ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SIMPLE EJECUCIÓN NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL En concepto de esta Sala, del estudio de la revisión de la decisión enjuiciada se advierte que el tribunal no incurrió en una indebida valoración probatoria al confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho porque el acto demandado no era susceptible de control judicial.
(…) Por lo anterior, es claro que el tribunal sí valoró la orden dada por el juzgado que ordenó la reliquidación de la pensión de la accionante para el momento en que adquirió el estatus jurídico, y de ahí estableció que el acto demandado era de ejecución no pasible de control judicial. Ahora bien, de la revisión de la Resolución No. UGM 009314 del 21 de septiembre de 2011 (acto demandado) la Sala encuentra que, en efecto, dicho acto se expidió en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 6 de noviembre de 2007 y su contenido corresponde a la liquidación de la pensión gracia de la accionante durante el último año anterior al cumplimiento del estatus pensional.
(…) En ese sentido, se advierte que la accionada valoró los actos demandados y encontró que aquellos no eran demandables, pues la pensión le fue reliquidada en cumplimiento de una orden judicial, por tanto, la decisión adoptada por el tribunal no incurrió en el defecto fáctico alegado. Con base en lo expuesto, la Sala negará el amparo invocado por la accionante, toda vez que el Tribunal Administrativo del Meta no incurrió en los defectos alegados.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02682-00(AC) Actor: CLAUDIA CIFUENTES DE SALGADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Procede la Sala a decidir el recurso de amparo interpuesto contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto por ser el superior jerárquico del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 17 de junio de 2020 Claudia Cifuentes de Salgado presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, vulnerados, en su concepto, por el auto del 11 de diciembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, decisión en la que se confirmó el auto del 25 de septiembre de 2017 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio mediante el cual éste rechazó la demanda, al considerar que el acto demandado era un acto de ejecución. 2.- Como pretensiones formuló la siguiente: <<Se CONCEDA la tutela interpuesta para la protección de mis derechos Constitucionales Fundamentales denominados DEBIDO PROCESO y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA.
En virtud de lo anterior se ordene al Tribunal Administrativo del Meta dejar sin efectos el Auto Interlocutorio No. 887 del 11 de diciembre de 2019, proferido dentro de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 50001333300220160027201, para que en su lugar revoque el auto del 25 de septiembre de 2017, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio rechazó la demanda, y en consecuencia se mantenga la admisión de la demanda fechada el 25 de julio de 2016.>> B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Por medio de Resolución No. 12780 del 11 de octubre de 1996, la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL le reconoció a Claudia Cifuentes una pensión de gracia, efectiva a partir del 20 de abril de 1995, en cuantía de $211.696,31 pesos, sin que en la base de liquidación se tuvieran en cuenta los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada. 3.2.- El 9 de febrero de 2004, a través de la Resolución No. 2164, CAJANAL reliquidó la pensión de la accionante en cuantía de 1’189.631,25 pesos, por retiro definitivo del servicio, con efectividad a partir del 1° de enero de 2003. 3.3.- El 13 de septiembre de 2003, la accionante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a obtener un reajuste pensional con fundamento en la inclusión de los factores salariales percibidos. 3.4.- El 6 de junio de 2007, el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio profirió sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda surtida bajo el radicado No. 2003 – 30332 y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL incluir en el cómputo de la mesada pensional la prima de Navidad y alimentación percibidas en el año previo a la adquisición del estatus jurídico de pensionada. 3.5.- En cumplimiento de dicha sentencia, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución UGM 9314 del 21 de septiembre de 2011, mediante la cual reajustó la pensión gracia con la inclusión de los factores salariales devengados durante el año previo a la obtención del derecho pensional, esto es, en cuantía de $238.048. 3.6.- El 21 de febrero de 2012 y el 13 de julio de 2012, la accionante solicitó por escrito a la UGPP, el retiro de la Resolución UGM 9314 de 2011 y, en consecuencia, la inclusión en nómina de la Resolución 2164 de 2004, sin que le fuera resuelta dicha solicitud. 3.7.- El 15 de julio de 2016 la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, proceso que fue asignado por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio bajo el radicado No. 2016-272. 3.8.- En audiencia inicial llevada a cabo el 25 de septiembre de 2017, el Juez dejó sin efectos el auto admisorio de la demanda y, en consecuencia, la rechazó de plano por considerar que la Resolución UGM 9314 del 21 de septiembre de 2011 no era susceptible de control judicial, toda vez que esta tenía la connotación de acto administrativo de ejecución. 3.9.- Contra esta decisión la accionante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta en auto del 11 de diciembre de 2019, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva por cuanto el Tribunal Administrativo del Meta rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual se pretendía la nulidad de la Resolución UGM 009314 del 21 de septiembre de 2011, al considerar que ésta se trataba de un acto administrativo de simple ejecución. Para la accionante, el acto administrativo demandado desbordó el espíritu de la sentencia que ordenó su expedición, y por esa razón solicitaba la nulidad de dicho acto.
La accionante fundamentó su solicitud de amparo en los siguientes defectos: 4.1.- Defecto fáctico. La accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo del Meta i) valoró indebidamente el contenido de la Resolución UGM 009314 del 21 de septiembre de 2011, porque pasó por alto “el espíritu de la sentencia del 6 de junio de 2007, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio”, y adoptó la decisión de considerar la Resolución UGM 009314 del 21 de septiembre de 2011 como un acto de ejecución, sin realizar un análisis comparativo entre lo ordenado en la sentencia del 6 de junio de 2007 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y el acto demandado. 4.2.- Defecto sustantivo.
Sostuvo que el tribunal aplicó a su caso el numeral 3° del artículo 169 del CPACA de manera equívoca, pues el acto demando no es un acto de ejecución. 4.3.- Manifestó que vulneró la aplicación del principio constitucional de favorabilidad, pues el acto administrativo que resultaba más beneficioso para la accionante, esto es la Resolución 2164 del 2004, no había desaparecido como consecuencia del decaimiento del mismo por la expedición de la Resolución UGM 9314 del 2011, el Tribunal Administrativo del Meta debió ordenar la aplicación de dicha resolución y, en consecuencia, reajustar la pensión de la accionante.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- Tribunal Administrativo del Meta 5.1.- El Tribunal Administrativo del Meta se opuso a las pretensiones de la acción de tutela porque a su juicio la accionante no presentó ningún argumento de vulneración de derechos fundamentales. 5.1.1.- Sostuvo que la decisión se tomó luego de un análisis detallado de los medios de prueba arrimados al proceso, de la jurisprudencia aplicable, lo dispuesto en la normatividad vigente y en uso de los principios que le asisten como juez.
Con base en todo lo anterior, la autoridad judicial rechazó la demanda porque el acto administrativo acusado no era susceptible de control judicial. 6.- Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social (terceros con interés) 6.1.- Sostuvo que la acción de tutela no cumplía con los requisitos generales ni específicos de procedencia contra providencias judiciales.
Afirmó que la accionante pretendía usar la acción de tutela como una tercera instancia a pesar de que el proceso administrativo había concluido de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley. II. CONSIDERACIONES 7.- Los reparos de la accionante se dirigen contra una providencia judicial, por lo que resulta necesario entrar a verificar si se cumple con los requisitos generales de procedencia. Determinado lo anterior, la Sala resolverá las cuestiones sobre derechos fundamentales que planteó la accionante contra la sentencia acusada.
E. Cumplimiento de los requisitos de procedencia 8.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 8.1.- El asunto es de relevancia constitucional, toda vez que la litis se dirige a la posible vulneración de los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de la accionante con ocasión a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, decisión en la que al parecer se incurrió en una indebida valoración probatoria y no se aplicaron las normas concernientes al caso. 8.2.- Los defectos propuestos contra la sentencia enjuiciada no pueden ser controvertidos a través de recursos ordinarios o extraordinarios. 8.3.- El requisito de inmediatez se cumplió, toda vez que el auto acusado se profirió el 11 de diciembre de 2019 y fue notificado mediante estado del 19 de diciembre de 2019.
Teniendo en cuenta que la tutela de la referencia se interpuso el 17 de junio de 2020, se concluye que fue presentada dentro del plazo razonable fijado por la jurisprudencia para ello.[1] 8.4.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 8.5.- La acción de tutela se dirige contra la sentencia judicial proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 9.- Satisfechos los requisitos generales, la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante porque no se encuentran configurados los defectos fáctico y sustantivo, por las siguientes razones: 9.1.- Respecto al defecto fáctico, la accionante sostuvo que la sentencia objeto de tutela valoró indebidamente las pruebas aportadas en proceso ordinario, pues no tuvo en cuenta “el espíritu de la sentencia del 6 de junio de 2007” proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio que ordenó la reliquidación de la pensión. El tribunal no se percató de que la Resolución UGM 9314 del 2011 desbordó lo ordenado en dicho fallo, pues lo lógico es que la mesada aumente y no que disminuya. 9.2.- Entonces, si la orden a CAJANAL fue la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de la prima de Navidad y alimentación devengadas durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del derecho, el acto debía incluir dichos incrementos.
No obstante, el acto demandado desmejoró el monto de la pensión, por lo cual era susceptible de control judicial. 9.3.- En concepto de esta Sala, del estudio de la revisión de la decisión enjuiciada se advierte que el tribunal no incurrió en una indebida valoración probatoria al confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho porque el acto demandado no era susceptible de control judicial.
Para llegar a esa conclusión el tribunal analizó el contenido del acto demando y encontró que: <<según el aparte de la sentencia allí citada, se observa que se ordenó a la entidad demandada la reliquidación de la pensión gracia de la señora Claudia Cifuentes incluyendo los factores salariales de prima de Navidad y de alimentación devengado en el año anterior al reconocimiento de la pensión y, cotejando con el pronunciamiento de la administración, se evidencia que la entidad demandada acogió la orden dada por el juzgado en el entendido que incluyó en la liquidación los referidos factores devengados durante el año 1994 a 1995.
Por esta razón se colige que la Resolución No. UGM 009314 del 21 de septiembre de 2011 no excedió la orden del Juez y en ese sentido, por ser un acto de ejecución, no es susceptible de control judicial (…)>> 9.4.- Por lo anterior, es claro que el tribunal sí valoró la orden dada por el juzgado que ordenó la reliquidación de la pensión de la accionante para el momento en que adquirió el estatus jurídico, y de ahí estableció que el acto demandado era de ejecución no pasible de control judicial.
Ahora bien, de la revisión de la Resolución No. UGM 009314 del 21 de septiembre de 2011 (acto demandado) la Sala encuentra que, en efecto, dicho acto se expidió en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 6 de noviembre de 2007 y su contenido corresponde a la liquidación de la pensión gracia de la accionante durante el último año anterior al cumplimiento del estatus pensional. 9.5.- Ahora bien, la accionante también demandó la nulidad del acto presunto negativo producto de las peticiones presentada ante la UGPP del 21 de febrero y 13 de julio de 2012, en las que solicitó a dicha entidad la aplicación del principio de favorabilidad laboral, esto es, que se incluyera en nómina la Resolución 2164 de 2004 mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de la accionante por retiro definitivo del servicio en cuantía de $1.189.631, y se excluyera la Resolución No. UGM 009314 de 21 de septiembre de 2011, puesto que la segunda le reliquidó la mesada pensional por una suma inferior. 9.6.- Sobre el particular, la Sala encuentra que en la providencia enjuiciada el tribunal sostuvo que el acto ficto tampoco era demandable <<porque con el nacimiento a la vida jurídica de la Resolución No. UGM 009314 de 21 de septiembre de 2011, implícitamente se derogó el acto que pide que se incluya, al operar la pérdida de la fuerza ejecutoria por desaparecimiento de sus fundamentos de hecho y derecho, tras la expedición del fallo judicial que ordena la reliquidación con el año anterior al estatus pensional.
Por consiguiente, al no ser susceptible de control judicial el acto demandado>> había lugar al rechazo de la demanda. 9.7.- En ese sentido, se advierte que la accionada valoró los actos demandados y encontró que aquellos no eran demandables, pues la pensión le fue reliquidada en cumplimiento de una orden judicial, por tanto, la decisión adoptada por el tribunal no incurrió en el defecto fáctico alegado. 10.- La accionante también alega un defecto sustantivo, y para ello sostiene que el tribunal aplicó de manera equivocada al numeral 3 del artículo 169 del CPACA.
Sobre el particular, dicha norma establece que << Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.>> Comoquiera que el tribunal consideró que los actos enjuiciados no eran demandables, resulta acertada la aplicación de la referida norma y la consecuencia que allí se establece, la cual consiste en el rechazo de la demanda.
De manera que no se encuentra configurado el defecto sustantivo. 11.- Por otra parte, en la Resolución No. UGM 009314 de 21 de septiembre de 2011, quedó consignado que la cuantía de la pensión se elevaba en $238.048 a partir del 29 de julio de 2002 y que antes de la liquidación en el área de nómina, el Fondo de Pensiones Públicas debía pagar la diferencia resultante entre los actos que reconocieron y reliquidaron la pensión de la accionante, entre ellos, la Resolución 2164 de 2004.
Finalmente, la accionante no allegó prueba que demuestre que viene percibiendo una mesada inferior. 12.- Con base en lo expuesto, la Sala negará el amparo invocado por la accionante, toda vez que el Tribunal Administrativo del Meta no incurrió en los defectos alegados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGUESE el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso, y a la tutela judicial efectiva de los derechos.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201- 01.