25000-23-42-000-2016-04360-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 11 de junio de 2020 [N]o es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica.

En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados, pues aunque debían liquidar el IBL pensional en los términos que se acaban de indicar, aplicaron de manera integral lo prescrito por el artículo 1.º de las Leyes 33 y 62 de 1985, con base en los factores devengados y cotizados en el último año de servicios.

Vale precisar que los actos administrativos acusados reconocieron a la demandante como beneficiaria del régimen de transición y del Decreto 929 de 1976, sin embargo decidieron aplicar por favorabilidad, de manera integral, lo previsto en la referida Ley 33 de 1985; lo que generó una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020, que no es pasible de ser desmejorada y que, aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 929 DE 1976 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04360-01(6148-18) Actor: TERESA CHACÓN GARCÍA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 14 de septiembre de 2016 | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección | |“F” | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 27 de | |julio de 2018 | |Resolutiva de la sentencia: negó las pretensiones. | Pretensiones[1] 1.

Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución GNR 359498 de 2015 que negó la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante; ii) Resolución GNR 56954 de 2016, que confirmó en sede de reposición el acto administrativo anterior; y iii) Resolución VPB 22863 de 2016, que confirmó en sede de apelación el primer acto referido. 2.

A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reliquidar la pensión de vejez en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, certificados por el empleador. 3. Ordenar a la entidad demandada pagar las diferencias causadas entre las sumas que se reconozcan y las pagadas hasta la fecha, así como la indexación correspondiente.

Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda[2] 1. La demandante nació el 16 de marzo de 1957 y se vinculó a la Contraloría General de la República el 2 de marzo de 1990, entidad en la que laboró por espacio de 25 años. 2. A través de la Resolución 045523 de 2011 la entidad demandada reconoció la pensión de vejez, condicionada al retiro del servicio. 3.

Por medio de la Resolución GNR 172952 de 2015, la demandante fue incluída en nómina de pensionados y fue incrementado el monto de su pensión. 4. La demandante solicitó la reliquidación de su pensión, petición que fue negada a través de las Resoluciones GNR 359498 de 2015, GNR 56954 de 2016 y VPB 22863 de 2016. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[3] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[4] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[5]: «[…] el litigio se centra en determinar si la señora TERESA CHACÓN GARCÍA tiene derecho a que su pensión se reliquide con el 75% del promedio devengado en los últimos 6 meses de prestación de servicios y de acuerdo con los factores salariales certificados por la Contraloría General de la República al momento del retiro de la entidad, a saber: asignación básica, prima técnica, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios y quinquenio o, con el IBL y los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, según lo estableció la Ley 100 de 1993. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA[6] A través de sentencia proferida el 27 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, sostuvo que la jurisprudencia reciente de la Corte Constitucional exige concluir que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición, aún para aquellos beneficiarios del régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976, y que los factores a computar para efectos pensionales son los previstos en el Decreto 1158 de 1994.

En segundo lugar, indicó que en el caso sub examine la entidad demandada reconoció que la demandante es beneficiaria del régimen de transición y que reunió los requisitos para acceder a la pensión regulada por las Leyes 71 de 1988, 33 de 1985 y el Decreto 929 de 1976, pero decidió pensionarla con fundamento en la Ley 33 de 1985, con base en lo devengado en el último año de servicios, bajo el entendido de que ello repercutía en una mesada pensional más elevada.

No obstante aquello, prosiguió, en el acto administrativo que negó definitivamente la reliquidación solicitada, Colpensiones señaló que el ingreso base de liquidación era el regulado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, a pesar de lo cual decidió mantener las condiciones pensionales más favorables inicialmente reconocidas. Así, concluyó, los actos administrativos acusados suponen para la demandante una condición pensional más beneficiosa que la que tenía derecho a reclamar, y toda vez que no le asiste razón al reclamar la reliquidación con base en lo devengado en el último semestre de servicios, decidió: i) negar las súplicas de la demanda y ii) y abstenerse de condenar en costas a la parte vencida.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante[7], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Afirmó que la postura adoptada por la sentencia impugnada transgrede el principio de inescindibilidad de la norma, reafirmado y protegido en múltiples oportunidades por el Consejo de Estado, de manera que lo regulado por el Decreto 929 de 1976 debe ser aplicado en su integridad y no fraccionadamente.

Así, prosiguió, los factores que deben hacer parte del ingreso base de liquidación pensional son los contenidos en los Decretos 1045 y 720 de 1978, así como en el artículo 29 del mencionado Decreto 929. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante[8] reiteró los argumentos del recurso de alzada. La parte demandada[9] solicitó confirmar la sentencia impugnada, pues los actos administrativos acusados se ajustaron a derecho.

El Ministerio Público no se pronunció en esta etapa, como consta a folio 262 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y ser beneficiarios del Decreto 929 de 1976, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura recientemente unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el ingreso base de liquidación pensional de quienes se enmarquen en tales supuestos de hecho se debe ceñir a los parámetros de liquidación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según se trate, y en lo que atañe a los factores, se debe atender la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio para determinar el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, bajo el régimen de transición. La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 2020[10] en la que fijó las reglas respecto del ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes, cobijados por el régimen de transición, sean beneficiarios del régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República, regulado por el Decreto 929 de 1976.

En dicha providencia la Sección acogió, a su vez, las reglas y subreglas que habían sido definidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[11], que sentó el criterio para la determinación del IBL de aquellas personas beneficiarias de la transición, que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

En efecto, la Sección Segunda indicó que «[…] si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[12], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. […]».

Así entonces, en la providencia de la Sección Segunda, se fijó la siguiente regla jurisprudencial: « […] Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994».

(Resaltado del texto original) Precisó además la sentencia en cita que la misma se aplicaría con efectos retrospectivos, de la siguiente forma «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables […]». De esa manera, se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | | |Edad: nació el 16 de |Goza del régimen | |«ARTÍCULO

Vale precisar que los actos administrativos acusados reconocieron a la demandante como beneficiaria del régimen de transición y del Decreto 929 de 1976, sin embargo decidieron aplicar por favorabilidad, de manera integral, lo previsto en la referida Ley 33 de 1985[15]; lo que generó una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020, que no es pasible de ser desmejorada y que, aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencias del 7 de abril de 201616, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por las providencias de Sala Plena del 28 de agosto de 2018 y de esta misma Sección del 25 de abril de 2019 y del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio jurisprudencial ocurrido en el curso del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 27 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca que negó las súplicas de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió Teresa Chacón garcía contra la Administradora Colombiana de Pensiones.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 37 a 38, C1. [2] Folios 38 a 41, C1. [3] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015).

EJRLB. [5] Folio 119, C1. [6] Folios 165 a 184, C1. [7] Folios 192 a 206, C1. [8] Folios 228 a 247, C1. [9] Folio 248 a 261, C1. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, exp. 05001-23-33- 00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII-020-20. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [12] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, y 2º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [13] De conformidad con las certificaciones expedidas por las entidades en donde laboró, visibles en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (folio 112 de la actuación), así como en el documento que obra a folio 32 del expediente. [14]De conformidad con las certificaciones expedidas por la Contraloría General de la República, visibles en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (folio 188 de la actuación). [15] Tal y como se desprende el texto de los actos administrativos que definieron la situación pensional, en particular la Resolución GNR 172952 de 2015, que reliquidó la pensión de la demandante (folio 15, C1); y la Resolución VPB 22863 de 2016, que negó la reliquidación pensional solicitada, reconoció a la demandante como beneficiaria del Decreto 929 de 1976, señaló que su IBL debía ajustarse a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero dispuso mantener incólume sus condiciones pensionales, en tanto resultaban mas beneficiosas (folio 30, C1).