COSA JUZGADA - Marco normativo / COSA JUZGADA - Coexistencia de identidad jurídica de partes, causa y objeto / IDENTIDAD JURÍDICA DE CAUSA Y OBJETO - Las razones por las cuales se originan los dos procesos es la reclamación del reconocimiento de la pensión gracia / IDENTIDAD DE PARTES - Se configuran los mismo sujetos procesales / COSA JUZGADA - Configuración La cosa juzgada otorga a la decisión judicial seriedad, certeza y seguridad jurídica. cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió un proceso anterior y además, que en el nuevo concurren los elementos enunciados, debe declararse la cosa juzgada y en consecuencia, al juez no le es permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.
En suma, solo es posible predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto. Al efectuar un análisis a las pretensiones de la demanda y la sentencia que las decidió, la Sala concluye que se trata de la misma causa, es decir, las razones por las cuales se presentó el nuevo proceso se concretan en la reclamación del reconocimiento de la pensión gracia. En el presente asunto, además de reiterar los hechos narrados en el expediente 2011-00054-00, se trae el argumento de que en razón a la descentralización de la educación y a la certificación de la que fueron objeto el departamento del Quindío y el municipio de Armenia, respectivamente, el tiempo laborado a partir de abril de 1996 se reputaba departamental o municipal, toda vez que mutó, de conformidad con lo establecido en la Ley 60 de 1993; sin embargo, este no puede tenerse como un hecho nuevo o diferenciador, por cuanto dicha discusión pudo darse en la primera demanda incoada y no se hizo a pesar de las oportunidades procesales que dispuso el actor para sustentar su defensa con base en la asignación de competencias que prevé la mencionada ley.
En suma, los motivos que dieron origen a uno y otro proceso fueron dilucidados en la primera actuación judicial, pues como lo expuso el a quo, el tipo de vinculación como maestro del actor fue agotado dentro del debate probatorio de tal controversia, sin que sea posible volver a hacer un estudio sobre el mismo, máxime cuando una de las consecuencias de la inactividad frente a la carga argumentativa y probatoria que les asiste a las partes es un resultado adverso a sus intereses.
Dicho de otra forma, los argumentos que se traen a este plenario debieron ser expuestos en el anterior, toda vez que no existe justificación al hecho de no haber ventilado antes la tesis atinente a la presunta mutación de su tipo de vinculación como docente oficial junto con su correspondiente soporte probatorio. En cuanto a la identidad de partes, no existe duda de que se trata de los mismos sujetos procesales.
En el proceso 2011-00054-00 actuó como parte actora el señor Vega Patiño y como demandada Cajanal, hoy UGPP, como sucede en el proceso actual. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00195-01(2104-19) Actor: HÉCTOR VEGA PATIÑO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. COSA JUZGADA. AUTO INTERLOCUTORIO. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 20 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada y se ordenó la terminación del proceso. 1.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones de la demanda El señor Héctor Vega Patiño, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[1] en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016, proferida por la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia que solicitó y ii) RDP 004612 del 9 febrero de 2017, expedida por el director de pensiones de la UGPP, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a reconocer la pensión gracia que solicita a partir del 13 de julio de 2017, pagar los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988, ajustar el valor conforme al IPC, tal como lo dispone el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y dar cumplimiento al fallo al tenor de lo dispuesto en el artículo 192 ibidem. 2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo del Quindío, en audiencia inicial del 20 de marzo de 2019,[2] declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso. Una vez estudiada la demanda determinó que, en el presente caso, concurren los tres elementos que configuran dicha excepción, de la siguiente manera: En cuanto a las partes, advirtió que se encuentra acreditado que tanto en el proceso con radicado 63001-23-31-000-2011-00054-00, como en este, el demandante y la demandada son los mismos (Héctor Vega Patiño y Cajanal, hoy UGPP, respectivamente).
En cuanto al objeto, estimó que al revisar las pretensiones de ambas demandas se colige que tienen igual propósito, esto es, el reconocimiento y pago de la pensión gracia que solicita. Adujo que si bien los actos administrativos acusados son diferentes a saber: en el radicado 2011-00054, la Resolución PAP 017671 del 12 de octubre 2010, y en el presente asunto las resoluciones RDP 036110 del 27 de septiembre 2016 y RDP 004612 del 9 de febrero 2017, en todos, la entidad demandada negó dicha prestación con base en las mismas razones.
Así las cosas, las decisiones que se controvierten no exteriorizan una voluntad de la administración diferente a la ya plasmada en el pronunciamiento del 2010. En cuanto a la causa petendi, señaló que existe plena coincidencia ya que observó que, en ambos casos, i) versa sobre la existencia de la relación laboral del demandante y el no pago de la pensión gracia aun cuando, a su juicio, cumple con los supuestos exigidos para ello, esto es, se vinculó como docente con carácter departamental-nacionalizado con anterioridad a 1980 y completó 20 años de servicio con el referido vínculo de carácter departamental; y ii) hace referencia a la negativa de la entidad para reconocer y pagar dicha prestación. Finalmente indicó que aunque a este asunto se trajo el argumento de la vulneración de la Ley 60 de 1993, la Resolución 6601 de 1995 del Ministerio de Educación Nacional, el Decreto 1191 de 1998 expedido por la Gobernación del Quindío y la Ley 715 de 2001, aduciendo que su vinculación como docente mutó de nacional a departamental y luego a municipal, dicha circunstancia ya fue analizada por ese Tribunal al resolver el fondo de la controversia en el proceso primigenio, en el cual se llegó a la conclusión de que el tiempo con vínculo nacionalizado no era acumulable con el de servicio cumplido en una institución educativa de carácter nacional, aunado al hecho de que la última vinculación del demandante no sufrió cambio alguno desde su nombramiento en propiedad.
Por lo anterior, afirmó que claramente se está en presencia de la misma relación laboral la que no ha mutado en su naturaleza de forma posterior a la sentencia dictada dentro del proceso 2011-00054-00 y no se presentan hechos nuevos. 3. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado del demandante interpuso recurso de apelación,[3] para lo cual sostuvo que las pretensiones del actual litigio son sustancialmente diferentes con el promovido con anterioridad, porque si bien en el proceso 2011-00054-00 se analizó el tema de la pensión gracia con los tiempos nacionales, no se estudió el argumento del cambio del vínculo de conformidad con el trámite de descentralización de la educación, por ello la discusión cambia y con ella la forma como debe ser analizada.
De conformidad con la jurisprudencia que citó en el escrito de la demanda, aseveró que el fenómeno de la descentralización ha hecho que la realidad de esos vínculos laborales que en algún momento pudieron haber sido nacionales mute, por ello debe hacerse un análisis profundo de la situación, más allá de los actos administrativos, del cual carece el auto por medio del cual se decretó la excepción propuesta. 2.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), las decisiones a las que se refieren los numerales 1.°, 2.°, 3.° y 4.° del artículo 243 ibídem[4], en los casos de los jueces colegiados, serán competencia de las Salas. Como en el presente asunto la decisión apelada está contemplada en el numeral 3. ° antedicho, pues dio por terminado el proceso, le corresponde a esta Sala de Subsección resolver lo pertinente. 2.
Problema jurídico Procede la Sala a determinar si, en el presente caso, es procedente o no dar por terminado el proceso para el señor Héctor Vega Patiño, por haber operado la figura de la cosa juzgada. 3. Marco normativo y jurisprudencial Sobre la cosa juzgada La cosa juzgada otorga a las decisiones judiciales características de inmutabilidad y las convierte en vinculantes y definitivas.
Esta institución procesal evita que, en el futuro, se presenten demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a estudiarse o reabrirse el debate jurídico ante la jurisdicción, salvo cuando se generen hechos nuevos ocurridos con posterioridad a la sentencia. En esa medida, la cosa juzgada otorga a la decisión judicial seriedad, certeza y seguridad jurídica.[5] El artículo 303 del Código General del Proceso (cgp), aplicable en virtud de la remisión que hace el artículo 306 del cpaca, dispone que se configura la cosa juzgada cuando el nuevo proceso «verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».
Así las cosas, las partes quienes concurren al nuevo proceso deben ser las personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior; las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso deben ser iguales a las exigidas en el primero ya decidido y el motivo o razón que fundamentó la primera demanda debe corresponder con el invocado en la segunda.[6] Sobre la cosa juzgada esta Corporación ha sostenido que: [l]a institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones emanadas de las rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial.
Sin embargo, la doctrina distingue dos modalidades: cosa juzgada formal y cosa juzgada material. La primera, opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, ya porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos extraordinarios, como lo son el extraordinario de revisión y el extraordinario de súplica, que, se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas.
La segunda, tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad alguna de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó, o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable.[7] De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió un proceso anterior y además, que en el nuevo concurren los elementos enunciados, debe declararse la cosa juzgada y en consecuencia, al juez no le es permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.[8] En suma, solo es posible predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto. 4.
El caso concreto - análisis de la Sala El Tribunal Administrativo del Quindío declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta al encontrar configurados los elementos descritos en el artículo 303 del cgp. La parte demandante explicó en el recurso de apelación que esta no se configuró toda vez que el asunto no tiene identidad de objeto con respecto a la situación planteada en el proceso 2011-00054-00, puesto que, en atención al proceso de descentralización de la educación, debe analizarse si los tiempos que laboró el señor Vega Patiño como docente nacional mutaron a departamentales y posteriormente a municipales, de conformidad con lo previsto en la Ley 60 de 1993.
Al analizar el asunto de conformidad con los presupuestos de la figura de la cosa juzgada, se tiene que le asiste razón al a quo al declarar probada la excepción y dar por terminado el proceso, de conformidad con las razones que se pasan a explicar. Las pretensiones de la demanda en el presente medio de control son del siguiente tenor literal: PRIMERA: Declarar que es nula la Resolución RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación solicitada por mi mandante.
SEGUNDA: Declarar que es nula la Resolución RDP 004612 del 9 febrero 2017, proferida por el director de pensiones de la UGPP, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016, confirmándola en todas y cada una de las partes. Por su parte, en el proceso que se adelantó por el señor Héctor Vega Patiño en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 2011-00054-00, las pretensiones se concretaron así: (…) La nulidad de la resolución PAP 017671 del 12 de octubre 2010 notificada el 28 de octubre del mismo año por la cual se le niega al actor el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia del 31 de julio de 2013, resolvió denegar las pretensiones de la demanda al tener como fundamento el hecho de que el demandante no acreditó 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada, por lo tanto, resultaba improcedente acceder a las súplicas, pues el tiempo laborado como docente nacional que se certificó en el plenario no podía ser tenido en cuenta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Dicho de otro modo, consideró que el tiempo con vinculación nacionalizada no era acumulable con el tiempo de servicio cumplido en una institución educativa de carácter nacional cuyo nombramiento había sido efectuado por autoridad del mismo orden (nacional).
Así las cosas, la decisión de fondo adoptada no resultó favorable. Se puede inferir de lo anterior, que ambos asuntos versan sobre el mismo objeto, por cuanto se pretende que se declare que el demandante reúne los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de la pensión gracia. Resulta claro entonces, que existe identidad de objeto entre los dos procesos referidos, esto es, se intenta que se resuelva nuevamente sobre la pretensión de reconocimiento de la pensión gracia. Si bien es cierto los actos administrativos demandados no son los mismos, esto se debe a que se provocó el pronunciamiento de la administración en dos oportunidades (Resoluciones PAP 017671 del 12 de octubre de 2010;
RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016 y RDP 004612 del 9 de febrero de 2017), para que se resolviera sobre igual punto, en los que, en efecto, se tomó la misma decisión denegatoria bajo similares explicaciones. Frente a la causa petendi, entendida esta como la razón o los motivos por los cuales se acude al aparato judicial, se observa que en la demanda presentada por el señor Héctor Vega Patiño en el expediente 2011-00054-00, el proceso se inició para que la entidad reconociera la prestación pensional a la que cree tener derecho, por cuanto inició sus labores el 28 de febrero de 1974 como director de la escuela rural La Granja de Buenavista y el 25 de febrero de 1976 se ratificó su nombramiento en propiedad por parte del departamento del Quindío como docente nacionalizado; por tanto, estuvo vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 por un ente territorial y el tiempo prestado en colegios de secundaria, a su juicio, es válido para completar el requisito exigido para adquirir dicha pensión. El debate jurídico en el proceso aludido se centró en establecer si el demandante tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al plenario.
El Tribunal concluyó que no, luego de analizar las certificaciones de tiempo de servicios obrantes en el expediente, pues con estas no se acreditaron los 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada exigidos en la norma y se hizo referencia expresa a que el tiempo laborado como docente nacional no puede ser tenido en cuenta para dicho propósito.
Así las cosas, al efectuar un análisis a las pretensiones de la demanda y la sentencia que las decidió, la Sala concluye que se trata de la misma causa, es decir, las razones por las cuales se presentó el nuevo proceso se concretan en la reclamación del reconocimiento de la pensión gracia. En el presente asunto, además de reiterar los hechos narrados en el expediente 2011-00054-00, se trae el argumento de que en razón a la descentralización de la educación y a la certificación de la que fueron objeto el departamento del Quindío y el municipio de Armenia, respectivamente, el tiempo laborado a partir de abril de 1996 se reputaba departamental o municipal, toda vez que mutó, de conformidad con lo establecido en la Ley 60 de 1993; sin embargo, este no puede tenerse como un hecho nuevo o diferenciador, por cuanto dicha discusión pudo darse en la primera demanda incoada y no se hizo a pesar de las oportunidades procesales que dispuso el actor para sustentar su defensa con base en la asignación de competencias que prevé la mencionada ley.
En suma, los motivos que dieron origen a uno y otro proceso fueron dilucidados en la primera actuación judicial, pues como lo expuso el a quo, el tipo de vinculación como maestro del actor fue agotado dentro del debate probatorio de tal controversia, sin que sea posible volver a hacer un estudio sobre el mismo, máxime cuando una de las consecuencias de la inactividad frente a la carga argumentativa y probatoria que les asiste a las partes es un resultado adverso a sus intereses.
Dicho de otra forma, los argumentos que se traen a este plenario debieron ser expuestos en el anterior, toda vez que no existe justificación al hecho de no haber ventilado antes la tesis atinente a la presunta mutación de su tipo de vinculación como docente oficial junto con su correspondiente soporte probatorio. En cuanto a la identidad de partes, no existe duda de que se trata de los mismos sujetos procesales.
En el proceso 2011-00054-00 actuó como parte actora el señor Héctor Vega Patiño y como demandada Cajanal, hoy UGPP, como sucede en el proceso actual. 3. Conclusión Bajo los parámetros expuestos, se concluye que en el sub examine se configuró la excepción de cosa juzgada. Así las cosas, se procederá a confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío durante el trámite de la audiencia inicial celebrada el 20 de marzo de 2019, mediante la que se declaró probada y se dio por terminado el proceso.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 20 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta y dio por terminado el proceso. Segundo. Se ordena devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folio 1. [2] Folios 576 a 582. [3] Cd obrante a folio 577. [4] Lo autos a los que alude el artículo son «1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público». [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de octubre de 2017, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 25000-23-42-000- 2013-06646-02(3073-16), actor ugpp. [6] Al respeto se puede consultar la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, rad. 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16), actor Álvaro Ramírez Reyes, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 1999, C. P. Germán Rodríguez Villamizar. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de marzo de 2011, rad. 17001-23-31-000-2004-01402-01(34396), actor icbf, C. P. Olga Mélida Valle de la Hoz.