajeros por carretera” [22] “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera” [23] “Por la cual se establece el Manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera” [24] “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera” [25] Sección Primera del Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de junio de 2002. Expediente con número único de radicado 110010324000200100187-01. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. [26] “[…]

ARTÍCULO 187. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos […]”. [27] “[…]

ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba […]”. [28] Folio 94 del cuaderno núm. 1 del expediente. [29] Anexo 2 del expediente. [30] Anexo 3 del expediente. [31] Folio 45 del cuaderno núm. 1 anexo al expediente. [32] Folios 47 y 46 del cuaderno núm. 1 anexo al expediente. [33] Folios 85 a 93 del cuaderno núm. 1 del expediente. [34] Folio 50 del cuaderno núm. 1 anexo al expediente. [35] Folios 51 a 57 del cuaderno núm. 1 anexo al expediente. [36] Folios 22 a 29 del cuaderno núm. 1 del expediente. [37] Folios 83 a 89 del cuaderno número 1 del expediente. [38] La parte demandante únicamente aportó copia de los documentos que soportan los datos de los aforos. [39] Folios 90 a 93 del cuaderno número 1 del expediente. [40] Sección Quinta del Consejo de Estado (Descongestión).

Sala de lo Contencioso Administrativo. Exp. 250002324000200501532-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [41] “Por la cual se establece el manual y formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”