ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional del proceso ordinario Pues bien, al examinar el contenido de la decisión transcrita, se advierte que, contrario a lo que refiere la accionante, en la sentencia cuestionada, el tribunal sí estudió la causa petendi sometida a examen.
Sin embargo, la decisión que adoptó no resultó favorable a sus intereses. En efecto, se tiene que el Tribunal demandado concluyó que no era dable acceder al reconocimiento de los intereses moratorios causados durante el periodo comprendido entre el año de 1996 y el 2013, toda vez que el pago de la obligación, que le fue reconocida a la aquí accionante -el retroactivo por homologación y nivelación salarial-, se hizo de manera indexada.
En ese sentido, acceder a lo pedido por la señora [M.G.V.G.] implicaría imponer una doble sanción a la parte obligada por un mismo hecho-reconocimiento de intereses moratorios. (…) De conformidad con lo expuesto, es claro que la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada no desconoce ningún derecho fundamental de la accionante y que esta acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual este asunto carece de relevancia constitucional.
En virtud de lo anterior, esta Sala confirmará la sentencia del 21 de mayo de 2020, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01323-01 (AC) Actor: MARÍA GLADYS VALENCIA GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: Acción de tutela-Segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Presupuestos de procedencia / CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / TERCERA INSTANCIA – La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.
Se decide la impugnación instaurada por la señora María Gladys Valencia García, contra la sentencia del 21 de mayo de 2020, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado (en adelante, Sección Quinta), mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La señora María Gladys Valencia García, interpuso, a través de apoderado judicial, demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y trabajo, con ocasión del supuesto defecto fáctico y sustantivo en que incurrió esa autoridad judicial, al proferir la sentencia de 30 de septiembre de 2019, a través de la cual confirmó parcialmente el fallo de 11 de febrero de 2019, adoptado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira.
Según se narra en el libelo introductorio, la señora María Gladys Valencia García interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Departamento de Risaralda, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución N°. 22782 de 7 de diciembre de 2015, por medio de la cual se negó el reconocimiento de los intereses moratorios que, según ella, fueron causados con ocasión del pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial que, por el tiempo de servicio comprendido entre 1996 y 2002, le fue reconocido por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda a través de la Resolución N°. 1858 de 31 de diciembre de 2012.
Mediante sentencia de 11 de febrero de 2019, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira negó la nulidad deprecada, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la cuestionada sentencia del 30 de septiembre de 2019. Como cargos específicos, se afirma que la parte accionada incurrió en defecto fáctico, pues no valoró en debida forma el material probatorio que obraba en el proceso ordinario, compuesto por los “actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, así como el pago del retroactivo, entre otros”, los cuales, según ella, daban cuenta de la causación de los intereses moratorios y en defecto sustantivo, toda vez que no tuvo en cuenta que la obligación del pago de salarios y demás emolumentos es de rango constitucional y, por tanto, el pago tardío de los mismos genera intereses moratorios. 2.
Intervención de las autoridades Mediante auto del 29 de abril de 2020, la Sección Quinta admitió la demanda de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda y, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Risaralda. 2.1 La Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda pidió que se declare la improcedencia de la tutela, toda vez que la parte actora no agotó el requisito de subsidiariedad, en la medida en que cuenta con otros mecanismos de defensa judicial [no precisó cuáles] para el amparo de sus derechos fundamentales1. 2.2 La Nación – Ministerio de Educación Nacional manifestó que no es el llamado a responder la pretensión de la demandante y que, por tanto, carece de legitimación en la causa por pasiva. 2.3 Los demás guardaron silencio. 3.
La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 21 de mayo de 2020, la Sección Quinta declaró improcedente el amparo solicitado en la demanda; para el efecto, manifestó que la parte actora no agotó el requisito de subsidiariedad, pues, si bien alegó los defectos fáctico y sustantivo, lo cierto es que, materialmente, cuestionó una presunta falta de congruencia de la sentencia ordinaria, en tanto resolvió un problema diferente al que le fue propuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Tal circunstancia, en su criterio, configura la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 4. La impugnación La parte demandante interpuso impugnación contra la anterior decisión; para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en el libelo introductorio y, además, sostuvo que el recurso extraordinario de revisión no es idóneo y efectivo para amparar o proteger los derechos fundamentales alegados en el presente asunto2.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características4.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son5: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos: (i) orgánico, procedimental absoluto, fáctico y material o sustantivo, (ii) error inducido, (iii) decisión sin motivación, (iv) por desconocimiento del precedente, y (v) violación abierta y flagrante de la carta política.
Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado6. En cuanto al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve circunscrita a las razones o motivos de inconformidad con el proveído que es objeto de ataque, con la particularidad de que estando de por medio derechos y garantías fundamentales, el juez, Tribunal o alta Corporación, tiene plenas facultades para efectuar un análisis integral, por así exigirlo el restablecimiento y protección de los derechos fundamentales imprecados. 2.
Análisis de la Sala Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. En caso de que se cumplan, se deberá abordar el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Risaralda -en la sentencia del 30 de septiembre de 2019- incurrió en los defectos alegados por la actora.
De la lectura del escrito de tutela se desprende que, en efecto, como lo dijo el a quo, los argumentos están encaminados a demostrar que el Tribunal demandado resolvió un problema jurídico distinto al planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, según la parte actora, lo que se buscaba en el proceso ordinario era que se le reconocieran los intereses moratorios que fueron causados durante el periodo comprendido entre 1996 y 2002, con ocasión del pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, el cual le fue reconocido a través de la Resolución N°.1858 del 31 de diciembre de 2012, no obstante, en la sentencia cuestionada se estudiaron únicamente los intereses moratorios causados desde el momento en que fue expedida dicha resolución hasta el día en que se cumplió el pago de la obligación -enero de 2013-.
Así las cosas, se advierte que el presente asunto no reviste relevancia constitucional, como pasa a verse: La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene, por lo menos, tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales y, c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Ese alto tribunal expuso: “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’ y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.
“Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional.
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”7 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos, a saber8: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada y (ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir las discrepancias que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En ese escenario, el tribunal accionado en la sentencia del 30 de septiembre de 2019 señaló: “La reseña de las anteriores etapas, destacadas por este Juez Colegiado con sustento en la demanda y su contestación, resulta relevante conforme al análisis contenido en providencia resiente del Consejo de Estado, en asunto de identidad fáctica y jurídica con el que ocupa la atención en el presente plenario, para concluir que de modo alguno, puede observarse que el Ministerio de Educación o el Departamento de Risaralda, incurrieron en una dilación injustificada del pago, ante la evidencia de las múltiples etapas que fueron superadas y que resultaban necesarias para efectuar el pago adeudado a la aquí demandante.
“(…) “El Tribunal acoge las consideraciones tenidas en cuenta por el Consejo de Estado, las cuales permiten concluir la improcedencia del reconocimiento de la pretensión de indemnización moratoria o intereses moratorios derivados del pago del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, por cuanto los mismos no se causaron en razón de la actuación desarrollada por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, había cuenta de la actualización de la suma objeto de pago.
“(…) “El Departamento de Risaralda, a través de la Resolución número 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada y adicionada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013 procedió al reconocimiento y pago del retroactivo que solicitaron los servidores, entre ellos la demandante, efectuando el mismo debidamente indexado, motivo por el cual la entidad territorial en la actuación administrativa enjuiciada niega el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, advirtiendo que tal reconocimiento se torna inviable dada la incompatibilidad de dichos beneficios.
“Acerca de la concurrencia del pago derivado de la indexación y los intereses moratorios, el Consejo de Estado, en concepto del 9 agosto de 2012, indicó que los mismos se toman incompatibles -en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero (…)-, ante lo cual deviene en improcedente el reconocimiento y pago de intereses moratorios, cuando se ha reconocido de manera indexada el pago del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculado a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, en cuanto se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa.
“Como quiera que en el sub examine es claro que el reconocimiento y pago de retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 y hasta el año 2009, lapso que en la jurisprudencia en cita del Consejo de Estado se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa con base en la cual fue efectuado el pago del retroactivo de la nivelación salarial; y teniendo en cuenta que dichos valores fueron cancelados de manera actualizada efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, se impone la negativa al pago de perjuicios moratorios”9.
Pues bien, al examinar el contenido de la decisión transcrita, se advierte que, contrario a lo que refiere la accionante, en la sentencia cuestionada, el tribunal sí estudió la causa petendi sometida a examen. Sin embargo, la decisión que adoptó no resultó favorable a sus intereses. En efecto, se tiene que el Tribunal demandado concluyó que no era dable acceder al reconocimiento de los intereses moratorios causados durante el periodo comprendido entre el año de 1996 y el 2013, toda vez que el pago de la obligación, que le fue reconocida a la aquí accionante -el retroactivo por homologación y nivelación salarial-, se hizo de manera indexada.
En ese sentido, acceder a lo pedido por la señora María Gladys Valencia García implicaría imponer una doble sanción a la parte obligada por un mismo hecho-reconocimiento de intereses moratorios-. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que ‘“en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles’, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa”10.
De igual manera, esta Corporación ha venido sosteniendo desde tiempo atrás que “recibir la indexación de las sumas adeudadas y además los intereses moratorios constituye un doble pago, puesto que ambas sanciones tienen la misma virtualidad, vale decir, la de recuperar el valor perdido por las sumas adeudadas, en este caso, el correspondiente a los reajustes del I.B.L. Por consiguiente, el reconocimiento de la indexación y de intereses moratorios por el mismo concepto no se compadece con el principio de derecho que censura el enriquecimiento sin justa causa y que daría lugar a la procedencia de la actio in rem verso”11.
De conformidad con lo expuesto, es claro que la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada no desconoce ningún derecho fundamental de la accionante y que esta acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual este asunto carece de relevancia constitucional.
En virtud de lo anterior, esta Sala confirmará la sentencia del 21 de mayo de 2020, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de mayo de 2020, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ