ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / ACCIÓN DE GRUPO PARA EL RECLAMO DE DAÑOS CAUSADOS – Derivados de una avalancha / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO Corresponde, entonces, a la Sala decidir si la sentencia del 20 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente o en defecto fáctico al declarar la responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y [de] la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
(…) Como se vio en los antecedentes, la parte actora alegó que la sentencia del 20 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación de los decretos 919 de 1989 y 93 de 1998. A juicio de la demandante, de esas normas no puede derivarse responsabilidad, por cuanto asignan a las corporaciones autónomas regionales funciones de simple colaboración en temas de prevención de desastres.
En el mismo sentido, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres alegó que no era responsable de los daños causados y que el tribunal demandado ni siquiera señaló de manera concreta cuál fue la función que se incumplió. A juicio de la Sala, la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo, por las razones que pasan a exponerse. [En primera medida,] (…) contra lo alegado por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, no es cierto que las entidades municipales o territoriales sean responsables exclusivos de la prevención y atención de desastres, pues la ley, en aplicación de principios como descentralización, coordinación, colaboración y participación administrativas, asignó funciones a otras entidades, que conformaban el denominado Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
(…) En criterio de la Sala, lo cierto es que no resultaba irrazonable considerar que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres fueran condenadas en el proceso de acción de grupo, toda vez que tienen responsabilidad directa en la elaboración, coordinación y ejecución de los denominados planes para la prevención y atención de desastres, en el nivel municipal y regional.
Debe decirse que la acción de tutela no es un mecanismo previsto para efecto de cuestionar las interpretaciones razonables de los jueces de instancia, puesto que no se asimila a un recurso procesal ordinario. Como se sabe, en cuanto al denominado defecto sustantivo, la tutela prospera únicamente cuando se evidencia que la interpretación adoptada por la autoridad judicial demandada es caprichosa o irrazonable, circunstancia que, se reitera, no ocurrió en este caso.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / ACCIÓN DE GRUPO PARA EL RECLAMO DE DAÑOS CAUSADOS – Derivados de una avalancha / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO [La] Sala también descarta el desconocimiento del precedente, pues, como ya se dijo, la entidad demandante citó providencias que no guardan identidad fáctica y jurídica con el caso de la referencia. Mientras en el sub lite se trata de un caso de acción de grupo, en las providencias invocadas como precedente, fueron decididos en procesos de acción popular.
(…) Ahora bien, la parte actora y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres también alegaron que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, pues, a su juicio, en el proceso de acción de grupo se evidenció que la causa efectiva del daño fue la fuerza mayor o el caso fortuito, derivado de las fuertes lluvias ocurridas en los días anteriores al desastre del 12 de abril de 2006.
La Sala también desestima el defecto fáctico, pues, según se advierte en la sentencia cuestionada, la prueba de la responsabilidad se sustentó en tres elementos: (i) la existencia de una obligación legal de asistencia, coordinación e intervención para prevenir o mitigar el desastre, que ya fue analizada en el estudio del defecto sustantivo;
(ii) la omisión de esos deberes, sustentada en la falta de evidencia sobre acciones efectivas para prevenir el desastre, en informes técnicos que dieron cuenta de la situación de riesgo y de la previsibilidad, y (iii) el hecho notorio de la alta frecuencia de lluvias torrenciales en la zona pacífica colombiana. En criterio de la Sala, las inconformidades formuladas por la parte actora sobre la valoración probatoria no desvirtúan la razonabilidad del análisis realizado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En efecto, resulta válido concluir que las lluvias frecuentes y torrenciales no evidencian la fuerza mayor o el caso fortuito, por cuanto, como se sabe, se trata de una situación habitual en la zona del desastre. Esta conclusión toma más solidez cuando el tribunal señala que existen informes técnicos que dan cuenta de la previsibilidad del desastre.
(…) La Sala no encuentra que el análisis probatorio sea contraevidente o caprichoso. Por el contrario, la valoración fue adecuada y no se advierte que haya sido desconocido el principio de la sana crítica. Por consiguiente, la intervención del juez de tutela resulta improcedente. Se reitera, no procede la tutela para efecto de cuestionar las valoraciones probatorias razonables.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03504-01(AC) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de marzo de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró improcedente la tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1. El 31 de julio de 2019, en ejercicio de la acción de tutela y por intermedio de apoderado judicial, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 20 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 2. INVALIDAR Y DEJAR sin efectos la providencia judicial: Sentencia No. 27 de fecha veinte (20) de marzo de dos mil diecinueve (2.019), proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro del Proceso Radicado con el número: 76109-33-31-002-2008-00071-01 o 76109- 33-33-002-2008-00071-01.
En consecuencia, ordenar al Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que profiera una nueva providencia dentro de las cuarenta y ocho horas (48) (sic) siguientes a la notificación del Fallo de la presente Acción de Tutela, teniendo en cuenta el Precedente Jurisprudencial del Honorable Consejo de Estado antes indicado y la valoración de las pruebas que reposan en el Expediente, dejando en claro que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC., NO ES RESPONSABLE DIRECTA DE LA (sic) INDEMNIZACIÓN ALGUNA, PORQUE LA FUNCIÓN DE MI MANDANTE ES DE APOYO Y COLABORACIÓN EN MATERIA DE RIESGOS.
Además, por haberse presentado circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.
3. EFECTOS DE LA INVALIDACIÓN DEL FALLO, como consecuencia del AMPARO CONSTITUCIONAL, con el mayor respeto, solicito se ordene suspender el pago de las indemnizaciones y se esté al resultado del nuevo Fallo, conforme a lo ordenado por el señor Juez Constitucional. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
El 12 de abril de 2006, en la carretera Alejandro Cabal Pombo del Distrito de Buenaventura, ocurrió una avalancha y resultaron afectados los caseríos denominados Bendiciones, Kilómetro Cuarenta, Zaragoza, Triana (Boquerón), La Laguna, El Palillo y otros aledaños[1]. 2.2. Azarías Alomia Riascos y otros interpusieron demanda de acción de grupo contra el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior y de Justicia, el departamento del Valle del Cauca, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y el distrito de Buenaventura, por estimarlos administrativamente responsables de la avalancha y los daños derivados de esta. 2.3.
Mediante la sentencia del 25 de septiembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura negó las pretensiones de la demanda, toda vez que no encontró demostrado el nexo causal entre el daño y la falla en el servicio consistente en omitir las obligaciones de prevención de riesgos de desastre natural. 2.4. Los demandantes de la acción de grupo apelaron esa decisión y, por sentencia del 20 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la revocó y, en su lugar, accedió a las pretensiones.
En síntesis, el tribunal consideró que sí se evidenció el nexo de causalidad entre el daño (muerte y desaparición de 37 personas) y la falla en el servicio (omisión del deber de adoptar medidas de prevención de desastres). 2.4.1. Por consiguiente, el tribunal condenó solidariamente al Ministerio del Medio Ambiente, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Transporte, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al distrito de Buenaventura, al departamento del Valle del Cauca, al Instituto Nacional de Vías (Invías) y a los integrantes del consorcio Progreso de Buga.
La condena se limitó exclusivamente a los perjuicios morales derivados de la muerte y desaparición de las 37 personas. No se reconocieron perjuicios de índole material. 3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora manifestó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto tiene relevancia constitucional, por estar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Que fueron agotados los recursos disponibles en el proceso de acción de grupo.
Que está cumplido el requisito de inmediatez, puesto que la sentencia cuestionada fue notificada el 29 de marzo de 2019 y la demanda de tutela fue radicada el 31 de julio de 2019. Que los defectos identificados son determinantes en el sentido de la decisión cuestionada. Que no se cuestiona una sentencia de tutela. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que la sentencia del 20 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en los siguientes defectos: 3.2.1.
Defecto sustantivo, por indebida interpretación de los decretos 919 de 1989[2] y 93 de 1998. A juicio de la demandante, de esas normas no puede derivarse ninguna responsabilidad, por cuanto asignan a las corporaciones autónomas regionales funciones de simple colaboración en temas de prevención de desastres. Que esas normas no asignan responsabilidad directa y, por ende, no pueden sustentar la condena impuesta en la providencia cuestionada. 3.2.1.1.
Que, de hecho, dichas normas señalan que las competencias en materia de riesgos recaen en los entes territoriales y en las entidades que conforman el Comité Técnico Nacional de Prevención de Desastres. 3.2.3. Desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado[3], que, a su juicio, «claramente dice que la competencia directa en materia de riesgos es del Ente Territorial». 3.2.4.
Defecto fáctico, por indebida valoración probatoria. Que en el expediente de acción de grupo se evidenció que hubo fuerza mayor o caso fortuito, toda vez que sí existía un plan de acción para efecto de atender la calamidad ocurrida en el distrito de Buenaventura. Que ese plan fue elaborado por la Dirección de Prevención y Atención de Desastres y tenía fecha del 18 de abril de 2016. 3.2.4.1.
Que, además, era imposible que las autoridades demandadas controlaran o previeran los efectos de once horas de lluvias torrenciales, que, a la postre, causaron el deslizamiento de tierra. 3.2.4.2. Que en el proceso ordinario también se evidenció que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca cumplió con las obligaciones a su cargo, puesto que sancionó a los propietarios de balnearios construidos sin autorización. 4.
Intervenciones 4.1. El Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura aportó, en calidad de préstamo, el expediente de acción de grupo con radicado 76109-33-33-002- 2008-00071-01, demandante: Azarías Alomia Riascos y otros. 4.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no intervino, pese a que fue notificado de la admisión de la demanda de tutela, mediante correo electrónico del 8 de agosto de 2019. 4.3.
El Departamento del Valle del Cauca pidió que se dejara sin efectos la sentencia cuestionada y, en ese sentido, sostuvo que se evidencia la existencia de defecto sustantivo y de desconocimiento del precedente, en los mismos términos propuestos en la demanda de tutela. 4.4. El Invías manifestó que concuerda con la solicitud de tutela, por cuanto, en su criterio, el daño derivado de la avalancha tuvo origen en una situación de fuerza mayor o caso fortuito.
Que una prueba pericial aportada al proceso evidenció que las lluvias torrenciales fueron la causa directa y determinante del siniestro. 4.4.1. Que, además, al Invías no le asiste ningún tipo de responsabilidad en el hecho dañoso, por cuanto, de conformidad con el decreto 2171 de 1992, no tiene a su cargo obras relacionadas con el control de sedimentación o canalización de ríos, de conformidad con el Decreto 2171 de 1992. 4.4.2.
Que, por lo demás, los alcaldes son los responsables de controlar y vigilar los asentamientos humanos ubicados en zonas de alto riesgo y de prevenir y atender desastres naturales. 4.5. El Ministerio de Transporte apoyó las pretensiones de la demanda, pues, en su criterio, es cierto que se desconoció el precedente y las normas que señalan a los municipios y distritos como responsables de la prevención y atención de desastres.
Que, además, dicha cartera no tiene asignadas competencias relacionadas con la atención o prevención de desastres y, por ende, no podía ser condenada en el proceso de acción de grupo. 4.6. El Ministerio de Justicia manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no participó en los hechos expuestos en la demanda de tutela. 4.7.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial coadyuvó las pretensiones de la demanda de tutela, toda vez que, en su criterio, es cierto que el tribunal demandado incurrió en defecto sustantivo, en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente, en los términos propuestos por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
Que, además, ese ministerio carece de competencia legal para intervenir en labores de prevención o atención de desastres, por cuanto se trata de una responsabilidad exclusiva de los municipios y distritos. 4.8. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[4] alegó lo siguiente: 4.8.1. Que el tribunal demandado omitió hacer la distinción entre riesgo mitigable y riesgo no mitigable.
Que, cuando una población se encuentra en zona de riesgo no mitigable, el respectivo municipio queda obligado a reubicar. 4.8.2. Que «los Comités Locales y Regionales para la Prevención y Atención de Desastres -CLOPAD y CREPAD, para el año 2006, eran los órganos de primera instancia para la atención de desastres, siendo el gestor en un primer nivel de la organización y coordinación de los preparativos para emergencias, la rehabilitación y reconstrucción».
Que, en ese contexto, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres simplemente prestaba asistencia y apoyo, puesto que «las entidades Municipales eran y son ahora las competentes en primera instancia en desarrollar todas las actividades encaminadas al adecuado cumplimiento de los propósitos del entonces Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SNPAD hoy Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres SNGRD».
Que, por tanto, no podía endilgarse responsabilidad a dicha unidad. 4.8.3. Que el tribunal demandado omitió hacer una atribución funcional y legal sobre los supuestos incumplimientos endilgados a las entidades demandadas en el proceso de acción de grupo. Que «el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca no cumplió con la carga de señalar con precisión cual fue el presunto incumplimiento de ese deber jurídico». 4.9.
La Fiduprevisora S.A. también coadyuvó las pretensiones de la parte actora y respaldó los argumentos expuestos en la demanda de tutela. 4.10. Mediante providencia del 10 de febrero de 2020, el a quo también dispuso la notificación de QBE Seguros S.A. y del Consorcio Progreso Buga (integrado por las sociedades Cubides y Muñoz Ltada, Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., Lobo Guerrero Construcciones Ltda., Concrearmado Ltda., Lavicon Ltda., Reyes y Riveros Ltda., Geofundaciones S.A., Melo y Álvarez Proyectistas y Constructores Asociados Ltda., Ceic Ltda., Constructora Precomprimidos S.A. y Consultores Civiles e Hidráulicos Ltda.), toda vez que intervinieron en el proceso de acción de grupo.
Sin embargo, no rindieron informe. 5. Sentencia impugnada 5.1. Mediante sentencia del 16 de marzo de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la tutela, toda vez que no cumplió el requisito de subsidiariedad. Que, en efecto, la parte actora no hizo uso del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en procesos de acción de grupo, de conformidad con los artículos 272, 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011. 5.1.1 Que, de hecho, al revisar el sistema de consulta de procesos, se evidenció que otras de las autoridades condenadas en el proceso de acción de grupo sí hicieron uso de dicho mecanismo. 6.
Impugnaciones 6.1. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca impugnó la sentencia del 16 de marzo de 2020, pues, a su juicio, la existencia del mecanismo de revisión eventual no impide el ejercicio de la acción de tutela. Que así lo indicó la Corte Constitucional en sentencias C-713 de 2008 y T-458 de 2016. 6.1.2. Que, además, existe perjuicio irremediable, toda vez que es inminente el cumplimiento de la sentencia cuestionada. 6.2.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres reiteró los argumentos expuestos en la respuesta a la demanda de tutela y agregó que el tribunal demandado vulneró el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que no fue tenida como sucesora procesal del Ministerio del Interior y no fue notificada de la sentencia del 20 de marzo de 2019.
Que lo anterior derivó en que no pudiera agotar el mecanismo de revisión eventual. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[5], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[7]. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos de las impugnaciones propuestas, lo primero que debe decidirse es si el a quo acertó al desestimar la procedencia de la tutela interpuesta por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por no cumplir el requisito de subsidiariedad. 2.2. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.2.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[8]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales […]. 2.2.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.3.
Como se vio en los antecedentes, la solicitud de amparo va dirigida contra la sentencia del 20 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de acción de grupo promovido por Azarías Alomia Riascos y otros contra el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior[9] y de Justicia, el departamento del Valle del Cauca, el Instituto Nacional de Vías(INVIAS), la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y el distrito de Buenaventura. 2.3.1.
Al respecto, debe decirse que la sentencia C-713 de 2008 condicionó la exequibilidad del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[10], en el entendido que la presentación de solicitud de revisión eventual «no impide la interposición de la acción de tutela». La Corte explicó que «debe condicionar la exequibilidad de la norma, en el entendido de que en ningún caso se impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia para tal fin». 2.3.2.
Ahora bien, según el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011, la finalidad de la revisión eventual «es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica».
Además, el artículo 273 ibidem señala que dicho mecanismo procede en los siguientes casos: (i) «cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales» y (ii) «cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación». 2.3.3.
Por consiguiente, para evaluar si la revisión eventual constituye otro mecanismo de defensa idóneo y eficaz, será necesario verificar el sustento de los argumentos de la demanda de tutela y establecer si pueden encuadrarse en las causales de procedencia del mecanismo de revisión eventual. 2.4. En la demanda de tutela, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca formuló los siguientes argumentos: (i) que hubo defecto fáctico, en la modalidad de indebida valoración probatoria, por supuestamente estar demostrada la fuerza mayor o el caso fortuito;
(ii) que hubo defecto sustantivo, por indebida interpretación de las normas que presuntamente indican que la responsabilidad por la prevención y atención de desastres recae en los entes municipales y distritales, y (iii) que hubo desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado, en cuanto al tema de la responsabilidad de los municipios y distritos frente a la prevención y atención de desastres. 2.4.1.
A juicio de la Sala, es claro que los alegatos referidos a los defectos fáctico y sustantivo nada tienen que ver con las causales de procedencia del mecanismo de revisión eventual, por cuanto no se refieren a discusiones sobre divergencias interpretativas entre tribunales frente a la ley ni tratan del desconocimiento de sentencias de unificación o jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado. 2.4.2.
El mecanismo de revisión eventual tampoco resulta idóneo y eficaz en lo referente al desconocimiento del precedente. La finalidad única de ese mecanismo es la unificación de jurisprudencia, para así lograr la aplicación uniforme del derecho a casos con identidad fáctica y jurídica. Sin embargo, la parte actora no identificó providencias que guardaran dicha identidad fáctica y jurídica con el asunto de la referencia. En efecto, la entidad demandante citó providencias dictadas en procesos de acción popular[11] y, como se sabe, en esos procesos el análisis es sustancialmente diferente del realizado en casos de acción de grupo. 2.4.3.
En sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional señaló que «la diferencia sustancial entre la acción popular y la de grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas». 2.5. Por otra parte, contra lo alegado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Sala advierte que, en sentencia del 25 de septiembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura la reconoció como sucesora procesal del Ministerio del Interior.
Por consiguiente, dicha unidad sí fue vinculada al proceso de acción grupo y debe tenerse por notificada de la decisión de segunda instancia (sentencia del 20 de marzo de 2019), por virtud del edicto fijado entre el 29 de marzo y el 2 de abril de 2019[12]. 2.6. Se impone, entonces, la primera conclusión: no acertó el a quo al desestimar la procedencia de la tutela interpuesta por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
Por lo tanto, procede la Sala a plantear el problema jurídico de fondo. 2.7. Corresponde, entonces, a la Sala decidir si la sentencia del 20 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente o en defecto fáctico al declarar la responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y del Ministerio del Interior (sucedido procesalmente por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres).
La Sala únicamente se referirá a la situación de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por cuanto fueron las únicas entidades que impugnaron la decisión de primera instancia. 3. De la respuesta al problema jurídico de fondo 3.1. Los primero que conviene decir es que, en sentencia del 20 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fijó el siguiente problema jurídico: «la instancia se circunscribe a determinar si, conforme lo dispuso el a quo, en éste proceso se probó la fuerza mayor por precipitaciones extra-normales como causa preponderante del daño, que libera de toda responsabilidad a los demandados por los daños derivados del fenómeno de remoción en masa ocurrido el 12 de abril de 2006 en la carretera ALEJANDRO CABAL POMBO, o, son responsables por omisión del deber legal de prevención de desastres, como se planteó en la demanda y se reitera en el recurso de apelación». 3.1.1.
La tesis planteada por el tribunal fue la siguiente: «En criterio de la Sala, los elementos probatorios recaudados, examinados en su conjunto y a la luz de la carga de la obligación contendida en los Decretos 919 de 1998, permiten colegir la omisión en el deber de prevención del desastre que específicamente es la muerte de treinta y siete personas, porque el riesgo que se cernía sobre el elemento expuesto “corporales” -por las características naturales del terreno, la construcción de la vía y sus secciones hidráulicas y las actividades atrópicas- lo hacían previsible; y acciones concretas, coordinadas y oportunas de los demandados, esto es alarmas tempranas y un plan de evacuación, lo hacían resistible, porque así lo denotan varios estudios cuyas recomendaciones no se acataron». 3.1.2.
Seguidamente, el tribunal demandado explicó, entre otras cosas, lo siguiente: 9) paradójicamente, las autoridades ambientales celebraron convenios de asociación con la comunidad negra para el manejo sostenible de los recursos naturales, para su sostenibilidad productiva, para dotarlos de sistemas de abastecimiento de aguas, pero no la capacitaron en mecanismos de alerta temprana ni de evacuación de presentarse fuertes precipitaciones en periodos cortos de tiempo, hecho para nada imprevisto en ese espacio de la geografía vallecaucana […]». […] 11) A la par, la CVC, como autoridad ambiental, no aplicó una medida preventiva enérgica para evitar o al menos conjurar el daño que en su jurisdicción produjeron los propietarios de balnearios. 12) En ese marco fáctico debidamente acreditado, se corrobora la causa para pedir, esto es, que los demandados Ministerio de Ambiente, autoridad encargada de hacer la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y coordinar las acciones para prevenir la emergencia; el Ministerio del Interior desde su Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en su calidad de autoridad ambiental en el territorio, el Distrito de Buenaventura y el Departamento del Valle como autoridades responsables de la prevención de desastres y de la planeación y ordenación del territorio en sus ámbitos regional y local; el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías y los integrantes del Consorcio Progreso Buga, ya como entidades públicas o privadas a cargo de labores preoperativas para el mantenimiento de la vía Cabal Combo, ya como asesores coordinadores o colaboradores del Comité Técnico Nacional para la Prevención de Desastres, por omisión fallaron en la orientación y adopción de medidas de prevención del riesgo de remoción de masas, porque conocían o estaban en posición de conocer la magnitud del mismo y su impacto en el elemento personas, pero no ejecutaron acciones precisas para que la comunidad contara con alertas tempranas y un plan de evacuación que permitiera poner a salvo sus vidas.
En resumen, incumplieron su deber legal de prevención. 3.2. Como se vio en los antecedentes, la parte actora alegó que la sentencia del 20 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación de los decretos 919 de 1989[13] y 93 de 1998. A juicio de la demandante, de esas normas no puede derivarse responsabilidad, por cuanto asignan a las corporaciones autónomas regionales funciones de simple colaboración en temas de prevención de desastres.
En el mismo sentido, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres alegó que no era responsable de los daños causados y que el tribunal demandado ni siquiera señaló de manera concreta cuál fue la función que se incumplió. 3.3. A juicio de la Sala, la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo, por las razones que pasan a exponerse.
La decisión condenatoria obedece a una interpretación razonable de las normas que en ese momento regulaban la prevención y atención de desastres. Veamos. 3.3.1. Mediante el Decreto 93 de 1998, el Gobierno Nacional adoptó el «Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres». En el artículo 5, dicha norma señaló los principios generales que orientan la acción de las entidades nacionales y territoriales en relación con la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, a saber: La descentralización. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente y autónomamente sus funciones en materia de prevención y atención de desastres, con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así como en las disposiciones contenidas en el Decreto-ley 919 de 1989.
La aplicación del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres debe contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralización a través del cual los municipios y regiones puedan asumir autónomamente sus responsabilidades, reservando al nivel nacional las labores de definición de marcos de política y coordinación de acciones.
El ámbito de competencias. En las actividades para la prevención y atención de desastres se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad. La coordinación. Las entidades del orden nacional, regional y local deberán garantizar que exista la debida armonía, consistencia, coherencia y continuidad en las actividades a su interior en relación con las demás instancias sectoriales y territoriales, para efectos de la prevención y atención de desastres.
La participación. Durante las actividades para la prevención y atención de desastres, las entidades competentes velarán por que se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos por la ley. (Resalta la Sala) 3.3.2. El Decreto 919 de 1989, por su parte, organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y designó los siguientes integrantes: 1.
El Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. 2. Los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres. 3. La Oficina Nacional para la Atención de Desastres. 4. El Comité Técnico Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. 5. El Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres. 6.
Los Ministerios y Departamentos Administrativos, en cuanto a sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres y, en particular, el Ministerio de Gobierno[[[14]], el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeación. 7.
Las entidades descentralizadas del orden nacional, en cuanto sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de Prevención y Atención de Desastres y, en particular, el Instituto Nacional Geológico y Minero, Ingeominas; la Defensa Civil Colombiana; el Instituto de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, Himar; el Instituto de Mercado Agropecuario, Idema; la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom; el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena; el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Igac; el Instituto de Crédito Territorial, ICT; el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, Inderena; las Corporaciones Autónomas; y la Sociedad Fiduciaria La Previsora Ltda., en cuanto administradora del Fondo Nacional de Calamidades. 8.
Las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas en cuanto sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de Prevención y Atención de Desastres y Calamidades. 9. La Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana. 10. Las entidades y personas privadas que por su objeto y funciones tengan relación con las actividades de Prevención y Atención de Desastres y Calamidades. 3.3.3.
Asimismo, en el artículo 60, el Decreto 919 de 1989 señaló que en los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres participan, entre otras autoridades, «Dos representantes del Gobernador, Intendente, Comisario o Alcalde, escogidos de las Corporaciones Autónomas Regionales o de las asociaciones gremiales, profesionales o comunitarias» (resalta la Sala).
Además, el artículo 64 ibidem, en el marco de la prevención y atención de desastres, encarga a las corporaciones autónomas regionales del «manejo ambiental» y de asesorar y colaborar con las entidades territoriales, «mediante la elaboración de inventarios y análisis de zonas de alto riesgo y el diseño de mecanismos de solución» 3.3.4. En ese contexto, contra lo alegado por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, no es cierto que las entidades municipales o territoriales sean responsables exclusivos de la prevención y atención de desastres, pues la ley, en aplicación de principios como descentralización, coordinación, colaboración y participación administrativas, asignó funciones a otras entidades, que conformaban el denominado Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. 3.3.5.
Resultaba razonable, entonces, concluir que las corporaciones autónomas regional tenían para ese momento (12 de abril de 2006) responsabilidad directa en los planes de prevención y atención de desastres y que, de acuerdo con lo evidenciado en el trámite de tutela, no cumplieron con la obligación que tenían de proveer al distrito de Buenaventura de un inventario y análisis de las zonas de alto riesgo y del diseño de mecanismos de solución. Por consiguiente, como se anunció, resultaba razonable que el tribunal demandado concluyera que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca sí tenía responsabilidad frente al desastre que dio origen a la demanda de acción de grupo. 3.3.6.
La misma conclusión aplica para la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, pues se trata de la entidad que remplazó a la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, como entidad coordinadora del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y encargada de brindar a los comités locales y regionales de prevención y atención de desastres. 3.3.7.
En criterio de la Sala, lo cierto es que no resultaba irrazonable considerar que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres fueran condenadas en el proceso de acción de grupo, toda vez que tienen responsabilidad directa en la elaboración, coordinación y ejecución de los denominados planes para la prevención y atención de desastres, en el nivel municipal y regional. 3.3.8.
Debe decirse que la acción de tutela no es un mecanismo previsto para efecto de cuestionar las interpretaciones razonables de los jueces de instancia, puesto que no se asimila a un recurso procesal ordinario. Como se sabe, en cuanto al denominado defecto sustantivo, la tutela prospera únicamente cuando se evidencia que la interpretación adoptada por la autoridad judicial demandada es caprichosa o irrazonable, circunstancia que, se reitera, no ocurrió en este caso. 3.4.
En este punto, la Sala también descarta el desconocimiento del precedente, pues, como ya se dijo, la entidad demandante citó providencias que no guardan identidad fáctica y jurídica con el caso de la referencia. Mientras en el sub lite se trata de un caso de acción de grupo, en las providencias invocadas como precedente, fueron decididos en procesos de acción popular[15]. 3.4.1.
Conviene decir que el precedente obligatorio se predica de soluciones dictadas frente a casos fáctica y jurídicamente similares, toda vez que solo a partir de la identidad de casos y la diferencia de soluciones se puede deducir el desconocimiento del derecho fundamental a la igualdad. 3.4.2. Al respecto, el profesor Michelle Taruffo dice: «[…] El precedente provee una regla –susceptible de ser universalizada, como ya se ha dicho- que puede ser aplicada como criterio de decisión en el caso sucesivo, en función de la identidad, o como sucede regularmente, de la analogía entre los hechos del primer caso y los hechos del segundo caso»[16]. 3.4.3.
En el mismo sentido, en sentencia T-812 de 2006, la Corte Constitucional dijo: «El precedente judicial que implica que un caso pendiente de decisión ha de fallarse de acuerdo con el(los) caso(s) decidido(s) en el pasado únicamente cuando los hechos relevantes característicos del caso actual son semejantes a los supuestos de hecho presentes en el caso decidido con antelación; cuando la consecuencia jurídica que se aplicó para la resolución del caso anterior puede equipararse a la que se exige en el presente caso y si la regla fijada por la jurisprudencia se mantiene y no ha cambiado o no se ha evolucionado en una jurisprudencia distinta o más específica que traiga como consecuencia la modificación de algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación». 3.4.4.
En consecuencia, como se anunció, queda desestimado el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial. 3.5. Ahora bien, la parte actora y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres también alegaron que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, pues, a su juicio, en el proceso de acción de grupo se evidenció que la causa efectiva del daño fue la fuerza mayor o el caso fortuito, derivado de las fuertes lluvias ocurridas en los días anteriores al desastre del 12 de abril de 2006. 3.5.1.
La Sala también desestima el defecto fáctico, pues, según se advierte en la sentencia cuestionada, la prueba de la responsabilidad se sustentó en tres elementos: (i) la existencia de una obligación legal de asistencia, coordinación e intervención para prevenir o mitigar el desastre, que ya fue analizada en el estudio del defecto sustantivo;
(ii) la omisión de esos deberes, sustentada en la falta de evidencia sobre acciones efectivas para prevenir el desastre, en informes técnicos que dieron cuenta de la situación de riesgo y de la previsibilidad, y (iii) el hecho notorio de la alta frecuencia de lluvias torrenciales en la zona pacífica colombiana. 3.5.2. En criterio de la Sala, las inconformidades formuladas por la parte actora sobre la valoración probatoria no desvirtúan la razonabilidad del análisis realizado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En efecto, resulta válido concluir que las lluvias frecuentes y torrenciales no evidencian la fuerza mayor o el caso fortuito, por cuanto, como se sabe, se trata de una situación habitual en la zona del desastre. Esta conclusión toma más solidez cuando el tribunal señala que existen informes técnicos que dan cuenta de la previsibilidad del desastre. 3.5.3.
Además, en cuanto a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, debe decirse que si bien realizó visitas de control a los balnearios ubicados en la zona de desastre, lo cierto es que no se advirtieron sanciones concretas ante las irregularidades ambientales cometidas por los propietarios de esos centros recreativos. De hecho, la omisión que se encontró probada es que dicha Corporación no elaboró un análisis de la zona de riesgo ni diseñó mecanismos de solución, en los términos del artículo 64 del Decreto 919 de 1989 (vigente para el momento del desastre). 3.5.4.
La Sala no encuentra que el análisis probatorio sea contraevidente o caprichoso. Por el contrario, la valoración fue adecuada y no se advierte que haya sido desconocido el principio de la sana crítica. Por consiguiente, la intervención del juez de tutela resulta improcedente. Se reitera, no procede la tutela para efecto de cuestionar las valoraciones probatorias razonables. 3.6.
Queda resuelto el problema jurídico de fondo: la sentencia del 20 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no desconoció el precedente, ni incurrió en defecto sustantivo o fáctico al declarar la responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y del Ministerio del Interior (sucedido procesalmente por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres).
Por consiguiente, la Sala revocará la providencia impugnada y, en su lugar, denegará el amparo solicitado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Devolver el expediente de acción de grupo con radicado 76109-33-33-002- 2008-00071-01, demandante: Azarías Alomia Riascos y otros, allegado en calidad de préstamo. 5.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Murieron 35 personas y desaparecieron 2. [2] Vigente para el momento de la avalancha. [3] La parte actora citó las sentencias del 16 de mayo de 2019 (expediente 17001-23-33-000-2017-00452-01), del 24 de noviembre de 2016 (exped敩瑮潰潮愠潤瑰牡氠獡洠摥摩獡渠捥獥牡慩慰慲瀠敲敶楮慬漠iente por no adoptar las medidas necesarias para prevenir la ocurrencia del siniestro del 12 de abril de 2006) y del 2 de agosto de 2017 (expediente 13001-23-33- 000-2015-00052-01). [4] En calidad de sucesora procesal del Ministerio del Interior, según el artículo 27 del Decreto 47147 de 2011. [5] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [6] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [7] SU-573 de 2017. [8] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [9] Sucedido procesalmente por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. [10] Norma que adicionó el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 y creó el mecanismo de la revisión eventual en acciones populares y de grupo. [11] La parte actora citó las sentencias del 16 de mayo de 2019 (expediente 17001-23-33-000-2017-00452-01), del 24 de noviembre de 2016 (expediente por no adoptar las medidas necesarias para prevenir la ocurrencia del siniestro del 12 de abril de 2006) y del 2 de agosto de 2017 (expediente 13001-23-33- 000-2015-00052-01). [12] Ver sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial. [13] Vigente para el momento de la avalancha. [14] Hoy Ministerio del Interior, que, para este caso, es sucedido procesalmente por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. [15] La parte actora citó las sentencias del 16 de mayo de 2019 (expediente 17001-23-33-000-2017-00452-01), del 24 de noviembre de 2016 (expediente por no adoptar las medidas necesarias para prevenir la ocurrencia del siniestro del 12 de abril de 2006) y del 2 de agosto de 2017 (expediente 13001-23-33- 000-2015-00052-01). [16] Precedente y jurisprudencia. Michelle Taruffo.
Precedente, revista jurídica. Universidad IECSI. Página 88. Consultar en http://www.icesi.edu.co/revistas/index.php/precedente/issue/view/174.