05001-23-31-000-2009-00160-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2009-00160-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-09-14

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: María Margarita González Posada·Demandado: Municipio De Medellín – Antioquia

De qué trata

Síntesis: Analizada la decisión, la Sala no advierte la violación al debido proceso de los demandantes y no encuentra justificada y debidamente sustentada la inaplicación del principio de justicia rogada, […] Pues bien, la Sala encuentra que en el sub lite, a pesar de que el juez de primera instancia señaló que el trámite de revisión de avalúos elaborado en el marco del procedimiento de actualización de la formación catastral tiene una regulación especial, no hizo mención alguna sobre normas o disposiciones que exijan la intervención del contribuyente durante la práctica de diligencias específicas, como lo son las inspecciones oculares a las que aludió o la elaboración de los informes sobre su desarrollo, es decir, no evidenció la existencia de un procedimiento previo que impusiera tal deber. […] En todo caso, tampoco se advierte en la sentencia apelada un razonamiento que conduzca a la certeza de que, a los contribuyentes, ahora demandantes, no se les hubiera informado sobre la práctica de las inspecciones oculares, pues, como se observa en la transcripción de la providencia que se hizo líneas atrás, la afirmación que en ese sentido hace el a quo está desprovista de sustento y de análisis probatorio. De acuerdo con lo dicho, esta Sala, reitera, no encuentra acreditada la vulneración al debido proceso, ni advierte los supuestos previstos por la jurisprudencia para aplicar en casos concretos la excepción al principio de la justicia rogada, como lo es la evidente citación errónea de una disposición legal, el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, la invocación de la protección de un derecho fundamental, entre otras, lo cual resulta suficiente para revocar la decisión de instancia, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.CONTENIDO DE LA DEMANDA - Requisitos: Deber de indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación / PRINCIPIO DE LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL - Alcance / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA - Es la regla general en los juicios de legalidad de los actos administrativos / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA - Excepción para su inaplicación: cuando se hallan de por medio derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata[E]l juez administrativo, con la finalidad de amparar y asegurar la defensa de los derechos fundamentales, puede declarar la nulidad de los actos administrativos por razones que no fueron discutidas en la demanda, con sustento en la primacía de los derechos fundamentales, la aplicación preferente de la Constitución y la prevalencia del derecho sustancial. En la misma línea, el Consejo de Estado, en casos concretos y ante circunstancias especialísimas, se ha apartado de la concepción tradicional del principio de justicia rogada para decidir sobre la nulidad de los actos administrativos con fundamento en hechos o argumentos aludidos en los distintos escritos y actuaciones procesales, aunque no se hallen en el escrito contentivo de la demanda, o cuando en la demanda se invoca la protección de un derecho fundamental, aunque no se sustente adecuada o suficientemente la vulneración. Así las cosas, si bien es cierto que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial se ha atenuado el principio de justicia rogada, es claro que la excepcionalidad de esta posibilidad está asociada a que la autoridad judicial compruebe, plenamente, la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata. De esa forma, el principio de justicia rogada constituye la regla general en los juicios de legalidad de los actos administrativos, dada la presunción de legalidad que los ampara y la vigencia del deber impuesto por el artículo 137 numeral 4º del CCA, cuya excepción, debe resaltarse, solo tiene plena operancia cuando se hallan de por medio derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata.ACTO ADMINISTRATIVO QUE PONE FIN A LA ACTUALIZACIÓN CATASTRAL - Es de trámite frente al cual no procede ningún recurso / ACTO ADMINISTRATIVO QUE PONE FIN A LA ACTUALIZACIÓN CATASTRAL - No es susceptible de control judicial / FALLO INHIBITORIO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAEl Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la Resolución 0004 de 30 de diciembre de 2005, mediante la cual el Subsecretario de Catastro de Medellín ordenó la renovación de la inscripción catastral de unos inmuebles ubicados en la zona urbana y rural del Municipio de Medellín, es un acto de trámite que, por ende, no es objeto de control jurisdiccional. Esta Sección comparte el referido criterio y recuerda que, en ese mismo sentido, se pronunció en sentencia de 18 de octubre de 2012, en la cual expuso que «el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite, la misma norma que lo regula establece que no pone fin al procedimiento administrativo de formación catastral, sino a una de las etapas que se surten dentro de éste; del mismo modo se pregona que no siendo el que pone fin a dicha actuación administrativa, contra él no procede ningún recurso». Sin embargo, debe precisarse que al determinar que la mencionada resolución no es demandable ante la jurisdicción, el Tribunal Administrativo debió declararse inhibido para pronunciarse sobre su legalidad, lo cual omitió, razón por la cual esta Sala efectuará dicha declaración.CONTENIDO DE LA SENTENCIA / SENTENCIA - Congruencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Garantía / DEBERES DEL JUEZ - Resolver todos los extremos de la litis / FALLO MINUSPETITA - Cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones y su concepto de violación / DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA - Garantía / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Garantía / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Garantía / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE AL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA - Para que se pronuncie sobre todos los cargos del concepto de la violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[L]a parte actora solicitó que se complemente el fallo de primera instancia, considerando que el Tribunal Administrativo se abstuvo de pronunciarse sobre las causales de nulidad alegadas como fundamento de la demanda, valga decir, sobre la violación de las normas en que debieron fundarse los actos administrativos demandados, el exceso o abuso de la competencia impositiva y la desviación en el ejercicio de sus atribuciones. […] La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se han ocupado de analizar el deber de observancia del principio de congruencia por parte del juzgador, coincidiendo en que este principio fundamental exige que la sentencia esté acorde con los hechos, las pretensiones esgrimidas en la demanda y el concepto de violación presentado. Así, la Corte Constitucional ha definido el principio de congruencia como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso amparado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida en que debe haber un pronunciamiento expreso sobre lo pedido, debatido y probado, ya que la decisión debe adoptarse de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso, lo cual, por lo además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto que durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha considerado que el principio de congruencia de la sentencia exige, por un lado, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, lo que se denomina congruencia interna, y, por otro, que la decisión sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de oposición, es decir, que se tome la decisión de conformidad con cada uno de los extremos de la litis, denominada congruencia externa. En consecuencia, la Corporación ha advertido que cuando en una providencia judicial no se respeta el principio de la congruencia se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo minuspetita, esto es, cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones y su concepto de violación. Cabe resaltar que, siendo el Consejo de Estado el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, cualquier decisión que adopte sobre los puntos que omitió analizar el a quo equivaldría a una actuación de única instancia, desconociendo el derecho contemplado en el artículo 31 de la Constitución Política, que radica en la posibilidad de acudir ante un juez de superior grado para que revise la sentencia, valga decir, el derecho a la doble instancia, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, es decir, la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta. En esa línea de ideas, con el propósito de honrar el principio de congruencia de la sentencia y garantizar los derechos a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia, esta Sala dispondrá devolver el proceso para al a quo para que se pronuncie sobre las normas violadas y los cargos de violación que delimitaron la controversia. Con esa finalidad, y como lo ha resuelto esta Sección en oportunidades anteriores, se devolverá el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia con la advertencia de que, en consideración de la fecha de radicación de la demanda, la decisión deberá emitirse, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.

DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto de los actos por medio de los cuales se efectuó la revisión del avalúo catastral de un inmueble / CONTENIDO DE LA DEMANDA – Requisitos: Deber de indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA – Es la regla general en los juicios de legalidad de los actos administrativos / DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO – No vulneración / INAPLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA – No se encuentra justificada y debidamente sustentada Analizada la decisión, la Sala no advierte la violación al debido proceso de los demandantes y no encuentra justificada y debidamente sustentada la inaplicación del principio de justicia rogada, […] Pues bien, la Sala encuentra que en el sub lite, a pesar de que el juez de primera instancia señaló que el trámite de revisión de avalúos elaborado en el marco del procedimiento de actualización de la formación catastral tiene una regulación especial, no hizo mención alguna sobre normas o disposiciones que exijan la intervención del contribuyente durante la práctica de diligencias específicas, como lo son las inspecciones oculares a las que aludió o la elaboración de los informes sobre su desarrollo, es decir, no evidenció la existencia de un procedimiento previo que impusiera tal deber. […] En todo caso, tampoco se advierte en la sentencia apelada un razonamiento que conduzca a la certeza de que, a los contribuyentes, ahora demandantes, no se les hubiera informado sobre la práctica de las inspecciones oculares, pues, como se observa en la transcripción de la providencia que se hizo líneas atrás, la afirmación que en ese sentido hace el a quo está desprovista de sustento y de análisis probatorio.

De acuerdo con lo dicho, esta Sala, reitera, no encuentra acreditada la vulneración al debido proceso, ni advierte los supuestos previstos por la jurisprudencia para aplicar en casos concretos la excepción al principio de la justicia rogada, como lo es la evidente citación errónea de una disposición legal, el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, la invocación de la protección de un derecho fundamental, entre otras, lo cual resulta suficiente para revocar la decisión de instancia, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. CONTENIDO DE LA DEMANDA – Requisitos: Deber de indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación / PRINCIPIO DE LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL – Alcance / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA – Es la regla general en los juicios de legalidad de los actos administrativos / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA – Excepción para su inaplicación: cuando se hallan de por medio derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata [E]l juez administrativo, con la finalidad de amparar y asegurar la defensa de los derechos fundamentales, puede declarar la nulidad de los actos administrativos por razones que no fueron discutidas en la demanda, con sustento en la primacía de los derechos fundamentales, la aplicación preferente de la Constitución y la prevalencia del derecho sustancial.

En la misma línea, el Consejo de Estado, en casos concretos y ante circunstancias especialísimas, se ha apartado de la concepción tradicional del principio de justicia rogada para decidir sobre la nulidad de los actos administrativos con fundamento en hechos o argumentos aludidos en los distintos escritos y actuaciones procesales, aunque no se hallen en el escrito contentivo de la demanda, o cuando en la demanda se invoca la protección de un derecho fundamental, aunque no se sustente adecuada o suficientemente la vulneración. Así las cosas, si bien es cierto que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial se ha atenuado el principio de justicia rogada, es claro que la excepcionalidad de esta posibilidad está asociada a que la autoridad judicial compruebe, plenamente, la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata.

De esa forma, el principio de justicia rogada constituye la regla general en los juicios de legalidad de los actos administrativos, dada la presunción de legalidad que los ampara y la vigencia del deber impuesto por el artículo 137 numeral 4º del CCA, cuya excepción, debe resaltarse, solo tiene plena operancia cuando se hallan de por medio derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata.

ACTO ADMINISTRATIVO QUE PONE FIN A LA ACTUALIZACIÓN CATASTRAL – Es de trámite frente al cual no procede ningún recurso / ACTO ADMINISTRATIVO QUE PONE FIN A LA ACTUALIZACIÓN CATASTRAL – No es susceptible de control judicial / FALLO INHIBITORIO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la Resolución 0004 de 30 de diciembre de 2005, mediante la cual el Subsecretario de Catastro de Medellín ordenó la renovación de la inscripción catastral de unos inmuebles ubicados en la zona urbana y rural del Municipio de Medellín, es un acto de trámite que, por ende, no es objeto de control jurisdiccional.

Esta Sección comparte el referido criterio y recuerda que, en ese mismo sentido, se pronunció en sentencia de 18 de octubre de 2012, en la cual expuso que «el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite, la misma norma que lo regula establece que no pone fin al procedimiento administrativo de formación catastral, sino a una de las etapas que se surten dentro de éste; del mismo modo se pregona que no siendo el que pone fin a dicha actuación administrativa, contra él no procede ningún recurso».

Sin embargo, debe precisarse que al determinar que la mencionada resolución no es demandable ante la jurisdicción, el Tribunal Administrativo debió declararse inhibido para pronunciarse sobre su legalidad, lo cual omitió, razón por la cual esta Sala efectuará dicha declaración. CONTENIDO DE LA SENTENCIA / SENTENCIA – Congruencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Garantía / DEBERES DEL JUEZ – Resolver todos los extremos de la litis / FALLO MINUSPETITA - Cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones y su concepto de violación / DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA – Garantía / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Garantía / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE AL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Para que se pronuncie sobre todos los cargos del concepto de la violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a parte actora solicitó que se complemente el fallo de primera instancia, considerando que el Tribunal Administrativo se abstuvo de pronunciarse sobre las causales de nulidad alegadas como fundamento de la demanda, valga decir, sobre la violación de las normas en que debieron fundarse los actos administrativos demandados, el exceso o abuso de la competencia impositiva y la desviación en el ejercicio de sus atribuciones. […] La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se han ocupado de analizar el deber de observancia del principio de congruencia por parte del juzgador, coincidiendo en que este principio fundamental exige que la sentencia esté acorde con los hechos, las pretensiones esgrimidas en la demanda y el concepto de violación presentado.

Así, la Corte Constitucional ha definido el principio de congruencia como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso amparado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida en que debe haber un pronunciamiento expreso sobre lo pedido, debatido y probado, ya que la decisión debe adoptarse de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso, lo cual, por lo además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto que durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados.

En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha considerado que el principio de congruencia de la sentencia exige, por un lado, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, lo que se denomina congruencia interna, y, por otro, que la decisión sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de oposición, es decir, que se tome la decisión de conformidad con cada uno de los extremos de la litis, denominada congruencia externa.

En consecuencia, la Corporación ha advertido que cuando en una providencia judicial no se respeta el principio de la congruencia se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo minuspetita, esto es, cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones y su concepto de violación. Cabe resaltar que, siendo el Consejo de Estado el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, cualquier decisión que adopte sobre los puntos que omitió analizar el a quo equivaldría a una actuación de única instancia, desconociendo el derecho contemplado en el artículo 31 de la Constitución Política, que radica en la posibilidad de acudir ante un juez de superior grado para que revise la sentencia, valga decir, el derecho a la doble instancia, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, es decir, la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta.

En esa línea de ideas, con el propósito de honrar el principio de congruencia de la sentencia y garantizar los derechos a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia, esta Sala dispondrá devolver el proceso para al a quo para que se pronuncie sobre las normas violadas y los cargos de violación que delimitaron la controversia.

Con esa finalidad, y como lo ha resuelto esta Sección en oportunidades anteriores, se devolverá el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia con la advertencia de que, en consideración de la fecha de radicación de la demanda, la decisión deberá emitirse, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 170 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00160-01 Actor: MARÍA MARGARITA GONZÁLEZ POSADA Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN – ANTIOQUIA Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Principio de justicia rogada en el control de legalidad de la jurisdicción contencioso administrativa / Excepción al principio de rogatividad por violación de derechos fundamentales: improcedencia en el caso concreto / Principio de congruencia de la sentencia: el control de legalidad de los actos administrativos se contrae a los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas invocadas como vulneradas y los argumentos de los sujetos procesales / principio de doble instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los demandante y por la demandada en contra de la sentencia de 13 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Descongestión, mediante la cual declaró la nulidad de la Resolución RR-0028 de 2008 expedida por el Subsecretario de Catastro de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín y de la Resolución SH-18-209 de 2008, expedida por el Secretario de Hacienda del Municipio de Medellín. I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda 1.

La señora Margarita María González Posada, abogada en ejercicio, actuando en nombre propio y en calidad de apoderada judicial de Gabriela Posada de González, representante de la sucesión del fallecido Antonio José González Posada y mandataria de los señores Jesús González Posada, Ofelia del Socorro González Posada e Isabel de los Dolores González Posada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia[1] demanda en contra del Municipio de Medellín, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: […] 1.

Que se declare la nulidad del acto administrativo complejo integrado por las siguientes decisiones: Resolución No. 0004 de 30 de Diciembre de 2005 mediante la cual se ordenó la renovación de la inscripción catastral de unos inmuebles ubicados en la zona urbana y rural del Municipio de Medellín, de algunos barrios, entre otros comuna La Candelaria, barrio Guayaquil, con vigencia fiscal a partir del primero (1) de Enero de 2006.

Resolución RR028 - de 2008 ficho número 1200700013363 de abril 9 de 1907 (sic) [2007] mediante la cual se sostuvo el avalúo catastral asignado para la vigencia fiscal 2007 de $1.417'539.000º, al inmueble ubicado en la calle 46 N° 56 - 26 e identificado con la matrícula inmobiliaria N° 589498 de Medellín, y la Resolución N° SH 18 – 209 de 2008 ficho 01200800033385 proferida el 29 de febrero de 2008, por el Secretario de Hacienda de Medellín que confirmó la providencia anterior, exponiendo que contra ella no cabe recurso alguno y se encuentra agotada la vía gubernativa.

Su notificación personal se verificó a la abogada GONZÁLEZ POSADA el día 9 de septiembre de 2008. 2. Que se disponga que el avalúo catastral que corresponde para el citado inmueble no es el efectuado por el Subsecretario de Catastro, sino el anterior de $363'159.000 y no de $ 1.363'018.000°, el cual significó un incremento del 375%, o en su defecto, el que se establezca en el proceso mediante prueba pericial siempre que resulte inferior al ordenado en las providencias administrativas cuya nulidad se impetra. 3.

Que se condene a la entidad pública a pagar las costas y gastos del proceso, y además se disponga que deberá darle cumplimiento al fallo una vez ejecutoriado, en el término previsto en el artículo 1 76 del C.C.A. I.1.1. Los hechos 2. La apoderada adujo que los demandantes son propietarios del inmueble ubicados en la calle 46 N° 56-26/34/44/50 de la comuna La Candelaria de Medellín, el cual adquirieron por adjudicación en la disolución y liquidación de la Sociedad González Posada Ltda. 3.

Sostuvo que «[d]e acuerdo al estudio de comportamiento catastral individual, emitido por la subsecretaría de catastro (sic) con vigencia anterior (2005) el avalúo del lote $224.538.000 avaluó construcción $138.621.000; vigencia actual (2006) avaluó lote $307.355.000 Avaluó Construcción $1.055.663.000. Como puede observarse del año 2005 al año 2006 revaluaron la construcción en $917.042.000 en cambio el lote lo revaluaron en $ 82.817.000 para un total de $ 1.363.018.000».

I.1.2. Normas violadas y concepto de violación 4. La parte actora sostuvo que las resoluciones impugnadas quebrantan la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC en ejercicio de las atribuciones conferidas en la Ley 65 de 1939, en el Decreto 3001 de 1940, en el Decreto Ley 290 de 1957, en el Decreto 2205 de 1983, en la Ley 14 de 1983 y en el Decreto 3493 de 1983, preceptos relativos a la estructura tributaria municipal para la fijación del impuesto predial unificado, cuya base de determinación y cobro la constituye el avalúo de los predios y su actualización. 5.

Adujo que las referidas disposiciones del orden nacional fueron compiladas en el Decreto 710 de 7 de julio de 2000 proferido por el Alcalde del Municipio de Medellín, que en su artículos, 10º, 11, 14, 15, 19, 25, 34, 35, 36 y 37 se refiere al impuesto predial unificado, definiendo sus elementos, entre otros aspectos. 6. Aseguró que los preceptos aludidos fueron violados considerando que al establecer la actualización para el año 2006 y siguientes del nuevo avalúo catastral correspondiente al predio de los actores, el fisco municipal no tuvo en cuenta los distintos elementos que debían ser apreciados para determinar el valor real del inmueble y, en consecuencia, incurrió en un abuso del derecho o en una expoliación, como una forma injusta de despojar a los propietarios del inmueble o de la posibilidad de ejercer los atributos inherentes al derecho de dominio. 7.

Afirmó que en la adopción del «reevalúo catastral» del bien inmueble en cuestión, los funcionarios municipales desconocieron mandatos que determinan que para efectuar el avalúo catastral inicial no deben estimarse ciertos elementos como el avalúo futuro del inmueble, los valores históricos, artísticos, afectivos, good will y otros valores intangibles o de paisaje natural, vulnerando así los artículos 61, 62, 63, 64 y 65, en concordancia con los artículos 73, 74, 76, 77 y 78 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, así como los artículos 88, 89, 90, 94, 115 ibidem, atinentes a la actualización de la formación catastral, la conservación catastral y reajuste del avalúo. 8.

Aludió que, así, el acto complejo que dispuso el reajuste del 375% del avalúo catastral del predio urbano de propiedad de los demandantes está incurso en tres (3) de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del CCA, subrogado por el artículo 14 del Decreto Ley 2304 de 1984, a saber: «la violación de la regla de derecho de fondo al omitir tener en cuenta los elementos y límites porcentuales que deben apreciarse en la actualización de los avalúos; como un claro caso de abuso de poder pues la autoridad municipal carecía y carece de competencia (abuso de poder) suficiente para fijar los elementos y límites que se deben observar para establecer tan importante base gravable, e incluso, puede hablarse de la ocurrencia del fenómeno de la desviación de poder pues el ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley no se verificó en este caso la consecución del criterio general del buen servicio sino otros afanes particulares que lo contradicen».

I.2.- Contestación de la demanda 9. El Municipio de Medellín no contestó la demanda dentro del término otorgado para el efecto. II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 10. Mediante sentencia de 31 de mayo de 2012[2], el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Descongestión – Subsección de Asuntos Contractuales, Tributarios y Aduaneros declaró la nulidad de la Resolución RR-0028 expedida el 11 de enero de 2008 por el Subsecretario de Catastro de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín y la Resolución SH-18-209 expedida el 10 de julio de 2008 por el secretario de Hacienda del Municipio de Medellín, a través de las cuales se confirmó el avalúo catastral del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 589498, de propiedad de los demandes y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada reiniciar el procedimiento administrativo de revisión del avalúo catastral del inmueble, decisión que sustentó, en síntesis, de la siguiente forma: 11.

El a quo procedió a pronunciarse sobre el debido proceso, con la advertencia de que si bien la parte demandante no alegó su vulneración, se trata de un derecho fundamental que amerita análisis en la instancia. 12. Al respecto, luego de transcribir los artículos 1º al 8º de la Ley 14 de 1983 y los artículos 1º y 2º de la Ley 44 de 1990, destacó que el impuesto predial ha sido definido como una renta del orden municipal, de carácter directo, que grava los inmuebles ubicados dentro de un determinado territorio, para cuyo cobro debe adelantarse un procedimiento denominado formación catastral, establecido en el artículo 11 del Decreto 3496 de 1983, el cual culmina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados. 13.

Observó que, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 3496 de 1983, la actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un periodo máximo de cinco años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro. 14. Adujo que, de acuerdo con las normas en referencia, se entiende que corresponde al respectivo ente territorial actualizar la formación catastral periódicamente, con el fin de renovar los datos, revisar los elementos físicos y jurídicos del catastro y eliminar en el elemento económico las disparidades por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad. 15.

Reseñó, además, que una vez realizada la actualización de la formación catastral, el propietario inconforme con el nuevo avalúo, es decir, con la actualización realizada por el ente territorial, podrá obtener su revisión en la Oficina de Catastro correspondiente, demostrando que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, y anotó que contra la decisión que resuelve tal solicitud proceden los recursos de reposición y apelación. El procedimiento de revisión, subrayó, debe realizarse de conformidad con el artículo 30 del mencionado Decreto 3496 y el artículo 129 de la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 16.

Expuso que, en el sub lite, a través de la Resolución 004 de 1998 el Municipio de Medellín actualizó la formación catastral de la ciudad, fijando un nuevo avalúo para la vigencia 2007 al predio identificado con matrícula 589498 de propiedad de los demandantes, quienes presentaron solicitud de reconsideración que fue resuelta mediante la Resolución RR-0028 de 2008, en la cual se decidió sostener el avalúo catastral con fundamento en una inspección ocular que consta en el Informe GE-2887 de 12 de diciembre de 2007, en el que se concluyó que todos los datos asignados al predio son correctos y que el avalúo catastral de $1.417.539.000 debe sostenerse. 17.

Aludió que, a su vez, la referida decisión fue confirmada mediante la Resolución Nº SH-18-209 de 2008, sustentada en que el estudio realizado por la Subsecretaría de Catastro para cada uno de los sectores de Medellín permitió establecer el valor en el mercado inmobiliario de cada uno de los predios, asignándole un puntaje de acuerdo a los formularios de calificación establecidos y siguiendo los lineamientos de la metodología del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Recalcó, además, que en el acto administrativo se hizo mención al desarrollo de etapas como la identificación del predial, la determinación de zonas homogéneas geoeconómicas, la determinación de valores unitarios para edificaciones y la liquidación del avalúo, e igualmente se hizo referencia a una nueva diligencia de inspección ocular al inmueble cuyas conclusiones quedaron consignadas en el Informe GE-854 de 20 de junio de 2008. 18.

Observó que, con sustento en las diligencias mencionadas, en la Resolución SH-18-209 de 2008, se determinó que los precios del mercado inmobiliario de 1992 distan mucho de los del año 2006; que la zona de bodegas industriales obtuvo una valorización del 24.8%; que se investigaron inmuebles ubicados en el mismo tipo se sector donde se ubican los inmuebles objeto del recurso, todo lo cual permitió concluir que el avalúo se encuentra dentro de los parámetros legales. 19.

En ese contexto, el juez de primera instancia encontró que el Municipio de Medellín realizó unas actividades y procedimiento para recaudar una serie de pruebas, las cuales, una vez analizadas, llevaron a la Secretaría de Hacienda a confirmar el avalúo catastral fijado inicialmente. 20. No obstante, advirtió, iniciado ese procedimiento particular y concreto de revisión del avalúo, resultaba forzoso que los contribuyentes tuvieran la oportunidad de conocer las pruebas y demás documentos que sirvieron de base a la administración y que, además, pudieran controvertirlos, requisito que no se satisfacía con la posibilidad de interponer los recursos en vía gubernativa o con la mención de las pruebas en los actos administrativos, ya que los contribuyentes no deben ser sorprendidos y, por el contrario, deben tener claridad sobre cuáles son las pruebas y razones en que la administración soporta su decisión. 21.

Explicó que tal circunstancia se predica de los informes que se realizaron con ocasión de cada una de las inspecciones oculares, es decir, los informes GE-2887 de 12 de diciembre de 2007 y GE-854 de 20 de junio de 2008, que constituyen el soporte fundamental de los actos demandados, y que se practicaron sin conocimiento y audiencia de los contribuyentes interesados, desconociendo la filosofía que inspiran el artículo 29 de la Carta Política y los artículos 3º, 28 y concordantes del Código Contencioso Administrativo. 22.

Transcribió los artículos 133, 134 y 135 de la Resolución 2555 de 1998 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, así como apartes de una providencia del Consejo de Estado en la cual, destacó, se pronunció sobre las garantías procesales del contribuyente en el proceso de la función catastral, y de la Sentencia C-197 de 1999 de la Corte Constitucional, en la que, mencionó, la alta Corporación sostuvo que cuando en el trámite del procedimiento administrativo se vulneran derechos fundamentales, como el derecho al debido proceso, el juez ante quien se adelante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede decretar la nulidad de los actos administrativos. 23.

Concluyó que, según el recuento normativo y jurisprudencial expuesto, y conforme al material obrante en el proceso, se presentó una violación del derecho fundamental al debido proceso por desconocimiento del derecho de audiencias o de defensa y, en consecuencia, consideró que procede la nulidad de las Resoluciones RR- 0028 de 2008 y SH-18-209 de 2008. 24.

Finalmente, advirtió que la Resolución 004 de 1998 es un acto de mero trámite, que, por tanto, no se contiene una decisión de fondo sobre el asunto, por lo que no puede ser objeto de anulación. 25. Por lo demás, consideró que no es procedente restablecer el derecho en la forma pedida por la sociedad demandante, por cuanto esta parte del supuesto de que el valor fijado por el Municipio de Medellín no es el correcto, debiendo quedar en firme el valor anterior a la actualización, solicitud que, a su juicio, no parece lógica, si se tiene en cuenta la valorización y el paso del tiempo, razón por la cual dispuso, a título de restablecimiento del derecho, ordenar al Municipio de Medellín que reinicie el procedimiento administrativo de revisión del avalúo, otorgando a los propietarios del predio las garantías de contradicción, audiencia previa y derecho de defensa.

III.- RECURSOS DE APELACIÓN III.1.- La demandante[3] 26. La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, argumentando que si bien considera atinada la decisión oficiosamente motivada en la primacía del derecho sustancial y en la necesidad de velar por la plena vigencia de las garantías fundamentales previstas en la Constitución Política, el a quo debió igualmente analizar las piezas procesales desde la perspectiva de las imputaciones propuestas en la demanda, dada la índole resarcitoria de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada y en aras de evitar la confusión que ofrece la parte resolutiva del fallo en torno a la situación particular que revive para los demandantes como consecuencia de los efectos ex tunc y ex nuc de la declaración de nulidad de los actos acusados, así como las posibilidades de la administración de establecer un nuevo reavalúo catastral del predio en cuestión, como referente necesario para cuantificar el futuro tributo que deben pagar los propietarios. 27.

En ese sentido, recordó que las actividades de determinación, cuantificación y recaudo del denominado impuesto predial unificado, cuyo objeto es atender las necesidades y funciones propias de municipio, están sujetas a marcos normativos inherentes a una competencia reglada y no discrecional y que, por lo tanto, cuando en sus actuaciones el fisco fiscal desatiende o aplica indebidamente o de manera extralimitada esos elementos que sirven de fundamento y límites, incurre en violación de la norma de derecho de fondo que regula la materia, en exceso o abuso de la competencia impositiva, y la desviación en el ejercicio de sus atribuciones. 28.

Aseveró que si se confrontan las normas regulatorias de la materia con los estimativos expuestos por el Municipio de Medellín para fundamentar y justificar las decisiones catastrales materia de la litis quedará en evidencia que no se tuvo en cuenta la situación real y las características del inmueble que fue objeto de avalúo, ni se advirtió que si bien es cierto el bien está localizado en una zona de creciente comercio, este se ha producido en locales y construcciones de reciente data, ceñidas a los reglamentos de seguridad y urbanismo que establecen las normas expedidas a partir de los años 70 (legislación antisísmica, plan de desarrollo urbano, entre otras). 29.

Añadió que la autoridad demandada pasó por alto, con torcido propósito rentístico, la importante limitación que afecta el predio en cuestión, inherente a sus posibilidades de goce y usufructo actuales y futuras, como es el hecho plenamente acreditado en el expediente de su afectación por la quebrada llamada Zangón Guanteros, que lo atraviesa y divide desde el costado noroccidental casi hasta su extremo suroriental, afluente cubierto en época lejana, cuando no existían disposiciones que obligan a dejar libre de cualquier uso u ocupación fajas de terreno aledañas de diez (10) metros a cada lado, circunstancia que constituye un factor decisivo en la valoración comercial y catastral del inmueble, máxime si se considera que para el año 2006 y siguientes, y frente a la normativa urbanística y de recursos naturales, su mayor parte comprende una faja de la sus titulares no pueden beneficiarse o usufructuar como una unidad integral. 30.

En ese escenario, afirmó que, en su proceder, la administración desconoció los principios constitucionales de los cuales se deriva su competencia y los límites legales y elementos de carácter objetivo previstos para la fijación del avalúo catastral, es decir, sobrepasó el marco de su competencia y sus límites en la fijación de la base del tributo, incurriendo en manifiesta causal de nulidad. 31.

Aludió que las autoridades de catastro municipal actuaron además con desviación de poder, en tanto en vez de disponer la fijación del tributo a cargo de la parte actora en el marco y para los fines de ley, en el fondo lo que está imponiendo a los contribuyentes propietarios del bien inmuebles es un mecanismo de expoliación, como una forma de privarlos de su derecho de dominio, sin fórmula legal expresa. 32.

Alegó que la desproporción e inequidad se advierte del hecho que de antes de la actualización oficiosa dispuesta por el Municipio, valga decir, para el año 2005, el predio tenía un avalúo catastral de $363.159.000.00, el cual fue elevado por la autoridad catastral para enero de 2006 a $1.363.018.000.00, de manera que el incremento fue del 375% y para el año 2007 en $1.417.539.000.00, de lo cual se vislumbra una forma de expoliación mal disimulada, que implica un enriquecimiento sin causa para el ente público. 33.

Destacó que en el dictamen pericial surtido en el proceso se determinó el valor comercial del inmueble en $735.300.000 y que el avalúo catastral para el año 2005 se fijó en $363.159.000, por lo que, sin ningún esfuerzo matemático, se puede sostener que el reavalúo dispuesto por la administración para el año 2006 resulta desproporcionado y pugna con los principios de equidad, eficiencia y progresividad que gobiernan el sistema impositivo colombiano, previstos en el artículo 363 de la Constitución Política, y con los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, valga decir, los principios de la función administrativa de que trata el artículo 209 ibidem. 34.

Por otro lado, expuso que en lo atinente al restablecimiento del derecho, la decisión de primera instancia genera confusión y vaguedad, toda vez que […] en el fondo entraña desatender los postulados constitucionales de primacía del derecho sustancial, celeridad y eficacia en el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, olvidar el efecto retroactivo de la declaratoria de nulidad del acto administrativo, es decir, su desaparición del universo de las relaciones jurídicas, así como la vigencia hacia el futuro de este tipo de actos jurídicos y la inaplicabilidad retroactiva de sus efectos jurídicos. 35.

Advirtió que de acuerdo con la decisión del Tribunal Administrativo, si las autoridades catastrales del Municipio de Medellín reiniciaran la actuación administrativa para actualizar el valor catastral del inmueble, tendrían que aplicarlo a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso y, por consiguiente, la vigencia del nuevo avaluó sólo se produciría desde la ejecutoria del acto que lo adopte, el cual no comprendería el lapso anterior hasta el periodo gravable del año 2006, inclusive. 36.

Lo dicho, adujo, obliga a indagar qué pasa con el período transcurrido entre el año 2006 y el de entrada en vigencia de la nueva actualización, considerando que el reinicio de la actuación administrativa iniciada en el año 2005, como lo dispone el fallo recurrido, riñe con los principios del derecho administrativo, toda vez que precisamente esa actuación, que elevó de manera desmesurada el avalúo catastral del predio, es la que, en su criterio, está viciada de nulidad por los motivos reconocidos por el juez y los aducidos en la demanda. 37.

En ese sentido, manifestó que la declaratoria de nulidad del acto conlleva a la desaparición del reavalúo o actualización catastral dispuesto por la administración, de manera que debe recobrar vigencia el avalúo que fijó para el año 2005 el valor catastral en $363.159.000, el cual debe tenerse como base para los cobros correspondientes a los años gravables subsiguientes, con los incrementos porcentuales aplicables en la forma prevista en el artículo 6º de la Ley 14 de 1983, hasta tanto se produzca la nueva actualización con pleno sometimiento al marco legal imperante. 38.

Añadió que los copropietarios han satisfecho los cobros realizados por la administración desde el año 2006 y que, por tanto, resulta lógico que el fisco proceda a hacer la devolución de las sumas pagadas de más o a imputar los excedentes a vigencias futuras. 39. Con fundamento en los anteriores argumentos, la parte actora solicitó la revocatoria parcial de la sentencia apelada, así como su modificación y complementación. III.2.- El Municipio de Medellín 40.

A través de apoderado judicial y mediante escrito oportunamente presentado[4], la entidad territorial demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, argumentando que, contrario a lo determinado por el a quo, durante la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos administrativos que son objeto de demanda se garantizó al contribuyente el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 41.

Al respecto aseveró que la Subsecretaría de Catastro y la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín agotaron el procedimiento establecido legalmente para la formación y actualización catastral, así como para el trámite de revisión de los avalúos catastrales promovidos por los contribuyentes, tal y como puede evidenciarse en el acervo probatorio aportado por la misma accionante. 42.

Adujo que, en ese sentido, las decisiones de la administración se profirieron con respaldo en normas vigentes y claramente desarrolladas, por organismos y funcionarios competentes, con observancia de los procedimientos indicados, sin desviación de las atribuciones legales o reglamentarias, con la debida motivación y sin violación al derecho de defensa del contribuyente demandante, a quien durante el trámite administrativo surtido se le brindaron todas las garantías y oportunidades para contradecir y exponer los argumentos pertinentes. 43.

Sostuvo que, además de acatar los parámetros establecidos en normas especiales para la fijación del avalúo catastral, la administración se ciñó a lo establecido, en lo pertinente, a las normas indicadas en el Código Contencioso Administrativo, de tal suerte que al contribuyente se le concedió la posibilidad, en la vía gubernativa, de controvertir todas las decisiones de la administración. IV.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 44.

El recurso de apelación fue concedido por el magistrado conductor de la primera instancia mediante auto de 3 de septiembre de 2012[5]. 45. Remitido y sometido a reparto el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 19 de enero de 2015 se admitieron los recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada[6]. 46.

Mediante providencia de 6 de julio de 2015, el Despacho sustanciador corrió traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto[7]. 47. En esta etapa del proceso, la parte demandante reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación en lo atinentes a las condiciones del inmueble que fue objeto del avalúo catastral en controversia y solicitó que en aras del restablecimiento del derecho de los copropietarios se ordene al Municipio de Medellín tener en cuenta el valor comercial del predio establecido en el peritaje practicado dentro del proceso judicial a efectos de determinar la base para la liquidación del impuesto predial del quinquenio comprendido entre el año 2006 y el año 2010, inclusive, y que se ordene el reintegro del mayor valor pagado por los contribuyentes, con los respectivos intereses e indexación[8]. 48.

El Municipio de Medellín[9], por su parte, reiteró los argumentos de defensa planteados en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Competencia 49. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

V.2.- Problema jurídico 50. De conofrmidad con el artículo 328 del Código General del Proceso[11], aplicable al proceso contencioso administrativo por analogía a falta de norma especial en el CCA y por remisión expresa de su artículo 267, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.

En esos términos, por regla general, la segunda instancia no puede agravar la situación del apelante único, lo cual constituye el principio denominado como la no reformatio in pejus. 51. Sin embargo, la misma norma procesal dispone que cuando ambas partes hayan apelado la sentencia, o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones, por lo que, en estos dos supuestos, por autorización de la ley, el juez no queda atado a la favorabilidad que cada apelante busca para su situación procesal con la interposición del recurso. 52.

En ese orden de ideas, siendo que en el presente asunto la decisión de primera instancia fue apelada tanto por la parte actora como la entidad demandada, la Sala dispone de libertad para decidir sobre la providencia objeto de apelación. 53. Hecha tal precisión, esta Sala debe determinar: (i) si en el procedimiento administrativo de revisión del avalúo catastral del predio identificado con matrícula inmobiliaria 589498 que culminó con la expedición de las Resoluciones RR028 de 11 de enero de 2008 y SH 18- 209 de 10 de julio de 2008, suscritas por el Subsecretario de Catastro y por el Secretario de Hacienda del Municipio de Medellín, respectivamente, se violó el debido proceso y el derecho de contradicción de los demandantes y si en tal caso el juez administrativo está habilitado para aplicar oficiosamente la excepción al principio de justicia rogada y (ii) si procede la modificación y complementación del fallo de primera instancia con el fin de resolver los cargos de nulidad formulados por la parte actora.

V.3- Cuestión previa 54. El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la Resolución 0004 de 30 de diciembre de 2005, mediante la cual el Subsecretario de Catastro de Medellín ordenó la renovación de la inscripción catastral de unos inmuebles ubicados en la zona urbana y rural del Municipio de Medellín, es un acto de trámite que, por ende, no es objeto de control jurisdiccional. 55.

Mediante la providencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de los referidos actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada reiniciar el procedimiento administrativo de revisión del avalúo catastral del inmueble, decisión que sustentó en que, en desarrollo del trámite administrativo, se violó el derecho fundamental al debido proceso por desconocimiento del derecho de audiencias o de defensa. 59.

Los demandantes impugnaron la decisión en lo que respecta al restablecimiento del derecho ordenado y solicitaron la modificación y complementación de la sentencia, argumentando que, si bien comparten la oficiosa motivación del fallo en lo atinente a la violación al debido proceso, en su criterio se requiere un pronunciamiento sobre las imputaciones propuestas en la demanda, dada la índole resarcitoria de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada. 60.

Por su parte, la entidad demandada aseguró que, contrario a lo determinado por el a quo, durante la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos administrativos que son objeto de demanda se garantizó al contribuyente el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 61. La Sala constata que, en efecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia examinó la legalidad de los actos administrativos con fundamento en normas superiores no invocadas en la demanda. 62.

En la Sentencia C-197 de 1999, al estudiar la constitucionalidad del aparte del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo que dispone que «[c]uando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación», la Corte Constitucional precisó lo siguiente: […] Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación[13] (negrilla fuera del texto). 63.

La Corte Constitucional concluyó que la exigencia de que las demandas contengan el señalamiento de las normas violadas y la explicación del concepto de su violación no vulnera el principio de igualdad, por cuanto se impone por igual a todas las personas que demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y porque no se le puede exigir al legislador que regule por igual las formas del debido proceso para los diferentes tipos de acciones, e igualmente consideró que el requisito en cuestión no desconoce el derecho político a que alude el artículo 40-6 de la Constitución Política, ni el derecho de acceso a la justicia, porque se trata de una carga procesal mínima, racional, proporcionada y necesaria que no afecta el núcleo esencial de tales derechos. 64.

Sin embargo, el alto Tribunal advirtió que, en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación del segmento acusado [artículo 137-4 del CCA] al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio, de manera que «defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad». 65.

En orden de ideas, la Corte declaró la exequibilidad del aparte normativo analizado, «bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución». 66.

En suma, a la luz de la referida providencia, el juez administrativo, con la finalidad de amparar y asegurar la defensa de los derechos fundamentales, puede declarar la nulidad de los actos administrativos por razones que no fueron discutidas en la demanda, con sustento en la primacía de los derechos fundamentales, la aplicación preferente de la Constitución y la prevalencia del derecho sustancial[14]. 67.

Así las cosas, si bien es cierto que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial se ha atenuado el principio de justicia rogada, es claro que la excepcionalidad de esta posibilidad esta asociada a que la autoridad judicial compruebe, plenamente, la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata. 69.

En el fallo que ahora es objeto de análisis, el a quo consideró que, en el trámite administrativo de revisión de un avalúo que culminó con la expedición de las Resoluciones RR028 de 2008 y SH 18–209 de 2008, se violó el derecho fundamental al debido proceso por desconocimiento del derecho de audiencias o de defensa, toda vez que los informes GE- 2887 de 12 de diciembre de 2007 y GE-854 de 20 de junio de 2008, relativos a unas inspecciones oculares, se practicaron sin conocimiento y audiencia de los contribuyentes interesados.

Así se fundamentó la decisión: […] En efecto, observa la Sala que el Municipio de Medellín realizó una serie de actividades y procedimiento para recaudar una serie de pruebas, las cuales, una vez analizadas, llevaron a la Secretaría de Hacienda del ente territorial a confirmar el avalúo catastral dado inicialmente. No obstante, estima esta Subsección que iniciado ese procedimiento particular y concreto de revisión del avalúo solicitado por el administrado, era forzoso que los contribuyentes tuvieran la oportunidad de conocer las pruebas y demás documentos que sirvieron de base a la Administración y que, además, pudieran controvertirlos, sin que sea válido afirmar que para ello son suficientes los recursos gubernativos o su mención en los actos administrativos.

Tal circunstancia se predica de los informes que se realizaron con ocasión de cada una de las inspecciones oculares, es decir, los Informes GE- 2887 del 12 de diciembre de 2007 y GE-854 del 20 de junio de 2008, que fueron practicados sin conocimiento y audiencia de los contribuyentes interesados, y que constituyen el soporte fundamental de los actos demandados.

Esas razones desconocen la filosofía que inspiran los artículos 29 de la Carta Política; y 3, 28 y concordantes del Código Contencioso Administrativo, habida cuenta de que ello lo que busca es que en los procedimientos de revisión no se sorprenda al contribuyente y éste sepa con claridad cuáles son las pruebas y razones que conducen a la Administración a confirmar un avalúo catastral […]. 71.

Analizada la decisión, la Sala no advierte la violación al debido proceso de los demandantes y no encuentra justificada y debidamente sustentada la inaplicación del principio de justicia rogada, como se expone a continuación. 72. En primer lugar, es del caso recordar que, según lo dispone el artículo 84 del CCA, la nulidad «[p]rocederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió» (negrilla fuera del texto). 73.

En relación con la causal de nulidad por expedición irregular, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado lo siguiente: […] [L]a existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir. […] Consecuentemente, cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma[17] (negrillas fuera de texto). 74.

De conformidad con lo anterior, la expedición irregular —que incluye la violación al derecho de defensa—, se configura cuando se desconocen las normas que regulan los requisitos y procedimientos de formación del acto administrativo. Dicho de otro modo, debe existir una norma o disposición superior que establezca unos requisitos formales, cuyo incumplimiento se aduce como causal o como vicio de nulidad. 75.

Pues bien, la Sala encuentra que en el sub lite, a pesar de que el juez de primera instancia señaló que el trámite de revisión de avalúos elaborado en el marco del procedimiento de actualización de la formación catastral tiene una regulación especial[18], no hizo mención alguna sobre normas o disposiciones que exijan la intervención del contribuyente durante la práctica de diligencias específicas, como lo son las inspecciones oculares a las que aludió o la elaboración de los informes sobre su desarrollo, es decir, no evidenció la existencia de un procedimiento previo que impusiera tal deber. 76.

Resulta pertinente mencionar que en sentencia de 6 de agosto de 2014, al resolver asunto en el que igualmente se discutió la legalidad de una actuación administrativa de revisión de avalúo catastral, esta Corporación señaló que «el hecho de que el informe técnico, con base en la inspección ocular, no se practicara con la intervención de la actora no significa que se hubiera violado el debido proceso, pues ésta pudo controvertir los resultados del informe mediante las pruebas que considerara pertinentes.

Sin embargo, se limitó a sostener que el inmueble de su propiedad no presentaba mutación alguna que ameritara la actualización del avalúo y no allegó las pruebas necesarias»[19] (la negrita no es original). 77. En todo caso, tampoco se advierte en la sentencia apelada un razonamiento que conduzca a la certeza de que, a los contribuyentes, ahora demandantes, no se les hubiera informado sobre la práctica de las inspecciones oculares, pues, como se observa en la transcripción de la providencia que se hizo líneas atrás, la afirmación que en ese sentido hace el a quo está desprovista de sustento y de análisis probatorio. 78.

Por otro lado, como ya se anotó, la parte actora solicitó que se complemente el fallo de primera instancia, considerando que el Tribunal Administrativo se abstuvo de pronunciarse sobre las causales de nulidad alegadas como fundamento de la demanda, valga decir, sobre la violación de las normas en que debieron fundarse los actos administrativos demandados, el exceso o abuso de la competencia impositiva y la desviación en el ejercicio de sus atribuciones. 80.

Sobre el particular, la Sala recuerda que el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo dispone lo siguiente en relación con el contenido de las sentencias:

ARTÍCULO 170. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas (negrilla fuera del texto). 81.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se han ocupado de analizar el deber de observancia del principio de congruencia por parte del juzgador, coincidiendo en que este principio fundamental exige que la sentencia esté acorde con los hechos, las pretensiones esgrimidas en la demanda y el concepto de violación presentado. 82.

Así, la Corte Constitucional ha definido el principio de congruencia como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso amparado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida en que debe haber un pronunciamiento expreso sobre lo pedido, debatido y probado,[20] ya que la decisión debe adoptarse de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso, lo cual, por lo además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto que durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados[21]. 83.

A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, es decir, la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta[23]. 87.

Con esa finalidad, y como lo ha resuelto esta Sección en oportunidades anteriores,[24] se devolverá el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia con la advertencia de que, en consideración de la fecha de radicación de la demanda, la decisión deberá emitirse, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente[25].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de primera instancia en el sentido de DECLARARSE inhibida la Sala para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 0004 de 30 de diciembre de 2005, «[p]or medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción de unos inmuebles ubicados en la zona urbana y rural del Municipio de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 31 de mayo de 2012 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de las Resoluciones RR 028 de 11 de enero de 2008, expedida por el Subsecretario de Catastro y SH 18-209 de 10 de julio de 2008, expedida por el Secretario de Hacienda del Municipio de Medellín y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al Municipio de Medellín reiniciar el procedimiento administrativo de avalúo catastral del inmueble de propiedad de los actores, y ORDENAR a la autoridad judicial que, en su lugar, dicte una nueva providencia pronunciándose sobre los fundamentos que delimitaron la controversia, y que fueron pretermitidos en la decisión, lo cual hará dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, por las razones expuestas en la parte motiva.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la presente providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P: 9 ----------------------- [1] Folios 2 a 12 del cuaderno 1. [2] Folios 315 a 326 del cuaderno 1. [3] Folios 329 a 341. [4] Folios 342 a 356 del cuaderno 1. [5] Folio 358. [6] Folio 373. [7] Folio 376. [8] Folios 378 a 384. [9] Folios 385 a 401. [10] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]: [11] Artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. [12] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de octubre de 2012. Radicado: 05001-23-15-000- 2000-01421-01. M. P.: Guillermo Vargas Ayala. Actor: Transpacific Corporation. [13] Corte Constitucional. Sentencia C-197 del 07 de abril de 1999. M.P.: Antonio Barrera Carbonell. [14] Corte Constitucional. Sentencia T-553 de 16 de julio de 2012.

M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Radicación: 13001-23-31-000- 2001-00816-01. M.P.: Rafael Ostau de Lafont Pianeta. Actor: Seguros Alfa S.A. / Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección A. Sentencia de 25 de marzo de 2010.

Radicación: 25000- 23-25-000-2000-07769-03(2066-06). M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero. Actor: José Alberto Godoy Benavides. [16] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda- Subsección B. Sentencia de 11 de julio de 2013. Radicación: 52001- 23-31-000-2004-00188-02 (1982-09). M.P.: Gerardo Arenas Monsalve. Actor: Roberth Orlando Villavicencio. [17] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 2009. Radicado: 11001-03-26-000-2004- 00020-00(27832). M. P.: Ramiro Saavedra Becerra. Actor: Consuelo Acuña Traslaviña. [18] El a quo se refirió al artículo 30 del Decreto 3496 de 1983 y al artículo 134 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, preceptos que disponen que «[e]l propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio». [19] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de agosto de 2014. Radicado: 050012331000200603159 01 (19726). M. P.: Martha Teresa Briceño De Valencia. Actor: Caribe Motor De Medellín S.A. [20] Corte Constitucional. Sentencias T-450 de 04 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-773 del 1.º de agosto de 2008.

M.P.: Mauricio González Cuervo y T-714 del 17 de octubre de 2013. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. [21] Corte Constitucional. Sentencia T-455 del 25 de agosto de 2016. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. [22] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 16 de agosto de 2002. Radicación: 76001-23-24-000- 1997-4345-01(12668).

M.P.: Juan Ángel Palacio Hicapié. Actor: Municipio de Yumbo. [23] Corte Constitucional. Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. [24] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 25 de julio de 2019. Radicación: 7600123310002002200722-01. M. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Constructora Limonar Ltda. [25] De conformidad con el artículo 120 del Código General del Proceso.