PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”.
La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». […] La primera subregla se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «[…] -.
Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. -.
Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». […] De acuerdo con la regla y subreglas del precedente, el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-01512-01(0760-15) Actor: JOSÉ ELISEO GUTIÉRREZ PINTO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: Reliquidación pensión ordinaria de jubilación Ley 33 de 1985 – régimen de transición de Ley 100 de 1993 – ingreso base de liquidación – precedente de Sala Plena del Consejo de Estado Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 4 de septiembre de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda encaminadas a la reliquidación de una pensión de jubilación.
ANTECEDENTES Pretensiones. 1. El señor José Eliseo Gutiérrez Pinto, a través de apoderado especial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en procura de la nulidad de las Resoluciones RDP 8554 del 30 de agosto de 2012, expedida por la subdirectora de determinación de derecho de la UGPP, a través de la cual le fue negada la reliquidación de la pensión; y RDP 15629 del 15 de noviembre del mismo año, signada por el director de pensional de la entidad previsional referida, que confirmó la decisión inicial. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada, a reliquidar su pensión con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio incluyendo la totalidad de factores de salario, con fundamento en la Ley 33 de 1985; y que se le condene al pago de las diferencias causadas entre lo reconocido y lo resultante de la reliquidación, sumas de dinero que pidió ser indexadas a valor presente; y que el fallo que así lo ordene sea cumplido en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resume de la siguiente manera la situación fáctica del demandante, así: 3.1. Señala que nació el 12 de marzo de 1946 y, laboró al servicio del Ministerio de Hacienda desde el 0 de julio de 1969 hasta el 30 de marzo de 1993, acumulando más de 23 años de servicio. 3.2. Informa que CAJANAL le reconoció una pensión de vejez con los requisitos de la Ley 33 de 1985, por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada con el 75% del promedio de salarios cotizados durante el último año de servicio, a partir del 12 de marzo de 2001, en cuantía de $336.722.55, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad.
Indica además, que la pensión le fue reliquidada con los mismos parámetros normativos, incluyéndose en el IBL el auxilio de alimentación y de transporte y la prima de servicios, elevándose a la cuantía de $458.553.oo. Normas vulneradas y concepto de violación. 4. El actor cimienta su demanda en los artículos 2, 6, 25, y 58 de la Constitución Política;
Ley 6 de 1945; Ley 4 de 1966; Decreto 1042 y 1045 de 1978; y en la Ley 33 de 1985. 5. Como concepto de violación sostiene que según la jurisprudencia de la sección segunda del Consejo de Estado, el régimen de transición es una de las muestras del principio de favorabilidad reconocido por el legislador en materia laboral, debiéndose aplicar a sus beneficiarios conforme a la Ley 33 de 1985 a través de la liquidación de su pensión con el 75% del promedio de todos los factores de salario devengados en el último año de servicio; cuestionando así el reconocimiento que obtuvo en vía gubernativa, que tuvo en cuenta la Ley 100 de 1993.
Contestación de la demanda. 6. La parte demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que el legislador dentro de su libertad de configuración podía limitar la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios solo a los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior.
Por ello, indica que la base de liquidación de la pensión que así deba reconocerse se define con fundamento en el inciso tercero del artículo 36 de tal normativa, escapando así este elemento de la transición normativa. La sentencia de primera instancia. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al vencido. 8.
Para decidir así fijó como problema jurídico: determinar cuál es el régimen jurídico aplicable de las pensiones otorgadas a las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, los factores que se deben incluir en la liquidación de la prestación. 9. Luego de traer a colación el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y de analizar la historia laboral del actor, encontró que se encontraba amparado por él, considerando que la norma pensional aplicable era la Ley 33 de 1985, por lo que estimó que la pensión debió ser liquidada con el 75% del promedio de los todos salarios devengados en el último año de servicio, conforme al criterio unificado por la sección segunda del Consejo de Estado; según el cual, precisó, debe existir una relación proporcional entre retribución del trabajo e integración de la base de liquidación pensional.
Recurso de apelación. 10. La parte demandada como apelante único, interpone recurso de apelación con el propósito de que se revoque el fallo de primera instancia y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Su inconformidad la hizo consistir en que el a quo no tuvo en cuenta que el IBL no hace parte de la transición normativa de la Ley 100 de 1993, por cuanto a sus beneficiarios se le respeta conforme a la norma anterior, los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo.
Por tanto, a fin de establecer el IBL, manifiesta que se deberán aplicar las reglas contenidas en los artículos 21 y 36 inciso 3º de la mencionada ley, y los factores del Decreto 1158 de 1994, tal como es el criterio de la Corte Constitucional. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 11. La parte demandante no alegó de conclusión. La parte demandada reiteró los argumentos vertidos en la apelación, que en su juicio conduce a la revocatoria de la sentencia de primer grado.
Por su parte, el Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en la causa. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 12. De acuerdo con el cargo formulado en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala dar respuesta al siguiente interrogante: ¿el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993?, y una vez dilucidado lo anterior; establecer si, ¿comprende todos los factores de salario devengados durante el último año de servicio; o solo los previstos en el Decreto 1158 de 1994 en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 13.
Para resolver lo planteado, la Sala tendrá en cuenta la reglas y subreglas fijadas en la sentencia de unificación del Pleno de la Corporación, y ii) el análisis del caso concreto. Precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado. 14. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[2], que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[3], precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. 15.
La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 16.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «[…] 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. […] el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables. […]» 17.
La primera subregla se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «[…] - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» 18.
La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 19. Esta subregla se sustenta, así: «[…] 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]». 20.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente, el problema planteado se resuelve manifestando que el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
Del caso concreto. 21. Es importante recordar, que la discusión del presente asunto se contrae en definir el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos de la Ley 33 de 1985 a los beneficiarios del régimen de transición. 22. Al respecto, la Sala encuentra que el accionante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 porque al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de aquella norma tenía más de 40 años de edad, pues nació el 12 de marzo de 1946[4]. 23.
En tal contexto, siguiendo la línea vinculante del Pleno de la Corporación, la Sala resolverá la apelación interpuesta por la parte demandante, concluyendo que no tiene derecho a la reliquidación de su pensión con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, porque si bien al ser beneficiario del régimen de transición, y tal virtud, destinatario de la Ley 33 de 1985, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previstos en tal norma, pero el monto sería del 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL que corresponde a «las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.»[5]. 24.
La aplicación del régimen de transición es evidente para el accionante en la Resolución 3899 del 6 de agosto de 2001 expedida por CAJANAL[6] -acto de reconocimiento pensional-, y se aplicaría conforme las directrices jurisprudenciales actuales así: | |Consolidación del| | | |Beneficio |Derecho |Ingreso Base de Liquidación|Tasa de | |de la |(Artículo 1 Ley |(artículo 36 de la Ley 100 |reemplazo, | |transición |33 de 1985) |de 1993/Decreto 1158 de |Artículo 1 | |pensional | |1994) |Ley 33 de | |(Artículo | | |1985 | |36 de la | | | | |Ley 100 de | | | | |1993) | | | | | | |Tiempo de| | | | | |Edad |servicio |Periodo |Factores | | |Nació el 12| | | | | | |de marzo de|55 años|20 años |Periodo |Asignación | | |1946, tenía| | |faltante |básica | | |más más de | | |para el | | | |40 años de | | |estatus |Bonificación |75% | |edad al 1 | | | |por servicios| | |de abril de| | | | | | |1994. | | | | | | | | | | | | | |Estatus jurídico | | | | | |de pensionada el | | | | | |12 de marzo de | | | | | |2001 | | | | 25.
Como se puede observar, el acto de reconocimiento fue explícito en señalar los factores que tuvo en cuenta para integrar el IBL pensional, coincidiendo con los previstos en el Decreto 1158/94, lo que le permite a la Sala establecer el apego de la liquidación pensional con los mandatos constitucionales del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, la pensión se liquida con base en los aportes efectivamente cotizados. 26.
Así las cosas, si bien el accionante durante su último año de servicio, e incluso dentro del periodo de liquidación de su pensión, devengó factores de salario adicionales a los tenidos en cuenta, en todo caso, y tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 27.
Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada sin consideración adicional en lo que al fondo atañe. Costas procesales. 28. La jurisprudencia de la Sala[7] en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 29.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar al vencido. 30.
Finalmente, atendiendo los impedimentos que le fueron aceptados a dos de los integrantes de la Subsección B, doctores Cesar Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter, por haber conocido del asunto en la primera instancia[8], la Sala que discutió y aprobó la presente providencia se integró por la ponente y los magistrados de la Subsección A, doctores William Hernández Gómez y Rafael Francisco Suárez Vargas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCAR la sentencia de 4 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por José Eliseo Gutiérrez Pinto contra la UGPP, para la reliquidación de su pensión de jubilación, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar:
PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante. Por la Secretaría de la sección segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingresó al Despacho el 24 de enero de 2020, folio 372.
No obstante, el 20 de noviembre de 2015, había ingresado para fallo, pero en esa oportunidad la suscrita ponente manifestó su impedimento, que no fue aceptado por la Sala de sección segunda, mediante auto del 18 de noviembre de 2019, donde además se encontró fundado el manifestado por los doctores César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter por haber conocido del asunto en la instancia anterior.
Folio 365 a 367. [2] Exp. 4403-2013, con ponencia del Consejero de Estado, César Palomino Cortés [3] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. [4] Conforme al acto de reconocimiento, folio 29. [5] Le aplicaría el inciso 3º del art. 36 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban menos de diez años para adquirir el derecho. [6] Folios 21 a 31. [7] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] Suscribieron auto que resolvió llamamiento en garantía.