COMPETENCIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA FIJAR ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS - Alcance / COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL PARA FIJAR EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS - Alcance [L]a facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.

En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia que la Constitución y la ley reservó de forma exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad. Se insiste por la Sala en la competencia concurrente o si se quiere, compartida, entre el legislador y el ejecutivo, en virtud de la cual, el Congreso determina los parámetros generales a los que debe sujetarse el ejecutivo para fijar el régimen salarial y prestacional.

En consecuencia, como ya lo ha precisado esta Corporación, la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales es competencia del Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las Corporaciones Públicas Territoriales, las que además, tienen prohibido arrogarse esta facultad; y en lo que se refiere al régimen salarial, el Gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

Siendo así son ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden territorial, que regulen la materia. […] De acuerdo con lo anterior, es claro que las autoridades territoriales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones sociales, pues sus potestades por mandato constitucional se limitan a determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, teniendo en cuenta los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.

NATURALEZA DEL HOSPITAL SAN SALVADOR DE CHIQUINQUIRA / SERVIDORES PÚBLICOS AL SERVICIO DEL HOSPITAL SAN SALVADOR DE CHIQUINQUIRA [S]e tiene que el Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una institución prestadora del servicio de salud de naturaleza privada y recibe aportes del sistema nacional de salud para el pago de los salarios y prestaciones sociales de sus trabajadores, que en su mayoría son empleados públicos, sin perjuicio que al estudiar las situaciones individuales se encuentren servidores vinculados por contrato de trabajo conforme con lo preceptuado en la Ley 10 de 1990. […] [P]ese a la naturaleza jurídica de derecho privado del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, por razón de su origen, como sus recursos eran en su mayoría provenientes del situado fiscal, el régimen de administración de personal es el que atañe a una entidad pública, es decir, de los empleados públicos y trabajadores oficiales […] [E]l Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una institución de naturaleza privada, que en virtud de la organización del sistema nacional de salud, recibió aportes del Estado para su sostenimiento, los que se utilizaron en el pago de los salarios de sus servidores (recurso humano), y en la construcción y/o adecuación de su infraestructura, dotación de recursos técnicos y financieros, por lo que quienes han prestado sus servicios en esta institución son servidores públicos, en su gran mayoría, empleados públicos, como es el caso de la actora, que no fue vinculada por contrato de trabajo ni desempeñó funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas, sino por el contrario ejerció funciones administrativas, especialmente como operadora de radio, empleo que ocupó por más de 15 años (del 1º de febrero de 1991 al 7 de abril de 2006). […] [S]i bien la actora tenía la condición de empleada pública, tal situación per se, no generaba la aplicación automática del Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993, pues tales disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico constitucional y legal, al haberse proferido de manera irregular, sin la debida competencia por las autoridades territoriales.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 LITERALES E Y F / LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 12 / LEY 10 DE 1990 / DECRETO 1006 DE 1993 / RESOLUCIÓN 915 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-31-000-2005-03632-01(4084-13) Actor: LEONOR PACHÓN DE PINEDA Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Referencia: NATURALEZA JURÍDICA DE LOS EMPLEOS ADSCRITOS AL ANTIGUO HOSPITAL DE CHIQUINQUIRÁ – DERECHOS PRESTACIONALES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS Y LOS TRABAJADORES OFICIALES – INCORPORACIÓN AUTOMÁTICA A LA CARRERA ADMINISTRATIVA.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 21 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones La señora Leonor Pachón de Pineda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, a través de apoderado, demandó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, los actos administrativos contenidos en: • La Resolución N° 249 de 25 de mayo de 2005, expedida por la Secretaría General de la Gobernación del Departamento de Boyacá, “Por la cual se reconoce y ordena el pago de los salarios y prestaciones sociales que se le adeudan y a que tiene derecho un empleado público y quien venía laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá”. • La Resolución N° 284 de 27 de junio de 2005, expedida por la Secretaría General de la Gobernación del Departamento de Boyacá, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, contra la anterior resolución. Adicionalmente, solicitó que se declare que la demandante ostenta la calidad de trabajadora oficial del Departamento de Boyacá, al servicio del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la demandada a reconocer y a pagar, de conformidad con la convención colectiva de trabajo que rige para los trabajadores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, los siguientes emolumentos: a) Bonificación por servicios prestados; b) Prima de servicios; c) Prima de vacaciones; d) Prima de navidad; e) prima de antigüedad y f) los intereses a las cesantías de los años 2001 a 2004.

Además, pidió el pago de los a) Sueldos de los meses de septiembre a diciembre de 2001,- julio a diciembre de 2003 y del 1° de enero a 21 de noviembre de 2004; b) Reajuste del sueldo del año 2002 y de los meses de enero a junio de 2003; c) Reajuste del Trabajo suplementario dominicales y festivos del año 2002 y 2003; d) Reajuste subsidio de alimentación primer semestre del año 2003; e) el 30% del sueldo del mes de junio de 2003; f) Indemnización de vacaciones de los años 2003 y 2004; g) Proporción de prima de vacaciones del año 2004; h) Proporción de vacaciones del año 2004; i) Cesantías acumuladas a noviembre 21 de 2004; j) Dotaciones de los años 2001 a 2004.

Asimismo, requirió que se ordene a la entidad demandada al pago de 100 smlmv, por concepto de perjuicios morales por el pago tardío de la liquidación de salarios y prestaciones adeudadas a la demandante, así como el cumplimiento del fallo en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del CCA, y se le condene en costas y gastos.

Como pretensión subsidiaria, solicitó que se condene a la entidad accionada a reconocer y pagar a la actora las prestaciones sociales adeudados (enunciadas anteriormente) desde el año 2001 hasta el 21 de noviembre de 2004, de conformidad con la Resolución N° 915 de 12 de noviembre de 1993, expedida por el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, en el evento de acreditarse que la demandante tiene la calidad de empleada pública. 1.2 Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: El apoderado de la parte actora señaló que la señora Leonor Pachón de Pineda se vinculó al Hospital San Salvador de Chiquinquirá en el cargo de aseadora del consultorio de dermatología y posteriormente, mediante Resolución N° 47 de 31 de enero de 1991 fue ascendida al cargo de telefonista de conmutador.

Indicó que la accionante se encontraba afiliada al sindicato de trabajadores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá – SINTASALUD – hoy SINDESS, dada su condición de trabajadora oficial, por lo que le era aplicable la convención colectiva de trabajo suscrita entre los directores de los hospitales del Departamento de Boyacá y el sindicato de trabajadores de la salud.

Relató que ante la indefinición jurídica que tenían los empleados al servicio de dicho hospital, el secretario jurídico de la presidencia de la República formuló solicitud a la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, que a través de concepto 1585 de 23 de julio de 2004, determinó que “(…) la institución Hospital San Salvador de Chiquinquirá es de naturaleza privada, la cual en virtud de la organización del Sistema Nacional de Salud, recibió aportes del Estado para su sostenimiento incluyéndose el pago de los salarios y prestaciones sociales de sus servidores, y en segundo lugar, que la mayoría de sus empleados son empleados públicos, y tienen todos los derechos que nuestra legislación les reconoce en tal virtud; se manifiesta igualmente en el concepto precitado que existen a su vez trabajadores oficiales de conformidad con la Ley 10 de 1990”, dentro de los cuales se encuentra la demandante.

Sostuvo que el Secretario General del Departamento de Boyacá, mediante la Resolución N° 0249 de 25 de mayo de 2005, efectuó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales adeudadas a la señora Leonor Pachón de Pineda, hasta el 21 de noviembre de 2004, por valor de $24.813.543. Expresó que la demandante interpuso recurso de reposición, por no haberse incluido los reajustes salariales legales y otras prestaciones sociales contenidas en la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los trabajadores oficiales del Hospital San Salvador Chiquinquirá, sin embargo, la entidad demandada, mediante Resolución N° 284 de 27 de junio de 2005 confirmó en su integridad su decisión. Resaltó que su vínculo laboral con el Hospital San Salvador de Chiquinquirá es de trabajador oficial y el “ascenso” que se le hizo no hace que pierda esa condición, y mencionó que a las señoras Nelly Virginia Rojas Ruiz, Carmen Cecilia Pinilla de Ortiz, Elsa Liria Acosta y Flor Ismelda Roncancio, a través del Decreto 1370 de 19 de noviembre de 2004, junto con otros actos administrativos expedidos por la Gobernación de Boyacá, fueron clasificadas como trabajadoras oficiales, por lo que espera un trato igualitario.

Destacó que el Gobernador de Boyacá a través del Decreto 1006 de 1° de julio de 1993, facultó entre otros, al director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá para efectuar reconocimientos laborales extralegales de contenido económico a sus servidores, que a la luz de la Ley 10 de 1990 y el artículo 3° del Decreto 1243 de 1992[1], tuvieran el carácter de empleados públicos; lo cual sirvió de fundamento para que el director del referido hospital expidiera la Resolución N° 915 de 1993, reconociendo tales prerrogativas a quienes estuvieran vinculados antes del 29 de septiembre de 1992, por lo que la demandante bajo ese contexto también tendría derecho al reconocimiento de sus prestaciones.

Afirmó que la actora se encuentra dentro del régimen de retroactividad de cesantías, y no se acogió al sistema anualizado, por lo que corresponde a su empleador el pago de esta prestación, teniendo en cuenta lo establecido en la Resolución N° 915 de 12 de noviembre de 1993, expedida por la Dirección del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. 1.3 Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: • Constitución Política, artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 42, 53, 58, 123, 124, 125 y 209 • Convención Colectiva de Trabajo suscrita para los trabajadores oficiales al servicio del Hospital San Salvador de Chiquinquirá • Ley 10 de 1990 artículo 27 • Decreto N° 1334 de 23 de junio de 1990 artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 • Decreto N° 1224 de 1993 artículos 1, 2, 5, 6 y 7 • Decreto N° 1006 de 1° de julio de 1993 expedido por el Gobernador de Boyacá • Resolución N° 915 de 12 de noviembre de 1993 • Decreto N° 1572 de 1998 artículos 3, 4 y 5 • Ley 443 de 1998 • Ley 909 de 2004 • Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) artículos 2 y 3 En el concepto de violación la parte demandante indicó que las Resoluciones N° 0249 de 25 de mayo de 2005 y 0284 de 27 de junio de 2005 se expidieron con desconocimiento de las normas en las que debían fundarse, porque no tuvieron en cuenta los preceptos constitucionales, legales y convencionales que garantizan los derechos salariales y prestacionales de los trabajadores oficiales y empleados del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, (Convención Colectiva de Trabajo, el Decreto 1006 de 1993, la Resolución N° 915 de 1993, el artículo 27 de la Ley 10 de 1990, los artículos 1,2,5,6 y 7 del Decreto 1224 de 1993; los artículos 3 al 5 del Decreto 1572 de 1998, la Ley 443 de 1998, la Ley 909 de 2004 y los artículos 2 y 3 del CCA).

Adujo que los actos administrativos demandados también incurrieron en una desviación de poder, por cuanto la Gobernación de Boyacá utilizó sus facultades legales para desconocer, sin justificación válida, los derechos laborales adquiridos por la actora, contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo que ampara a los trabajadores al servicio del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, dentro los cuales se encuentra la accionante en calidad de trabajadora oficial; e incluso omitió reconocer las cargas laborales que le correspondían con fundamento en el Decreto Departamental 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993, expedida por la Dirección del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. Precisó que las actuaciones de la entidad demandada son contrarias a los fines de la administración pública y al mejoramiento del servicio, pues desconocieron la efectividad de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho en materia laboral.

Sostuvo que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de una falsa motivación, porque la entidad accionada omitió fundamentar su decisión en la normativa aplicable, que garantizara los derechos laborales de la actora, es decir, la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en favor de los trabajadores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá o en su defecto el Decreto 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993 y demás normas concordantes.

Indicó que la entidad demandada al expedir los actos administrativos demandados vulneró derechos fundamentales como el debido proceso, la dignidad humana, el trabajo, la vida, el mínimo vital y los derechos adquiridos, por cuanto tramitó y resolvió de manera irregular el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales de la actora, al no incluir todos los emolumentos que le correspondían a la accionante por el tiempo que prestó su servicios al Hospital San Salvador de Chiquinquirá, los cuales se constituían en la única fuente de ingresos de la cual derivaba su sustento económico y el de su núcleo familiar. 2.

Contestación de la demanda El Departamento de Boyacá, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, así[2]: Señaló que la demandante no tiene la condición de trabajadora oficial, porque a través de la Resolución N° 047 de 31 de enero de 1991 fue nombrada en el cargo de “telefonista de conmutador” en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, cuya actividad no se enmarca dentro el mantenimiento y sostenimiento de obra pública, ni mucho menos es considera como de servicios generales, por esta razón no se le puede dar la condición que reclama y entonces no le es aplicable la convención colectiva de trabajo.

Adujo que a la demandante tampoco se le pueden aplicar los beneficios extralegales establecidos en el Decreto 1006 del 1° de julio de 1993, por cuanto el mismo fue expedido de manera irregular por el Gobernador de Boyacá del momento, quien sin contar con la respectiva competencia legal para establecer derechos extralegales, se abrogó facultades reservadas al Congreso de la República y, en consecuencia, no podría aplicársele tampoco la Resolución Interna N° 915 d 12 de noviembre de 1993 expedida por la Dirección del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, toda vez que son inconstitucionales.

Indicó que la naturaleza del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, por un tiempo presentó una indefinición jurídica, pero según concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se estableció que, si bien dicha institución era de carácter privado, lo cierto es que al recibir dinero del erario para el pago de acreencias a favor de sus servidores, se modificó su condición, otorgándoles la categoría de empleados públicos, pues para el pago de sus créditos laborales debían concurrir a la Nación y el departamento.

Sostuvo que el Ministerio de la Protección Social y el Departamento de Boyacá suscribieron el Convenio de Desempeño N° 0179 de 2004 con el objeto de fijar los términos y condiciones bajo los cuales el departamento se comprometió a implementar las acciones requeridas para el desarrollo del programa de reorganización de la red pública de prestación de servicios de salud en la zona de influencia del Municipio de Chiquinquirá; a partir del cual se suscribieron otros convenios y un contrato de empréstito con el fin de continuar con el plan de indemnizaciones, obligaciones y liquidaciones del personal que prestó sus servicios en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá. Adicionalmente, planteó las siguientes excepciones de: i) Caducidad; ii) Falta de integración del litisconsorcio; iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva; iv) Extinción de la obligación por pago; v) prescripción de las acreencias reclamadas; vi) Decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos cuya aplicación se pretende (Decreto N° 1006 de 1 de julio de 1993 y la Resolución N° 915 de 1 de noviembre de 1993); vii) Inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos cuya aplicación se pretende; viii) Ausencia de mala fe. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 21 de junio de 2013, declaró no probada las excepciones de caducidad, falta de integración del litisconsorcio y falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos[3]: Frente a la excepción de caducidad, sostuvo que no le asiste razón a la parte accionada, porque el término de los 4 meses que prevé el artículo 136 del CCA para ejerce la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe contarse a partir del momento en que se notificó la Resolución N° 284 de 27 de junio de 2005, que agotó la vía gubernativa, es decir, desde el 1° de julio de 2005.

Así las cosas, la demanda se presentó oportunamente, el 27 de octubre de 2005, teniendo en cuenta que se radicó dentro del plazo legal. Con relación a las excepciones de: 1) Falta de integración del litisconsorcio necesario y 2) Falta de legitimación en la causa por pasiva; precisó que los actos administrativos demandados fueron expedidos únicamente por el Departamento de Boyacá, sin intervención de otra entidad, en consecuencia, dicha entidad es la única llamada a responder por la legalidad de estos y las pretensiones formuladas en la demanda, sin que se advierta la existencia de un litisconsorcio necesario.

En cuanto a las excepciones denominadas: 3) decaimiento del acto administrativo y 4) ausencia de mala fe, e 5) inconstitucionalidad, estimó que las mismas se dirigen a cuestionar la parte sustancial, por lo que debían analizarse con el fondo del asunto. Así pues, en relación con las excepciones de 6) prescripción y 7) pago de la obligación, señaló que las mismas solo podían analizarse en el evento que prosperen las pretensiones de la demanda.

Expresó que los documentos allegados al proceso evidenciaban que la señora Leonor Pachón de Pineda a partir del 1 de febrero de 1991 se desempeñó en el cargo de telefonista del conmutador del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, por lo que su labor no era de mantenimiento de la planta física de la entidad, ni de servicios generales que permitiera catalogarla como trabajadora oficial de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990[4], en concordancia con el numeral 5 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993[5], razón por la cual la demandante tenía la calidad de empleada pública y, en consecuencia no podía acceder a las prerrogativas laborales derivadas de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita para los trabajadores del referido ente hospitalario.

Precisó que si bien la demandante inicialmente se vinculó al Hospital San Salvador como aseadora de consultorio de dermatología, lo cierto es que posteriormente fue ascendida al cargo de telefonista de conmutador, mediante Resolución N° 047 de 1991, cuyo acto goza de presunción de legalidad, pues no consta que haya sido declarado nulo o retirado del ordenamiento jurídico.

Agregó que en el trámite del proceso no se demostró que su vinculación fuera a través de un contrato individual de trabajo, motivo por el cual no se advertía su calidad de trabajadora oficial, que ameritara el estudio de sus derechos bajo esa óptica legal. Explicó que en relación con los derechos laborales que reclama la actora por su condición empleada pública, sus pretensiones se dirigen a obtener los beneficios extralegales adeudados desde el año 2001 y hasta el 21 de noviembre de 2004, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993.

Indicó que el Decreto N° 1006 de 1993 fue declarado nulo por el mismo Tribunal mediante sentencia de 19 de julio de 2007, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de providencia de 9 de febrero de 2012, al considerarse que dicho acto era contrario a la Constitución Política, en tanto facultaba a los Directores de algunos Hospitales del Departamento, entre ellos el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, a mantener reconocimientos laborales de contenido económico a sus servidores, desconociendo que dicha potestad para los empleados públicos es de reserva legal y reglamentaria, en cabeza del Congreso de la República y eventualmente del Ejecutivo.

Informó que el artículo 150 de la Constitución Política de 1991 dispuso que corresponde al Congreso fijar el Régimen Salarial y Prestacional de los empleados públicos, y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, estableció que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería fijado por el Gobierno Nacional conforme a las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha ley, advirtiendo que las Corporaciones Públicas Territoriales no podrían abrogarse dicha facultad.

Consideró que el Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993 no puede ser fuente de derechos laborales, pues al ser retirado dicho decreto del ordenamiento jurídico, por ser declarado nulo, la resolución perdió su fundamento jurídico. Destacó que la única fuente de derechos prestacionales a favor de los empleados púbicos, como la demandante, es la ley y no decisiones discrecionales de las autoridades departamentales, razón por la cual no podrían considerarse como derechos adquiridos los emolumentos que hubiesen recibido el trabajador con fundamento en dichas normas, pues, ni el Gobernador, ni el director del Hospital San Salvador podían elevar los mismos a la condición de ley.

En consecuencia, no podía predicarse la existencia de derechos adquiridos a favor de la actora. Por otro lado, dijo que la parte actora en sede administrativa no solicitó el reconocimiento de derechos de carrera administrativa, en tanto se limitó a reclamar sus derechos laborales por tener la condición de trabajadora oficial; en consecuencia, la entidad demandada no emitió pronunciamiento alguno, por esta razón no es procedente en este escenario judicial. 4.

Recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión[6]. Agregó que existe violación del debido proceso por falta de apreciación y valoración de las pruebas aportadas, así como por la inaplicación de normas constitucionales y legales.

Indicó que la demandante siempre ha gozado de la calidad de trabajadora oficial y no de empleada publica, pues de acuerdo con la Convención Colectiva de Trabajo del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, todo trabajador que fuera ascendido no perdería su condición, por lo tanto, aunque la actora haya sido promovida, lo cierto es que dicha situación no podía ocasionarle la pérdida de sus derechos laborales, de ahí que los salarios y prestaciones sociales legales y extralegales deben pagarse de conformidad con el pacto convencional.

Adujo que el a quo se limitó a estudiar la calidad de empleada publica de la actora y la viabilidad de la aplicación del Decreto No. 1006 y la Resolución No. 915 de 1993 sin revisar con atención, las demás pretensiones de la demanda, pues omitió pronunciarse sobre el derecho de la señora Leonor Pachón de Pineda a recibir el aumento salarial del año 2004, contenido en el Decreto N° 1474 de 20 de diciembre 2004.

Afirmó que de acuerdo con los artículos 300 (numerales 7° y 9°) y 305 de la Constitución Política, 47 de la Ley 617 de 2000 y el mismo Decreto 1474 de 20 de diciembre de 2004, las autoridades departamentales (asambleas y gobernador) pueden fijar las escalas de remuneración de sus empleados, por lo que dicha facultad no radica exclusivamente en el Congreso o el Presidente de la República, como lo indicó el Tribunal, al aplicar el artículo 150 superior.

Sostuvo que el artículo 150 de la Constitución y la Ley 4ª de 1992 hacen referencia al régimen salarial y prestacional de los empleados del nivel nacional y en lo que respecta al aspecto salarial de los servidores territoriales, existe mayor descentralización, en la medida en que se les asigna dicha competencia a las autoridades locales. Reitero que el salario y prestaciones de la actora para el año 2004 se liquidó con base en el valor asignado del año 2003; por lo que tiene derecho a que se aplique el incremento contenido en el Decreto N° 1474 de 20 de diciembre 2004, lo cual trae como consecuencia que se ajusten las prestaciones sociales reconocidas para dicha anualidad (bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad y cesantías), junto con la respectiva indexación o corrección monetaria tomando como base el IPC.

Aseveró que si bien, el Decreto N° 1006 de 2006 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 19 de julio de 2007 y confirmada por el Consejo de Estado, a través de providencia de 9 de febrero de 2012, lo cierto es que estas decisiones se produjeron después de que se causaran los derechos laborales que se reclaman, los cuales datan de los años 2001 a 2004; por consiguiente, sus efectos se surten hacia futuro, sin tener el carácter retroactivo, por lo que no se podía invocar tal situación para negar las pretensiones de la demanda.

Añadió que la actora por su condición de empleada publica, tenía derecho a ser inscrita en el escalafón de carrera administrativa y acceder a los beneficios que tal situación otorga. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 16 de abril de 2015, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto[7]. 5.1 La parte demandante, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación[8]. 5.2 La parte demandada solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda y se declaren probadas las excepciones propuestas[9], argumentando que, debido a la situación financiera del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, la Nación y el Departamento de Boyacá suscribieron sendos convenios interadministrativos y contratos de empréstito con el fin de atender las obligaciones laborales de la referida IPS, razón por la cual la entidad territorial no tiene la calidad empleadora de la demandante.

Adujo que las pretensiones de la parte actora van encaminadas a que se declare la calidad de trabajadora oficial de la demandante, con el fin reconocerle los beneficios de la convención colectica que rige al Hospital San Salvador, luego quien debe conocer tal requerimiento es la jurisdicción ordinaria laboral, por lo que ello revela una falta de jurisdicción. Sostuvo que a partir del concepto 1585 de 2004 de la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, se le dio al personal que venía trabajando en el hospital el tratamiento de empleados públicos y trabajadores oficiales, lo cual permitió identificar que el nombramiento y las labores desarrolladas por la actora eran propias de una empleada pública.

Aseveró que el Departamento de Boyacá liquidó, reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos y los trabajadores oficiales del hospital de acuerdo con la normativa aplicable y el acuerdo convencional vigente. No obstante, a la actora no se le pagó una indemnización por retiro debido a que no se demostró la condición de trabajadora oficial, ni de empleada pública inscrita en carrera administrativa.

Afirmó que para acceder a los derechos de carrera la persona debe acreditar los requisitos legales para la inscripción extraordinaria dentro de los plazos señalados o en su defecto demostrar que fue nombrada como producto de un proceso de selección o concurso de méritos, sin embargo, en el caso de la señora Leonor Pachón, no se evidencia ninguna de estas situaciones, por lo que se debe considerar que su nombramiento es en provisionalidad, sin importar el tiempo que lleve desempeñando el cargo.

Resaltó que la actora no tenía fuero legal de estabilidad, por cuanto no se encontraba inscrita en carrera administrativa, pues su nombramiento era en provisionalidad, por lo que no tenía derecho a la indemnización reclamada por la desvinculación del empleo que desempeñaba en la planta de personal del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. Agrego que en el presente asunto no se configuran derechos adquiridos a favor de la demandante por virtud de la convención colectiva que regía al hospital, ni se advierte irregularidad en la actuación administrativa que reconoció y ordenó el pago de sus salarios y prestaciones, razón por la cual solicita que se niegue las pretensiones de la demanda. 6.

El Ministerio Público[10], solicitó que se confirme el fallo de primera instancia, argumentando que si bien la accionante durante el tiempo en que laboró al servicio del Hospital San Salvador de Chiquinquirá recibió algunos emolumentos salariales y prestacionales extralegales, lo cierto es que estos estaban siendo pagados de manera irregular, por cuanto se soportaban en disposiciones que eran contrarias a la Constitución y la Ley, razón por la cual no se configuran derechos adquiridos a favor de la actora Señaló que el Departamento de Boyacá y la Dirección del Hospital San Salvador de Chiquinquirá no podían a través del Decreto 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993 crear un régimen salarial y prestaciones sin la debida competencia legal para ello, por tal motivo los fundamentos y pretensiones de la demandante carecen de sustento, en tanto desconocen preceptos normativos superiores.

Afirmó que el Consejo de Estado – Sección Segunda, mediante sentencia de 9 de febrero de 2012 confirmó la nulidad del Decreto 1006 de 1933, por lo que el sustento jurídico en el que se apoyaba la Resolución N° 915 de 1993, y los motivos de la reclamación de la actora carecen de fundamento. Consideró que los actos administrativos demandados que liquidaron los derechos laborales de la demandante se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta el marco de las normas aplicables, que regulan tales asuntos.

Agregó que si bien la demandante solicita que se liquiden sus derechos laborales, teniendo en cuenta el decreto de incremento salarial del año 2004 (Decreto N° 1474 de 20 de diciembre 2004), lo cierto es que tal petición no fue expuesta en las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda e incluso la norma reclamada no hizo parte del concepto de violación, por lo que el recurso de apelación se interpuso sobre temas que no fueron cuestionados, ni debatidos en el proceso, ocasionando una vulneración del derecho de defensa y debido proceso de la contraparte.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto que se rige por el Decreto 01 de 1984 es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el artículo 129 ídem, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto se analizará si la señora Leonor Pachón de Pineda tiene derecho a la reliquidación y pago de todas las prestaciones y beneficios extralegales contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo que rige al Hospital San Salvador de Chiquinquirá o en su defecto en el Decreto 1006 de 1 de julio de 1993, proferido por el Gobernador de Boyacá y en la Resolución 915 de 1993, expedida por el Director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá; así como al incremento salarial dispuesto en el Decreto 1474 de 20 de diciembre de 2004, suscrito por el Gobernador de Boyacá. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial; 2.2 Pruebas relevantes; y 2.3 Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial 2.1.1 El órgano u órganos competentes para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del nivel territorial.

La Constitución Política de 1886, en el artículo 76, determinó que el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba las escalas de remuneración de las distintas categorías así como el régimen de prestaciones sociales, mandato que se ratificó con la expedición del acto legislativo No. 1 de 1968. Bajo el mismo criterio, la Constitución de 1991, determinó en el artículo 150, numeral 19, literales e y f, lo siguiente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales”.

De igual manera, la referida norma estableció que las funciones previstas en los literales e y f del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas. En ejercicio de sus atribuciones legales, el Congreso de la Republica expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales…”, que en su artículo 12[11] le otorgó al gobierno la facultad de reglamentar el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, conforme con los parámetros establecidos por el legislativo, a través de Decretos, y expresamente prohibió a las Corporaciones públicas arrogarse esta facultad[12].

Esta misma ley marco en el artículo 10 prevé: “(…)

ARTÍCULO 10. - Todo régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerán de todo efecto, y no crearán derechos adquiridos (…)”. Sobre el particular, la jurisprudencia Constitucional ha señalado lo siguiente:  “(…) concurre una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.

De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes. || A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (Art. 287 C.P.).

En igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente.  || Ello debido a que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales.

Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales.”[13](Subrayado y negrilla fuera de texto).

Dicho esto, se tiene que en el sistema jurídico creado a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre el Congreso y la Presidencia de la República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial; puesto que al primero le corresponde la expedición de la Ley con los aspectos generales sobre la materia, y al segundo, la reglamentación de la normativa, llevando al detalle lo dispuesto por el órgano legislativo.

Así pues, estas funciones no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas, pues se encuentran expresamente prohibidas por mandato constitucional 2.1.2 La competencia de las entidades territoriales para fijar factores salariales. El artículo 300 de la Constitución Política dispone en el numeral 7, que Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: “(…) Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.

(Negrillas de la Sala). En concordancia con lo mencionado, el artículo 315 de la Carta Política prevé que. “(…) son atribuciones del alcalde (…) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado (…)” (Negrillas de la Sala).

De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.

En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia que la Constitución y la ley reservó de forma exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad. Se insiste por la Sala en la competencia concurrente o si se quiere, compartida, entre el legislador y el ejecutivo, en virtud de la cual, el Congreso determina los parámetros generales a los que debe sujetarse el ejecutivo para fijar el régimen salarial y prestacional.

En consecuencia, como ya lo ha precisado esta Corporación,[14] la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales es competencia del Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las Corporaciones Públicas Territoriales, las que además, tienen prohibido arrogarse esta facultad; y en lo que se refiere al régimen salarial, el Gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

Siendo así son ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden territorial, que regulen la materia. Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho: “(…) Bajo la antigua Constitución Nacional la expedición del RÉGIMEN PRESTACIONAL de los empleados estatales era de competencia del Legislador.

Y bajo la Constitución Política de 1991 y conforme a la Ley Marco el Gobierno Nacional tiene competencias en dicha materia para regularlas en el ámbito nacional y local. La Ley 11 de 1986 (Estatuto Básico Municipal) determinó parámetros de competencias para los MUNICIPIOS, dentro de los cuales quedó claramente establecida su competencia limitada en MATERIA SALARIAL y la competencia del Legislador en MATERIA PRESTACIONAL.

Y en el parágrafo del art. 43 determinó: “Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente Ley. “, con lo cual dejó a salvo las SITUACIONES CONSOLIDADAS Y DEFINIDAS al amparo de normas municipales. Y sin que esto signifique que tales normas (v. gr.

Prestacionales) puedan seguir vigentes y produciendo efectos en nuevos casos. El D. L. 1333 de 1986 (régimen municipal) dispuso: a.) Fijó la competencia de los Concejos Municipales para la adopción de la nomenclatura y la clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus Dependencias, fijando las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos (art. 288); b.) Determinó que el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales “será el que establezca la Ley” (Art. 291) y, de esta manera, no facultó a los Concejos, ni a otras autoridades municipales para reglar la materia prestacional, como tampoco para hacer compilaciones de normas legales en actos administrativos locales. c.) Dando aplicación a la figura jurídica del derecho adquirido, dispuso que las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serían afectadas por lo establecido en sus artículos anteriores.

(Parágrafo del art. 293). Así, se ha interpretado que el Legislador extraordinario dejó a salvo aquellas situaciones que en materia prestacional se lograron consolidar y se reconocieron a servidores que previamente cumplieron los requisitos señalados en disposiciones extralegales municipales, lo cual es entendible para evitar perjuicios para quienes a ellas se sometieron(…)”[15].

Ha dicho la jurisprudencia de esta sección siguiendo los anteriores parámetros normativos y jurisprudenciales que en relación con los empleados públicos de las entidades territoriales, compete al Gobernador y al Alcaldes fijar los emolumentos pero con sujeción a la Ley y a las Ordenanzas y Acuerdos (artículo 305 numeral 7º y artículo 315 numeral 7): “(…) Existe, para efectos de fijar salarios, un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las Corporaciones administrativas colegiadas del orden Departamental y Municipal (Asambleas y Concejos) y el ejecutivo territorial (Gobernadores y Alcaldes) que fue ratificada por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 1999 (14 de Julio) Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.[16] La competencia del Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales no desconoce la competencia que la misma Constitución expresamente otorgó a las autoridades de dichos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, artículos 300, numeral 7, y 313, numeral 6, de la Constitución, y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305, numeral 7, y 315, numeral 7, de la Constitución (…)[17].

De acuerdo con lo anterior, es claro que las autoridades territoriales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones sociales, pues sus potestades por mandato constitucional se limitan a determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, teniendo en cuenta los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional. 2.1.3 La Naturaleza Jurídica del Hospital San Salvador de Chiquinquirá. Inicialmente, en Colombia el servicio de salud era prestado por instituciones de caridad de origen privado, que para su funcionamiento recibían dineros públicos, por lo que fueron intervenidas por el Estado, ello generó incertidumbre por la indefinición de su naturaleza jurídica y el vínculo de sus trabajadores, como sucedió, entre otros[18], con el Hospital San Salvador de Chiquinquirá[19]; razón por la cual el Ministerio de la Protección Social solicitó concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, para aclarar tal circunstancia. En virtud de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto 1585 de 23 de julio de 2004, respondió la consulta en el siguiente sentido: “1.

¿Cuál es la naturaleza jurídica del Hospital San Salvador de Chiquinquirá? El Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una institución de naturaleza privada que, en virtud de la organización del Sistema Nacional de Salud, recibió aportes del Estado para su sostenimiento, los que se utilizaron en el pago de los salarios de sus servidores (recurso humano), y en la construcción y/o adecuación de su infraestructura, dotación de recursos técnicos y financieros. 2.

¿Las personas que han venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá son servidores públicos o trabajadores privados? Las personas que han venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá son, en su gran mayoría, empleados públicos y, por ende, tienen todos los derechos que la ley les reconoce por su calidad de tales, sin perjuicio naturalmente de que al estudiar las situaciones individuales se encuentren servidores vinculados por contrato de trabajo bajo las disposiciones de la ley 10/90”.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que el Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una institución prestadora del servicio de salud de naturaleza privada y recibe aportes del sistema nacional de salud para el pago de los salarios y prestaciones sociales de sus trabajadores, que en su mayoría son empleados públicos, sin perjuicio que al estudiar las situaciones individuales se encuentren servidores vinculados por contrato de trabajo conforme con lo preceptuado en la Ley 10 de 1990.

A partir de las conclusiones del referido concepto de la Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado, el Departamento de Boyacá y el entonces Ministerio de la Protección Social suscribieron contratos de empréstito y convenio de desempeño (179 de 29 de octubre de 2004 y otrosí de 16 de noviembre siguiente, 246 de 17 de diciembre del mismo año, 385 de 24 de los mismos mes y año y modificatorio de 14 de diciembre de 2005) para la ejecución del programa de reorganización, rediseño y modernización de la red de prestación de servicios de salud, con el fin, entre otros, de ejecutar el plan de indemnizaciones, obligaciones y liquidaciones del personal que prestó sus servicios al Hospital San Salvador de Chiquinquirá. En este orden, el gobernador de Boyacá, (i) mediante Decreto 1370 de 19 de noviembre de 2004[20], terminó la relación legal y reglamentaria y de algunos empleados públicos y los contratos de trabajo de otros trabajadores oficiales, con su consecuente desvinculación del referido centro hospitalario;

(ii) por Decreto 1400 de 22 de noviembre de 2004[21], terminó la relación legal y reglamentaria y los contratos de trabajo de los empleados públicos y trabajadores oficiales amparados con fuero sindical; y (iii) a través de la Resolución 287 de 29 de diciembre de 2004, el secretario general del citado departamento “ordenó el pago de los sueldos de nómina de los meses de septiembre, octubre y hasta el 21 de noviembre de 2001 de los empleados públicos y trabajadores oficiales” del citado hospital.

No obstante lo anterior, cabe señalar que previamente a la expedición del precitado concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, el Departamento de Boyacá, mediante Decreto 1006 de 1° de julio de 1993, facultó a los directores de los hospitales del ente territorial para efectuar el reconocimiento de derechos económicos adquiridos por las personas que tuvieran la naturaleza de empleados públicos en virtud de la Ley 10 de 1990 y el artículo 3° del Decreto 1243 de 1992.

Con fundamento en tal competencia, el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá expidió la Resolución 915 de 12 de noviembre de 1993, con la que se establecieron beneficios extralegales a favor de los servidores del ente hospitalario. En el año 2004 se liquidó el pasivo salarial y prestacional adeudado a los servidores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, sin tener en cuenta las prerrogativas contenidas en el Decreto 1006 de 1° de julio de 1993, y que la sociedad de Caridad de Chiquinquirá fundada el 11 de enero de 1865, tenía como finalidad la fundación de un hospital de caridad para dar albergue a los enfermos pobres de solemnidad del Municipio, razón por la cual se presentaron una serie de demandas contra el departamento de Boyacá, las que no prosperaron por la inaplicación de esa norma por inconstitucional, comoquiera que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es legal y reglamentario, toda vez que éste debe ser fijado por las autoridades competentes[22], es decir, por el Congreso de la República (letras e y f, numeral 19, del artículo 150 superior) y el presidente de la República (numeral 14 del artículo 189 superior, en armonía con la Ley 4ª de 1992).

Con ese mismo fundamento, esta Corporación[23], mediante sentencia de 9 de febrero de 2012 declaró la nulidad del Decreto N° 1006 de 1 de julio de 1993, por considerar que según lo establecido en la Carta Política, la ley y la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, no era posible que el gobernador del Departamento de Boyacá, “(…) cuando autorizó a los Directores de los Hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y Constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le confirió la Asamblea Departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del Sector Salud Departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales”.

Así, a manera de corolario, pese a la naturaleza jurídica de derecho privado del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, por razón de su origen, como sus recursos eran en su mayoría provenientes del situado fiscal, el régimen de administración de personal es el que atañe a una entidad pública, es decir, de los empleados públicos y trabajadores oficiales, de acuerdo con las características particulares de cada caso, sin que con ello se afecten derechos fundamentales constitucionales o de origen legal, debido a la situación sui generis que ha padecido esta institución y que por ello su administración fue intervenida por el Departamento de Boyacá. 2.2 Pruebas relevantes aportadas al proceso Obran en el expediente las siguientes: • Copia de la Resolución N° 090 de 1° de marzo de 1979, por medio de la cual el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá resolvió nombrar en el cargo de Aseadora del Consultorio de Dermatología, a la señora Leonor Pachón de Pineda[24]. • Copia de la Resolución N° 047 de 31 de enero de 31 de 1991, a través de la cual el director del Hospital San Salvador de Chiquinquirá resolvió ascender a la señora Leonor Pachón de Pineda al cargo de Telefonista de Conmutador[25]. • Copia de la Resolución N° 287 de 29 de diciembre de 2004, expedida por el Secretario General del Departamento de Boyacá, a través de la cual se ordenó el pago de sueldos de nómina de los meses de septiembre, octubre y hasta l 21 de noviembre de 2004 de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, entre ellos la señora Leonor Pachón de Pineda, por valor de $ 1.859.993[26]. • Copia de la Resolución N° 249 de 25 de mayo de 2005, expedida por el Secretario General del Departamento de Boyacá, mediante la cual se “reconoce y ordena el pago de los salarios y prestaciones sociales que se le adeudan (…)” a la señora Leonor Pachón de Pineda, hasta el 21 de noviembre de 2004, por la suma de $24.488.543[27]. • Copia de la Resolución N° 284 de 27 de junio de 2005, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior y la confirmó en su integridad[28]. • Copia del Decreto N° 062 de 20 de enero de 2006, por medio el cual el Departamento de Boyacá se desvinculó a la señora Leonor Pachón Pineda del Hospital San Salvador de Chiquinquirá[29]. • Copia de la Resolución N° 324 de 21 de julio de 2006, por la cual se reconoció y ordenó el pago de salarios y prestaciones sociales adeudados a la actora, hasta el 7 de abril de 2006, por $4.825.776[30], y Resolución N° 414 de 23 de agosto de 2006, que resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra la anterior[31]. • Copia del Decreto N° 1006 de 1 de julio de 1993, expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, mediante el cual se facultó a los Directores de los hospitales del departamento para mantener reconocimientos laborales de contenido económico a sus servidores[32]. • Copia de la Resolución No. 915 de 12 de noviembre de 1993, expedida por el Director del Hospital Regional “San Salvador” de Chiquinquirá, que ordenó reconocer a los empleados públicos del entre hospitalario, a partir del 1 de enero de 1993 los “siguientes Derechos Económicos Adquiridos”: primas de antigüedad, alimentación, de navidad, de vacaciones y de servicios; bonificación anual por servicios prestados y bonificación por retiro voluntario; recargo nocturno; auxilios funerario y de trasporte; vacaciones; intereses a la cesantía y cesantías[33]. • Copia del Convenio de Desempeño No. 00179 entre el Ministerio de la Protección Social y el Departamento de Boyacá, suscrito el 29 de octubre de 2004, cuyo objeto fue “fijar los términos y condiciones bajo los cuales EL DEPARTAMENTO se compromete a implementar las acciones requeridas para el desarrollo de EL PROGRAMA en la zona de influencia del Municipio de Chiquinquirá, para efectuar el plan de indemnizaciones, obligaciones y liquidaciones del personal que prestó sus servicios en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, en los términos de la consulta resuelta sobre el particular por el Consejo de Estado, y garantizar la destinación del crédito de presupuesto otorgado por la Nación y los demás recursos que concurren en el financiamiento del EL PROGRAMA”[34]. • Copia del Contrato de Empréstito suscrito entre el Ministerio de Hacienda y el Departamento con el fin de otorgar un crédito de presupuesto para el pago de las indemnizaciones, obligaciones y liquidaciones de los trabajadores del hospital, por la suma de cinco mil millones de pesos[35]. • Copia de la Resolución No. 000642 de 19 de noviembre de 2005, expedida por la Secretaría General de la Gobernación de Boyacá, que reconoció y ordenó el pago del reajuste de los salarios y prestaciones sociales correspondientes al año 2004, a favor de la señora Leonor Pachón de Pineda, por valor de $ 670.799[36]. 2.4 Caso Concreto La señora Leonor Pachón Pineda solicitó la nulidad de las Resoluciones N° i) 249 de 25 de mayo de 2005, expedida por la Secretaría General de la Gobernación del Departamento de Boyacá, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de salarios y prestaciones sociales adeudados a la actora; y ii) 284 de 27 de junio de 2005, que resolvió un recurso de reposición, contra la anterior resolución. La parte actora pidió que se le declare que ostenta la calidad de trabajadora oficial del Departamento de Boyacá y se ordene el reconocimiento y pago de sus salarios y prestaciones sociales de acuerdo con la convención colectiva de trabajo que regia a los trabajadores del Hospital San Salvador de Chiquinquirá; o en su defecto, se reconozca la condición de empleada pública y se disponga el pago de sus acreencias con base en el Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993.

El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las súplicas de la demanda al considerar que la actora ostenta la calidad de empleada pública y desestimó la aplicación del Decreto 1006 de 1993 y la Resolución 195 del mismo año por considerar que no son fuente de derechos laborales ni sustento normativo de la demanda, por cuanto la creación de prestaciones sociales de los empleados públicos es facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias, de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992.

Inconforme con la decisión del Tribunal, el apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación insistiendo en el pago de sus acreencias laborales, con fundamento en la convención colectiva de trabajo del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, o en su lugar con base en el Decreto N° 1006 y la Resolución N° 915 de 1993, pues, la nulidad del referido decreto solo tiene efectos hacia el futuro, sin afectar las prestaciones causadas por la accionante, previo a la sentencia de nulidad.

Al respecto, es importante señalar que de acuerdo con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1585 de 23 de julio de 2004[37] “Las personas que han venido laborando en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá son, en su gran mayoría, empleados públicos y, por ende, tienen todos los derechos que la ley les reconoce por su calidad de tales, sin perjuicio naturalmente de que al estudiar las situaciones individuales se encuentren servidores vinculados por contrato de trabajo bajo las disposiciones de la Ley 10ª de 1990”.

Del contenido de las pruebas aportadas al expedientes, se observa que la accionante estuvo vinculada al Hospital San Salvador de Chiquinquirá desde el 6 de marzo de 1979 hasta el 31 de enero de 1991, como ayudante de servicios generales (aseadora del consultorio de dermatología) y a partir del 1º de febrero de 1991 hasta el 7 de abril de 2006, como operadora de radio (telefonista del conmutador), cargos en los que fue nombrada, respectivamente, mediante las Resoluciones 90 de 1º de marzo de 1979 y 47 de 31 de enero de 1991, suscritas por el director de la entidad hospitalaria, con sus respectivas actas de posesión. Como se mencionó en el marco normativo y jurisprudencial, el Hospital San Salvador de Chiquinquirá es una institución de naturaleza privada, que en virtud de la organización del sistema nacional de salud[38], recibió aportes del Estado para su sostenimiento, los que se utilizaron en el pago de los salarios de sus servidores (recurso humano), y en la construcción y/o adecuación de su infraestructura, dotación de recursos técnicos y financieros, por lo que quienes han prestado sus servicios en esta institución son servidores públicos, en su gran mayoría, empleados públicos[39], como es el caso de la actora, que no fue vinculada por contrato de trabajo ni desempeñó funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas, sino por el contrario ejerció funciones administrativas, especialmente como operadora de radio, empleo que ocupó por más de 15 años (del 1º de febrero de 1991 al 7 de abril de 2006).

Entre tanto, la Ley 10 de 1990[40], definió que “(…) son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”, lo cual sirve de fundamento para señalar que la actora no puede considerarse como trabajadora oficial; pues si bien, para el momento en que se vinculó al Hospital San Salvador lo hizo en calidad de aseadora y laboró como ayudante de servicios generales hasta el 31 de enero de 1991, también es cierto que renunció a dicha designación para desempeñarse como operador de radio (telefonista del conmutador) desde el 1º de febrero de 1991, cargo del nivel asistencial de los empleados públicos, conforme a la naturaleza de sus funciones, contemplada en los artículos 4 del Decreto 2503 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998 y 4 del Decreto 770 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, vigentes para la época de los hechos.

Es decir que durante el tiempo en que la demandante prestó sus servicios al Hospital San Salvador de Chiquinquirá, como operaria de radio (telefonista), no lo hizo como trabajadora oficial, sino como empleada pública; pues si bien es cierto que era una entidad hospitalaria de origen privado, también lo es que se le tuvo como de naturaleza jurídica indefinida[41], porque estaba integrada al sistema nacional de salud, del sector mixto (Decreto ley 654 de 10 de abril de 1974), por cuanto percibía auxilios y/o aportes del Estado de manera permanente para su funcionamiento, indefinición que perduró hasta cuando se expidió el concepto 1585 de 2004 por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación. Por tanto, como la demandante prestó sus servicios en calidad de empleada pública en el Hospital San Salvador, y teniendo en cuenta que no se demostró que su vinculación fuera a través de contrato individual de trabajo no es procedente hacer un estudio del caso bajo esa óptica legal, como lo no indicó el Tribunal en la providencia recurrida.

Ahora, si bien la actora tenía la condición de empleada pública, tal situación per se, no generaba la aplicación automática del Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 915 de 1993, pues tales disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico constitucional y legal, al haberse proferido de manera irregular, sin la debida competencia por las autoridades territoriales.

En efecto, la jurisprudencia reiteradamente[42] ha expuesto que la competencia en materia salarial de los empleados públicos territoriales es concurrente entre el Legislador[43], a través de la leyes marco; las Corporaciones Administrativas, por medio de ordenanzas o acuerdos; y el Ejecutivo –con actos administrativos; dado que le corresponde a las autoridades locales determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo y por su lado, los gobernadores y alcaldes, fijar los emolumentos, conforme a las escalas, respetando los límites mínimos y máximos fijados por el Gobierno Nacional, y en tratándose de lo prestacional, la competencia es exclusiva del Legislador.

Precisamente el Decreto departamental No. 1006 y la Resolución No. 915 de 1993, desestimaron la competencia del gobierno nacional sobre la materia y legislaron sobre aspectos que no le correspondían como lo precisó el Tribunal, lo que dio lugar a la inaplicación por inconstitucionalidad de esos actos, porque se trató de una fuente ilegitima de derecho que no podía perdurar en el ordenamiento jurídico.

Caber recordar que esta Corporación mediante sentencia de 9 de febrero de 2012[44] confirmó la providencia de 19 de julio de 2007 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que declaró la nulidad del decreto departamental 1006 de 1 de julio de 1993, por considerar que el Gobernador del Departamento de Boyacá, no tenía competencia constitucional ni legal, para autorizar a los directores de los hospitales el reconocimiento de derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales, se derivaban en su mayoría de una convención colectiva, pues lo que hizo con tal facultad, fue desnaturalizar la potestad que le concedió la Asamblea Departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del Sector Salud Departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales.

Por lo tanto, no es posible acceder a lo pretendido por cuanto como quedó visto, la Resolución 915 de 1993 estableció prestaciones para los empleados públicos del Hospital de San Salvador de Chiquinquirá usurpando las atribuciones propias del Legislador. Así las cosas, con relación a los efectos de la sentencia de nulidad, es importante mencionar que la anulación de un acto administrativo produce efectos ex tunc, es decir, se entiende retirado del mundo jurídico desde el nacimiento, razón por la cual se retrotraen las cosas al estado anterior; esto por cuanto el estudio de su legalidad se remite al origen de la decisión, lo cual se diferencia de la inexequibilidad declarada por la Cote Constitucional, cuyos efectos son hacia futuro, salvo que el fallo de la Corte expresamente disponga lo contrario[45].

De este modo, esta Corporación[46] ha precisado que la diferencia entre la declaración de nulidad, y la inexequibilidad, parte del supuesto que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe volver al estado anterior a su vigencia. En este sentido, es claro que la declaratoria de nulidad del Decreto 1006 de 1993 afectaba la situación particular de la actora.

Bajo este entendido, cabe mencionar que las situaciones jurídicas no consolidadas son aquellas que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contenciosa, por consiguiente, las situaciones jurídicas consolidadas serán aquellas situaciones subjetivas y particulares que ya han quedado en firme, o que han sido objeto de pronunciamiento judicial, que ha hecho tránsito a cosa juzgada.

De esta manera, no se puede advertir que las pretensiones de la actora constituyan derechos consolidados, por cuanto los mismos estaban en discusión En consideración a lo expuesto, no se accederá a lo pretendido en el recurso de alzada sobre el tópico estudiado, toda vez que no se advierte una situación que afecte la legalidad de los actos administrativos demandados. 2.4.1.

Del reajuste salarial previsto en el Decreto No. 1474 de 2004 La parte actora manifestó que el Tribunal omitió pronunciarse sobre el ajuste salarial correspondiente al año 2004 y la reliquidación de sus prestaciones, con base en el Decreto N° 1474 de 20 de diciembre 2004, pues desconoció que sus acreencias laborales se liquidaron con el salario del 2003.

Al respecto, se observa que el Decreto 1474 de 2004 fijó el incremento y la escala salarial de los empleados públicos de la administración central y descentralizada del Departamento de Boyacá para la vigencia fiscal de 2004. En el caudal probatorio allegado al expediente, la Sala encuentra que la Secretaría General de la Gobernación de Boyacá expidió la Resolución No. 0000642 de 16 de noviembre de 2007, por la cual se reconoció y ordenó el “(…) pago por concepto de reajuste de salario y prestaciones sociales correspondientes al periodo comprendido entre el Primero de Enero y el 21 de Noviembre de 2004, a que tiene derecho el(a) Señor(a) PACHÓN DE PINEDA LEONOR identificado(a) con la cédula de ciudadanía. N° 23.488.288, ex Empleado Público quien venía ocupando el cargo de OPERADOR DE RADIO, en el Hospital San Salvador de Chiquinquirá, por la suma de $670.799 (…)”, de acuerdo al Decreto No. 1474 de 2004, dado que estas habían sido liquidadas con base en la asignación salarial del año 2003[47].

Adicionalmente, también obra en el expediente certificado expedido por el Secretario General de la Gobernación de Boyacá, en el que consta la liquidación de los meses y los emolumentos ajustados a favor de la demandante[48]. En estas condiciones, se advierte que el cuestionamiento expuesto por la parte actora carece de fundamento, como quiera que resulta evidente que el reajuste pretendido por la demandante fue resuelto oportunamente por la entidad demandada, razón por la cual la pretensión no puede prosperar.

Ahora, si la parte actora considera que existen divergencias de valor en relación con lo reconocido por la entidad accionada, debe demandarse el título proferido por medio de un proceso ejecutivo. 2.4.2. De los derechos de carrera administrativa La parte actora manifestó que por su condición de empleada publica, tenía derecho a ser inscrita en el escalafón de carrera administrativa y acceder a los beneficios que tal situación otorga.

Al respecto, se debe indicar que los artículos 5º y 6º de la Ley 61 de 1987 y 22 de la Ley 27 de 1992, establecían la inscripción automática en carrera administrativa, bajo el supuesto que el interesado que ocupaba un empleo de carrera acreditara las condiciones y requisitos exigidos en los manuales para los respectivos cargos o en las equivalencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto Reglamentario 573 de 1988.

Las anteriores disposiciones fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-030 de 30 de enero de 1997, toda vez que desconocían que el pilar básico de la carrera administrativa es el mérito y que este se debe demostrar previo el ingreso en el servicio público. Sin embargo, respetó los derechos de los empleados que accedieron a la carrera administrativa con fundamento en las referidas normas y lograron obtener su inscripción en carrera administrativa antes de la sentencia de constitucionalidad.

Así las cosas, a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, (artículo 125), “(…) el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (…)”. De esta manera se advierte que el acceso a la carrera administrativa será mediante la aprobación o satisfacción de todos los requisitos previstos para un concurso de méritos, en virtud del cual el participante conforme con la lista de elegibles del cargo pretendido.

Revisado el material probatorio allegado al expediente, se observa que la Gobernación del Departamento de Boyacá, a través de la Resolución N° 0284 de 27 de junio de 2005 le informó a la demandante que en su hoja de vida no registra inscripción en carrera administrativa, bien como producto de un proceso de concurso abierto o cerrado o de inscripción extraordinaria, por lo que se encontraba nombrada en provisionalidad[49].

Examinados los antecedentes administrativos y la hoja de vida de la señora Leonor Pachón de Pineda, no se evidencia que la accionante haya solicitado y/o realizado el trámite pertinente para la expedición del acto administrativo en el que conste la inscripción automática a la carrera administrativa o en su defecto, que su vinculación al Hospital San Salvador de Chiquinquirá se haya efectuado luego de superar satisfactoriamente un proceso de selección o concurso de méritos.

Bajo estas consideraciones, se considera que en el presente asunto no existen elementos probatorios con los cuales se pueda reconocer los derechos de carrera administrativa que pretende la parte actora, razón por la cual el cargo planteado por la demandante no está llamado a prosperar. Sobre el particular, es importante señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”.

Lo anterior, permite inferir que la carga de la prueba, para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, le corresponde al demandante demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación; pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones.

Cabe recordar que la carga de la prueba consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes, la responsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones o a la defensa, resulten probados; en este sentido, en relación con los intereses de la demandante, debe anotarse que quien presenta el libelo demandatorio sabe de antemano cuáles hechos le interesa que aparezcan demostrados en el proceso y, por tanto, conoce de la necesidad de que así sea, más aun tratándose del sustento mismo de la demanda y de los derechos que solicita sean reconocidos.

Sobre la carga de la prueba esta Corporación explicó[50]: “En procesos contenciosos o controversiales como el presente, el juez no puede adoptar decisiones que no estén fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso, ni le corresponde descargar a las partes de sus deberes probatorios, puesto que se incurriría en una violación flagrante de los artículos 174 y 177 del Código de Procedimiento Civil, así como también se estarían vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del interviniente que resulte afectado…”.

En tales condiciones, es coherente precisar que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, y en ese orden de ideas, debe confirmarse la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda. III. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de 21 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica al abogado Héctor Jaime Farias Mongua para actuar como apoderado de la parte demandada, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 670 del expediente.

CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] “Por medio del cual se crean unos Hospitales en el Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones” [2] Folios 280 - 314 [3] Folios 557 - 579 [4] Ley 10 de 1990 artículo 26: (…) Parágrafo: Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”. [5] Ley 100 de 1995 artículo 195: (…) 5.

Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990” [6] Folios 582 - 598 [7] Folio 607 [8] Folios 630 - 637 [9] Folios 608 - 629 [10] Folios 639 - 648 [11] Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, con ponencia del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se precisó que esta facultad del Gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en los artículos 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7 de la C.P. [12] En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, se precisó, entre otras cuestiones, lo siguiente: “ III Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales 1.

En el orden regional y local las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales en la fijación de escalas salariales de los empleos de su jurisdicción deberán guiarse por las que rijan a nivel nacional. 2. Con el fin de ordenar el sistema de remuneración del sector público, el Gobierno Nacional tendrá exclusividad absoluta para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, con lo cual se reitera el principio constitucional”.

Con relación al numeral 19, literales e) y f) del artículo 150 constitucional en la ponencia para segundo debate ante el Senado, Gabriel Melo Guevara, expuso: “Carácter de ley marco ( ) Estas disposiciones cambian el sistema constitucional anterior, señalado en el numeral 9° del artículo 76 de la Constitución precedente ( ) Según el artículo 79 de esa Constitución, tales leyes sólo podían ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, pero el Congreso estaba facultado para introducir en los proyectos las modificaciones que considerara convenientes.

La naturaleza misma del tema impuso la costumbre de utilizar las facultades extraordinarias, contempladas en el artículo 76, ordinal 12 de la anterior Constitución. Mediante ellas, el Gobierno solicitaba y el Congreso otorgaba, anualmente, unas facultades extraordinarias para decretar los ajustes de salarios. El caso se ajustaba en las exigencias del ordinal 12 del artículo 76.

Se trataba de facultades precisas, de las cuales era investido el Presidente por un tiempo determinado, por lo general muy corto ( ) Así operó el sistema por años, estableciendo una rutina legislativa cambiada por exigencias de la nueva Constitución. ” [13] Corte Constitucional, Sentencia C – 173 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [14] Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de marzo de 2001, Expediente No. 6179 (3241-00), Actor VICTOR MANUEL ROJAS GUTIERREZ; y fallo del 19 de mayo de 2005, Expedientes No. 11001032500020020211 01, No. INTERNO: 4396 – 2002, Actor LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS (Acumulados Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS), Consejero Ponente DR. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE. [15] Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B. C.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado.

Sentencia del 28 de septiembre de 2006. Rad. No. 73001-23-31-000-2001-00841-01(05279-02). Actor: Jorge Rojas Padilla. Demandado: Municipio de Ibagué. [16] En esa sentencia se señaló: “[ ] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional” [17] Consejo de Estado – Sección Segunda Subsección “B”.

C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente No. Interno. 0417-09. Sentencia del 15 de abril de 2010. Demandante. Maria Stella Martínez Cifuentes. Demandado. Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud y la E.S.E. Hospital San José del Municipio de la Palma. [18] A guisa de ejemplo los Hospitales Regional San José de Sogamoso, San Vicente de Tenza, San Vicente de Ramiriquí, San Vicente de Paipa, San Rafael de Guatavita, Regional San José de Moniquirá, San Rafael de Guateque, San Francisco de Villa de Leyva, Santa Marta de Samajacá, Andrés Girardot de Guicán, San José del Cocuy, Fructuoso Reyes de Santa Rosa de Viterbo, San Luis de Aquitania, Sagrado Corazón de Jesús de Socha, Senén Arenas de Sativanorte, Santa Ana de Muzo, Elías Olarte de Miraflores y San Antonio de Padua de Garagoa. [19] La sociedad de Caridad de Chiquinquirá fundada el 11 de enero de 1865, tenía como finalidad la fundación de un hospital de caridad para dar albergue a los enfermos pobres de solemnidad del Municipio. [20] «Por el cual se desvinculan del departamento de Boyacá unos empleados públicos y trabajadores oficiales que han venido laborando en el HOSPITAL SAN SALVADOR DE CHIQUINQUIRÁ, entidad de derecho privado». [21] Ídem. [22] Al respecto se pueden consultar las sentencias proferidas en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de la subsecciones de la sección segunda del Consejo de Estado de: (i) 28 de junio de 2012, expediente 15001- 23-31-000-2005-02972-01 (1205-2011), M. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez (subsección B), actora: Teresa Villarés Florián;

(ii) 24 de octubre de 2012, expediente 15001-23-31-000-2005-03152-01 (1163-2011), M. P. Alfonso Vargas Rincón (subsección A), actora: Gertrudis Gamba de Cortés; (iii) 13 de febrero de 2013, expediente 15001-23-31-000-2005-03154-01 (0801-2012), M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila (subsección B), actor: Eloy Antonio Delgadillo Bravo; y (iv) 27 de agosto de 2015, expediente 15001-23-31-000- 2005-02616-01 (1203-2011, M. P. Gerardo Arenas Monsalve (subsección B), actora: Emérida, Leonor Alarcón Naranjo. [23] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 9 de febrero de 2012, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 15001-23-31- 000-2000-01170-02 (2111-2007), actor: Jaime Bernal Bernal, demandado: Departamento de Boyacá. [24] Folio 277 [25] Folios 279 [26] Folios 77 – 84 cuaderno anexo 2 [27] Folios 86 -89 cuaderno anexo [28] Folios 105 – 108 cuaderno anexo 2 [29] Folio 110 – 112 cuaderno anexo 2 [30] Folios 115 – 118 cuaderno anexo 2 [31] Folios 119 – 125 cuaderno anexo 2 [32] Folios 221 – 218 cuaderno anexo 2 [33] Folios 73 -77 [34] Folios 191 - 196 [35] Folios 197 - 207 [36] Folio 127 – 128 cuaderno anexo 1 [37] M.P. Susana Montes Echeverri [38] Decreto ley 654 del 10 de abril de 1974, por el cual se amplía la definición del sistema nacional de salud que traía el Decreto 2478 de 1968, donde para pertenecer al mismo, basta que la finalidad de la institución sea la prestación de los servicios de salud: «Artículo 1°- Entiéndase por Sistema Nacional de Salud, el conjunto de Organismos, Instituciones, Agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos técnicos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación; así como en los administrativos de dirección, ejecución y coordinación»., cuyo sistema está compuesto por tres subsectores (artículo 2): «El subsector oficial y mixto, que comprende todos los organismos, instituciones, agencias y entidades de salud que funcionen en el país y que corresponden a las siguientes características: a. Aquellas que dependen directamente del Gobierno. b. Las que están adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública. c. Aquellas cuyo financiamiento es mixto porque reciben aportes estatales permanentes para su funcionamiento y en cuyos órganos directivos está representado el Gobierno, las que tendrán el carácter de integradas al Sistema Nacional de Salud.

El subsector de la seguridad social […] El subsector privado, que comprende todos los Organismos, Instituciones, Agencias y Entidades de Salud que funcionan en el territorio nacional, bajo el régimen de derecho privado que no reciben auxilios estatales permanentes para su funcionamiento y que en sus órganos directivos no está representado el Gobierno». [39] De acuerdo con el Decreto 350 de 1975, «por el cual se determina la organización y funcionamiento de los servicios seccionales de salud y de las unidades regionales», el personal vinculado al servicio seccional de salud del departamento tiene en los términos del decreto, el carácter de empleados públicos, así: «Artículo 20.- Los servicios seccionales de Salud tendrán régimen legal de derecho público.

Artículo 21.- El personal que labore en los servicios seccionales de salud estará sometido a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Artículo 22.- Los actos y contratos que celebren los organismos de dirección de los servicios seccionales de salud son administrativos». Según el artículo 1º del Decreto 694 de 1975,« por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud», son empleados públicos «[…] quienes presten servicios de carácter permanente en los organismos de dirección del sistema nacional de salud y en sus entidades adscritas» y, en su artículo 89, establece la carrera administrativa para dichos organismos y entidades «con el fin de mejorar la eficacia de la administración y ofrecer igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio, la estabilidad en el empleo y la posibilidad de ascender en la Carrera, conforme a las normas del estatuto y su reglamento».

La Ley 10 de 1990, «por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones», nació por la ambigüedad jurídica reflejada en la diversidad de regímenes laborales que coexisten en una misma entidad; la dirección y administración es mixta, o enteramente pública y ser privada la entidad; y el origen de los recursos puede ser privado y público, y este último que puede ser local, seccional o nacional, como lo dijo la exposición de motivos de dicho precepto. [40]Por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones [41] El Decreto 739 de 1991, «por el cual se reglamentan los artículos 21 y 22 de la ley 10 de 1991», dispuso en su artículo noveno que «[…] aquellas instituciones cuya naturaleza jurídica no pueda ser precisada dentro del año siguiente a la vigencia del presente Decreto y estén siendo administradas y sostenidas por el Estado, continuarán bajo la administración del respectivo ente territorial de acuerdo al nivel de atención y clasificación que determine el Ministerio de Salud.

Por consiguiente, el respectivo ente territorial deberá adelantar todas las actuaciones administrativas y de cualquier otro orden, necesarias para definir la naturaleza jurídica de dichas entidades, de conformidad con los regímenes departamental y municipal y la ley 10 de 1990». [42] Entre otras, pueden consultarse las sentencias: 54001-23-31000-2000- 02101-01(4829-05), Actor: Pedro Alfonso Fuentes Torrado, M.P. Jaime Moreno García; 2200-10, actor, Luis Hernando Echevarría Arango;

M.P. Luís Rafael Vergara; 2163-09, actor: Carlos Alirio Castillo Pizza, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [43] Artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Carta Política de 1991; numeral 7 artículos 300, 305,313-6 y 315-7. Rad No. 4941-04, actor: Francisco Antonio Melo; M.P. Jesús María Lemus Bustamante. [44] Sentencia de 9 de febrero de 2012, radicado interno No. 211-07.

M.P. Luís Rafael Vergara. [45] Corte Constitucional, Sentencia T – 121 de 8 de marzo de 2016 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [46] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2012, rad 11001032500020090013500(1948-09). [47] Folio 127 cuaderno anexo 2 [48] Folio 128 cuaderno anexo 2 [49] Folio 105 cuaderno anexo 2 [50] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de Diciembre 4 de 2006.

Exp. 16.188. CP. Mauricio Fajardo Gómez.