05001-23-33-000-2017-01252-01 — Consejo de Estado

APELACIÓN DE AUTO - Cosa juzgada / COSA JUZGADA - Elementos para su configuración / IDENTIDAD DE CAUSA Y OBJETO - Configuración / IDENTIDAD DE PARTES - En ambas demandas funge el mismo demandante y demandado / COSA JUZGADA - Operó Los elementos para la determinación de la eficacia de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones.

De conformidad con el acervo probatorio que obra en el expediente, y de acuerdo al cuadro resumido que se expuso, se advierte que efectivamente hay identidad de causa y objeto, pues en ambos asuntos se pretende la reliquidación de la pensión de vejez teniendo en cuenta para ello lo percibido en el último año de servicio y, si bien el proceso que se adelantó en primera instancia por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín con fallo del 18 de noviembre de 2011 y en segunda por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Primera de Descongestión Laboral, con sentencia del 12 de junio de 2014 se absolvió a la entidad demandada, dicha circunstancia no habilita para que el demandante presente ahora ante la jurisdicción contenciosa administrativa una nueva demanda.

Sí opera la cosa juzgada al verificarse el cumplimiento de los elementos para su procedencia y, en la medida en que existe una providencia judicial que definió el tema que se trae nuevamente a debate. Razón por la cual debe declararse probada la excepción propuesta por Colpensiones, tal como resolvió el a quo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01252-01(1081-18) Actor: GABRIEL ARTURO MESA OCHOA Demandado: COLPENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

APELACIÓN DE AUTO. EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial el 31 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso.

ANTECEDENTES Demanda[1]: El señor Gabriel Arturo Mesa Ochoa presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, donde solicitó la nulidad de las Resoluciones GNR 278429 del 19 de septiembre de 2016 y VPB 43110 del 1.º de diciembre de 2016, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión de vejez con todos los factores salariales del último año de servicios.

A título de restablecimiento del derecho, peticionó se reconozca y pague la pensión de vejez en atención al IBL calculado con el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios. Contestación de demanda[2] Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda y planteó, entre otros medios de defensa, la excepción de cosa juzgada.

Explicó que el señor Gabriel Arturo Mesa adelantó ante el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, proceso ordinario laboral en contra del ISS con radicado 05001- 3105-006-2011-00895-00, donde solicitó la aplicación del régimen de transición porque el promedio de salarios del último año era el más favorable para la liquidación de la pensión de vejez, por lo que solicitó se reajustara la pensión teniendo en cuenta el IBL conformado con todos los factores salariales del último año con una tasa de reemplazo del 75% a partir del 31 de diciembre de 2003.

Indicó que el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2011, declaró próspera la excepción de prescripción propuesta por el ISS y condenó en costas al demandante. El recurso de apelación fue desatado por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, a través de sentencia del 12 de junio de 2014, donde se absolvió al ISS de todas las pretensiones.

Señaló que el demandante ahora pretende ante los jueces administrativos la reliquidación de su pensión conforme a la Ley 33 de 1985 en atención a un IBL con todos los factores salariales del último año de servicios, lo que evidencia que los hechos y pretensiones de la presente demanda, conllevan a que se reliquide la pensión en los términos en los que la entidad ya fue absuelta por la justicia ordinaria laboral.

PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso, a través de auto del 31 de enero de 2018 en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial (art.180-6 CPACA). Citó algunos apartes jurisprudenciales sobre la cosa juzgada, para luego precisar que el medio de control de nulidad y restablecimiento comparte identidad de partes, objeto y causa con el proceso ordinario laboral.

Frente al primer elemento, indicó que las dos demandas fueron instauradas por el señor Gabriel Arturo Mesa Ochoa y aunque la ordinaria se dirigió contra el ISS en liquidación, mediante la Ley 1151 de 2007 se creó la entidad Colpensiones para asumir los servicios de aseguramiento de pensiones de los afiliados al régimen de prima media con prestación definida.

Señaló que los motivos por los que se demandó, comparten supuestos fácticos y jurídicos, pues la reclamación del demandante se centró en discutir que su pensión debe ser reliquidada con base en el régimen de transición contemplado en la Ley 33 de 1985, al haber estado vinculado por más de veinte años. Finalmente, con la identidad de objeto, precisó que, en el proceso ante los jueces laborales, como en el presente, lo pretendido es que se condene al reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de todo lo devengado en el último año de servicios.

Explicó, además, que la cosa juzgada igualmente se configura cuando en ejercicio del derecho de acción ante la jurisdicción ordinaria se ventilan unas pretensiones declarativas y otras condenatorias, respecto de una decisión de la administración, aunque no se eleven allí pretensiones de nulidad. De ese modo, ante la equivalencia de pretensiones de restablecimiento, con los demás elementos cuya coincidencia se exige para la configuración del fenómeno jurídico, resulta viable hablar de la cosa juzgada porque no es pertinente que se analice lo ya debatido en otro proceso judicial.

RECURSO DE APELACIÓN[4] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Para el efecto señaló que lo que se pretende ante esta jurisdicción es la nulidad de unos actos administrativos que no se solicitó en la jurisdicción ordinaria, toda vez que para el momento en que se interpuso la otra demanda los mismos no existían, con fundamento en ello se interpone esta nueva pretensión. Añadió que el IBL que se solicitó en la jurisdicción ordinaria era de $5.950.940, completamente diferente al que ahora se pide, que es de $8.249.403.

En consecuencia, se presenta diferencia en los hechos y pretensiones, por lo que no se configuran los elementos para que prospere la excepción de cosa juzgada. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 31 de enero de 2018 que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el numeral 6.º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 3.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Existe identidad de partes, objeto y causa petendi en el presente asunto respecto a la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, confirmada por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Primera de Descongestión Laboral? La tesis que adoptará la Subsección es la siguiente: Se configura la excepción de cosa juzgada, pues en el caso objeto de análisis confluyen partes, identidad y causa petendi, como seguidamente se sustenta.

Cosa juzgada - elementos que la configuran El artículo 303 del CGP, aplicable por remisión normativa del artículo 306 del CPACA, señala: «Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.» Teniendo en cuenta lo anterior, los elementos para la determinación de la eficacia de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones[5].

La sección segunda[6] frente al tema de los elementos que configuran la cosa juzgada, indicó lo siguiente: « […] Ahora bien para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Ahora, en cuanto a la identidad de partes, este requisito igualmente se verifica, comoquiera que en ambas demandas funge como demandante el señor Gabriel Arturo Mesa Ochoa y como demandado Colpensiones (antes Instituto de los Seguros Sociales). De igual manera, debe indicarse que los argumentos de reparo frente al auto que profirió el a quo, se fundamentan, según se precisó en el recurso de apelación, en que en el proceso anterior no se pretendió la nulidad de los actos administrativos que ahora se depreca, argumento que no es de recibo en esta instancia porque claramente pretende reabrirse un debate.

En consecuencia, dicho planteamiento resulta insuficiente para modificar la decisión recurrida. Finalmente, el argumento que la parte recurrente plantea relacionado con que el IBL que se solicitó en sede ordinaria es completamente diferente al que ahora se alega, debe indicarse que el IBL de la pensión del demandante es un tema que se abordó por la jurisdicción ordinaria, en los siguientes términos: «[…] Así las cosas, el IBL de la pensión del demandante se encuentra gobernado por la normativa anterior a la Ley 100 d e1993, en la medida que la transición solamente invoca el respeto de tres aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. En punto a los demás aspectos y exigencias del derecho prestacional serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones, que en lo que concierne al salario base de liquidación es el establecido en el inciso 3º del artículo 36 ibídem, que para aquellos a quienes faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, o el previsto en el artículo 21 de la misma ley para aquellos a quienes les faltare más de 10 años para adquirir su derecho.

Acompasando lo hasta aquí discurrido, no le asiste razón al actor respecto del IBL que pretende le sea aplicado para cuantificar su mesada pensional, esto es el equivalente a lo devengado en el último año de servicios. […]» Así las cosas, es claro que como el fenómeno de la cosa juzgada hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, ello implica como consecuencia la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia. En conclusión: En virtud a las consideraciones atrás señaladas, sí opera la cosa juzgada al verificarse el cumplimiento de los elementos para su procedencia y, en la medida en que existe una providencia judicial que definió el tema que se trae nuevamente a debate.

Razón por la cual debe declararse probada la excepción propuesta por Colpensiones, tal como resolvió el a quo. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 31 de enero de 2018, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso, al no haber prosperado los argumentos del recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 31 de enero de 2018, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso, que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el señor Gabriel Arturo Mesa Ochoa contra Colpensiones.

Segundo: Se reconoce personería al abogado José Octavio Zuluaga, identificado con cédula de ciudadanía número 79.266.852 de Bogotá D.C. y tarjeta profesional 98.660 del CS de la J, para que represente los intereses de Colpensiones, en atención al poder conferido visible en folio 140. Así mismo, se acepta la sustitución de poder hecha en el abogado Efraín Armando López Amarís, identificado con cédula de ciudadanía número 1.082.967.276 de Santa Marta y tarjeta profesional 285.907 del CS de la J (folio 142).

Tercero: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Con aclaración de voto Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01252-01(1081-18) Actor: GABRIEL ARTURO MESA OCHOA Demandado: COLPENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

APELACIÓN DE AUTO. EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA. ACLARACIÓN DE VOTO De acuerdo con lo ocurrido en la Sala de Subsección celebrada en la fecha, en la que con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, se confirmó el auto de 31 de enero de 2018, suscrito por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, procedo a manifestar las razones por las cuales aclaro el voto en el sub lite, así: El suscrito, en anteriores oportunidades, admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando se debaten prestaciones periódicas, bajo el entendimiento de que en esos casos las sentencias «tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia».[12] Además, se explicó que ello cobraba especial relevancia si el derecho surgía como consecuencia de una sentencia de unificación dictada con posterioridad a aquella que definió el derecho.

No obstante lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación,[13] relacionada con asuntos de reliquidación pensional, consideró: 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Lo anterior quiere decir que la Sala Plena del Consejo de Estado salvaguardó la aplicación de la institución de la cosa juzgada cuando se discute el reconocimiento o reliquidación de pensiones, es decir, que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar las situaciones que fueron decididas por una autoridad judicial. En igual sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil indicó lo siguiente: Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada, De lo contrario, la jurisprudencia, que por naturaleza debe evolucionar de acuerdo con los cambios jurídicos y sociales, correría el riesgo de petrificarse por el temor de los efectos del cambio de precedente.

De esta manera, la seguridad jurídica y el valor de cosa juzgada de las sentencias, la cual es vinculante para las partes que han intervenido en el proceso, constituye un valor constitucional protegible que no resulta afectado con cambios posteriores en la jurisprudencia. [14] Conforme al anterior criterio, los cambios jurisprudenciales no tienen la potestad de alterar las sentencias ejecutoriadas, por tratarse de asuntos que fueron definidos por la autoridad judicial e hicieron tránsito a cosa juzgada, figura que goza de protección constitucional y garantiza la seguridad jurídica en el marco de un Estado Social de Derecho.

Bajo este hilo argumentativo, el suscrito revalúa la tesis de cosa juzgada relativa fijada en las providencias citadas y, en su lugar, en plena observancia de la postura de la Sala Plena del Consejo de Estado, la acoge, y, en ese entendido, comparte la decisión de cosa juzgada que se plantea en la providencia sometida a consideración de la Subsección. En esos términos dejo expuestas las razones que dan claridad a la decisión de acoger la providencia de la referencia. RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS Firmado electrónicamente constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. Relatoría: AJSD/DCSG/Lmr. ----------------------- [1] Folios 1 a 15. [2] Folios 81 a 107. [3] Folios 122 a 126 y CD folio 130. [4] Folio 126 y CD folio 130. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, auto 03 de marzo de 2016, expediente: 05001-23-33-000-2013-00323-01 (0578-2014) y auto de15 de febrero de 2018 expediente: 25000-23-42-000-2013-01520-01 (3199-2015). [6] Consejo de Estado.

Sección Segunda. 28 de febrero de 2013. Expediente 11001-03-25-000-2007-00116- 00 (2229-07). [7] Archivos PDF, carpeta cosa juzgada, CD folio 108. [8] Resumen de pretensiones extraído de la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario laboral. Archivos PDF, carpeta cosa juzgada, CD folio 108. [9] Resumen tomado de la sentencia de primera instancia del proceso ordinario laboral.

Archivos PDF, carpeta cosa juzgada, CD folio 108 [10] Archivos PDF, carpeta cosa juzgada, CD folio 108. [11] Archivos PDF, carpeta cosa juzgada, CD folio 108. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia de 7 de diciembre de 2017, expedientes: 11001 03 25 000 2014 00403 00 (1287-2014), 11001 03 25 000 2014 000652 00 (2040-2014), 11001 03 25 000 2014 00690 00 (2137-2014), 11001 03 25 000 2014 00695 00 (2142- 2014), 11001 03 25 000 2014 00705 00 (2182-2014), 11001 03 25 000 2014 00725 00 (2259-2014), 11001 03 25 000 2014 00734 00 (2279-2014), 11001 03 25 000 2014 00790 00 (2470-2014), 11001 03 25 000 2014 00799 00 (2485- 2014), 11001 03 25 000 2014 00895 00 (2745-2014), 11001 03 25 000 2014 01369 00 (4537-2014), 11001 03 25 000 2014 01426 00 (4649-2014), convocado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, asunto: solicitud de extensión de la jurisprudencia. La anterior postura también se plasmó en providencia del 26 de octubre de 2017, radicados: 11001-03-25-000-2014-00673-00 (2082- 2014); 11001-03-25-000-2014-00796-00 (2482-2014); 11001-03-25-000-2014- 00816-00 (2514-2014); 11001-03-25-000-2014-00890-00 (2738-2014); 11001-03- 25-000-2014-00923-00 (2874-2014); 11001-03-25-000-2014-01049-00 (3212- 2014); 11001-03-25-000-2014-01071-00 (3309-2014); 11001-03-25-000-2014- 01081-00 (3340-2014); 11001-03-25-000-2014-01273-00 (4101-2014); 11001-03- 25-000-2014-01295-00 (4173-2014); 11001-03-25-000-2014-01368-00 (4536- 2014); 11001-03-25-000-2014-01560-00 (5021-2014); 11001-03-25-000-2014- 00693-00 (2140-2014); 11001-03-25-000-2014-00778-00 (2433-2014); 11001-03- 25-000-2014-00787-00 (2467-2014); 11001-03-25-000-2014-00681-00 (2127- 2014); 11001-03-25-000-2014-00988-00 (3024-2014) y 11001-03-25-000-2014- 01293-00 (4171-2014), M.P. Gabriel Valbuena Hernández, asunto: extensión de la jurisprudencia. [13] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. [14] Concepto de 16 de febrero de 2012, C. P. Dr. William Zambrano Cetina, radicado: 11001-03-06-000-2011-00049-00 (2069).