11001-03-15-000-2020-01507-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01507-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4Sentencia2020-09-01

Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Ministerio De Hacienda Y Crédito Público·Demandado: Resolución 975 De 6 De Abril De 2020, Resolución 1022 De 20 De Abril De 2020, Resolución 1117 De 14 De Mayo De 2020 Y Resolución 1165 De 22 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta -guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica -, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias. (…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior -supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” -, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa. En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial. La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. (…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta. (…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes -incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción -v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13-; (ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas -por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción -el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos-; (iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Aspectos formales y materiales[E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes. (…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa. (…). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal-como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente -; (ii) la oficiosidad de su asunción -en tanto en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte-; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: (i) Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. (ii) Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. (iii) Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. (iv) Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. (v) Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. (vi) Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. (vii) Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (viii) Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. (…). Pues bien, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. (…). De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales -expedición de decretos legislativos-; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria -expedición de actos administrativos-, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron -salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional- como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisito de competenciaDentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto. Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso. (…). Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN N°. 975 DE 2020 y sus modificatorias, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (…). [L]a Sala observa que los actos administrativos escrutados y que responden a una medida económica para hacer frente a las consecuencias financieras causadas por la pandemia del COVID-19, es una de aquellas decisiones permitidas normativamente al Ministro de Hacienda y Crédito Público, como autoridad a cargo de las decisiones económicas, manejo del FOME y administración del Ingreso Solidario, que se deriva de la función administrativa, entendida como “aquella por medio de la cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos” , aunado a que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero en concreto en el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 4 DE ABRIL DE 2020. En efecto, el Ministro del ramo tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para lograr la cabal ejecución del consabido esquema de asistencia social bajo los lineamientos específicos del legislador extraordinario, y en ese sentido, se concluye que RESOLUCIÓN N°. 0975 de 6 de abril de 2020 en la que se definió: el monto de los recursos a trasferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, junto con otras disposiciones, y las RESOLUCIONES MODIFICATORIAS 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, se expidieron en el marco competencial de la Entidad y de las atribuciones del titular de la cartera. De conformidad con lo anterior, la Sala entiende superado el control competencial abordado en el presente acápite, pues es claro que los contenidos desarrollados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se enmarcan en el giro natural de las atribuciones que le fueron conferidas por el legislador extraordinario.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisito de motivación o de causaEl control de motivación o de causa implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. (…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida. (…). [L]a motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder. (…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. (…). Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que en la RESOLUCIÓN N°. 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020 y en sus modificatorias RESOLUCIONES 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento poner en marcha un modelo de asistencia social previamente establecido, y que consideró necesario para mitigar los impactos económicos y financieros derivados del Covid-19 y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud. (…). Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que deben contener las resoluciones objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de finalidadPrevio a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la RESOLUCIÓN No. 0975 DE 2020 fue publicada en la página web del Ministerio el 15 de abril de 2020. Así mismo, la RESOLUCIÓN 1022 DE 2020, el 21 de abril de 2020; la RESOLUCIÓN 1117 DE 2020, el 15 de mayo de 2020; y la RESOLUCIÓN 1165 DE 2020, el 22 de mayo de 2020, por lo que los actos fueron socializados a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad. Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe. Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto, los cuales se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, que no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, generadoras de un impacto económico en los recursos de los administrados, que se buscó mitigar con el Programa de Ingreso Solidario, a partir de la complexión estadística enfocada hacia la población vulnerable no beneficiada con otro tipo de ayudas estatales como los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, Devolución del IVA y demás. (…). Por contera, se advierte que los actos controlados fueron expedidos, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y al contenido de su DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 y que fueron rubricados por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, dentro de su esfera de competencias legales, como se indicó con antelación. Ahora bien, la motivación de los actos permite evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado y a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa contenidas en cada acto sí acontecieron y existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la RESOLUCIONES ESCRUTADAS. (…). Superado entonces, el control de comprobación fáctica corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos. Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger el recurso económico y financiero de los administrados, teniendo claridad que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19, conllevaría una disminución en los recursos, incluso mínimos necesarios para la supervivencia y el mínimo vital de las personas, lo que implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con el sustento básico de las personas. En consonancia con ello, la Sala estima que las resoluciones analizadas superan el análisis de los requisitos de forma.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de calificación jurídicaTal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta. La Sala de Decisión hace referencia expresa, a la CONEXIDAD que se concibe como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis. (…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales. Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción -que incluye por supuesto al que los declara. (…). Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. En cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla de forma directa y exclusiva el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica", devenido del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020. Ello es así por cuanto mediante la Resolución 975 y sus modificatorias se disponen, entre otras medidas directamente relacionadas con el anotado programa: la entrega de dos transferencias monetarias no condicionadas a las personas previamente identificadas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la división de la población beneficiaria en dos grupos (incluida financieramente y no incluida), la forma en que las entidades financieras deben certificar el valor abonado a los beneficiarios y las devoluciones a que haya lugar, el valor de los costos operativos reconocidos a estas entidades, la elaboración de un manual operativo por parte del Ministerio, y la gratuidad de ciertos servicios de comunicación de la información relacionada con la dispersión de recursos y la socialización y comunicación del Ingreso Solidario. (…). De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos de los DECRETOS 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020. (…). De la anterior transcripción se concluye fácilmente que el artículo 1° de la Resolución primigenia guarda una intrínseca relación directa y en conexidad con las normas de excepción, a saber: el DECRETO DECLARATORIO 417 y su DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020. (…). La contextualización normativa con la que empieza la aludida disposición [artículo 4 de la Resolución 975 de 2020], entiende la Sala, traduce que los pagos que allí se proyectan se realizarán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, pues es lo que deriva del tenor literal de la legislación extraordinaria invocada. Ergo, al replicarse la norma desarrollada, el juicio conexidad con las normas de excepción y de avenencia se entiende satisfecho. Lo mismo ocurre con la exclusión del IVA, que se enmarca en la exención del artículo 6 del anotado decreto. No ocurre lo mismo con las tasas fijadas en el artículo 4 de la Resolución 975 de 2020 para los costos operativos debidos a las entidades financieras por su participación en el proceso de dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas, cuyo impacto económico y presupuestal no se encuentra debidamente justificado y, por contera, expuesto en los términos de transparencia y publicidad que se precisan en el ejercicio de la función administrativa; y tampoco es viable inferir -bajo una comprensión sistemática o cualquier otra- en qué manera coadyuva a la realización de los fines del Estado. (…). Es claro, entonces, que en los motivos intrínsecos y extrínsecos de la Resolución 975 de 2020 ni siquiera se considera la existencia de un impacto económico o presupuestal. De hecho, se descarta por completo, lo cual resulta contraevidente de cara a la determinación de su artículo 4, en el sentido de que se remunerará la mediación financiaría con tasa que oscilan entre los $1.000 y los $2.300, con lo cual refulge la ausencia de motivación de las mismas, a pesar de que, de antemano se reconoce que los mismos serán asumidos con cargo a los recursos del FOME. Conviene aclarar que la Sala, en armonía con lo explicado, no encuentra ilegal la existencia de un “costo operativo” propiamente dicho, lo que se extraña es el fundamento de su quantum, de cara a las exigencias de la técnica de producción de actos administrativos por parte de órganos de la Rama Ejecutiva en el nivel central, así como de los principios de transparencia y publicidad, como presupuestos de la protección del patrimonio público y el ejercicio del control ante la arbitrariedad. (…). [S]e itera por la Sala que no está en tela de juicio la existencia de un pago en general, sino el quantum de los costos operativos que se pretenden remunerar. La necesidad de un referente objetivo que permita delinear la validez jurídica de la oscilación remuneratoria que el Ministerio tasó entre $1.000 y $2.300 por beneficiario es inexorable. (…). En ese orden de ideas, se tiene que la existencia en abstracto de una retribución de los costos operativos del programa se ajusta a derecho, pero no ocurre lo mismo con el valor específico de los montos a pagar a las entidades financieras por cada transferencia realizada, pues este no supera el juicio de conexidad con la norma superior declaratoria del estado de excepción o de algunos de sus decretos legislativos. Así las cosas, se concluye que el acto administrativo reparado, junto con sus condignas modificaciones y adiciones, cumple con el control de expedición irregular, salvo en lo que respecta al mencionado artículo 4° por no encontrar conexidad con las tarifas allí establecidas ($1000, 1900 y $2300), frente a lo cual existe un vicio de ilegalidad, dado el incumplimiento de las cargas justificadoras y de relación directa de aquellas con las normas de excepción. (…). En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020 y sus modificatorias la RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, en estudio, se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de conjurar los efectos económicos de la pandemia en grupos de personas que presentan vulnerabilidad financiera. (…). Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de las referidas Resoluciones escrutadas no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces -“vínculo instrumental”- para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar los efectos económicos nocivos para los administrados.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de necesidad y proporcionalidadDentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control. (…). Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla. (…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado. (…). En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. (…). Ahora bien, en cuanto la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 -al igual que los actos que la modifican o adicionan- no busca cosa distinta a efectivizar la consabida ayuda y disponer los instrumentos institucionales, operativos, técnicos y financieros para hacerla realidad, la Sala considera que no existe un sacrificio o tensión entre derechos, por lo menos no una ostensible o evidente que amerite ser sometida al juicio de proporcionalidad. (…). En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a contar con un mínimo vital para aquellas personas y familiar que se pueden suponer están en situación de vulnerabilidad, ante las medidas de confinamiento que incluso ha conllevado el cierre de muchos sectores de trabajo. En conclusión, las Resoluciones escrutadas se muestran idóneas, necesarias y proporcionales, salvo en el aparte que se analizó consideraciones atrás respecto del ARTÍCULO 4° DE LA RESOLUCIÓN 975 DE 2020. Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger los derechos a la vida, en su espectro de ayuda económica que provea recursos que ayuden al mínimo vital, en ese sentido, se impartieron directrices dentro de las atribuciones asignadas por el DECRETO 518 DE 2020, con cargo al Programa de Ingreso Solidario. Las anteriores son razones suficientes para considerar, con la excepción puntual enunciada respecto del artículo 4 del acto primigenio, que las resoluciones 975, 1022, 1117 y 1165 de 2020, superan el control de proporcionalidad y de razonabilidad, en los distintos niveles del estudio realizado en el presente acápite. (…). Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde esta óptica le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”. En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en los efectos económicos la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), de ahí que la normativa de excepción del 417 y del 518 de 2020, coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas adicionales necesarias para mitigar el impacto en la economía, siendo una de sus manifestaciones el Programa de Ingreso Solidario. (…). En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia. Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida en su manifestación económica del mínimo vital y (ii) garantizar una operatividad que permita que la ayuda económica llegue al conglomerado que se advierte vulnerable ante las medidas para frenar el contagio y la propagación exponencial del virus. (…). Tampoco observa que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna. (…). Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales. (…). La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en las resoluciones bajo escrutinio se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar la ayuda económica a sectores calificados como vulnerables en su economía, en razón a las medidas adoptadas para frenar el contagio del COVID-19. En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control material del contenido de los decretos legislativos y que constituyó la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre el control inmediato de legalidad como limitante al poder de las autoridades administrativas, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2020-01660-00. Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia de 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, radicación 11001-03-25-000-2016-01017-00. Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00. En cuanto a la incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo y que constituye una causal de anulación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 13 de octubre de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2014, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad.11001-03-28-000-2013-00060-00. Con respecto a la publicación del acto y que no constituye un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). Sobre los puntos de vista a partir de los cuales se examina la conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En cuanto a que el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137, lo que permite con posterioridad demandar el acto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica –, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias.

(…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa.

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos.

(…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta.

(…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos formales y materiales [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

(…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

(…). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –; (ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–;

(iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: (i) Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales.

(ii) Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. (iii) Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos.

(iv) Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. (v) Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos.

(vi) Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. (vii) Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(viii) Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. (…). Pues bien, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia;

(ii) a un control de motivación o causa; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad.

(…). De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El control de competencia, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

(…). Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN N°. 975 DE 2020 y sus modificatorias, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (…). [L]a Sala observa que los actos administrativos escrutados y que responden a una medida económica para hacer frente a las consecuencias financieras causadas por la pandemia del COVID-19, es una de aquellas decisiones permitidas normativamente al Ministro de Hacienda y Crédito Público, como autoridad a cargo de las decisiones económicas, manejo del FOME y administración del Ingreso Solidario, que se deriva de la función administrativa, entendida como “aquella por medio de la cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos”, aunado a que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero en concreto en el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 4 DE ABRIL DE 2020.

En efecto, el Ministro del ramo tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para lograr la cabal ejecución del consabido esquema de asistencia social bajo los lineamientos específicos del legislador extraordinario, y en ese sentido, se concluye que RESOLUCIÓN N°. 0975 de 6 de abril de 2020 en la que se definió: el monto de los recursos a trasferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, junto con otras disposiciones, y las RESOLUCIONES MODIFICATORIAS 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, se expidieron en el marco competencial de la Entidad y de las atribuciones del titular de la cartera.

De conformidad con lo anterior, la Sala entiende superado el control competencial abordado en el presente acápite, pues es claro que los contenidos desarrollados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se enmarcan en el giro natural de las atribuciones que le fueron conferidas por el legislador extraordinario. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El control de motivación o de causa implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida.

(…). La motivación ha sido entendida como (…) la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida.

(…). [L]a motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder. (…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

(…). Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que en la RESOLUCIÓN N°. 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020 y en sus modificatorias RESOLUCIONES 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento poner en marcha un modelo de asistencia social previamente establecido, y que consideró necesario para mitigar los impactos económicos y financieros derivados del Covid-19 y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud.

(…). Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que deben contener las resoluciones objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, la RESOLUCIÓN No. 0975 DE 2020 fue publicada en la página web del Ministerio el 15 de abril de 2020.

Así mismo, la RESOLUCIÓN 1022 DE 2020, el 21 de abril de 2020; la RESOLUCIÓN 1117 DE 2020, el 15 de mayo de 2020; y la RESOLUCIÓN 1165 DE 2020, el 22 de mayo de 2020, por lo que los actos fueron socializados a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad. Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

Por contera, se advierte que los actos controlados fueron expedidos, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y al contenido de su DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 y que fueron rubricados por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, dentro de su esfera de competencias legales, como se indicó con antelación. Ahora bien, la motivación de los actos permite evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado y a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa contenidas en cada acto sí acontecieron y existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la RESOLUCIONES ESCRUTADAS.

(…). Superado entonces, el control de comprobación fáctica corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger el recurso económico y financiero de los administrados, teniendo claridad que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19, conllevaría una disminución en los recursos, incluso mínimos necesarios para la supervivencia y el mínimo vital de las personas, lo que implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con el sustento básico de las personas.

En consonancia con ello, la Sala estima que las resoluciones analizadas superan el análisis de los requisitos de forma. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios.

Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa, a la CONEXIDAD que se concibe como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

(…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara. (…). Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. En cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla de forma directa y exclusiva el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica", devenido del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020.

Ello es así por cuanto mediante la Resolución 975 y sus modificatorias se disponen, entre otras medidas directamente relacionadas con el anotado programa: la entrega de dos transferencias monetarias no condicionadas a las personas previamente identificadas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la división de la población beneficiaria en dos grupos (incluida financieramente y no incluida), la forma en que las entidades financieras deben certificar el valor abonado a los beneficiarios y las devoluciones a que haya lugar, el valor de los costos operativos reconocidos a estas entidades, la elaboración de un manual operativo por parte del Ministerio, y la gratuidad de ciertos servicios de comunicación de la información relacionada con la dispersión de recursos y la socialización y comunicación del Ingreso Solidario.

(…). De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos de los DECRETOS 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020. (…). De la anterior transcripción se concluye fácilmente que el artículo 1° de la Resolución primigenia guarda una intrínseca relación directa y en conexidad con las normas de excepción, a saber: el DECRETO DECLARATORIO 417 y su DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020.

(…). La contextualización normativa con la que empieza la aludida disposición [artículo 4 de la Resolución 975 de 2020], entiende la Sala, traduce que los pagos que allí se proyectan se realizarán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, pues es lo que deriva del tenor literal de la legislación extraordinaria invocada.

Ergo, al replicarse la norma desarrollada, el juicio conexidad con las normas de excepción y de avenencia se entiende satisfecho. Lo mismo ocurre con la exclusión del IVA, que se enmarca en la exención del artículo 6 del anotado decreto. No ocurre lo mismo con las tasas fijadas en el artículo 4 de la Resolución 975 de 2020 para los costos operativos debidos a las entidades financieras por su participación en el proceso de dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas, cuyo impacto económico y presupuestal no se encuentra debidamente justificado y, por contera, expuesto en los términos de transparencia y publicidad que se precisan en el ejercicio de la función administrativa; y tampoco es viable inferir –bajo una comprensión sistemática o cualquier otra– en qué manera coadyuva a la realización de los fines del Estado.

(…). Es claro, entonces, que en los motivos intrínsecos y extrínsecos de la Resolución 975 de 2020 ni siquiera se considera la existencia de un impacto económico o presupuestal. De hecho, se descarta por completo, lo cual resulta contraevidente de cara a la determinación de su artículo 4, en el sentido de que se remunerará la mediación financiaría con tasa que oscilan entre los $1.000 y los $2.300, con lo cual refulge la ausencia de motivación de las mismas, a pesar de que, de antemano se reconoce que los mismos serán asumidos con cargo a los recursos del FOME.

Conviene aclarar que la Sala, en armonía con lo explicado, no encuentra ilegal la existencia de un “costo operativo” propiamente dicho, lo que se extraña es el fundamento de su quantum, de cara a las exigencias de la técnica de producción de actos administrativos por parte de órganos de la Rama Ejecutiva en el nivel central, así como de los principios de transparencia y publicidad, como presupuestos de la protección del patrimonio público y el ejercicio del control ante la arbitrariedad.

(…). [S]e itera por la Sala que no está en tela de juicio la existencia de un pago en general, sino el quantum de los costos operativos que se pretenden remunerar. La necesidad de un referente objetivo que permita delinear la validez jurídica de la oscilación remuneratoria que el Ministerio tasó entre $1.000 y $2.300 por beneficiario es inexorable.

(…). En ese orden de ideas, se tiene que la existencia en abstracto de una retribución de los costos operativos del programa se ajusta a derecho, pero no ocurre lo mismo con el valor específico de los montos a pagar a las entidades financieras por cada transferencia realizada, pues este no supera el juicio de conexidad con la norma superior declaratoria del estado de excepción o de algunos de sus decretos legislativos.

(…). Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de las referidas Resoluciones escrutadas no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar los efectos económicos nocivos para los administrados.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de necesidad y proporcionalidad Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

(…). Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

(…). La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

(…). En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. (…). Ahora bien, en cuanto la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 –al igual que los actos que la modifican o adicionan– no busca cosa distinta a efectivizar la consabida ayuda y disponer los instrumentos institucionales, operativos, técnicos y financieros para hacerla realidad, la Sala considera que no existe un sacrificio o tensión entre derechos, por lo menos no una ostensible o evidente que amerite ser sometida al juicio de proporcionalidad.

(…). En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar; (ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a contar con un mínimo vital para aquellas personas y familiar que se pueden suponer están en situación de vulnerabilidad, ante las medidas de confinamiento que incluso ha conllevado el cierre de muchos sectores de trabajo.

En conclusión, las Resoluciones escrutadas se muestran idóneas, necesarias y proporcionales, salvo en el aparte que se analizó consideraciones atrás respecto del ARTÍCULO 4° DE LA RESOLUCIÓN 975 DE 2020. Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger los derechos a la vida, en su espectro de ayuda económica que provea recursos que ayuden al mínimo vital, en ese sentido, se impartieron directrices dentro de las atribuciones asignadas por el DECRETO 518 DE 2020, con cargo al Programa de Ingreso Solidario.

Las anteriores son razones suficientes para considerar, con la excepción puntual enunciada respecto del artículo 4 del acto primigenio, que las resoluciones 975, 1022, 1117 y 1165 de 2020, superan el control de proporcionalidad y de razonabilidad, en los distintos niveles del estudio realizado en el presente acápite. (…). Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde esta óptica le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en los efectos económicos la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), de ahí que la normativa de excepción del 417 y del 518 de 2020, coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas adicionales necesarias para mitigar el impacto en la economía, siendo una de sus manifestaciones el Programa de Ingreso Solidario.

(…). En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida en su manifestación económica del mínimo vital y (ii) garantizar una operatividad que permita que la ayuda económica llegue al conglomerado que se advierte vulnerable ante las medidas para frenar el contagio y la propagación exponencial del virus.

(…). Tampoco observa que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna. (…). Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales.

(…). La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en las resoluciones bajo escrutinio se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar la ayuda económica a sectores calificados como vulnerables en su economía, en razón a las medidas adoptadas para frenar el contagio del COVID-19.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca del control material del contenido de los decretos legislativos y que constituyó la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Sobre el control inmediato de legalidad como limitante al poder de las autoridades administrativas, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sobre la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03- 15-000-2020-01660-00.

Acerca de que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos legislativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Javier Díaz Bueno, radicación CA-008. En cuanto a que el control de legalidad es automático e inmediato, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación 11001-03-15- 000-2010-00369-00(CA).

Acerca de los elementos esenciales de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia de 31 de enero de 2019, M.P. César Palomino Cortés, radicación 11001-03-25- 000-2016-01017-00. Sobre el requisito de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de septiembre de 2016, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2013-00091-00.

En cuanto a la incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo y que constituye una causal de anulación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. En relación con la motivación de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273).

Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 13 de octubre de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2014, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad.11001-03-28-000-2013-00060- 00.

Con respecto a la publicación del acto y que no constituye un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004).

Sobre los puntos de vista a partir de los cuales se examina la conexidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En cuanto a que el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137, lo que permite con posterioridad demandar el acto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 335 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61 / DECRETO 4712 DE 2008 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / LEY 1328 DE 2009 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 975 DE 2020 (6 de abril) MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (Ajustada parcialmente a derecho) / RESOLUCIÓN 1022 DE 2020 (20 de abril) MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (Ajustada a derecho) / RESOLUCIÓN 1117 DE 2020 (14 de mayo) MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (Ajustada a derecho) / RESOLUCIÓN 1165 DE 2020 (22 de mayo) MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., septiembre primero (1°) de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01507-00 Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Reglamentación del Programa Ingreso Solidario. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Cuarta Especial de Decisión de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1], y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], profiere sentencia de única instancia, dentro del control inmediato de legalidad respecto de las siguientes resoluciones expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: • RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020, “por medio de la cual se define el monto de los recursos a trasferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones”. • RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”. • RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”. • RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, “por medio de la cual se adiciona y modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”.

ANTECEDENTES

1. PRESUPUESTOS FÁCTICOS La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19)[3] como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[4], bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”[5].

Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[6]. De lo anterior, la OMS concluyó que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o inesperada;

(ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iv) puede necesitar una acción internacional inmediata” [7]. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (COVID- 19), siendo el primer confirmado en Colombia el 6 de marzo de 2020[8]. El 12 DE MARZO DE 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385[9] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS, quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º.

Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias.

Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Mod. art. 2° Res. 407 de 2020. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo y el trabajo en casa. (Negrillas fuera de texto). (…)”. El 17 DE MARZO DE 2020, el Presidente de la República, profirió el DECRETO 417 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. Derivado de esa declaratoria de emergencia, el Presidente de la República expidió el DECRETO LEGISLATIVO 518 DEL 4 DE ABRIL DE 2020, “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Posteriormente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020 “por medio de la cual se define el monto de los recursos a trasferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones”; la RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”; la RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”; y la RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, “por medio de la cual se adiciona y modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”.

Mediante DECRETO N°. 637[10] DE 6 DE MAYO DE 2020, el Presidente de la República declaró una vez más el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, adoptando, mediante decretos legislativos, todas aquellas medidas necesarias para hacer frente a los efectos nocivos del coronavirus.

2. LOS TEXTOS DE LOS ACTOS QUE SE CONTROLAN El primer acto administrativo sujeto al presente control inmediato de legalidad corresponde a la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 DE 6 DE ABRIL DE 2020 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “RESOLUCIÓN (0975 DEL 6 DE ABRIL DE 2020) "Por medio de la cual se define el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones" EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En uso de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendarios, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19. Que en función de dicha declaratoria el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 518 de 2020 “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica".

Que el inciso 5 del artículo 1 del citado decreto, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determinará el monto de recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas.

Que con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.

De igual forma, el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas del Programa Ingreso Solidario.

RESUELVE

Artículo 1. Monto de los recursos a transferir. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el marco del Programa Ingreso Solidario, entregará a las personas beneficiarias del programa, identificadas previamente por el Departamento Nacional de Planeación - DNP, dos (2) transferencias monetarias no condicionadas, así: 1. Una primera transferencia por un valor de ciento sesenta mil pesos ($160.000) en el mes de abril de 2020. 2.

Una segunda transferencia por un valor de ochenta mil pesos ($80.000) que se efectuará en un plazo máximo de dos (2) meses calendario a partir de la fecha de la primera transferencia enunciada en el numeral anterior. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación - DNP.

Para cada uno de los giros que correspondan, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitará al Departamento Nacional de Planeación - DNP, con base en la información más reciente disponible, el acto administrativo contentivo del listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020.

Artículo 2. Mecanismo de transferencia. La población beneficiaria del Programa Ingreso Solidario se dividirá en dos grupos: 1. Población incluida financieramente: Aquellas personas que al momento de ser incluidas dentro del listado de beneficiarios del Programa tengan algún producto financiero de depósito activo con una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia o la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Las entidades financieras en donde tienen sus productos de depósito recibirán del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la forma en que este disponga, el listado de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, determinados a través de acto administrativo emitido por el Departamento Nacional de Planeación- DNP, a los cuales deberán dispersar las transferencias monetarias no condicionadas.

Con base en esta información, las entidades financieras remitirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público una cuenta de cobro en la cual señalen el monto total de los recursos a transferir a los beneficiarios. Además, indicarán el número de la cuenta de depósito en el Banco de la República a la cual deben abonarse los recursos. Una vez recibida la cuenta de cobro, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional consignará en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado, el valor de la cuenta de cobro, para que posteriormente las entidades financieras transfieran el valor de las transferencias no condicionadas a los beneficiarios del Programa, según el cronograma que para el efecto se disponga en el Manual Operativo del mismo, con el fin de evitar aglomeraciones o sobrepasar la capacidad técnica de los canales de las entidades financieras. 2.

Población no incluida financieramente: Aquellas personas que al momento de ser incluidas dentro del listado de beneficiarios del Programa no tengan productos financieros de depósito activo con una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia ni por la Superintendencia de la Economía Solidaria. También se considerarán como no incluidos financieramente, aquellos que, a pesar de tener algún producto financiero de depósito con una entidad financiera vigilada, no reciban el abono de las transferencias en sus entidades financieras por cualquier causal de rechazo que reporte su entidad financiera.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas. Para ello, se identificarán las entidades financieras que estén en capacidad de dispersar las transferencias monetarias no condicionadas, preferiblemente a través de productos digitales o móviles, pero si no es posible, presencialmente a través de entidades financieras que tengan cobertura en aquellos municipios donde estén ubicados los beneficiarios o, en última instancia, a través de giros bancarios.

Una vez definidas las entidades financieras a través de las cuales se realizarán las transferencias, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la forma en que este disponga, remitirá a las entidades financieras el listado de los beneficiarios a los cuales deberán dispersar las transferencias monetarias no condicionadas. El número de beneficiarios remitido a cada entidad dependerá de la capacidad operativa de cada una de las entidades financieras y de su cuota de mercado.

Con base en esta información, las entidades financieras remitirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una cuenta de cobro en la cual señalen el monto total de los recursos a transferir a los beneficiarios. Además, indicarán el número de la cuenta de depósito en el Banco de la República a la cual deben abonarse los recursos. Una vez recibida la cuenta de cobro, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional consignará en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado el valor de la cuenta de cobro, para que posteriormente las entidades financieras vinculen como clientes a los beneficiarios del programa, bien sea digital o presencialmente, según lo pactado entre las partes, y les transfieran el valor de las transferencias no condicionadas, según el cronograma que para el efecto se disponga, con el fin de evitar aglomeraciones o sobrepasar la capacidad técnica de los canales de las entidades financieras.

También podrá realizarse la dispersión de las transferencias a través de giro bancario. En el proceso de dispersión de las entidades financieras a los beneficiarios finales, los operadores de telefonía móvil enviarán a los beneficiarios un mensaje de texto SMS informándoles que son beneficiarios de la transferencia y la forma en que pueden acceder a dichos recursos.

Para el efecto, dentro del Manual Operativo del Programa, se establecerán los cronogramas y obligaciones que los operadores de telefonía deberán cumplir. Artículo 3. Certificación y devolución de recursos. Cada entidad financiera deberá expedir una certificación suscrita por su revisor fiscal donde acredite, una vez realizada la respectiva dispersión de recursos, el valor total abonado a los beneficiarios del programa.

Los recursos que no puedan ser efectivamente dispersados a los beneficiarios finales del Programa Ingreso Solidario, deberán ser reintegrados por las entidades financieras a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional en la cuenta que esta indique, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.

Artículo 4. Costos operativos. En concordancia con el artículo 4 del Decreto Legislativo 518 de 2020, se pagará a las entidades financieras que participen en la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas del programa Ingreso Solidario las siguientes tarifas: 1. La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población incluida financieramente será de mil pesos ($1.000), excluida de IVA. 2.

La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población no incluida financieramente y cuyo proceso de vinculación se realice de manera digital o virtual será de mil novecientos pesos ($1.900), excluida de IVA. 3. La tarifa por cada una de las transferencias a los beneficiarios que hagan parte de la población no incluida financieramente y que se realice de manera presencial o la dispersión se haga a través de giro bancario será de dos mil trescientos pesos ($2.300), excluida de IVA.

Las entidades financieras remitirán una cuenta de cobro al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adjuntando la certificación suscrita por su revisor fiscal donde acredite el valor total abonado a los beneficiarios del Programa y los demás requisitos establecidos en el contrato, si es del caso. Artículo 5. Manual Operativo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaborará y publicará un Manual Operativo con carácter vinculante en el que se establezca el detalle operativo del mecanismo de transferencia, el pago de los costos operativos a las entidades financieras y la certificación y devolución de recursos.

Artículo 6. Gratuidad. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020, los mensajes de texto de los que trata el artículo 2 de esta resolución y la descarga de las aplicaciones móviles de las entidades financieras participantes para la dispersión de la transferencia monetaria no condicionada para los no incluidos financieramente, serán de carácter gratuito.

Artículo 7. Socialización y comunicación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en coordinación con las demás entidades estatales, gestionará la socialización y comunicación en medios del Programa Ingreso Solidario. Artículo 8. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 6 de abril de 2020 ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO” El segundo acto administrativo sujeto al presente control inmediato de legalidad corresponde a la RESOLUCIÓN 1022 DE 2020 DE 20 DE ABRIL DE 2020 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “RESOLUCIÓN (1022 DEL 20 DE ABRIL DE 2020) "Por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020" EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En uso de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendarios, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19. Que en función de dicha declaratoria el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 518 de 2020 "Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica".

Que el inciso 6 del artículo 1 del citado decreto, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, determinará el monto de recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas.

Que el 6 de abril de 2020 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 975 de 2020 "Por medio de la cual se define el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones". Que en el artículo 3 de la Resolución 975 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se estableció que los recursos que no puedan ser efectivamente dispersados a los beneficiarios finales del Programa Ingreso Solidario deberán ser reintegrados por las entidades financieras a la Dirección General del Crédito Público y Tesoro Nacional en la cuenta que esta indique, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.

Que a la fecha de expedición de esta resolución ya se efectuó la dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario a la población incluida financieramente, de acuerdo al mecanismo de transferencia establecido para esta población en la Resolución 975 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que según lo establecido en el artículo 2 numeral 2 de la Resolución 975 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la dispersión de recursos a la población no incluida financieramente se realizará a través de la vinculación de esta población a entidades financieras que ofrezcan preferiblemente productos digitales o móviles o a través de giros bancarios.

Que el proceso de vinculación de los beneficiarios a las entidades financieras y la posterior transferencia de los recursos del Programa Ingreso Solidario, así como el proceso de giro bancario y retiro de estos dineros por parte de los beneficiarios y requiere más tiempo que el proceso de dispersión de la población incluida financieramente, debido a que se requieren procesos de comunicación a la población beneficiaria, descarga de aplicaciones virtuales y posibles desplazamientos de las personas a los puntos de entrega de los recursos.

Que el plazo de cinco (5) días hábiles para que las entidades financieras reintegren a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional los recursos que no puedan ser efectivamente dispersados a los beneficiarios finales, contados a partir del momento en el que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional consigne los recursos del Programa en la cuenta que la entidad financiera indique en el Banco de la República, imposibilita el proceso de dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas a favor de la población no incluida financieramente y requiere ser modificado con el fin de lograr el funcionamiento eficiente del programa Ingreso Solidario.

RESUELVE

Artículo 1. Modificación. Modifíquese el artículo 3 de la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual quedará así: "Artículo 3. Certificación y devolución de recursos. Cada entidad financiera, deberá expedir una certificación suscrita por su revisor fiscal donde acredite, una vez realizada la respectiva dispersión de recursos, el valor total abonado a los beneficiarios del programa.

Para el caso de las entidades financieras a través de las cuales se dispersen las transferencias monetarias a la población incluida financieramente, esta certificación suscrita por el revisor fiscal deberá ser remitida a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.

En el caso de las entidades financieras a través de las cuales se dispersen las transferencias monetarias a la población no incluida financieramente, esta certificación suscrita por el revisor fiscal deberá ser remitida a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.

Los recursos que no puedan ser efectivamente dispersados a los beneficiarios incluidos financieramente del Programa Ingreso Solidario, deberán ser reintegrados por las entidades financieras a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional en la cuenta que esta indique, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público Los recursos que no puedan ser efectivamente dispersados a los beneficiarios no incluidos financieramente del Programa Ingreso Solidario, deberán ser reintegrados por las entidades financieras a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional en la cuenta que esta indique, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.” Artículo 2.

Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y modifica, en lo pertinente, la Resolución 0975 del 6 de abril de 2020. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 20 de abril de 2020. ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO” El tercer acto administrativo sujeto al presente control inmediato de legalidad corresponde a la RESOLUCIÓN 1117 DE 2020 DE 14 DE MAYO DE 2020 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “RESOLUCIÓN (1117 DEL 14 DE MAYO DE 2020) Por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En uso de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendarios, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19. Que en función de dicha declaratoria el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 518 de 2020 "Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica".

Que el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, determinará el monto de recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas.

Una primera transferencia por un valor de ciento sesenta mil pesos ($160.000) en el mes de abril de 2020. 2. Una segunda transferencia por un valor de ochenta mil pesos ($80.000) que se efectuará en un plazo máximo de dos (2) meses calendario a partir de la fecha de la primera transferencia enunciada en el numeral anterior". Que el artículo 2 de la Resolución 975 de 2020 estableció el mecanismo de transferencias monetarias del Programa Ingreso Solidario tanto a la población incluida financieramente como a la población no incluida financieramente.

Adicionalmente, se estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la forma en que este disponga, remitirá a las entidades financieras previamente definidas, el listado de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, a los cuales deberán dispersar las transferencias monetarias no condicionadas. Que durante la ejecución del Programa Ingreso Solidario se evidenció la necesidad de incrementar el valor de la segunda transferencia de la que trata el numeral 2 del artículo 1 de la Resolución 975 de 2020, de ochenta mil pesos ($80.000) a la suma de ciento sesenta mil pesos ($160.000) para atender con mayor eficacia las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, durante la crisis provocada por la pandemia del COVID-19, más aun teniendo en cuenta que las políticas y medidas de confinamiento necesarias para superar la pandemia tendrán una duración e impactos económicos y sociales mayores a los inicialmente previstos.

Que debido a la dificultad evidenciada que representa dispersar las transferencias monetarias no condicionadas a la población no incluida financieramente, se considera necesario ampliar el plazo para la realización de las transferencias en el marco del Programa Ingreso Solidario. Que es el Departamento Nacional de Planeación la entidad responsable de efectivamente remitir a las entidades financieras el listado de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, a través del canal seguro dispuesto para estos efectos, tanto en razón a mantener la seguridad de la información, como por ser la entidad competente para preparar y verificar el listado de beneficiarios del Programa, por lo que se considera necesario hacer esta precisión en la descripción de los mecanismos de transferencia del mismo.

Que, debido a la naturaleza y urgencia de la ejecución eficiente del Programa Ingreso Solidario, que permitirá la dispersión de recursos a la población incluida financiera y no financieramente de que trata la Resolución 975 de 2020, resulta necesario prescindir de las normas generales de publicidad de las que trata la Resolución 1012 de 2017, modificada por la Resolución 3522 de 2017.

Que, en mérito de lo anterior, RESUELVE Artículo 1. Modificación. Modifíquese el artículo 1 de la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual quedará así: Artículo 1. Monto de los recursos a transferir. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el marco del Programa Ingreso Solidario, entregará a las personas beneficiarias del programa, identificadas previamente por el Departamento de Planeación Nacional, dos (2) transferencias monetarias no condicionadas, así: 1.

Una primera transferencia por un valor de ciento sesenta mil pesos ($160.000) a partir del mes de abril de 2020. 2. Una segunda transferencia por un valor de ciento sesenta mil pesos ($160.000) a partir del mes de mayo de 2020 y en un plazo máximo de dos (2) meses calendario a partir de la fecha de la primera transferencia enunciada en el numeral anterior.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto expida el Departamento Nacional de Planeación. Artículo 2. Modificación. Modifíquese el artículo 2 de la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual quedará así: Artículo 2.

Mecanismo de transferencia. La población beneficiaria del Programa Ingreso Solidario se dividirá en dos grupos: 1. Población incluida financieramente: Aquellas personas que al momento de ser incluidas dentro del listado de beneficiarios del Programa tengan algún producto financiero de depósito activo con una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia o la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Las entidades financieras en donde tienen sus productos de depósito recibirán del Departamento Nacional de Planeación - DNP, en la forma que este disponga, el listado de los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario que previamente determine, a los cuales deberán dispersar las transferencias monetarias no condicionadas. Con base en esta información, las entidades financieras remitirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público una cuenta de cobro en la cual señalen el monto total de los recursos a transferir a los beneficiarios.

Además, indicarán el número de la cuenta de depósito en el Banco de la República a la cual deben abonarse los recursos. Una vez recibida la cuenta de cobro, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional consignará en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado, el valor de la cuenta de cobro, para que posteriormente las entidades financieras transfieran el valor de las transferencias no condicionadas a los beneficiarios del Programa, según el cronograma que para el efecto se disponga en el Manual Operativo del Programa, con el fin de evitar aglomeraciones o sobrepasar la capacidad técnica de los canales de las entidades financieras.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá los productos financieros y las entidades a través de las cuales los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas. Para ello, se identificarán las entidades financieras que estén en capacidad de dispersar las transferencias monetarias no condicionadas, preferiblemente a través de productos digitales o móviles, pero si no es posible, presencialmente a través de entidades financieras que tengan cobertura en aquellos municipios donde estén ubicados los beneficiarios o, en última instancia, a través de giros bancarios.

Una vez definidas las entidades financieras a través de las cuales se realizarán las transferencias, el Departamento Nacional de Planeación - DNP, en la forma que este disponga, remitirá a las entidades financieras el listado de los beneficiarios a los cuales deberán dispersar las transferencias monetarias no condicionadas. El número de beneficiarios asignado a cada entidad financiera dependerá de la capacidad operativa de cada una de las entidades financieras y de su cuota de mercado.

Con base en esta información, las entidades financieras remitirán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una cuenta de cobro en la cual señalen el monto total de los recursos a transferir a los beneficiarios. Además, indicarán el número de la cuenta de depósito en el Banco de la República a la cual deben abonarse los recursos. Una vez recibida la cuenta de cobro, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional consignará en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado el valor de la cuenta de cobro, para que posteriormente las entidades financieras vinculen como clientes a los beneficiarios del Programa, bien sea digital o presencialmente, según lo pactado entre las partes, y les transfieran el valor de las transferencias no condicionadas, según el cronograma que para el efecto se disponga, con el fin de evitar aglomeraciones o sobrepasar la capacidad técnica de los canales de las entidades financieras.

También podrá realizarse la dispersión de las transferencias a través de giro bancario. En el proceso de dispersión de las entidades financieras a los beneficiarios finales, los operadores de telefonía móvil podrán enviar a los beneficiarios un mensaje de texto SMS informándoles su calidad de beneficiarios y la forma en que pueden acceder a la transferencia de recursos efectuada.

Para el efecto, dentro del Manual Operativo del Programa, se establecerán los cronogramas y obligaciones que los operadores de telefonía móvil deberán cumplir. Artículo 3. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y modifica, en lo pertinente, la Resolución 975 del 6 de abril de 2020.

PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 14 de mayo de 2020 ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO” El cuarto acto administrativo sujeto al presente control inmediato de legalidad corresponde a la RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “RESOLUCIÓN (1165 DE 22 DE MAYO DE 2020) "Por medio de la cual se adiciona y modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020" EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En uso de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendarios, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19. Que en función de dicha declaratoria el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el Decreto Legislativo 518 de 2020 "Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica".

Monto de los recursos a transferir. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el marco del Programa Ingreso Solidario, entregará a las personas beneficiarias del programa, identificadas previamente por el Departamento de Planeación Nacional, dos (2) transferencias monetarias no condicionadas, así: 1. Una primera transferencia por un valor de ciento sesenta mil pesos ($160.000) a partir del mes de abril de 2020. 2.

Una segunda transferencia por un valor de ciento sesenta mil pesos ($160.000) a partir del mes de mayo de 2020 y en un plazo máximo de dos (2) meses calendario a partir de la fecha de la primera transferencia enunciada en el numeral anterior. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto expida el Departamento Nacional de Planeación." Que debido a la dificultad de contactar a los beneficiarios del Programa con el fin de dispersar las transferencias monetarias no condicionadas, se evidenció la necesidad de contar con un mecanismo que permita la dispersión de la totalidad de los recursos del Programa en una sola transferencia, con el fin de facilitar la operatividad del Programa y garantizar el recibo de la totalidad de los recursos a favor de los beneficiarios.

Que según lo establecido en el inciso segundo del artículo 2 numeral 2 de la Resolución 975 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la dispersión de recursos a la población no incluida financieramente se realizará a través de la vinculación de esta población a entidades financieras que ofrezcan preferiblemente productos digitales o móviles o a través de apertura presencial de cuentas o giros bancarios.

Que el proceso de vinculación de los beneficiarios a las entidades financieras y la posterior transferencia de los recursos del Programa Ingreso Solidario, así como el proceso de giro bancario y retiro de estos dineros por parte de los beneficiarios y la apertura presencial de cuentas, requiere más tiempo que el proceso de dispersión de la población incluida financieramente, debido a que se requieren procesos de comunicación a la población beneficiaria, descarga de aplicaciones virtuales y posibles desplazamientos de las personas a los puntos de entrega de los recursos, lo cual se dificulta con las limitaciones de movilidad en el marco de la pandemia.

Que el plazo de diez (10) días hábiles para que las entidades financieras reintegren a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional los recursos que no puedan ser efectivamente dispersados a los beneficiarios finales, contados a partir del momento en el que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional consigne los recursos del Programa en la cuenta que la entidad financiera indique en el Banco de la República, dificulta el proceso de dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas a favor de la población no incluida financieramente y requiere ser modificado con el fin de lograr el funcionamiento eficiente del programa ingreso Solidario.

Que, en cumplimiento de la Resolución 1066 del 29 de abril de 2020, el Comité de Seguimiento a los Mecanismos de Dispersión de Recursos del Programa Ingreso Solidario aprobó de manera unánime en la sesión del 21 de mayo de 2020 la modificación a la Resolución 0975 de 2020, en los términos anteriormente expuestos. Que debido a la naturaleza y urgencia de la ejecución eficiente del Programa Ingreso Solidario, que permitirá la dispersión de recursos a la población incluida financiera y no financieramente de que trata la Resolución 975 de 2020, resulta necesario prescindir de las normas generales de publicidad de las que trata la Resolución 1012 de 2017, modificada por la Resolución 3522 de 2017.

Que en mérito de lo anterior,

RESUELVE

Artículo 1. Adiciónese un parágrafo al artículo 1 de la Resolución 975 del 6 de abril de 2020, modificado por la Resolución 1117 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual quedará así: Artículo 1. Monto de los recursos a transferir. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el marco del Programa Ingreso Solidario, entregará a las personas beneficiarias del programa, identificadas previamente por el Departamento de Planeación Nacional, dos (2) transferencias monetarias no condicionadas, así 1.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto expida el Departamento Nacional de Planeación. Parágrafo: En todo caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el marco del Programa ingreso Solidario, podrá entregar a las personas beneficiarias del programa, identificadas previamente por el Departamento de Planeación Nacional, una (1) transferencia monetaria no condicionada por un valor de trescientos veinte mil pesos ($320.000), a partir del mes de mayo, a aquellos beneficiarios que a la fecha no hubieran recibido la primera transferencia descrita en el numeral 1 de este artículo.

Esta transferencia reemplaza para dichos beneficiarios las dos (2) transferencias descritas en los numerales 1 y 2 de este artículo. Artículo 2. Modifíquese el artículo 3 de la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, modificado por el artículo 1 de la Resolución 1022 del 20 de abril de 2020, el cual quedará así: Artículo 3.

Certificación y devolución de recursos. Cada entidad financiera, deberá expedir una certificación suscrita por su revisor fiscal donde acredite, una vez realizada la respectiva dispersión de recursos, el valor total abonado a los beneficiarios del programa. Para el caso de las entidades financieras a través de las cuales se dispersen las transferencias monetarias a la población incluida financieramente, esta certificación suscrita por el revisor fiscal deberá ser remitida a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.

En el caso de las entidades financieras a través de las cuales se dispersen las transferencias monetarias a la población no incluida financieramente, esta certificación suscrita por el revisor fiscal deberá ser remitida a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.

Los recursos que no puedan ser efectivamente dispersados a los beneficiarios no incluidos financieramente del Programa Ingreso Solidario, deberán ser reintegrados por las entidades financieras a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional en la cuenta que esta indique, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la fecha en que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional haya consignado el valor de la cuenta de cobro en la cuenta del Banco de la República que la entidad financiera haya indicado.

Artículo 3. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y adiciona y modifica, en lo pertinente, la Resolución 975 del 6 de abril de 2020. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 22 de mayo de 2020 ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO”

3. ACTUACIONES PROCESALES Mediante auto de 5 de mayo de 2020, la Magistrada Ponente resolvió (i) avocar el conocimiento del asunto en única instancia de la Resolución 975 de 6 de abril de 2020, “por medio de la cual se define el monto de los recursos a trasferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones”;

(ii) notificar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público; (iii) informar a la comunidad en general sobre la existencia del proceso; (iv) correr traslado por el término de 10 días a la autoridad que expidió la resolución sub examine, (v) requerirle los antecedentes administrativos de la misma; e (vi) invitar a las instituciones universitarias en general para que presentaran las intervenciones que a bien tuvieran.

Cumplidas las notificaciones y traslados de rigor, únicamente se allegó pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que valga decir, en diferentes momentos procesales, remitió sendos escritos mediante los cuales, además, puso en conocimiento de la Corporación la existencia y alcance de las siguientes resoluciones de esa misma Cartera: • 1022 de 20 de abril de 2020, por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020. • 1066 del 29 de abril de 2020, por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los Mecanismos de dispersión de recursos del programa Ingreso Solidario. • 1117 de 14 de mayo de 2020, por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020. • 1165 de 22 de mayo de 2020, por medio de la cual se adiciona y modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020.

En auto de 6 de julio de 2020, la Magistrada Ponente resolvió asumir el control inmediato de legalidad, dentro de este mismo vocativo, de las resoluciones 1022 de 20 de abril de 2020, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”; 1117 de 14 de mayo de 2020, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”; y 1165 de 22 de mayo de 2020, “por medio de la cual se adiciona y modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dada su conexidad temática con la 975 del 6 de abril de 2020.

Igualmente, decidió que se debía someter a reparto el Control Inmediato de Legalidad respecto de la Resolución 1066 del 29 de abril de 2020 “Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario”, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto no es modificatoria de ninguno de los temas contenidos en la Resolución 975 de 6 de abril de 2020 y el trasfondo de su contenido, si bien es compatible con el Programa de Ingreso Solidario, se trata de una materia que sí es viable curse en forma independiente y autónoma, como se evidencia de las decisiones que se adoptan en ella, en tanto recae exclusivamente en la creación del Comité de Seguimiento de los mecanismos de dispersión de los recursos del Programa de Ingreso Solidario, sus funciones, su integración, las sesiones y los quórum deliberatorio y decisorio, cuyo conocimiento correspondió finalmente al Despacho de la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto.

Respecto de la providencia de avocación, también se efectuaron las notificaciones, requerimientos, invitaciones y traslados correspondientes a la entidad que profirió los actos administrativos mencionados, al Presidente de la República, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la ciudadanía y a las instituciones universitarias. 4.

INTERVENCIONES 21. Remitidas las notificaciones correspondientes, únicamente se recibió la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: El apoderado de dicha cartera ministerial solicitó que se declare la legalidad de los actos examinados. Explicó que la RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020 es consecuencia directa de los artículos 1° y 5° del DECRETO 518 DE 4 DE ABRIL DE 2020 “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, conforme con los cuales determinará el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, así como los precios y tarifas por los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas del programa, junto con la población incluida financieramente, la población no incluida financieramente, la certificación y devolución de recursos, costos operativos, gratuidad, socialización y comunicación de las medidas adoptadas, entre otros.

Con ello, a su juicio, se cumplen los requisitos de competencia y conexidad propios de la legalidad del acto administrativo en cuestión. Aunado a lo anterior, precisó que este se promulgó durante el Estado de Emergencia, con la debida motivación y elementos de forma; satisfaciendo las cargas de proporcionalidad y necesidad, dado que está orientado en favor de hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad según listados del Departamento Nacional de Planeación, que no contaran con otro tipo de auxilio gubernamental, en varias etapas progresivas según la proximidad al sistema financiero.

Señaló que la RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020 amplió el plazo para la dispersión de recursos a la población no incluida financieramente, de 5 a 10 días, por los procesos adicionales que se deben adelantar con tales beneficiarios, de tal manera que se pueda garantizar que lleguen a su destino. Por su parte, la RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 se incrementó el monto de la segunda transferencia del Ingreso Solidario, de $80.000 a $160.000, que debía realizarse dentro de los dos meses posteriores a la primera, “para atender con mayor eficacia las necesidades de los hogares colombianos”, especialmente por las dificultades evidenciadas frente a la población no incluida financieramente.

En punto a la RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, acotó que, ante la persistencia de los inconvenientes explicados, se hizo necesario volver a ampliar el plazo de entregas a 20 días y permitir que las dos transferencias adeudadas se pudieran pagar a través de un solo giro al respectivo beneficiario.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado refirió que la Resolución 975 de 2020 desarrolla el Decreto 518 de 2020, en el cual se establece un apoyo económico necesario para prodigar un mínimo vital a hogares vulnerables en el contexto de la Emergencia Económica, Social y Ecológica asociada al COVID-19, que no cuentan con otro tipo de ingresos, lo cual se compadece con la gravedad de las circunstancias que enfrenta dicha población. La vista fiscal destacó que los costos operativos y financieros del desembolso los fija y asume el Estado, a fin de que sus beneficiarios puedan disponerlos sin restricción o descuento alguno, aspecto frente a lo cual no presenta reparos.

Por otro lado, “considera necesario condicionar el inciso final del artículo segundo a que la notificación sobre la transferencia no sea exclusivamente por vía mensaje de texto, en tanto algunos beneficiarios pueden no tener acceso a este”. De resto, insistió en la legalidad de la normativa examinada. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA 31.

De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer sobre la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales. 32.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[11]. Así, la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente, en única instancia, para decidir el control inmediato de legalidad de las RESOLUCIONES 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020, 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 y 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, de conformidad con lo estipulado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y el numeral 8° del artículo 111 del CPACA, en concordancia por lo definido por la Sala de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la atribución señalada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019[12].

2.2. FUNDAMENTO NORMATIVO PRINCIPAL DE LOS ACTOS QUE SE CONTROLAN Al respecto, es necesario precisar que, entre los fundamentos de las citadas Resoluciones resulta pertinente indicar que todas invocan en sus fundamentos y considerandos al DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, mediante el cual el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (art. 215 C. P.) en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados desde esa misma fecha, para hacer frente a la crisis por COVID-19.

Con base en tal declaratoria, se expidió el DECRETO LEGISLATIVO 518 DEL 4 DE ABRIL DE 2020, “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el cual se establecieron medidas del siguiente tenor literal: “Artículo 1.

Entrega de transferencias monetarias no condicionadas - Programa Ingreso Solidario. Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

El Departamento Nacional de Planeación -DNP determinará mediante acto administrativo el listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario. Para tal efecto, este Departamento Administrativo tendrá en cuenta los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén, y que cumplan con el criterio de ordenamiento de Sisbén, para lo cual podrá hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este Sistema no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la entidad.

En todo caso, el Departamento Nacional de Planeación - DNP podrá utilizar fuentes adicionales de información que permitan mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables beneficiarios del Programa de Ingreso Solidario. Además, este Departamento Administrativo estará facultado para entregar o compartir dicha información a las entidades involucradas en las transferencias no condicionadas de que trata el presente Decreto Legislativo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación a la que se refiere los incisos anteriores. Con base en esto, el Ministerio Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras.

En dicho acto administrativo se establecerá igualmente el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas.

Parágrafo 1. Aquellas personas que reciban las, transferencias monetarias no condicionadas de que trata el presente artículo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin y no lo informen a la autoridad competente, o las reciban de forma fraudulenta, incurrirán en las sanciones legales individuales a que hubiere lugar.

La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa. Parágrafo 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá hacer uso de las apropiaciones presupuestales actualmente vigentes para atender los giros del Programa Ingreso Solidario hasta tanto se agote el proceso de adición presupuestal del FOME.

Una vez aprobada la adición presupuestal correspondiente, se harán los ajustes pertinentes a que haya lugar. Artículo 2. Tratamiento de la información. Durante el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, las entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales de los que trata la Ley 1581 de 2012 y la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países conforme a la Ley 1266 de 2008, que sea necesaria para la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.

Las entidades privadas y públicas receptoras de esta información deberán utilizar los datos e información solo para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad. Las entidades privadas deberán entregar la información que sea solicitada por las entidades públicas, con el fin de identificar los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y garantizar la entrega efectiva de las transferencias monetarias no condicionadas.

Artículo 3. Suscripción de contratos. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá suscribir convenios y modificar los vigentes con la red bancaria y otros operadores para garantizar la dispersión de transferencias y aumentar la capacidad de dispersión y giros monetarios a la población. Artículo 4. Costos operativos. Los costos operativos requeridos para la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo se asumirán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME.

Artículo 5. Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.

Los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa por el retiro o disposición de las transferencias de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo. Artículo 6. Exención de impuestos. Los traslados de los dineros correspondientes a las transferencias de los que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras que dispersen las transferencias estarán exentas del gravamen a los movimientos financieros.

Así mismo, la comisión o servicio que se cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras a los beneficiarios del programa estará excluida del impuesto sobre las ventas -IVA. El ingreso solidario que reciban los beneficiarios de que trata el presente Decreto Legislativo será considerado como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios.

Artículo 7. Los recursos de las transferencias del programa Ingreso Solidario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse la transferencia monetaria no condicionada. Artículo 8. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación” (Subrayas propias) Con ese marco normativo específico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 y sus modificatorias 1022, 1117 y 1165, cuyos contenidos fueron transcritos en acápites precedentes de este proveído.

Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia.

2.3. EL CONTROL EN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN[13] La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[14], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[15].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[16] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[17], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[18], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario.”[19] Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[20], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional….”.

(Subrayas propias). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[21], conmoción interior[22] y emergencia económica, social y ecológica[23]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[24] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[25] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[26], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[27] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[28].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[29]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[30], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[31]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el Presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio, se circunscribía a aspectos formales[32], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[33]. Esta posición jurisprudencial, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[34].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[35].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[36], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[37] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[38] (subrayas propias). Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[39]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares. 57.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal. 58.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. 59. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[40] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y, aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas. 60.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[41] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. 61. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[42].

2.4. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[43]. La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[44].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general, (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[45] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[46], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[47]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[48] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[49] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[50] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[51] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[52]-[53].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[54], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[55] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante “si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[56], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 20386 de 1998[57], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[58], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[59], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “…la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[60] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[61] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. 79. Sumado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 80.

Primero. La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 81. Segundo. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 82.

Tercero. Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[62]. 83. Cuarto. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 84. Quinto. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos” [63].

(Negrillas fuera del texto). 85. Sexto. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[64]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

En punto de los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[65], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política y de analizar que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, de razonabilidad y proporcionalidad, pero sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifiesta: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[66] (Negrillas fuera del texto) Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[67] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[68], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[69], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[70] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Finalmente, como se esboza en el párrafo inmediatamente anterior, a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[71], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[72] y nulidad y restablecimiento del derecho[73].

Pues bien, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger[74], el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal. 101.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis.

2.5. PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a establecer, dentro del espectro del Control Inmediato, si la RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020, junto con sus modificaciones y adiciones contenidas en la RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, la RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 y la RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, expedidas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se encuentran ajustadas a derecho, de conformidad con los lineamientos jurídicos-normativos enunciados en el acápite previo.

2.6. CASO CONCRETO 103. En forma unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[75]. 104.

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[76], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue: 2.6.1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control 105.

En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 2.6.1.1.

Del examen de competencia o control de competencia 106. Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[77], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[78].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[79], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”. 110.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[80].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[81]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones. 112.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la RESOLUCIÓN N°. 975 DE 2020 y sus modificatorias, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Valga recordar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es un organismo del orden nacional, que hace parte del sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, de conformidad con lo normado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[82].

Concretamente, en el tema de la medida adoptada, a saber, la definición del monto de los recursos, periodicidad y mecanismos de dispersión de un programa intitulado Ingreso Solidario, las facultades invocadas por el Ministro titular de la cartera se determinan, a partir, de las siguientes atribuciones: De acuerdo con el artículo 208 de la Constitución Política, Los ministros son jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.

Por su parte, en el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, se fijan como funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes: “a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo…” (Negrillas propias).

En términos puntuales, las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público están contempladas en el artículo 3° del DECRETO 4712 DE 2008, así: “1. Participar en la definición y dirigir la ejecución de la política económica y fiscal del Estado. (…). 4. Preparar los proyectos de decreto y expedir las resoluciones, circulares y demás actos administrativos de carácter general o particular, necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 5.

Cumplir las funciones y atender los servicios que le están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para el efecto. (…). 27. Participar en la elaboración de la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora, cooperativa, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro público, en coordinación con la Superintendencia Financiera de Colombia o de la Superintendencia de Economía Solidaria y expedir lo de su competencia. Igualmente participar en la elaboración de la regulación de la seguridad social.

(…) 36. Ejercer las demás atribuciones que le confiera la ley o le delegue el Presidente de la República” (Negrillas propias). Concretamente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 6° del Decreto 4712 de 2008, le concierne al Despacho del Ministro, además de las establecidas en la Constitución Política y en el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, desplegar las siguientes atribuciones: “… 3.

Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República le delegue o la ley le confiera y vigilar el cumplimiento de las funciones que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio. (…) 22. Participar como parte del Gobierno en el ejercicio de las funciones de regulación en materia financiera, aseguradora, cambiaria, monetaria, del mercado público de valores, presupuestal, de crédito público, tributaria, aduanera, del tesoro público, de economía solidaria, de lavado de activos y la relacionada con el manejo de recursos públicos o del ahorro del público.

(…) 30. Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio. (…) 41. Realizar todas aquellas que la Constitución Política y la ley le señalen y las demás que le delegue el Presidente de la República…” Estas competencias generales constituyen un punto de armonización importante por razones de afinidad, especialidad y designación especifica de las funciones asignadas de manera puntual por el Decreto Legislativo 518 de 2020, tal y como sigue: ““Artículo 1.

(…) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación a la que se refiere los incisos anteriores. Con base en esto, el Ministerio Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras.

(…) Artículo 5. Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo” (Énfasis propio).

Se tiene además que los recursos del programa Ingreso Solidario provienen del FOME, según se desprende del inciso 1 del artículo 1 en cita. Esto congenia con la naturaleza de aquel, creado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 444 de 2020 como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De ahí que resulte connatural la atribución de administrador que dicha cartera tiene frente al mencionado programa. 121.

De lo anterior, la Sala observa que los actos administrativos escrutados y que responden a una medida económica para hacer frente a las consecuencias financieras causadas por la pandemia del COVID-19, es una de aquellas decisiones permitidas normativamente al Ministro de Hacienda y Crédito Público, como autoridad a cargo de las decisiones económicas, manejo del FOME y administración del Ingreso Solidario, que se deriva de la función administrativa, entendida como “aquella por medio de la cual un órgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos”[83], aunado a que las determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO N°. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero en concreto en el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 4 DE ABRIL DE 2020.

De conformidad con lo anterior, la Sala entiende superado el control competencial abordado en el presente acápite, pues es claro que los contenidos desarrollados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se enmarcan en el giro natural de las atribuciones que le fueron conferidas por el legislador extraordinario. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.6.1.2.

Del examen de la motivación del acto El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. 126. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[84].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[85], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[86]. 128.

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[87], constitucional[88] y administrativo[89] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[90]. 129.

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[91]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que en la RESOLUCIÓN N°. 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020 y en sus modificatorias RESOLUCIONES 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020 fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento poner en marcha un modelo de asistencia social previamente establecido, y que consideró necesario para mitigar los impactos económicos y financieros derivados del Covid-19 y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS, bajo la idea de lograr la efectividad de las transferencias económicas previstas, bajo un modelo de dispersión focalizado que en su práctica fue exhibiendo ciertas dificultades que tuvieron que solventarse sobre la marcha.

En efecto, dentro de los considerandos del acto administrativo en cuestión, se mencionan los siguientes: “Que mediante el DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendarios, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.

Que en función de dicha declaratoria el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, expidió el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 ‘Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.

Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 por el cual el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020.

Y es que el DECRETO 417 en sus causas indicó expresamente que: “resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor ·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemía COVID-19.”.

Por lo que la causa genitora del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO para desarrollar los puntos comprendidos en la RESOLUCIÓN 975 DE 2020, así como en los demás actos que la modifican o adicionan, deviene directamente de los artículos 1 y 5 del DECRETO 518 DE 2020, y del DECRETO 417 en el asunto específico indicado. Así, el primero de los artículos mencionados, en lo pertinente, indica: “Artículo 1.

Entrega de transferencias monetarias no condicionadas - Programa Ingreso Solidario. Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (…). (…) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación a la que se refiere los incisos anteriores.

Con base en esto, el Ministerio Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras. En dicho acto administrativo se establecerá igualmente el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas El ARTÍCULO 1° DE LA RESOLUCIÓN 975 DE 2020 estableció inicialmente el monto de los recursos en $240.000, distribuidos en 2 entregas de $160.000 y $80.000, valor que luego se incrementó el valor global a $320.000 por medio de la RESOLUCIÓN 1117 DE 2020 y respecto del cual se permitió la entrega acumulada con la RESOLUCIÓN 1165 DE 2020.

El ARTÍCULO 2 de la resolución primigenia, determinó como mecanismo de entrega el de la transferencia, concretado en el modelo de dispersión a través de entidades financieras, con los ajustes posteriores definidos en las Resolución 1117 de 2020. y el ARTÍCULO 3°, el trámite de devolución de los recursos no transferidos, como un aspecto inherente al trámite de la dispersión, que comprende la ampliación de plazos estipulada en las resoluciones 1022 y 1165 de 2020.

Por otro lado, el ARTÍCULO 5° DEL DECRETO 518 DE 2020 previene: “Artículo 5. Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.”.

De ahí resulta de forma directa la competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para fijar las tarifas por costos bancarios de que trata el ARTÍCULO 4 DE LA RESOLUCIÓN 975 DE 2020 y los de los servicios móviles señalados en el ARTÍCULO 6° ibidem. Para terminar, tanto la estipulación de un manual operativo vinculante del detalle de los aspectos señalados en el ARTÍCULO 5 del acto primigenio enjuiciado, esto es, la Resolución 975, como la gestión de la socialización y comunicación de que trata el ARTÍCULO 7 ejusdem, se enmarca en la atribución genérica de administrador del programa Ingreso Solidario que tiene la referida cartera gubernamental, prevista en el INCISO 1 DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO 518 DE 2020.

De esta manera, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, identificaba las premisas normativas de las decisiones plasmadas en la RESOLUCIÓN N°. 0975 DE 1° DE ABRIL DE 2020 que tuvieron como fin la protección y garantía de los derechos de la ciudadanía y de los servidores de la entidad con ocasión del COVID-19, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional.

Cabe decir que en cuanto a la vigencia de los actos sub judice, esto es, de las RESOLUCIONES 975, 1022, 1117 Y 1165 DE 2020, no existen mayores reparos, pues no se necesita una norma especial de competencia para definir un asunto que es consustancial a la producción de actos jurídicos de esa naturaleza. Cabe recordar que, según se explicó en epígrafes anteriores del presente proveído, el Decreto 417 de 2020 declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica se dictó por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia (17 de marzo de 2020), esto es, hasta el 15 de abril de 2020, y que hubo una segunda declaratoria, también por 30 días calendario, contenida en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, esto es, hasta el 4 de junio de 2020. 145.

De ahí que la sola la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 se produjo en vigencia del Decreto 417 de 2020, la Resolución 1022 del 20 de abril de 2020 en el interregno entre ambos Estados de Excepción, y las resoluciones 1117 de 14 de mayo de 2020 y 1165 de 22 de mayo de 2020 en vigencia del Decreto 637 de 2020. Sin embargo, como se dijo, ello no determina la vigencia en el tiempo de los actos administrativos objeto de examen, toda vez que tienen como soporte inmediato el Decreto Legislativo 518 de 2020, que no fue supeditado a parámetro temporal alguno, y tampoco condicionado por los decretos declaratorios de la Emergencia Económica, Social y Ecológica mencionados. 147.

Así las cosas, la Sala advierte que no encuentra reparo respecto de la motivación que deben contener las resoluciones objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito, ya que se encuentra debidamente motivado. 2.6.1.2.3. Del examen de los requisitos formales propiamente dichos 148. Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[92], la RESOLUCIÓN N°. 0975 DE 2020 fue publicada en la página web del Ministerio el 15 de abril de 2020[93].

Así mismo, la RESOLUCIÓN 1022 DE 2020, el 21 de abril de 2020[94]; la RESOLUCIÓN 1117 DE 2020, el 15 de mayo de 2020[95]; y la RESOLUCIÓN 1165 DE 2020, el 22 de mayo de 2020[96], por lo que los actos fueron socializados a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[97]. Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[98]; número de identificación[99]; fecha de expedición[100]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[101]; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[102].

Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto, los cuales se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, que no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, generadoras de un impacto económico en los recursos de los administrados, que se buscó mitigar con el Programa de Ingreso Solidario, a partir de la complexión estadística enfocada hacia la población vulnerable no beneficiada con otro tipo de ayudas estatales como los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, Devolución del IVA y demás. En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y, que en dado caso se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que los actos controlados fueron expedidos, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y al contenido de su DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 y que fueron rubricados por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, dentro de su esfera de competencias legales, como se indicó con antelación. Ahora bien, la motivación de los actos permite evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado y a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas[103] se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa contenidas en cada acto sí acontecieron y existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la RESOLUCIONES ESCRUTADAS.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, de que el acto fuera administrativo y general y que encuentre su acto subyacente en la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción), fue analizado en esa oportunidad. 155. Superado entonces, el control de comprobación fáctica corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

En consonancia con ello, la Sala estima que las resoluciones analizadas superan el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 2.6.2. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Solo que los aspectos formales, son un esbozo o abrebocas a aquellos aspectos que luego de superado el crisol de la formalidad, debe profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente dijo el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada, por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original). 163.

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[104].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis. Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. En cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla de forma directa y exclusiva el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, “Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica", devenido del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020.

Estas consideraciones resultan íntegramente aplicables a las resoluciones 1022; 1117 y 1165 de 2020, en tanto existe una relación directa e inescindible entre ellas y la Resolución 975 de 2020, por cuanto modifican o adicionan aspectos propios del monto, periodicidad, entrega y devolución de las transferencias monetarias no condicionadas contenidos en ellas, respecto de las cuales la procedencia del control inmediato de legalidad se encuentra debidamente acreditada.

De acuerdo con el cuerpo normativo, la Sala encuentra acreditado que las decisiones adoptadas fueron desarrolladas conforme a los lineamientos de los DECRETOS 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020. 174. Cabe señalar que este primer decreto declaratorio de la Emergencia Económica, Social y Ecológica se dictó por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia (17 de marzo de 2020), esto es, hasta el 15 de abril de 2020.

Así mismo, es menester indicar que hubo una segunda declaratoria, también por 30 días calendario, contenida en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, esto es, hasta el 4 de junio de 2020. 175. Ello significa que, tal como se evidenció en el párrafo 145 de esta sentencia, solo la Resolución 975 del 6 de abril de 2020 se produjo en vigencia de la primera declaratoria, la Resolución 1022 del 20 de abril de 2020 en el interregno de la primera y la segunda, y las resoluciones 1117 de 14 de mayo de 2020 y 1165 de 22 de mayo de 2020 en vigencia del segundo Estado de Excepción. 176.

No obstante, ello no determina la vigencia en el tiempo de estos actos administrativos objeto de examen, toda vez que su sustento directo deriva del Decreto Legislativo 518 de 2020, cuyo rigor no fue supeditado a parámetro temporal alguno, y tampoco condicionado por los decretos declaratorios de la Emergencia Económica, Social y Ecológica mencionados. 177.

Con esa claridad, esta judicatura retoma el contenido de las Resoluciones que se controlan, cuyas medidas fueron consignadas en los numerales subsiguientes, así: 2.6.2.1. Artículo 1 de la Resolución 975 de 2020: En ese contexto, se debe decir que el artículo 1° de la Resolución 975 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público establece (i) dos “transferencias monetarias no condicionadas” por parte de dicha entidad a los beneficiarios del programa Ingreso Solidario, (ii) definidos por el Departamento Nacional de Planeación, (iii) por montos de $160.000 y $ 80.000, (iv) en abril y junio, respectivamente.

Cada una de estas medidas tiene un fundamento directo en el DECRETO 518 DE 2020, según los parámetros enlistados en precedencia. Así mismo, se tiene que el monto, número y fecha de las transferencias no fueron sujetos en la norma habilitante a ningún tipo de límite o condición específica. Conviene señalar que la suficiencia de los recursos a transferir no constituye un aspecto que deba ser objeto de reproche por parte de la Sala, comoquiera que se supedita a la capacidad presupuestal del Estado a partir de los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME.

Con todo, se debe acotar que tales sumas guardan un razonable margen de semejanza con los estimativos para programas afines, como es el caso de Familias en Acción (alrededor de 140.000 bimensual), Devolución del IVA ($75.000 bimensual) y Adulto Mayor ($80.000 mensual), con lo que se puede entender satisfecha la cuota jurídica de igualdad[106].

Del mismo modo, el hecho de que la primera transferencia se haya proyectado para el mismo mes en que fue expedido el decreto legislativo en cita, y la siguiente en un plazo no mayor a dos meses, se compadece de la conexidad con el contexto de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, satisfaciéndose, además, el componente de celeridad propio de la función administrativa.

Por otro lado, el hecho de que sea el Departamento Nacional de Planeación el que defina los beneficiarios constituye una aceptable expresión del principio de colaboración de las autoridades, que también respeta las competencias especializadas de dicha entidad, por su afinidad con proyectos de inversión social y el manejo de datos calificados como los contenidos en las bases de datos del Sisbén, entre otras.

Aunado a que conforme al contenido del DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, el legislador de excepción indicó en los considerandos: “…con ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Departamento Nacional de Planeación - DNP inició la construcción de una base maestra de información, que contiene distintos registros administrativos, tendiente a mejorar la identificación de los potenciales beneficiarios de las ayudas y transferencias otorgadas por el Gobierno nacional durante el término de duración de la crisis, así como apoyar la entrega efectiva de dichas ayudas, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se encargará de la entrega de los mismos.

Que esta base maestra facilitará la identificación de los hogares más vulnerables que no están cubiertos por los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y compensación del impuesto sobre las ventas – IVA”. Con fundamento en ello, en el artículo 1° de Decreto Legislativo, se dispuso: “El Departamento Nacional de Planeación - DNP determinará mediante acto administrativo el listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario.

Para tal efecto, este Departamento Administrativo tendrá en cuenta los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén, y que cumplan con el criterio de ordenamiento de Sisbén, para lo cual podrá hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este Sistema no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la entidad.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación a la que se refiere los incisos anteriores. Con base en esto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras.

De la anterior transcripción se concluye fácilmente que el artículo 1° de la Resolución primigenia guarda una intrínseca relación directa y en conexidad con las normas de excepción, a saber: el DECRETO DECLARATORIO 417 y su DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020. En lo que respecta a los motivos del monto establecido en el artículo 1 de la Resolución 975 de 2020 en sus variaciones normativas, se tiene igualmente que se trata de disposiciones que dependen de los recursos del FOME y que, en todo caso, se deben entender ajustados a la necesidad que se defina el valor del beneficio económico para poder hacerlo efectivo y darle la concreción necesaria para iniciar con el consecuente proceso de transferencia de recursos a sus destinatarios finales.

Ahora, de cualquier manera, la falta de precisión y especificidad de los mismos debe ser atemperada por la razonabilidad descrita, bajo la óptica de que la ayuda económica, independientemente de su monto, corresponde a una expresión del principio de solidaridad del Estado, propia de la situación de emergencia que atraviesa el país, cuyos motivos de constitucionalidad y de legalidad –por demás presumibles– son evidentes y se encuentran en plena conexidad con las normas de excepción referidas.

Todas estas consideraciones extensibles a las Resoluciones 1022, 1117 y 1165 de 2020 proferidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dada su inescindible relación con el acto primigenio, como se indica en el análisis subsiguiente. 2.6.2.1.2. Artículo 1 de la Resolución 975 de 2020 modificado por el artículo 1 de la Resolución 1117 de 2020: La modificación se orientó a (i) incrementar el valor de la segunda transferencia, de $80.000 a $160.000; a (ii) señalar que esta última debía realizarse a partir del mes de mayo y en un plazo no mayor a dos meses desde la primera entrega; y (iii) se suprime el envío previo del listado de beneficiarios desde el DNP hacia el Ministerio[107].

Para la Sala, los cambios advertidos no entrañan vicio de ilegalidad alguno. De una parte, comoquiera que el valor original de las transferencias se halló ajustado a derecho, ocurre lo propio con la variación que se contempló para el segundo giro, máxime cuando se equipara con el monto de la primera transferencia. Seguidamente, el hecho de que para la segunda transferencia se adecúe un plazo flexible de entre uno y dos meses contados desde la primera de ellas, es un aspecto propio de la atribución que tienen el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como administrador del programa, la cual resulta razonable teniendo en cuenta el volumen previsto de beneficiarios, que ronda los 3 millones de hogares[108].

Por último, en cuanto a la eliminación del envío previo de los listados al Ministerio, se estima que deviene en una modificación menor, de orden operativo, que no afecta la eficacia del programa, ni desconoce el marco previsto por el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020; por el contrario, redunda en mayor efectividad del procedimiento, en la medida en que, según se extrae del ARTÍCULO 2 DE LA RESOLUCIÓN 1117 DE 2020, se busca el envío directo desde el DNP a las entidades financiares de tal información, sin afectar la titularidad de su función de configurador de tales listados, ni el carácter vinculante que tiene para el Ministerio. 2.6.2.1.3.

Artículo 1 de la Resolución 975 de 2020 modificado por el artículo 1 de la Resolución 1117 de 2020 y adicionado por el artículo 1 de la Resolución 1165 de 2020: Se introduce un parágrafo que permite cumplir con las dos transferencias previstas en la norma, pero a partir de un único giro de $320.000, para aquellos beneficiarios a los que no hubieran podido cobrar oportunamente la primera de ellas.

A juicio de la Sala, esto no amerita mayor reproche, en la medida en que la disposición propende por lograr que la ayuda llegue íntegramente a sus destinatarios, ahorrando en tiempos y costos operativos para el Estado, lo cual armoniza con los principios del artículo 209 Superior. 2.6.2.2. Artículo 2 de la Resolución 975 de 2020: Por su parte, el artículo 2° de la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público regula lo atinente al mecanismo de transferencia de la ayuda económica, en dos segmentos de beneficiarios: los incluidos financieramente y los no incluidos.

El primero, es el de las personas con productos activos de depósito en el sistema financiero. En este caso, los pasos a seguir son los siguientes: (i) El Ministerio envía el listado de beneficiarios a las entidades financieras; (ii) estas remitirán una cuenta de cobro al Ministerio indicando el lugar de depósito en el Banco de la República;

(iii) el Ministerio les consignará en sus cuentas del Banco de la República; y (iv) las entidades financieras entregarán el dinero a cada beneficiario según el cronograma establecido. La actividad financiera es de interés público (art. 335 C. P.) y se sujeta a la intervención del Estado. En ese contexto, el propio DECRETO 518 DE 2020 dispuso la participación de las entidades que hacen parte de dicho sector, por lo que su posición en la resolución sub examine se encuentra justificada.

Por otro lado, se tiene que el cruce de información y el modelo de cotejo a través de la denominada “cuenta de cobro”, de un lado, permite depurar la información de los beneficiarios y su vínculo con la banca, y del otro, constituye un insumo importante que apoya la trazabilidad frente a la entrega de los recursos en lo que parece ser un modelo de eficacia administrativa, que aprovecha principalmente la plataforma financiera, su infraestructura de oficinas, los canales transaccionales digitales y la red de cajeros electrónicos, entre otros instrumentos que resultan de valioso aporte en el marco del aislamiento social que reseña y fundamenta el DECRETO 417 DE 2020, declaratorio del Estado de Excepción. Ahora, si bien es cierto que en aras de reducir costos operativos, apelando a los deberes de suministro de información retratados en el ARTÍCULO 2° DEL DECRETO 518 DE 2020, el DNP obtiene la información de los beneficiarios del Ingreso Solidario, por lo que el Ministerio de Hacienda como administrador del programa optó por una solución que, en todo caso, aprovecha la capacidad operativa de los diferentes prestadores del servicio financiero y su vínculo directo con los cuentahabientes, de cara a la finalidad constituida en la transferencia final a cada beneficiario, así como el carácter simplificado de la dispersión, que le permite a la cartera gubernamental realizar múltiples pagos a través de una sola operación bancaria, lo que para la Sala no se advierte disonante sino acorde y conexas con las medidas indicadas por la legislación de excepción. En efecto, dentro de la motivación del DECRETO DECLARATORIO 417 DEL 17 DE MARZO 2020, el legislador de excepción indicó que las medidas sanitarias resultan en una reducción de los flujos de caja de personas y empresas.

Los menores flujos llevan a posibles incumplimientos de pagos y obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores que se basan en la confianza y pueden tomar períodos largos en volver a desarrollarse, junto con “los efectos económicos negativos generados por el nuevo coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención mediante la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del país y permitan absorber las pérdidas económicas y fuerza laboral afectada por esta pandemia.” y lo esgrimió, entre otras, como una de las razones que le llevó a consagrar que debían adoptar todas aquellas medidas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.», conforme se lee en el artículo 3° y en los fundamentos del DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, se narra, las circunstancias vividas en el país por la pandemia, al exponer como causa lo siguiente: “Que los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.

Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que «[ ] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral[ ].» (Destacados fuera de texto).

De otra suerte, la disposición de que el canal de pago entre el Ministerio y las entidades del sector financiero sea el Banco de la República, se advierte ajustada a derecho desde el espectro de la normativa de excepción, pues se evidencia, en principio, acorde a su condición natural de banquero de los establecimientos de crédito, al abrigo del artículo 371 de la Carta Política.

A su turno, el hecho de que la entrega se sujete a un cronograma, tal como lo establece la propia resolución bajo estudio, busca “evitar aglomeraciones o sobrepasar la capacidad técnica de los canales de las entidades financieras”, circunstancias que coadyuvan el aislamiento social como medida estelar mundialmente adoptada para hacer frente a la crisis por COVID-19, así como al colapso del sistema, que no operaría sino en detrimento de los destinatarios de las ayudas económicas.

Valga recordar que el DECRETO 417 DE 2020 siempre destaca que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 implica no sólo que “debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación.” Así las cosas, es indiscutible la conexidad de la medida que se analiza con aquellas causas que se pretenden evitar en materia de propagación del contagio.

El segundo segmento de beneficiarios está conformado por aquellos que no tengan productos financieros de depósito activos o que, teniéndolos, no puedan disponer efectivamente de ellos. Frente a este grupo, los pasos a seguir son: (i) El Ministerio elegirá a las entidades que bancarizarán a los beneficiarios del programa, de acuerdo con su capacidad operativa y de dispersión de las transferencias monetarias, (ii) priorizando a las que puedan hacerlo a través de productos digitales o móviles.

(iii) En caso de no poder llevarse a cabo la bancarización por tales medios se hará presencialmente por las entidades con cobertura en el respectivo municipio. (iv) Y si aun así no es posible, se apelará a los giros bancarios. Una vez completada la bancarización, el procedimiento a seguir es el mismo que el dispuesto para los beneficiarios del segmento uno, descrito en líneas previas de esta sentencia, al cual se integra el envío de mensajes de texto a los beneficiarios informándoles de tal calidad y la forma de acceder a los recursos.

Comoquiera que la ruta escogida por el legislador extraordinario fue la del sistema financiero, no existe reparo en que la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas precise de una etapa previa de vinculación a las entidades que lo operan, y que de antemano fueron determinadas al proceso de dispersión económica con el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, lo que refleja su conexión directa con la normativa de excepción. Ahora, la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 precisa que el mecanismo será ejecutado por las entidades financieras vigiladas por las superintendencias Financiera y Solidaria, para lo cual establece unos criterios de conveniencia fincados en cobertura tecnológica y física, en tanto previene el Artículo 2 sub examine que “se identificarán las entidades financieras que estén en capacidad de dispersar las transferencias monetarias no condicionadas, preferiblemente a través de productos digitales o móviles, pero si no es posible, presencialmente a través de entidades financieras que tengan cobertura en aquellos municipios donde estén ubicados los beneficiarios o, en última instancia, a través de giros bancarios”.

Tales parámetros denotan, al menos a priori, la materialización del principio de imparcialidad de cara a la participación de las entidades habilitadas para fungir como agentes dispersores, habida cuenta que cualquiera que atienda estos requisitos podría ser escogido para la operación. Ahora bien, el detalle de ese proceso de selección es algo que escapa al contenido del acto examinado, pues, por virtud de su artículo 5°, ello quedó diferido a la expedición del correspondiente Manual Operativo, que no es objeto del presente juicio de legalidad.

Conviene señalar que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1328 de 2009[109], como parte del régimen de protección al consumidor financiero, se consagra el principio de “libertad de elección”, conforme con el cual “Sin perjuicio de las disposiciones especiales que impongan el deber de suministrar determinado producto o servicio financiero, las entidades vigiladas y los consumidores financieros podrán escoger libremente a sus respectivas contrapartes en la celebración de los contratos mediante los cuales se instrumente el suministro de productos o la prestación de servicios que las primeras ofrezcan”.

Podría pensarse que existe una conculcación de dicho referente al precisarse la bancarización de la población no incluida financieramente para efectos de recibir las transferencias del Ingreso Solidario. Sin embargo, se debe tener presente que el Decreto 518 de 2020 en su artículo 1° contempló que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas”.

Así mismo, se observa que la “libertad de elección” que tienen los consumidores, como bien se lee del artículo 3 de la Ley 1328 de 2009, tiene como límite, “las disposiciones especiales que impongan el deber de suministrar determinado producto o servicio financiero”, característica que cumple el Decreto 518 de 2020, en tanto atribuye un importante margen de discrecionalidad en la materia a la reputada Cartera de asuntos económicos.

Esto sumado al hecho que, en el fondo, el asunto no entraña una auténtica “celebración de los contratos mediante los cuales se instrumente el suministro de productos o la prestación de servicios” ofrecidos por instituciones financieras, pues no media el ejercicio de la autonomía de las voluntad de los cuentahabientes, sino la configuración de un aspecto logístico –avalado por la Sala, según explicaciones previas– que permite al Administrador del Ingreso Solidario procurar la cobertura y entrega efectiva de los beneficios del consabido programa, cuyo costo operativo es enteramente ajeno a sus destinatarios, dada la gratuidad impuesta por el artículo ° del Decreto Legislativo 518 de 2020, que obliga a que “los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa por el retiro o disposición de las transferencias” en cuestión. De ahí que la previsión consistente en la inclusión financiera como presupuesto operativo resulta conexa con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y, además, acorde con el marco normativo superior que la declara y desarrolla, sin que por ello se pueda concluir que, normativamente hablando, se trate de una medida violatoria de la igualdad o discriminatoria –consideración en la que se ahondará al abordar el condigno examen de proporcionalidad–, en los términos explicados.

Por lo demás, al trámite de cuenta de cobro, depósito y devolución, subsiguiente aplican las mismas consideraciones dispuestas en el análisis realizado por la Sala frente al primer segmento de beneficiarios, ante lo cual, se itera, existen condiciones de conexidad directa con las normas de excepción. Por último, se tiene que el envío de mensajes de textos en el proceso de vinculación bancaria de los beneficiarios se torna como una medida útil y conveniente de cara al aislamiento social, que coadyuva el componente de publicidad que se demanda para la efectividad del programa Ingreso Solidario, permitiendo llegar incluso a grupos poblacionales que no cuenten con el sistema de datos o navegación móvil, con lo cual, a su vez, se procura la universalidad en el peligroso contexto de propagación de contagios del virus causante de la Emergencia, aunado a que a lo largo de las medidas legislativas siempre se ha destacado la necesidad de implementar tecnologías virtuales que propendan por el confinamiento y el distanciamiento social, como dos de las medidas más eficaces para evitar la propagación del virus. 2.6.2.1.

Artículo 2 de la Resolución 975 de 2020 modificado por el artículo 2 de la Resolución 1117 de 2020 Son dos las modificaciones introducidas al acto primigenio: (i) el envío directo del listado de beneficiarios desde el DNP a las entidades financieras y (ii) el paso del carácter imperativo al facultativo del envío de mensajes de texto por parte de los operadores de telefonía móvil informando la calidad de beneficiarios.

Respecto de lo primero ya se pronunció la Sala al estudiar el artículo 1 de la Resolución 1117 de 2020 y a esas consideraciones se remite. Frente a lo segundo, hay que decir que, si bien se suprime de la Resolución 975 de 2020 tal “obligación”, es lo cierto que se mantiene como una posibilidad y que allí mismo se previene que “dentro del Manual Operativo[110] del Programa, se establecerán los cronogramas y obligaciones que los operadores de telefonía móvil deberán cumplir”.

A pesar de la conveniencia del uso de tales mensajes de datos, no puede colegirse la existencia de un contexto de ilegalidad por su eventual exclusión. Esto porque se trata de un supuesto incierto que quedó diferido a un ámbito de regulación mucho más detallado, condicionado a la expedición del condigno manual operativo, cuyos presupuestos formales y materiales escapan a la órbita del examen de la referencia. Así mismo, porque existen otro tipo de instrumentos que también permiten cumplir a los interesados dar a conocer su situación frente al programa, v. gr. la página web: https://ingresosolidario.prosperidadsocial.gov.co/#[111].

Por otra parte, la Sala quiere destacar la diferencia de redacción entre el texto original de la Resolución 975 de 2020 contrastado con el contenido de su homóloga modificatoria 1117. En efecto, en la primera, la imposición del mensaje de texto, constituía una obligación que de alguna manera, sí podría eventualmente verse como demeritoria de quienes por alguna razón carecieran de la herramienta de un celular para recibir un mensaje de texto que les indique que son beneficiarios del ingreso solidario, como se lee en la literalidad del contenido de la Resolución primigenia con la expresión: “En el proceso de dispersión de las entidades financieras a los beneficiarios finales, los operadores de telefonía móvil enviarán a los beneficiarios un mensaje de texto SMS informándoles que son beneficiarios de la transferencia y la forma en que pueden acceder a dichos recursos”, pero en la modificatoria 1117 se tornó facultativa, al reformar ese contenido, en los siguientes términos: “En el proceso de dispersión de las entidades financieras a los beneficiarios finales, los operadores de telefonía móvil podrán enviar a los beneficiarios un mensaje de texto SMS informándoles su calidad de beneficiarios y la forma en que pueden acceder a la transferencia de recursos efectuada”.

Lo que de suyo genera un importante ajuste operativo, al pasar de la imposición a la posibilidad o facultad, que supone que no sólo ese –el SMS– servirá de medio de apoyo informativo para los beneficiarios respectivos y, con ello, se morigera el posible cuestionamiento que surge frente a quienes no cuenten con un dispositivo móvil o celular, dejándose la posibilidad de emplear otras herramientas de enteramiento, lo que implica para el juez del Control Inmediato de Legalidad evitar adentrarse en un estudio de conveniencia que es ajeno a esta clase de estudio, pues no es el llamado a determinar cuáles serían aquellas otras herramientas idóneas.

Ello descarta que la norma en su inciso final no esté ajustada a derecho. Esto debe ser mirado en consonancia con lo estipulado en el inciso 2° del artículo 1 del DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, conforme con el cual “El Departamento Nacional de Planeación -DNP determinará mediante acto administrativo el listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario”, manifestación jurídica sujeta a las reglas de publicidad propias de ese tipo de expresiones de la voluntad estatal.

Así las cosas, el uso de mensajes de texto, si bien a juicio de esta Sala resulta deseable, no deviene en un imperativo que pueda ser impuesto por vía judicial; mucho menos en sede del control inmediato de legalidad, cuando no existe norma superior que así lo obligue, y partiendo de la base de que el listado está contenido en un acto administrativo sujeto a los presupuestos de eficacia y divulgación que le son inherentes.

Ergo, en cuanto a ello concierne, se supera el juicio acometido en el presente acápite. 2.6.3. Artículo 3 de la Resolución 975 de 2020 El artículo 3° sub lite estipula la devolución al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de los recursos no dispersados por las entidades financieras, respaldada con una certificación de sus respectivos revisores fiscales.

A juicio de la Sala, esto se trata de una previsión apenas lógica, que busca asegurar la correcta disposición de los recursos públicos, y que se armoniza con el margen imperativo de transparencia que deviene de la rendición de cuentas a través de una persona con la idoneidad profesional de quien desempeña el rol de revisor fiscal. Y que responde en forma conexa a la previsión que se contiene en el parágrafo 2° del artículo 1° del DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, que consagra que el Ministerio de Hacienda puede hacer uso de las apropiaciones presupuestales vigentes para “atender los giros del Programa Ingreso Solidario hasta tanto se agote el proceso de adición presupuestal del FOME.

Una vez aprobada la adición presupuestal correspondiente, se harán los ajustes pertinentes a que haya lugar”, por lo que la medida de devolución hará eficiente y transparente el manejo de estos recursos públicos contenidos en apropiaciones presupuestales con cargo al Programa de Ingreso Solidario. 2.6.3.1. Artículo 3 de la Resolución 975 de 2020 modificado por el artículo 1 de la Resolución 1022 de 2020: La modificación se orientó a conceder un plazo diferencial para la certificación de las transferencias abonadas y los recursos no dispersados entre la población incluida financieramente y la no incluida.

Para las operaciones respecto del primer grupo se mantuvo el término de 5 días desde la consignación a la cuenta en el Banco de la República; frente al segundo, se extendió el plazo a 10 días. A juicio se la Sala no se trata de una modificación significativa que amerite consideraciones distintas a las esgrimidas sobre la legalidad del texto original; máxime cuando se orienta a permitir un lapso mayor al agente dispersor para seguir procurando la ubicación de los beneficiarios con mayores dificultades para recibir las transferencias, lo cual se acompasa con los principios de igualdad y eficacia que deben inspirar la actuación. 2.6.3.2.

Artículo 3 de la Resolución 975 de 2020 modificado por el artículo 1 de la Resolución 1022 de 2020 y por el artículo 2 de la Resolución 1165 de 2020: Esta nueva modificación amplía nuevamente el plazo para la certificación de las transferencias abonadas y los recursos no dispersados a la población no incluida financieramente, el cual quedó en 20 días.

Para esta colegiatura, el ajuste conserva el enfoque de lograr la ubicación de los beneficiarios con mayores dificultades para recibir las transferencias, dentro de un plazo que se sigue considerando como razonable bajo los principios de igualdad y eficacia que deben inspirar la actuación y se reenvía por ser aplicables las consideraciones que anteceden. 2.6.4.

Artículo 4 de la Resolución 975 de 2020: Tal precepto inicia con (i) la prevención de que el mandato que allí se incluye se realiza “En concordancia con el artículo 4 del Decreto Legislativo518 de 2020”; (ii) Acto seguido se fijan las tarifas excluidas de IVA; (iii) por las dispersiones efectivas según cada segmento de beneficiarios, $1.000 por incluido financieramente, $1.900 por los no incluidos que se bancarizaron digitalmente, y $2.300 por los no incluidos cuyo proceso se realizó de forma presencial o por giro bancario.

Y finalmente; (iv) se establece que las entidades financieras remitirán la cuenta del cobro certificada por el revisor fiscal, de las sumas equivalentes a las transferencias realizadas. La contextualización normativa con la que empieza la aludida disposición, entiende la Sala, traduce que los pagos que allí se proyectan se realizarán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, pues es lo que deriva del tenor literal de la legislación extraordinaria invocada.

Los considerandos del acto nada permiten entrever sobre ese respecto y, por el otro, y en la memoria justificativa de la resolución analizada brillan por su ausencia motivos que conduzcan al entendimiento de este tópico, pues su tenor literal apenas refleja lo siguiente: “Proyecto de decreto o resolución: Por medio de la cual se define el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones.

Análisis de las normas que otorgan la competencia: El artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020 le otorga al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la facultad de establecer el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de transferencias y mecanismos de dispersión. Vigencia de la Ley o norma reglamentada o desarrollada: El Decreto Legislativo 518 de 2020 se encuentra vigente.

Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas: Ninguna. 1. Antecedentes y razones de oportunidad y conveniencia que justifican su expedición: Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19. || Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y que con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. || Que, en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros expidió el Decreto 518 de 2020 "Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". || Que el inciso 5 del artículo 1 del decreto 518 de 2020, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determinará el monto de recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas. 2.

Ámbito de aplicación del respectivo acto y los sujetos a quienes va dirigido: El presente decreto va dirigido a las entidades financieras a través de las cuales se realizará la dispersión de los recursos del programa Ingreso Solidario. 3. Viabilidad Jurídica: La expedición de la resolución es viable, teniendo en cuenta que no contraviene ninguna disposición de rango constitucional ni legal y se expide en virtud de las facultades otorgadas al Ministerio de Hacienda. 4.

Impacto económico si fuere el caso (Deberá señalar el costo o ahorro, de la implementación del respectivo acto: La medida no tiene ningún impacto económico. 5. Disponibilidad presupuestal: No aplica 6. Impacto medioambiental o sobre el patrimonio cultural de la Nación: No aplica 7. Consultas: De conformidad con lo ordenado en la Constitución y la ley debe realizarse consultas a otra entidad: Sí__ No_X__. 7.1.

Publicidad: De conformidad con la Ley debe someterse a consideración del público la información del proyecto antes de su expedición: Sí__ No_X_ 8. Cualquier otro aspecto que considere relevante o de importancia para la adopción de la decisión: [en blanco] 9. Seguridad Jurídica: Dentro del año inmediatamente anterior ya se había reglamentado la misma materia: Sí__ No_X__ EL PROYECTO CUMPLE CON LAS DIRECTRICES DE TÉCNICA NORMATIVA PREVISTAS EN EL DECRETO No. 1081 de 2015: Sí_X_ No__” Es claro, entonces, que en los motivos intrínsecos y extrínsecos de la Resolución 975 de 2020 ni siquiera se considera la existencia de un impacto económico o presupuestal.

De hecho, se descarta por completo, lo cual resulta contraevidente de cara a la determinación de su artículo 4, en el sentido de que se remunerará la mediación financiaría con tasa que oscilan entre los $1.000 y los $2.300, con lo cual refulge la ausencia de motivación de las mismas, a pesar de que, de antemano se reconoce que los mismos serán asumidos con cargo a los recursos del FOME.

Se estima que existe un equilibrio compensatorio en relación con el grado de dificultad de la dispersión, que justifica la existencia de una discriminación en los tres valores mencionados. Sin embargo, a juicio de esta Colegiatura no existen criterios objetivos que permitan concretar tales costos en el marco considerativo. En efecto, revisados los antecedentes allegados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el trámite del presente control inmediato de legalidad, se advierte que dentro del manual operativo del programa Ingreso Solidario se mencionan los siguientes criterios de definición de la tarifa de redistribución a las entidades financieras por los “costos de manejo del efectivo en redes de cajeros y corresponsales”, tomando como punto de partida que los beneficiarios del programa no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa: • Costos operativos y logísticos para la disposición de efectivo.

Corresponde al costo del servicio de transporte de efectivo. • Tarifa interbancaria: Corresponde al costo que debe pagar una entidad financiera cuando usa la red de cajeros de terceros a la administración de dicha red. • Comisión de corresponsales. Corresponde a la comisión que debe pagar una entidad financiera a su corresponsal por la operación efectuada. • Operación de back office.

Corresponde al costo de personal de las áreas de operación de las entidades financieras. Aun cuando la actividad financiera es de interés general y a pesar de lo dolorosa y dramática que ha resultado la crisis por COVID-19 en todo el orbe, y en particular en Colombia, situación que habría podido justificar la utilización de criterios de solidaridad institucional y sectorial que se desprenden del artículo 1° de la Constitución Política para canalizar las dispersiones, la Sala no se opone a que exista una retribución “justa” para las entidades financieras que participan del consabido mecanismo, por las razones descritas en el estudio del artículo 2 de la Resolución sometida al control de la referencia. En este punto de la discusión, se itera por la Sala que no está en tela de juicio la existencia de un pago en general, sino el quantum de los costos operativos que se pretenden remunerar.

La necesidad de un referente objetivo que permita delinear la validez jurídica de la oscilación remuneratoria que el Ministerio tasó entre $1.000 y $2.300 por beneficiario es inexorable. En cifras plasmadas en el manual operativo del programa Ingreso Solidario, que reposa en el plenario, se estima una cobertura que ronda los “cerca de tres millones de hogares, quienes fueron previamente identificados por el Departamento de Planeación Nacional”, lo que sugiere, en principio, un retorno al sector financiero, a partir de las tasas fijadas por el Ministerio, que oscila entre la nada insignificantes sumas de $3.000.000.000 y $6.900.000.000 (Este es el valor por transacción. Considérese que la Resolución plantea, en principio 2 por beneficiario, más las adicionales que se puedan autorizar), que forman parte del patrimonio público de todos los colombianos, ubicados en la cuenta del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, creado mediante el Decreto Legislativo 444 de 2020, y que abarca, entre otros, recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización —FAE, recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación, rendimientos financieros generados por la administración de los recursos y recursos provenientes del Fondo de Riesgos Laborales (art. 2).

Para la Sala, el ejercicio de una facultad discrecional entraña responsabilidades frente a los administrados y, por ende, esta debe estar imbuida de motivos debidamente exteriorizados que permitan que su control posterior sea real y objetivo. En este caso, no se cuenta con los elementos de juicio suficientes para definir si los montos son justos o no, o si por lo menos tienen el sustento técnico propio de las decisiones económicas de esa estirpe que propenden por la gestión oportuna y adecuada de los recursos públicos, pues, del contenido de lo dispuesto en el manual operativo se tiene que este es posterior a la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 (que fundamenta su expedición, art. 5), por ende tales criterios se vislumbran como explicativos y no como de sustento previo.

Además, es cierto que se habla de unos costos operativos, interbancarios, de corresponsales y de back office, pero no se aterrizan a valores concretos que apunten a las definiciones del artículo 4° sub examine ($1000, $1900 y $2300). No resultan irracionales los criterios genéricos mencionados en dicho manual como factores a retribuir, sin embargo, nuevamente, eso apunta a la justificación qué, pero no del cuánto.

Ello genera una duda sobre el cumplimiento de los principios de transparencia y publicidad que, a juicio de la Sala, en otros escenarios, debería resolverse en favor de la legalidad del acto administrativo y de los valores económicos que le subyacen, por corresponder a la parte demandante su desvirtuación. No obstante, en el asunto de marras, ocurre que tal carencia opera en detrimento de los mencionados referentes axiológicos, por cuanto impide que los colombianos conozcan verdaderamente la actuación administrativa que condujo a la fijación de los montos en comento, lo cual resulta exigible aún más en momentos de Emergencia como los que atraviesa el país, para que sirvan de insumo de la resistencia a la arbitrariedad, a través del cumplimiento de reglas claras en la gestión pública, que, salvo reserva legal, deben ser de dominio colectivo, por lo que se aleja del factor o control de conexidad que se resulta ineluctable respetar y cumplir teniendo como referente las normas de excepción, que dé cumplimiento a dicho requisito de fondo.

En ese orden de ideas, se tiene que la existencia en abstracto de una retribución de los costos operativos del programa se ajusta a derecho, pero no ocurre lo mismo con el valor específico de los montos a pagar a las entidades financieras por cada transferencia realizada, pues este no supera el juicio de conexidad con la norma superior declaratoria del estado de excepción o de algunos de sus decretos legislativos.

Así las cosas, se concluye que el acto administrativo reparado, junto con sus condignas modificaciones y adiciones, cumple con el control de expedición irregular, salvo en lo que respecta al mencionado artículo 4° por no encontrar conexidad con las tarifas allí establecidas ($1000, 1900 y $2300), frente a lo cual existe un vicio de ilegalidad, dado el incumplimiento de las cargas justificadoras y de relación directa de aquellas con las normas de excepción. Por lo demás no existe reparo en que el pago efectivo de los costos operativos se supedite a la presentación de la respectiva cuenta de cobro, respaldada por la persona con la idoneidad profesional de quien desempeña el rol de revisor fiscal. 2.6.5.

Artículo 5 de la Resolución 975 de 2020: La norma en cuestión dispone la (i) elaboración y publicación de un manual operativo, (ii) a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (iii) con carácter vinculante, (iv) en el que se establezca el detalle operativo del (v) mecanismo de transferencia, el pago de los costos operativos a las entidades financieras y la certificación y devolución de recursos.

Este tipo de documentos constituyen herramientas que propenden por la adecuada gestión y control en términos de calidad de la prestación de los servicios a cargo, en este caso, de la administración. El hecho de que sea la referida cartera la encargada de configurarlo y darlo a conocer es una responsabilidad que se enmarca en su rol de administrador del programa Ingreso Solidario, que le asignó el DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, al consagrar: “Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (art. 1°).

Adicionalmente, su publicidad se asocia a la naturaleza vinculante que se le imprime, lo cual resulta capital en aras de su posterior oponibilidad frente a los sujetos obligados a cumplir sus pautas y a terceros. Hay una delimitación para su estructuración, que lo circunscribe al detalle netamente operativo, lo cual se acompasa con el hecho de no desbordar el marco regulatorio que viene dado por el DECRETO 518 DE 2020 y la propia RESOLUCIÓN 975 DE 2020 y la necesidad de precisar los pasos que se deben seguir para lograr las transferencias, pagos y devoluciones que son menester.

A juicio de la Sala, lo anterior entraña supuestos evidentes de conexidad con las normas de excepción, pues no se hace cosa distinta a propender por la implementación de las medidas extraordinarias como administrador del Programa de Ingreso Solidario. 2.6.7. Artículo 6 de la Resolución 975 de 2020: La norma plantea la gratuidad de los mensajes de texto que informan a los beneficiarios de condición y el estado del trámite, así como de las aplicaciones móviles que facilitan su acceso y disposición de las transferencias que van a recibir.

Lo anterior se aviene a lo resuelto en el ARTÍCULO 5° DEL DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, que exime a los beneficiarios de asumir costo alguno asociado al consabido auxilio económico, y de cierta manera, desarrolla el principio de solidaridad que debe reforzarse en contextos de emergencia y necesidad como el que emerge del COVID-19. Al respecto, resulta llamativo para la Sala el hecho de que se imponga un componente de gratuidad que deberá ser asumido por las compañías de telefonía que ponen a disposición del Estado sus redes e infraestructura, como se esperaría que ocurra en un contexto de solidaridad impuesto por la Emergencia Económica, Social y Ecológica nacional, pero que, a contrapelo, sí se remunere la intervención del sector financiero –razón de más para insistir en las consideraciones vertidas previamente respecto del examen de legalidad aplicado al artículo 4 del acto administrativo primigenio objeto de este control inmediato de legalidad–.

Con todo, más allá de esta simple acotación, la Corporación entiende que el artículo 6° de la Resolución 975 de 2020 opera en beneficio de los destinatarios del auxilio determinado en su creación e implementación por la normativa de excepción, a mas que no trastoca las finanzas públicas, razón por la cual se declarará igualmente ajustada a derecho. 2.6.8.

Artículo 7 de la Resolución 975 de 2020: El artículo 7° de la Resolución 975 de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público impone la socialización y comunicación coordinada en medios del programa en cuestión. Esto satisface el principio constitucional de publicidad de las actuaciones administrativas, y propende por mejorar los niveles de cobertura del Ingreso Solidario, amén de la efectividad esperada frente a los procesos de transferencia monetaria.

Ello bajo un marco que procura también el respeto por el principio de coordinación administrativa. Ergo, al responder a la teleología de las normas de excepción, cumple con el factor de conexidad y se ajusta a derecho. 2.6.9. Artículo 8 de la Resolución 975 de 2020, artículo 2 de la Resolución 1022 de 2020, artículo 3 de la Resolución 1117 de 2020 y artículo 3 de la Resolución 1165 de 2020: Ninguna consideración le merece a la Sala el hecho de que las preceptivas sub examine entren a regir a partir de su fecha de publicación en el Diario Oficial, en tanto es un dispositivo necesario y propio de los actos administrativos de estirpe general y que responde al desarrollo e implementación en cuanto hace a la socialización de la norma escrutada.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Resolución 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020 y sus modificatorias la RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, en estudio, se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de conjurar los efectos económicos de la pandemia en grupos de personas que presentan vulnerabilidad financiera, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que la conexidad: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[112] Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de las referidas Resoluciones escrutadas no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar los efectos económicos nocivos para los administrados[113].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[114](Negrilla y subrayas fuera de texto) Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión, pero anticipándose a uno de los efectos directos como lo es la grave afectación económica, se constituía como ineluctable asumir medidas que previnieran y morigeraran el impacto en los recursos económicos y fue precisamente ello lo que buscó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al haber sido instituido por el legislador extraordinario, como administrador del Programa de Ingreso Solidario, con base en cuya atribución, expidió los actos administrativos bajo análisis. 2.7.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control. 264.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[115]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la tarea de contener los efectos negativos de la crisis.

Ahora, tal y como se mencionó en acápites anteriores, el objeto de los actos generales expedidos en ejercicio de función administrativa, que incumben al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

Claramente, el caso del Ingreso Solidario creado con el DECRETO 518 DE 2020 no es de aquellos en los que se dibuja un abanico de posibilidades frente a la aplicación o restricción de derechos fundamentales del que pueda echar mano la administración, pues lo que se consagra es un beneficio económico aupado en el principio de solidaridad, que busca preservar el mínimo vital y la vida digna –dentro de lo que cabe– de un importante grupo de hogares colombianos. Valga advertir que, salvo manifiestas razones de inconstitucionalidad que impongan un control por vía de excepción (art. 4 C. P.), dada la presunción de juridicidad que imbuye al DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020, no se reparará en el Programa Ingreso Solidario en sí mismo, ni en las directrices contenidas en dicha norma que sean replicadas en la Resolución 975 de 2020 y demás actos examinados, sino en los aspectos que, efectivamente, crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas al respecto[116].

Ahora bien, en cuanto la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 –al igual que los actos que la modifican o adicionan– no busca cosa distinta a efectivizar la consabida ayuda y disponer los instrumentos institucionales, operativos, técnicos y financieros para hacerla realidad, la Sala considera que no existe un sacrificio o tensión entre derechos, por lo menos no una ostensible o evidente que amerite ser sometida al juicio de proporcionalidad.

Aterrizada esa construcción al asunto de la referencia, la premisa sujeta a verificación viene dada por la relación de concordancia práctica entre el grado, profundidad o especificidad de las normas de las Resoluciones en cuestión y la severidad de la emergencia y los impactos que se pretenden conjurar. Desde esa óptica, los montos fijados en el artículo 1 –tanto en su versión original como en la subsecuente– son proporcionales al tipo de ayuda y a otros mecanismos similares (familias en acción, devolución del IVA, etcétera) empleados para cubrir algunas necesidades de un sector vulnerable de la población en tiempos ordinarios.

El mecanismo de dispersión a través de entidades del sector financiero y con perspectiva de bancarización de que trata el artículo 2 de la Resolución 975 de 2020 –que no sufrió mayores traumatismos con lo dispuesto por la Resolución 1117 de 2020– es acorde con la inmediatez con la que se precisan las ayudas, la trazabilidad de las transferencias y la facilitación de la disposición de los recursos por parte de los beneficiarios.

En relación con la inclusión de beneficiarios al sistema financiero para facilitar la dispersión de los recursos, conviene acotar que ello no deviene en una medida que viole el derecho a la igualdad o que resulte discriminatoria. No desconoce la Sala que pueden presentarse casos de personas con eventuales dificultades para acceder en condiciones de normalidad al sector financiero, empero, no puede perderse de vista que, precisamente ese proceso de bancarización está a cargo de los operadores del programa Ingreso Solidario.

Recuérdese que el listado de beneficiarios lo define el DNP a través de acto administrativo, y que es el Ministerio de Haciendo el que, a las voces del artículo 2° de la Resolución 975 de 2020, “definirá los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas”, refiriéndose a la población no incluida financieramente.

Norma que igualmente dispone que “Para ello, se identificarán las entidades financieras que estén en capacidad de dispersar las transferencias monetarias no condicionadas, preferiblemente a través de productos digitales o móviles, pero si no es posible, presencialmente a través de entidades financieras que tengan cobertura en aquellos municipios donde estén ubicados los beneficiarios o, en última instancia, a través de giros bancarios”.

Nótese que hay un modelo escalonado de operación, por niveles subsidiarios, que contempla el uso de aplicaciones móviles, el reclamo de los dineros de forma presencial en las entidades financieras y el envío de giros bancarios, situación que, como medida general, en principio, no comporta responsabilidades o cargas desproporcionadas o irrazonables para los beneficiarios, considerando que ello debe ser ponderado con el contexto de aislamiento social que inspiró buena parte de las medidas contenidas en los actos bajo examen, lo cual, en nada se opone a que, quienes presenten dificultades extraordinarias –que resulta imposible para la Sala vislumbrar o precaver en su totalidad, toda vez que dependen de las particularidades de cada caso–, puedan ponerlas en conocimiento de la respectiva entidad dispersora a fin de procurar las soluciones pertinentes bajo el principio constitucional de buena fe contemplado en el artículo 83 de la Constitución Política.

Respecto del siguiente artículo examinado, hay que decir que la certificación y devolución de recursos del artículo 3 original no es de aquellos asuntos que demanden un control profundo de proporcionalidad. Ello, sin contar con que –como se detalló –, la ampliación de los plazos a que fue sometido dicho procedimiento (primero de 10 con la RESOLUCIÓN 1022, y luego de 20 días con la 1165), no deviene en absoluto descabellada o irrazonable, dadas las dificultades de dispersión esgrimidas respecto de la población no incluida financieramente, que ameritan que las entidades dispersoras insistan en completar las entregas antes de retornar los dineros al Ministerio, por lo que resulta razonable la concesión de hasta 20 días para tal efecto.

La existencia de la remuneración establecida en el ARTÍCULO 4° DE LA RESOLUCIÓN 975 DE 2020 por los servicios de las entidades financieras que se ocupan de la dispersión responde a un fin de equidad y reciprocidad entre el sector público y privado, bajo un esquema de prestación y contraprestación en el que se considera el costo beneficio de la operación, se asume en términos medianamente aceptables para la Sala, con las salvedades realizadas en torno al monto específico de las tarifas establecidas en pesos ($) por transferencia efectiva, frente a las que no se cumplieron exigencias de transparencia, publicidad y motivación indispensables para examinar qué tanto se comprometió el patrimonio público, si es que en efecto ello ocurrió. La proyección de un manual vinculante, indicado en el artículo 5 ibidem, que contenga el detalle operativo del mecanismo de transferencia, el pago de los costos operativos a las entidades financieras y la certificación y devolución de recursos, no parece entrañar ningún tipo de exceso en el ejercicio de la función administrativa.

La gratuidad de ciertos servicios de telefonía móvil (mensaje de texto y aplicaciones bancarias), véase el artículo 6, es proporcional a los estragos económicos generados por la pandemia en el grueso de la población. La socialización del programa, dispuesta en el artículo 7, como instrumento de efectivización por medio del conocimiento del mismo no solo resulta adecuada sino conveniente.

Y finalmente, la vigencia inmediata a la publicación en el Diario Oficial de las resoluciones estudiadas, traduce el carácter urgente con el que se debe atender la carencia económica provocada o exacerbada por la crisis del COVID-19 en los hogares a los cuales se destinó la transferencia monetaria no condicionada. 288. En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar;

(ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a contar con un mínimo vital para aquellas personas y familiar que se pueden suponer están en situación de vulnerabilidad, ante las medidas de confinamiento que incluso ha conllevado el cierre de muchos sectores de trabajo.

En conclusión, las Resoluciones escrutadas se muestran idóneas, necesarias y proporcionales, salvo en el aparte que se analizó consideraciones atrás respecto del ARTÍCULO 4° DE LA RESOLUCIÓN 975 DE 2020. 289. Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger los derechos a la vida, en su espectro de ayuda económica que provea recursos que ayuden al mínimo vital, en ese sentido, se impartieron directrices dentro de las atribuciones asignadas por el DECRETO 518 DE 2020, con cargo al Programa de Ingreso Solidario.

Sin embargo, se debe considerar también que en la ecuación jurídica entran en juego categorías jurídicas de la raigambre de los principios, que son mandatos de optimización que pueden colisionar cuando se despliega la función administrativa en el cerco del Estado de Excepción; categoría que solo puede ser enfrentada consigo misma, pues de lo contrario el asunto no debería resolverse a partir de la ponderación, sino de la jerarquización, dado que no puede haber tensiones reales entre disposiciones de diferente nivel. 292.

La Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos generales estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[117] perseguidos por el Estado. En efecto, tomando en cuenta que el contenido de la RESOLUCIÓN 975 DE 2020 y de lo demás actos bajo examen, refleja el desarrollo de los montos, mecanismos, procedimientos, etapas y acciones de implementación del Programa Ingreso Solidario, la Sala considera que el marco jurídico de control de avenencia normativa viene dado por los siguientes referentes: i. Principios de la función administrativa (art. 209 C. P.): La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. ii. Principio de intervención social de los recursos económicos (art. 334 C. P.): El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. iii.

Interés público de la actividad financiera (art. 335 C. P.): La actividad financiera es de interés público y solo puede ser ejercida de conformidad con la ley, la cual regulará la intervención del Gobierno en estas materias. iv. Finalidades sociales del Estado (art. 366 C. P.): El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.

Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. v. Funciones de la Banca Central (art. 371 C. P.): Será función básica del Banco de la República, entre otras, ser banquero de los establecimientos de crédito. vi.

Declaratoria de emergencia (D.L. 417/20): (i) una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos;

(ii) resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19. vii. Parámetros de configuración pertinentes del programa Ingreso Solidario (D.L. 518/20): (i) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público será el administrador del programa y el ordenador del gasto;

(ii) el Departamento Nacional de Planeación determinará y podrá suministrar el listado de beneficiarios a los operadores del programa; (iii) el giro se realizará a las cuentas que indiquen las entidades financieras; (iv) dicho Ministerio establecerá el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias, los mecanismos de dispersión, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas;

(v) se habilita el flujo de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países entre entidades públicas y financieras, (vi) “Las entidades privadas deberán entregar la información que sea solicitada por las entidades públicas, con el fin de identificar los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y garantizar la entrega efectiva de las transferencias monetarias no condicionadas”;

(vii) se puede procurar la entrega de recursos vía convenios con la red bancaria; (viii) el Ministerio podrá fijar precios y tarifas a los productos y servicios financieros y de telefonía móvil, de tal manera que los beneficiarios puedan disponer de la totalidad del auxilio; (ix) los traslados de dineros estarán libres de gravámenes e impuestos.

Resulta incontrovertible al momento de realizar el control de legalidad que la Sala visibilizó la presencia de varios en la RESOLUCIÓN 975 DE 2020, especialmente los que orientan el ejercicio de la función administrativa (art. 209 C. P.), así: (i) artículo 1 –incluidas sus variaciones derivadas de las resoluciones 1117 y 1165 de 2020–, coordinación entre el Ministerio de Hacienda y el DNP;

(ii) los artículos 2, 3, y 5 –algunos de ellos tocados por las resoluciones 1022, 1117 y 1165 en los niveles explicados previamente– la eficacia del mecanismo de dispersión e imparcialidad; (iii) el artículo 6, la solidaridad frente la exención de gravámenes, por mencionar algunos ejemplos. Ninguno de estos principios entró en colisión evidente con otros de la misma raigambre al punto que sea menester evaluar su graduación en el caso concreto. 295.

Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde esta óptica le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”. 296.

En consecuencia, para esta judicatura es clara la necesidad de implementar medidas de estirpe económica, derivadas en forma directa de dicho Programa adelantadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como administrador del mismo. En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[118] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida en su manifestación económica del mínimo vital y (ii) garantizar una operatividad que permita que la ayuda económica llegue al conglomerado que se advierte vulnerable ante las medidas para frenar el contagio y la propagación exponencial del virus.

Por otro lado, no se observa que las Resoluciones en estudio establezcan disposiciones que desconozcan los derechos de los administrados, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Tampoco observa que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. 301.

La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[119] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc”[120].

(Negrillas fuera de texto). Por otro lado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[121]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[122], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibidem[123], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales. 306.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[124]. 307.

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales. 308. Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[125].

Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[126]. 309. La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en las resoluciones bajo escrutinio se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar la ayuda económica a sectores calificados como vulnerables en su economía, en razón a las medidas adoptadas para frenar el contagio del COVID-19.

En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad. 2.8. CONCLUSIÓN La RESOLUCIÓN 975 DE 2020, al igual que sus modificaciones y adiciones contenidas en la RESOLUCIONES 1022, 1117 Y 1165 DE 2020, en términos generales, se encuentra ajustada a derecho, en tanto ha superado los controles propios del vocativo de Control Inmediato de Legalidad.

Lo anterior, con excepción de los montos específicos de $1.000, $1.900 y $2.300 tasados en el artículo 4° del acto originario sub examine, comoquiera que estos infringen el factor de conexidad y de proporcionalidad como se explicó en precedencia. 313. Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[127], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[128], frente a los aspectos analizados y decididos en ella. 314.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[129], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[130] y nulidad y restablecimiento del derecho[131].

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público se encuentra ajustada a derecho en relación con los aspectos analizados en el presente proveído; salvo las expresiones “mil pesos ($1.000)”, “mil novecientos pesos ($1.900)” y “dos mil trescientos pesos ($2.300)” contenidas en el artículo 4, respecto de las cuales se DECLARA LA NULIDAD.

SEGUNDO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público se encuentra ajustada a derecho en relación con los aspectos analizados en el presente proveído.

TERCERO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público se encuentra ajustada a derecho en relación con los aspectos analizados en el presente proveído.

CUARTO. DECLARAR que la RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público se encuentra ajustada a derecho en relación con los aspectos analizados en el presente proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ACLARA VOTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La competencia para desarrollar medidas legislativas recae exclusivamente en el Presidente de la República Con el respeto debido por la decisión de la Sala adoptada en la sentencia de 1 de septiembre de 2020, me permito aclarar el voto, en cuanto considero que si bien es cierto que el decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Es entonces, al amparo de los decretos de desarrollo del estado de excepción, que las demás autoridades administrativas están habilitadas para expedir medidas de carácter general, las cuales son susceptibles de control inmediato de legalidad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 ACLARACIÓN DE VOTO DE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01507-00 Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: RESOLUCIÓN 975 DE 6 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 1022 DE 20 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 1117 DE 14 DE MAYO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 1165 DE 22 DE MAYO DE 2020 REFERENCIA: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto debido por la decisión de la Sala adoptada en la sentencia de 1 de septiembre de 2020, me permito aclarar el voto, en cuanto considero que si bien es cierto que el decreto declaratorio de un estado de excepción puede hacer el anuncio de medidas de naturaleza legislativa, la competencia para desarrollarlas recae exclusivamente en el Presidente de la República, lo que se desprende de los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, en los que se indica que mediante “tal declaración” el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Es entonces, al amparo de los decretos de desarrollo del estado de excepción, que las demás autoridades administrativas están habilitadas para expedir medidas de carácter general, las cuales son susceptibles de control inmediato de legalidad. En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones de la aclaración de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [3] Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019.

Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. [4] Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág 7. Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [5] Ibidem. [6] Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). [7] Consultado el 21 de abril de 2020 en la página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS): https://www.who.int/features/qa/39/es/ [8] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [9] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. [10] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.” [11] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [12] Reglamento del Consejo de Estado. [13] Reiteración de la sentencia de 18 de junio de 2020, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 4. Radicación 11001-03-15-000-2020-01201-00. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [14] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Asimismo: Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.” [15] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [16] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado Nº. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [18] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [19] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [20] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [21] Art. 212 C.P. [22] Art. 213 C.P. [23] Art. 215 C.P. [24] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA)A. M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [25] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [26] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [27] Art. 212 C.P. [28] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [29] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [30] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [31] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [32] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [33] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Universidad Externado de Colombia. [34] Luis Sarmiento Buitrago.

Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [35] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [36] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [37] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [38] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992 [39] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [40] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [41] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [42] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz [43] Corte Constitucional, C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [44] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [45] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [46] Art. 185 C.P.A.C.A. [47] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [48] “Medios de control”. [49] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [50] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [51] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [52] 2 de julio de 2012. [53] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [54] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [55] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [56] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [57] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [58] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [59] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [60] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [61] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [62] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [63] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [64] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [65] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [66] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [67] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [68] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [69] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [70] Cfr: Sala Décima Especial de Decisión, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00(CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00(CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011).- Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), entre otras. [71] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [72] Art. 137 CPACA. [73] Art. 138 CPACA. [74] Así, a guisa de ejemplo, el juicio de finalidad (Corte Constitucional) es afín al control de desviación de poder (Consejo de Estado); el de necesidad fáctica (Corte Constitucional), lo es al de desviación de poder (Consejo de Estado); y el de intangibilidad (Corte Constitucional), es tan solo una arista del control por violación de norma superior (Consejo de Estado). [75] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00.

M.P. César Palomino Cortés. [76] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad.” [77] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [78] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.

Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [79] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [80] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [81] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [82] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [83] Corte Constitucional, C-189 de 1998, M. P. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO. [84] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [85] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [86] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001- 03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [87] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [88] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [89] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [90] Corte Constitucional sentencia SU- 917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [91] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [92] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [93] Consultado el día 24 de agosto de 2020 en la página oficial de la entidad: http://www.urf.gov.co/webcenter/portal/Minhacienda/pages_normativa/Resolucio nesCirculares/resoluciones2020. [94] Ibidem. [95] Ibidem. [96] Ibidem. [97] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [98] “Por medio de la cual se define el monto de los recursos a trasferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones”, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”, “por medio de la cual se modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”, y ““por medio de la cual se adiciona y modifica la Resolución 975 del 6 de abril de 2020”, respectivamente. [99] Resoluciones N°. 975 de 6 de abril de 2020, 1022 de 20 de abril de 2020, 1117 de 14 de mayo de 2020 y 1165 de 22 de mayo de 2020. [100] 6 y 20 de abril de 2020, 14 y 22 de mayo de 2020, respectivamente. [101] “Que el inciso 5 del artículo 1 del citado decreto, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determinará el monto de recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas. || (…) De igual forma, el artículo 5 del Decreto Legislativo 518 de 2020 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores móviles en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas del Programa Ingreso Solidario”.

Este soporte de la Resolución 975 de 2020, se complementa con el contenido de cada uno de los aspectos modificados o adicionados por las sucesivas resoluciones. [102] Alberto Carrasquilla Barrera, Ministro de Hacienda y Crédito Público. [103] Atendiendo la intervención hecha por el MINHACIENDA al descorrer el traslado del medio de control, en ella se refirió al Decreto Legislativo 518 de 2020 para dar mayor claridad a la legalidad de los actos objeto de estudio, que, en síntesis, refiere a la administración, y regulación de aspectos propios de la operación del programa Ingreso Solidario. [104] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [105] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [106] En relación con tales programas, se pueden consultar, entre otros, los siguientes enlaces oficiales: (i) https://prosperidadsocial.gov.co/Noticias/beneficiarios-de-familias-en- accion-y-jovenes-en-accion-recibiran-nuevo-pago-ordinario-y-extraordinario- en-septiembre/;

(ii) https://devolucioniva.prosperidadsocial.gov.co/; (iii) https://www.fondodesolidaridadpensional.gov.co/informacion-de- interes/preguntas- frecuentes.html?showall=1#:~:text=Seg%C3%BAn%20lo%20establecido%20en%20la,de %20%2480.000%20a%20nivel%20nacional; y (iv) https://prosperidadsocial.gov.co/sgpp/transferencias/familias-en-accion/. [107] En la redacción original de la Resolución 975 de 2020 se precisaba: “Para cada uno de los giros que correspondan, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitará al Departamento Nacional de Planeación - DNP, con base en la información más reciente disponible, el acto administrativo contentivo del listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020”, este fragmento fue eliminado con la Resolución 1117 de 2020. [108] Según estimaciones tomadas del manual operativo del programa. [109] Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones. [110] Documento que desborda el objeto del control inmediato de legalidad de la referencia. [111] Al respecto, ver el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1093 del 6 de abril de 2020, expedida por el Departamento Nacional de Planeación “por la cual se establecen los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y se adopta el Manual Operativo ‘programa ingreso solidario’.”. [112] Al respecto, ver el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1093 del 6 de abril de 2020, expedida por el Departamento Nacional de Planeación “por la cual se establecen los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y se adopta el Manual Operativo ‘programa ingreso solidario’.”. [113] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicación CIL 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [114] Art. 3 Decreto Nº. 417 de 17 de marzo de 2020. [115] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [116] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [117] Conviene señalar que el Decreto 518 de 2020, mediante sentencia C-174 de 2020 de la Corte Constitucional (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), según se dio a conocer mediante el Comunicado No. 24 de junio 10 y 11 de 2020, fue declarado exequible (salvo la expresión “La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa” contenida en el parágrafo 1 del artículo 1, cuya exequibilidad se condiciona al entendido de que la misma no constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la implementación del programa. [118] Art. 2 constitucional. [119] Art. 2 constitucional. [120] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería. [121] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. [122] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [123] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [124] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”. [125] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [126] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [127] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [128] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [129] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [130] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [131] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [132] Ley 1437 de 2011, artículo 138.