PENSIÓN GRACIA / REQUISITOS DE LA PENSIÓN GRACIA / BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN GRACIA / DOCENTES NACIONALIZADOS / PRUEBA DEL TIEMPO DE SERVICIOS Y DE VINCULACIÓN [L]a pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella […] [L]a Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial.
Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […] [P]ara demostrar el tiempo de servicios y la clase de la vinculación, no depende de la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido que determine el tipo de nombramiento, la autoridad que lo realiza, la institución educativa a la que va a prestar los servicios, la naturaleza; con el objeto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00688-01(3019-19) Actor: YOLANDA SÁNCHEZ MICOLTA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: PENSIÓN GRACIA - SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la señora Yolanda Sánchez Micolta contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Yolanda Sánchez Micolta, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones RDP 001891 del 20 de enero de 2015 y RDP 016062 del 24 de abril de 2015, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, y resolvió el recurso de apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocerle y pagarle una pensión gracia efectiva a partir del 8 de febrero de 2014, fecha en la cual cumplió con los requisitos exigidos por la ley, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante los doce meses anteriores al cumplimiento del estatus jurídico de pensionada, con los reajustes y demás beneficios consagrados en la ley, especialmente la mesada semestral y la prima de navidad, de acuerdo a los parámetros fijados por el Acto Legislativo 01 de 2005.
De la misma forma peticionó, que las sumas que resulte obligada a pagar la UGPP, se le reconozca y cancele la indexación de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor (IPC), certificados por el DANE, y se dé aplicación al artículo 192 del CPACA. También, solicita se le ordene a la entidad de previsión que cumpla la sentencia dentro de los términos legales. 1.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes (ff. 1 – 12): La señora Yolanda Sánchez Micolta nació el 8 de febrero de 1964. Prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación del Departamento de Nariño, como docente nacionalizada, mediante nombramiento realizado en el Decreto 002 del 20 de noviembre de 1979, en la Escuela San Pedro de Sequihonda, en el municipio de Charco (Nariño), desde el 1 de noviembre de 1979.
Afirmó que en el año 1983 fue nombrada sin interrupción por el Municipio de Santa Bárbara Iscuande, como directora de la escuela Rural Mixta de Buga, ente territorial donde ha seguido prestando sus servicios, y para el año 1994 “se presenta la cofinanciación de la plaza docente que la señora Sánchez Micolta ocupaba, según el decreto No. 002 – B de enero 17, mismo en el cual se especifica claramente que, “se crean nuevas plazas docentes municipales”, siendo asignada a la Escuela Urbana Integrada.” La demandante peticionó el reconocimiento de la pensión gracia, la que fue negada por la entidad de previsión por considerar que “la cofinanciación de la plaza de la docente la convierte automáticamente en docente con vinculación nacional”.
En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación, por considerar que nunca ha sido nombrada por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional, ni se ha desempeñado en centro educativos nacionales. Afirmó que los certificados de tiempos de servicio y os actos administrativos respaldan todas las afirmaciones y el derecho que le asiste a la demandante para ser acreedora de la pensión gracia, por cuanto su vinculación es del orden nacionalizado, situación diferente es que sus salarios y prestaciones sociales sean cancelados con el Sistema General de Participaciones, que no la convierten en manera automática en docente del orden nacional. 2.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Artículos 25 y 53 de la Constitución Nacional, 1 a 4 de la Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989. 1. Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos, con los siguientes argumentos (ff. 104 a 108 del expediente): Sostuvo que la demandante deberá probar todos y cada uno de los elementos fácticos sobre los cuales edifica las pretensiones de la demanda.
Alegó que no se encuentra debidamente acreditado los tiempos de servicios docentes antes del 31 de diciembre de 1980, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, y que revisado el cuaderno administrativo se observa que la vinculación de la demandante desde el 1 de noviembre de 1979, no ha sido demostrada de manera idónea, al no haberse aportado copia auténtica del decreto de nombramiento y acta de posesión, por lo que la certificación allegada no es valida para el reconocimiento deprecado.
Conforme con lo anterior, no se tiene certeza sobre los tiempos de servicios allegados, ni el carácter de la vinculación y el origen de los recursos con que fue financiada. Afirmó que el tiempo de servicio prestado por la demandante en el Departamento de Nariño a partir de 1994, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por considerarse nacional, pues si bien la vinculación a la docencia es territorial, es cofinanciado, y se entiende que su régimen prestacional es el de los docentes nacionales.
Refirió que los tiempos de servicios laborados por la demandante fueron cofinanciados con el 70% de los recursos a cargo de la Nación, motivo por el cual no hay lugar al reconocimiento de la pensión pretendida, por cuanto se convierte en docente del orden nacional. Propuso las excepciones de inexistencia de vulneración de los principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. 2.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de sentencia proferida el 20 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos administrativo demandados, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la demandante a partir del 8 de febrero de 2014, con los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada (8 de febrero de 2013 al 8 de febrero de 2014) y se condenó en costas a la entidad demandada.
Luego de analizar el marco normativo y jurisprudencia relativo a la pensión gracia, y de evaluar el material probatorio allegado al expediente, determinó que la docente inició labores a partir del 1 de noviembre de 1979, en el Colegio Rural Mixto de San Pedro de Bolívar en el municipio de Santa Bárbara de Iscuandé, y ha ejercido la docencia por más de 34 años, acotando que no se evidencia interrupciones desde que inició su vínculo como docente.
En relación a los argumentos expuesto en donde se afirma que la docente ejerció como docente cofinanciada, sostuvo el a quo que los nombramientos realizados a la demandante desde el 1 de noviembre de 1979 al 1 de septiembre de 1989, se pagaron con recursos propios de las entidades territoriales, y en relación con la vinculación posterior, realizada a través del Decreto 002B del 17 de enero e 1994, se financia con recursos del situado fiscal, donde la designación fue efectuada por el alcalde del municipio de Santa Bárbara de Iscuandé, por la creación de nuevas plazas docentes municipales, y conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 196 de 1995, son docentes territoriales los docentes que se encuentren cofinanciados por la Nación, ocupando plazas de los entes territoriales, motivo por el cual la demandante tiene la condición de docente territorial.
Conforme con lo anterior, encontró probado que la demandante cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, por lo que ordenó el reconocimiento de la prestación con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional (8 de febrero de 2014), teniendo en cuenta lo devengado por concepto de asignación básica, auxilio de movilización, asignación adicional coordinador 20%, bonificación mensual, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, los cuales deben ser incluidos en el ingreso base de liquidación de la prestación reclamada, sin que allá lugar a dar aplicación al fenómeno de la prescripción. Por último, condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, en consideración a lo establecido en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, por resultar vencida en el proceso. 3.
Recurso de apelación El apoderado de la entidad demandada formuló recurso de apelación en contra de la sentencia del 20 de febrero de 2019, con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia, se proceda a negar las pretensiones de la demanda y se exonere de toda responsabilidad a la UGPP. Reiteró que no se encuentra demostrado los tiempos de servicio docentes antes del 31 de diciembre de 1980, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto el tiempo de servicios que se afirma haber prestado como maestra municipal en la Escuela San Pedro de Sequihonda en el municipio de El Charco, no ha sido demostrado de manera idónea, al no haberse aportado copia auténtica del decreto de nombramiento y acta de posesión, y por no haberse demostrado de donde provenían los recurso con los que se le cancelaban por los servicios prestados.
Afirmó que no existe prueba idónea que lleve a la certeza de que los tiempos prestados se realizaron en el orden territorial. Alegó que los tiempos de servicios a partir del 17 de enero de 1994, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que fueron financiados con recursos del situado fiscal, es decir, la Nación, motivo por el cual no cumple con el presupuesto establecido en la Ley 114 de 1913, de no recibir pensión o recompensa de carácter nacional.
En relación con la condena en costas, manifestó que la oposición de la entidad demandada no ha sido temeraria, se acomoda a un adecuado ejercicio del derecho de la entidad, sin que se haya abusado de acceder a la administración de justicia, sin que la defensa haya implicado un abuso del derecho, que obligue a la entidad a correr con los gastos realizados por la parte demandante para obtener un pronunciamiento judicial, más aún cuando ello no fue demostrado en el curso del proceso. 4.
Alegatos de conclusión 1. Por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Mediante escrito visible a folios 270 a 271 del expediente, la entidad demandada a través de apoderado judicial presentó alegatos de conclusión en el curso de la segunda instancia, solicitando se revoque la sentencia recurrida y se nieguen las pretensiones de la demanda.
Refirió que no se encuentra acreditado los tiempos de servicio de la docentes antes del 31 de diciembre de 1980, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto el tiempo que se afirma prestado como maestra municipal no fue demostrado de manera idónea, por no haberse aportado original o copia autenticada del nombramiento y el acta de posesión, no siendo válida la certificación allegada a la demanda.
Reiteró que los tiempos comprendidos a partir del 17 de enero de 1994, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación, por haber sido financiados con recursos del situado fiscal, es decir, por parte de la Nación, no cumpliendo con el presupuesto de la Ley 114 de 1913 de no recibir recompensa de carácter nacional. Alegó que “no basta que el docente tenía la condición de docente territorial, a que haya cumplido 20 años de servicio oficial, se requiere cumplir también el requisito de “que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Entonces, si el docente, así sea territorial, recibe sus salarios o subvenciones de la (Situado Fiscal / Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia.” 2. Por la parte demandante Vencido el término concedido para presentar alegatos de conclusión, concedido mediante auto del 22 de noviembre de 2019 (f. 262), la demandante se abstuvo de realizar pronunciamiento alguno al respecto. 5.
Concepto del Agente del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, es el de definir si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia contemplada en la Ley 114 de 1913, teniendo en cuenta que laboró como docente al servicio del municipio de Planadas (Tolima), vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y ostenta el carácter de docente territorial, tal como lo indica la parte actora, o en su defecto no hay lugar a reconocer la prestación por cuanto el tiempo de servicios con posterioridad al año 1993, fue cofinanciados entre la Nación y el ente territorial, lo cual no le da derecho a la pensión reclamada como lo aduce la parte demandada.
El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la sentencia recurrida, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad demandada. 3. Hechos probados A través del Decreto 083 del 20 de noviembre de 1979, fue nombrada en el Colegio Rural Mixto de San Pedro de Bolívar en el municipio de Santa Bárbara de Iscuandé (Nariño), con retroactividad a partir del 1 de noviembre de 1979 (f. 162 - 165).
Mediante el Decreto 009 del 11 de febrero de 1983, fue nombrada por el Alcalde Municipal de Santa Bárbara Iscuandé (Nariño) como Directora de la Escuela Rural Mixta de Buga, cargo del cual tomó posesión el 12 de febrero de 1983 (ff. 157 – 161). Por el Decreto 084 del 24 de septiembre de 1986, fue nombrada en la Escuela Mixta de la Loma por el Alcalde Municipal de Santa Bárbara Iscuandé (Nariño) – folios 153 a 156 -.
El Alcalde Municipal de Santa Bárbara Iscuandé (Nariño) mediante el Decreto 047 del 1 de septiembre de 1989 nombró a la demandante como directora de la Escuela Rural Mixta de Bocas de Sequihondita jurisdicción de dicha municipalidad (f. 151), posesionada el 1 de septiembre de 1989 (f. 152). Por el Decreto 84 del 13 de octubre de 1992, la demandante fue nombrada en la Escuela Rural Mixta de Varones de la Cabecera Municipal del Municipio de Santa Bárbara Iscuandé (Nariño), como maestra seccional (f. 147), cargo del cual tomó posesión el 13 de octubre de 1992 (ff. 149 - 150).
Posteriormente, fue nombrada por el Alcalde Municipal de Santa Bárbara de Iscuandé (Nariño) mediante el Decreto 002 – B del 17 de enero de 1994 como maestra seccional en la Escuela Urbana Integrada, dentro de las nuevas plazas docentes municipales, cofinanciada por la Nación y el ente territorial, posesionado en la misma fecha (f.26). Mediante el Decreto 2060 del 26 de diciembre de 2007 expedido por la Secretaria de Educación Departamental de Nariño, la demandante fue incorporada como docente para la prestación del servicio educativo en el Departamento de Nariño, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones (ff. 139 - 142), sin solución de continuidad en la nueva planta de cargos aprobada y viabilizada por el Ministerio de Educación Nacional y adoptada por el departamento de Nariño (acta de incorporación visible a folio 143).
A través de la Resolución 512 del 10 de marzo de 2014, el Secretario de Educación del Departamento de Nariño, comisionó por encargo como Directivo Docente – Coordinador a la demandante en la Institución Educativa Politécnico Santa Bárbara del municipio de Santa Bárbara, por necesidades del servicio (ff. 137 – 138). Obra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral con el Consecutivo No. 2036 del 28 de julio de 2014 (ff. 22), en el cual se registró que “[r]evisada la H. V del docente se verificó que su régimen de vinculación es de tipo MUNICIPAL, COFINANCIADO, por cuanto el formato se encuentra estandarizado como Nacional Nacionalizado por el MEN y la Fiduprevisora (Válido para prestaciones).” La demandante presentó solicitud ante la UGPP, el 12 de septiembre de 2014, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia (ff. 27 – 29).
La entidad demandada mediante la Resolución RDP 001891 del 20 de enero de 2015 (ff. 14 – 16), se abstuvo de acceder a la solicitud, por considerar que los tiempos de servicio prestados por la demandante tienen el carácter de nacionales, en consideración a que la fuente de los recursos corresponde a cofinanciado por la Nación. En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación (ff. 41 – 45) decidido mediante la Resolución RDP 016062 del 24 de abril de 2015, confirmando la decisión tomada, por cuanto los tiempos de servicios laborados fueron cofinanciados con el 70% de los recursos a cargo de la Nación, motivo por el cual no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. 2.4.
Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6[3], a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933[4], el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.
Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”[5].
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[6], pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley[7], se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Ante la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, se expidió el Decreto 196 de 1995, que en su artículo 2 definió a cada uno de los docentes y su clase de vinculación, en los siguientes términos: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” Esta Corporación mediante sentencia del 19 de enero de 2006 proferida dentro del expediente No. 6024 - 2005, con ponencia del doctor Tarsicio Cáceres Toro, en relación con los medios de prueba para acreditar el tiempo de servicio y el tipo de vinculación exigida para el reconocimiento de la pensión gracia, sostuvo: “En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación -desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.
Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión.” De la anterior transcripción, se hace necesario establecer que para demostrar el tiempo de servicios y la clase de la vinculación, no depende de la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido que determine el tipo de nombramiento, la autoridad que lo realiza, la institución educativa a la que va a prestar los servicios, la naturaleza; con el objeto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913.
Ahora bien, en relación con la naturaleza jurídica de la vinculación de los docentes cofinanciados entre el Gobierno Nacional y el ente territorial, el artículo 4 del Decreto 196 de 1995[8], dispone: “Artículo 4º.- Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional. Los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos Reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales establecidos para el efecto.
Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio. Las prestaciones sociales de los docentes financiados y cofinanciados serán de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su cancelación se regirán por lo que disponga el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Las entidades territoriales, las cajas de previsión o las entidades que hagan sus veces, girarán directamente los recursos al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo.- Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas cofinanciadas, los derechos salariales y prestacionales se pagaran con cargo al situado fiscal.” Al respecto, mediante la sentencia del 28 de julio de 2016[9], al resolver una situación de similares contornos al que se decide con la presente sentencia, se concluyó: “De conformidad con lo anterior y en virtud a que las normas definen a los docentes cofinanciados como docentes departamentales, distritales o municipales dependiendo del ente que los hubiera vinculado, la Sala considera que como el demandante fue vinculado como docente cofinanciado por el Municipio de San Sebastián de Mariquita desde 1994, se debe entender que dicha vinculación se dio como municipal y por consiguiente tiene derecho a que dichos tiempos sean tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia.” Por su parte, la Corte Constitucional mediante sentencia SU 559 de 1997, al estudiar el contenido del artículo 2 del Decreto 196 de 1995, advirtió que los docentes departamentales, municipales y distritales, así como los cofinanciados por la Nación, debían ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 60 de 1993.
Con fundamento en lo anterior, para establecer la naturaleza de los docentes cofinanciados, esta Subsección mediante sentencia del 11 de abril de 2018 con ponencia de la doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, proferida dentro del expediente No. 19001233300020150039201 (2235 – 2017)[10], consideró: “(…) concluye la Sala que son docentes Departamentales, Distritales y Municipales: 1.
Los vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. (Ley 91 de 1989, artículo 1°, # 3°) 2. Los vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal.
(Decreto 196 de 1995, artículo 2°, literal a.) 3. Los financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales. (Decreto 196 de 1995, artículo 2°, literal b.) (Resaltado fuera de texto) En este último caso, deberán cumplir varios requisitos: i) que sean cofinanciados por la Nación y el ente territorial mediante la suscripción de convenios, y ii) que se encuentren vinculados en plazas territoriales, bien sea departamentales o municipales, es decir, que presten sus servicios en plazas o instituciones educativas territoriales.” De acuerdo con el marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si la demandante cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a la naturaleza de su vinculación, por cuanto la entidad demandada consideró que los servicios prestados desde el 1 de febrero de 1994 son del orden nacional que no le conceden el derecho a la prestación deprecado.
Del material probatorio allegado al expediente, la UGPP a través de la Resolución RDP 001891 del 20 de enero de 2015, le negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, por considerar que la vinculación a partir de 1994, es de carácter nacional por esta cofinanciado por la Nación, decisión confirmada mediante la Resolución RDP 016062 del 24 de abril de 2015.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que mediante el Decreto 002 – B del 17 de enero de 1994, el Alcalde Municipal de Santa Bárbara de Iscuandé (Nariño) nombró a la demandante como maestra seccional en la Escuela Urbana Integrada, dentro de las nuevas plazas docentes municipales, cofinanciada por la Nación y el ente territorial (f.26).
Luego, por el Decreto 2060 del 26 de diciembre de 2007 expedido por la Secretaria de Educación Departamental de Nariño, fue incorporada como docente para la prestación del servicio educativo en el Departamento de Nariño, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones (ff. 139 - 142), sin solución de continuidad en la nueva planta de cargos aprobada y viabilizada por el Ministerio de Educación Nacional y adoptada por el departamento de Nariño (acta de incorporación visible a folio 143).
Conforme con lo establecido en el literal b) del artículo 2 del Decreto 196 de 1995, se entiende como docentes departamentales, distritales y municipales, los financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales. En virtud de lo anterior, la vinculación de la demandante realizada a través del Decreto 002 – B del 17 de enero de 1994 es del orden municipal, puesto que fue nombrada en el Municipio de Santa Bárbara de Iscuandé (Nariño) cofinanciada por el Gobierno Nacional de acuerdo a lo registrado en el acto de nombramiento, el cual fue expedido por la autoridad local para desempeñarse en una institución educativa del municipio, lo que guarda relación con la tesis jurisprudencial expuesta por la Sección Segunda de la Consejo de Estado, en las sentencias anotadas.
Corolario a lo expuesto, para la Sala encuentra probado que la vinculación de la demandante a partir de 1994 se realizó como docente municipal, de conformidad con lo dispuesto en el literal b) del artículo 2 del Decreto 196 de 1995, por lo que se concluye que dichos tiempos son válidos para efectos de contabilizarse en el reconocimiento de la pensión gracia pretendida por la demandante, conforme así lo encontró probado el a quo en la sentencia recurrida.
De tal suerte que, al realizar un estudio en conjunto con lo aquí mencionado, frente a los actos administrativos de nombramiento y posesión de la demandante, se advierte que durante la vinculación a la docencia oficial, la señora Yolanda Sánchez Micolta, ostentaba el carácter de docente territorial, lo que sin lugar a dudas le da derecho al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que acreditó los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913, en armonía con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, por lo que resulta evidente que la UGPP, erró al negarle el reconocimiento de la pensión gracia a través de la expedición de los actos acusados, al haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los mismos.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el 20 de febrero de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, accedió a las súplicas de la demanda. Por último, como el escrito de apelación la entidad demandada solicitó la revocación del fallo de primera instancia en su integridad, lo cual incluye la condena en costas impuesta; la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Empero, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandante.
Así las cosas, se revocará la condena en costas y agencias en derecho impuesta a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sin más disquisiciones sobre el particular. III. DECISIÓN Corolario de lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida el 20 de febrero de 2019, por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda y se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la señora Yolanda Sánchez Micolta, con excepción al numeral quinto (5) en los referente a las costas y agencias en derecho, por las razones expuestas en líneas anteriores.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por la señora YOLANDA SÁNCHEZ MICOLTA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, con excepción al numeral quinto (5) en lo referente a la condena en costas y agencias en derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Se acepta la renuncia al poder presentada por el doctor Gustavo Enrique Montañez Rodríguez, abogado con T.P. No. 129.096 del C. S de la J., quien ejerce la representación judicial de la UGPP, en los términos y para los efectos del escrito visible a folio 263 del expediente.
TERCERO. - Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] “ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS.
El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días.
Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente.
(…).”. [2] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [3] “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” [4] “(... ) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. [5] Artículo 1 de la Ley 43 de 1975. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [7] Artículo 1. [8] “Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 17F¡¢£¦ÍÍ Í- ! # $ ' D š œ ? ¾ ¿ È ì ® ° ¶ äääËË°°°°••vWvvWvvvvvvvvvvvvvv••=hf9Hh5FHCJOJ[9]PJQJ[10]^J[11]aJfH[pic]nH qÊÿÿÿ6 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.” [12] Con ponencia de la Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Velez. [13] Actor: Deyanira Bolaños Hurtado