25000-23-42-000-2014-03926-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 11 de junio de 2020 [N]o es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima técnica.

En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados, pues aunque debían liquidar el IBL pensional en los términos que se acaban de indicar, aplicaron de manera integral lo prescrito por el artículo 1.º de las Leyes 33 y 62 de 1985, con base en los factores devengados y cotizados en el último año de servicios.

Vale precisar que los actos administrativos acusados reconocieron a la demandante como beneficiaria del régimen de transición y del Decreto 929 de 1976, sin embargo decidieron aplicar por favorabilidad, de manera integral, lo previsto en la referida Ley 33 de 1985; lo que generó una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020, que no es pasible de ser desmejorada y que, aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 929 DE 1976 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-03926-01(3095-17) Actor: ROSALBA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 12 de septiembre de 2014 | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, | |Subsección “C” | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 8 de | |marzo de 2017 | |Resolutiva de la sentencia: accedió a las pretensiones. | Pretensiones[1] 1.

Declarar la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: i) Resolución UGM 038598 del 15 de marzo de 2012, que reconoció la pensión de vejez de la demandante; ii) Resolución RDP 012460 del 22 de octubre de 2012, que negó la reliquidación de la pensión; iii) Resolución RDP 021142 del 27 de diciembre de 2012, que reliquidó la pensión; y iv) Resolución RDP 021113 del 8 de mayo de 2013, que confirmó en todas sus partes el acto administrativo anterior. 2.

A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reliquidar la pensión de vejez en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, con base en el valor total correspondiente a cada emolumento, de acuerdo a la certificación expedida por el empleador. 3.

Ordenar a la entidad demandada pagar los incrementos anuales correspondientes, los intereses moratorios derivados de la condena impuesta, así como la indexación de las sumas reconocidas. 4. Compulsar copias a las autoridades disciplinarias y penales correspondientes, en caso de que se compruebe la existencia de actuación dolosa o culposa por parte de los funcionarios que expidieron los actos acusados, que haya generado perjuicios para la entidad demandada. 5.

Imponer la consecuente condena en costas y agencias en derecho. Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda[2] 1. La demandante nació el 12 de junio de 1949 y contaba con 64 años de edad a la fecha de presentación de la demanda. 2. Laboró al servicio del Municipio de Ibagué entre febrero de 1981 y noviembre de 1982, y en la Contraloría General de la República entre septiembre de 1984 y febrero de 2010. 3.

Es beneficiaria del régimen de transición pues contaba con 44 años de dad y más de 11 años de servicio a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 4. Adquirió su estatus pensional el 21 de noviembre de 2002. 5. A través de la Resolución UGM 038598 del 15 de marzo de 2012, la entidad demandada le reconoció la pensión de vejez en aplicación del régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976, con inclusión de los factores devengados en el último semestre de servicios pero liquidándolos de manera fragmentada y no conforme al valor total devengado. 6.

La Resolución RDP del 15 de marzo de 2012, reliquidó la pensión de vejez, incrementó el valor de la mesada pero omitió nuevamente contabilizar los factores que hacen parte del IBL en su valor total. 7. La Resolución RDP 021113 del 8 de mayo de 2013 confirmó en todas sus partes el acto administrativo anterior. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[3] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Resolución de excepciones (art. 180-6 CPACA) En el acta de la audiencia inicial se consignó lo siguiente respecto de las excepciones propuestas[4]: «[…] Luego de precisar que los medios exceptivos propuestos por la entidad demandada no serían resueltos en esta etapa de la audiencia por guardar relación directa con el fondo del asunto, el Magistrado Conductor, teniendo en cuenta que parte pasiva (sic) invocó la excepción genérica, procedió a hacer algunas precisiones en relación con la pretensión contenida en el numeral 2.10 del escrito de la demanda y con fundamento en lo expuesto

RESOLVIÓ

“1-Declarar probada de oficio a excepción de ineptitud sustantiva parcial de la demanda, en relación con la pretensión contenida en el numeral 2.10 del acápite de la demanda denominado “pretensiones y condenas”, [relacionada con la compulsa de copias disciplinarias y penales] al presentarse respecto de la misma una indebida acumulación de pretensiones, por las razones antes expuestas.

Se precisa que el proceso continuará respecto de las demás pretensiones que fueron formuladas en el escrito introductorio. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[5] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[6]: «[…] Determinar si a la señora Rosalba Rodríguez Velásquez le asiste derecho o no a que la entidad demandada reliquide la pensión de jubilación de la cual es titular, incluyendo dentro de la base de liquidación el valor total de los factores de salario certificados por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República como devengados en el último semestre de servicios, en aplicación del régimen pensional especial contenido en el Decreto 929 de 1976. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA[7] A través de sentencia proferida el 8 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, indicó que no fue materia de debate la aplicabilidad de la transición normativa del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al caso de la demandante, como tampoco su condición de beneficiaria del Decreto 929 de 1976, pues los actos administrativos demandados así lo reconocieron, de manera que su análisis jurídico se centró en la forma como fue obtenido el ingreso base de liquidación pensional.

En segundo lugar, sostuvo que a la demandante le asistía el derecho a que su pensión fuera liquidada con base en los valores totales de los factores devengados durante el último semestre de servicios, en los términos certificados por la Dirección de Talento Humano de la Contraloría General, y que el cotejo de tales valores con los indicados en los actos acusados, permitía concluir que la liquidación de la pensión se produjo tomando los factores de manera fraccionada.

Finalmente, señaló que el factor denominado indemnización de vacaciones no podía ser incluido en la reliquidación pensional, y que el factor denominado bonificación especial o quinquenio debía ser computado conforme al equivalente a un mes de remuneración mas no al total acumulado por todo el tiempo de labores, como lo pretendía la demandante.

Acorde con los anteriores razonamientos, el Tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró la nulidad parcial de los actos acusados, ii) ordenó la reliquidación con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, con base en los valores totales de los factores percibidos pero sin incluir los dos factores anotados previamente; iii) ordenó el pago de las diferencias resultantes en las mesadas pensionales ya canceladas; iv) ordenó indexar las sumas reconocidas; v) se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida y vi) negó las demás pretensiones de la demanda.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante[8], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Indicó que en lo atinente al factor denominado bonificación especial quinquenio, el mismo debe ser liquidado en igual proporción a los demás factores, esto es, tomando el último quinquenio causado y dividiéndolo entre 6, según pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la materia.

Añadió que el principio de sostenibilidad del sistema debe servir como soporte de la planeación normativa hacia futuro, pero respetando los derechos adquiridos de quienes estan cobijados por regímenes pensionales especiales, de modo que su desconocimiento acarrea una vía de hecho judicial, por disposición de la Corte Constitucional. La parte demandada[9], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Señaló que los factores que pueden ser incluídos en la liquidación pensional de los empleados públicos son los consagrados en el Decreto 1045 de 1978, y que tales emolumentos deben ser incluídos de manera proporcional a su causación anual, que para el caso de los servidores de la Contraloría se debe efectuar en sextas partes y no conforme a su valor total, de modo que los actos acusados se encuentran ajustados a derecho.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante[10]: Reiteró los argumentos del recurso de alzada. Parte demandada[11]: Reiteró los argumentos del recurso de alzada Ministerio Público[12]: Solicitó confirmar la sentencia impugnada, con el argumento de que las pruebas obrantes en el plenario le otorgan a la demandante el derecho a que su pensión sea reliquidada con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, como beneficiaria del régimen pensional del Decreto 929 de 1976, que debe prevalecer sobre las previsiones de la Ley 100 de 1993.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y ser beneficiarios del Decreto 929 de 1976, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura recientemente unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el ingreso base de liquidación pensional de quienes se enmarquen en tales supuestos de hecho se debe ceñir a los parámetros de liquidación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según se trate, y en lo que atañe a los factores, se debe atender la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio para determinar el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, bajo el régimen de transición. La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 2020[13] en la que fijó las reglas respecto del ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes, cobijados por el régimen de transición, sean beneficiarios del régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República, regulado por el Decreto 929 de 1976.

En dicha providencia la Sección acogió, a su vez, las reglas y subreglas que habían sido definidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[14], que sentó el criterio para la determinación del IBL de aquellas personas beneficiarias de la transición, que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

En efecto, la Sección Segunda indicó que «[…] si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[15], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. […]».

Así entonces, en la providencia de la Sección Segunda, se fijó la siguiente regla jurisprudencial: « […] Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994».

(Resaltado del texto original) Precisó además la sentencia en cita que la misma se aplicaría con efectos retrospectivos, de la siguiente forma «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables […]». De esa manera, se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

En otros términos, ninguna | | | |norma que regula los salarios y | | | |prestaciones sociales para tal sector | | | |dispone de manera expresa una regla de | | | |cotización diferente a la anunciada | | | |[…]» | | | | | | | |Factores Decreto 1158 de 1994: a) | | | |asignación básica mensual, b) gastos de| | | |representación, c) prima técnica, | | | |cuando sea factor de salario, d) primas| | | |de antigüedad, ascensional y de | | | |capacitación cuando sean factor de | | | |salario, e) remuneración por trabajo | | | |dominical o festivo, f) remuneración | | | |por trabajo suplementario o de horas | | | |extras, o realizado en jornada | | | |nocturna, g) bonificación por servicios| | | En resumen: La pensión de jubilación de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación y los factores sobre los cuales realizó aportes según el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Al respecto, se observan los siguientes actos administrativos en el asunto: |Acto reconocimiento o|Norma | |Factores | |reliquidación pensión|pensional |Monto y Periodo| | | |aplicada | | | |Resolución RDP 021142|Decreto 929 |75% del |Asignación básica, | |del 27 de diciembre |de 1976, |promedio del |bonificación por servicios | |de 2012, que |artículo 7. |promedio de los|prestados, prima de navidad, | |reliquidó la pensión | |salarios |prima de servicios, prima de | |de vejez de la | |devengados en |vacaciones, quinquenio. | |demandante. | |el último | | | | |semestre de | | | | |servicios. | | En conclusión: no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado la afiliada en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho a la pensión, o durante todo el tiempo, el que fuere superior, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados, pues aunque debían liquidar el IBL pensional en los términos que se acaban de indicar, aplicaron de manera integral lo prescrito por el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y generaron para la demandante una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020, que no es pasible de ser desmejorada y que aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencias del 7 de abril de 201616, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por las providencias de Sala Plena del 28 de agosto de 2018 y de esta misma Sección del 25 de abril de 2019 y del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio jurisprudencial ocurrido en el curso del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 8 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que accedió parcialmente las súplicas de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la señora Rosalba Rodríguez Velásquez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En su lugar, Segundo: Negar las súplicas de la demanda. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto: En los términos del memorial recibido por medios electrónicos el 16 de julio de 2020, se reconoce personería adjetiva a la abogada Katterine Johana Lugo Camacho, identificada con la cédula de ciudadanía nº 1.019.010.186 y tarjeta profesional nº 256.711 del C.S.J., para que represente los intereses de la parte demandada en el proceso de la referencia, en calidad de apoderada sustituta.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 71 a 72, C1. [2] Folios 64 a 70, C1. [3] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [4] Folio 149, C1. [5] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

(2015). EJRLB. [6] Folio 149, C1. [7] Folios 198 a 221, C1. [8] Folios 230 a 240, C1. [9] Folios 242 y 243, C1. [10] Folios 275 a 281, C1. [11] Folios 271 a 274, C1. [12] Folios 282 a 288, C1. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp. 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14)CE-SUJ-SII- 020-20. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [15] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, y 2º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [16] Tal como consta en la certificación laboral expedida por las entidades en las que laboró, visibles en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (fl. 132, C1), y en documento que obra a folio 8 del expediente. [17]De conformidad con las certificaciones expedidas por la Contraloría General de la República, visibles en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (fl. 132, C1), y en el documento que obra a folio 6 del expediente.