Providencia — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / COBRO DE ACREENCIAS LABORALES / AFECTACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL – No acreditada Como lo evidenció el a quo, la acción de tutela se torna improcedente cuando con ella se persigue el cobro de acreencias laborales.

Para que la anterior regla se pueda superar, es necesario que, en el asunto particular, esté ocurriendo una situación excepcional. En esos eventos, el juez constitucional puede actuar para evitar que se comprometa el derecho al mínimo vital. De lo contrario, el interesado deberá acudir a los medios judiciales dispuestos por el legislador, que también están diseñados para la defensa de sus derechos; no solo la tutela.

( ) si los accionantes consideran que esa circunstancia real y específica no guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, deben provocar el pronunciamiento de la administración frente a sus solicitudes de pago por tales conceptos, y activar a renglón seguido la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir la legalidad de la decisión si a ello hay lugar, deprecando el consiguiente restablecimiento de derechos.

Vale aclarar que allí, como en todos los demás medios de control dispuestos en la Ley 1437 de 2011, se pueden solicitar medidas cautelares, incluso de urgencia. Estas fueron puestas a disposición para atender situaciones probadas que puedan atentar contra el objeto del proceso y la efectividad de la futura sentencia. ( ) si se quiere salvaguardar en este tipo de casos el contenido del acuerdo colectivo citado arriba, los peticionarios cuentan con los medios de orden laboral administrativo.

En efecto, para exigir el cumplimiento de los acuerdos colectivos que los sindicatos celebran con las organizaciones existen las acciones jurisdiccionales pertinentes. El hecho de que se busque la protección de derechos en orden a la asociación sindical, no implica que deba activarse este medio de amparo tutelar. Para que los procesos ordinarios se puedan obviar en esta clase de asuntos, es necesario que se configure un perjuicio que en este proceso está huérfano de prueba.

En conclusión, tal como lo encontró el a quo, el presente proceso no cumple con el requisito de subsidiariedad y los actores no acreditaron afectación del mínimo vital que: (i) impida el ejercicio de los medios ordinarios que el ordenamiento ha previsto para la defensa de sus derechos y (ii) permita que este fallador conozca de fondo las solicitudes de amparo radicadas en esta sede.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 30 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 82 / DECRETO 2304 DE 1989 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veinte (2020) Referencia: Acción de tutela Radicación: 25000-23-37-000-2020-02405-01(AC) 25000-23-37-000-2020-02440-00 (acumulado) Accionantes: Sindicato de Procuradores Judiciales (Procurar), Franklin de Jesús Córdoba Palacios, María Marcela Duarte Torres, Beatriz Elena Arbeláez Villada, Liliana del Socorro Arias Duque y Catalina Rendón Henao Accionados: Procuraduría General de la Nación y Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte actora contra la sentencia de tutela proferida el 14 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela El Sindicato de Procuradores Judiciales (Procurar), por conducto de su presidente, presentó solicitud de amparo[1] de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y a la libre asociación de sus afiliados. De otra parte, Franklin de Jesús Córdoba Palacios, María Marcela Duarte Torres, Beatriz Elena Arbeláez Villada, Liliana del Socorro Arias Duque y Catalina Rendón Henao, en nombre propio, radicaron petición de protección constitucional[2] de las mencionadas prerrogativas.

Tales garantías las consideraron vulneradas por la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Lo anterior, con motivo de la suspensión del pago del reajuste efectuado, desde enero de 2020, a la prima de servicios de los procuradores judiciales I y II y a la bonificación por compensación de los segundos. 2.

Hechos De los dos escritos introductorios bajo examen, se destacan las siguientes variables de orden fáctico, que son comunes a estos: 1. El 12 de julio de 2019, la Procuraduría General de la Nación y las organizaciones sindicales integradas por algunos de sus servidores, entre ellos el Sindicato de Procuradores Judiciales, firmaron un Acuerdo Colectivo.

En virtud del artículo 5.° de ese documento, la Procuraduría se comprometió a pagar la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. La primera prestación sería consignada a los procuradores judiciales I y II y, la segunda, solo a los procuradores II. Para efectos de lo anterior, la entidad aseguró que calcularía los incrementos correspondientes con base en lo dispuesto por el Consejo de Estado hasta ese momento[3]. 2.

La Sección Segunda, Sala de Conjueces, del Consejo de Estado dictó el fallo de unificación del 2 de septiembre de 2019[4]. Allí precisó que la prima especial de servicios es un incremento del salario o asignación básica. Por tal motivo, indicó que esa prestación se debe adicionar al referido salario o asignación, en vez de sustraerla.

En consecuencia, señaló que, al momento de pagarse, la prima debe liquidarse en un ciento por ciento (100%). 3. En la última providencia citada, la referida Sala se pronunció sobre la bonificación por compensación. Al respecto, afirmó que la reliquidación de la prestación en comento procede respecto de los magistrados de tribunal y cargos equivalentes que no devenguen una suma anual igual al ochenta por ciento (80%) de lo que percibe un magistrado de Alta Corporación por todo concepto.

De ese modo, precisó que el objetivo de la bonificación era llevar los ingresos de esos servidores hasta que su total alcance ese porcentaje. En ese sentido, concluyó que ese ochenta por ciento (80%) se comporta como un piso y un techo. 4. A partir de enero de 2020, la Procuraduría General de la Nación reliquidó e incrementó la prima de servicios y la bonificación por compensación a algunos de sus servidores.

La primera, a los procuradores judiciales I y II y, la segunda, solamente a los procuradores II. A partir de esos cálculos, empezó a hacer los pagos correspondientes. 5. En junio de 2020, el ente accionado dejó de efectuar los pagos descritos[5]. En efecto, mediante comunicado electrónico[6] dirigido a las cuentas institucionales[7] de los procuradores judiciales I y II, la entidad informó que no podría seguir adelantando las respectivas consignaciones.

Para justificar la decisión, el organismo mencionó que, en oficio[8] proveniente del Ministerio de Hacienda, se indicó que, antes de pagar, la Procuraduría debía saber a cuáles interesados ya se les reconoció judicialmente el derecho a percibir esos dineros. Lo anterior resultaba cierto para esa cartera, pues, para esta, las sentencias de unificación no son constitutivas de derechos en sí mismas. 3.

Pretensiones de tutela Los actores solicitaron que se ordene a la entidad accionada que reanude los pagos suspendidos desde junio de 2020. De otro lado, Procurar solicitó que el presente fallo tenga efectos inter comunis, de manera tal que cobije a todos sus afiliados. 4. Argumentos de la solicitud de tutela De lo esgrimido por los peticionarios, se destacan las siguientes razones comunes: 1.

Para los actores, en el presente caso debe entenderse satisfecha la subsidiariedad: 1. En su criterio, el incremento efectuado por la Procuraduría no tuvo origen en el cumplimiento de una sentencia puntual, cuyos receptores fueran algunos de los servidores de esa entidad. En distinto sentido, la fuente de ese derecho está en el artículo 14 de la Ley 4.a de 1992, que fue interpretada por esta Corporación mediante los fallos citados arriba[9].

Así lo reconoció el ente accionado mediante oficio del 2 de marzo de 2020. Por eso no se dictó resolución alguna donde se dispusiera el reconocimiento de esos dineros de manera individual. 2. Lo mismo ocurrió cuando la accionada dejó de efectuar los pagos objeto de reclamo. En ese momento, tampoco se adelantó actuación administrativa alguna.

Por ello, no existe certeza acerca de cuál es el medio judicial pertinente para solicitar la defensa de sus intereses. Además, de saberse, no habría garantías que permitieran la protección inmediata de los derechos invocados. De hecho, la situación actual causada por el coronavirus y la necesidad de agotar el trámite de conciliación prejudicial impide que la situación puesta de presente se atienda con prontitud.

Como el asunto implica a los procuradores judiciales, que son los que deben adelantar esas diligencias, habría que designar conciliadores ad hoc, lo que retrasaría el trámite de rigor. 2. En criterio de los accionantes, sus derechos tienen sustento en las fuentes del derecho. En su sentir, la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 tiene la fuerza normativa suficiente para ser aplicada extensivamente, por la administración, a todos los casos similares.

Por virtud de ese fallo, el derecho reclamado dejó de ser objeto de controversia. Por tanto, las autoridades están llamadas a actuar de manera consecuente con sus dictados, a fin de evitar demandas. Es más, en esa providencia se designó al Procurador General de la Nación la salvaguarda del cumplimiento de las órdenes dadas ahí. A ello se une que ese ente resolvió favorablemente varias solicitudes de extensión de la jurisprudencia, respecto del mismo asunto. 3.

La falta de pago del incremento en referencia, consideraron los solicitantes, afecta el mínimo vital de los procuradores judiciales. Según su dicho, ellos han tenido que afrontar el pago del impuesto solidario por COVID 19 y, ahora, la disminución de sus ingresos por este nuevo motivo. Lo anterior se traduce en una desmejora salarial que, para los procuradores judiciales I, supera los cuatro millones de pesos y, para los procuradores judiciales II, es superior a los siete millones de pesos.

A ello deben unirse los demás descuentos de ley. 4. Frente a esa realidad, los peticionarios rogaron que se tenga en cuenta que, en lo que atañe a los procuradores I, el recorte afecta su asignación básica, en tanto factor para calcular otras prestaciones económicas. Así mismo, pidieron que se estime, al momento de decidir, que los servidores en mención deberán declarar renta con base en las disposiciones contenidas en la llamada ley de financiamiento.

Esta, resaltaron, si bien fue declarada inexequible, seguirá produciendo efectos jurídicos hasta el 31 de diciembre de 2019, fecha en que finaliza la vigencia fiscal objeto del referido impuesto. 5. La Procuraduría, para los actores, desconoció el debido proceso porque dejó de efectuar unos pagos sin que haya mediado una actuación administrativa y unos fundamentos que lo justificaran.

Esto constituye una vulneración todavía mayor de los derechos de sus afiliados. En efecto, el monto que la Procuraduría estaba pagando respondía a la observancia de la ley, la jurisprudencia y la negociación colectiva. Sin embargo, la entidad procedió de forma oculta y sin que los servidores involucrados en la decisión pudieran participar a través del ejercicio de su defensa y de la solicitud de pruebas.

Tales actos terminaron con la expectativa legítima que, para la fecha, tenían los procuradores judiciales. 5. Trámite de tutela e intervenciones 1. El despacho sustanciador de primera instancia, mediante auto proferido el 9 de junio de 2020[10], admitió la solicitud de tutela presentada por Procurar. Así mismo, negó la medida provisional pedida por la parte actora.

Igualmente, ordenó rendir informes. 2. La Procuraduría General de la Nación, en su informe[11], afirmó que no ha vulnerado los derechos de los accionantes. Al respecto, sostuvo que, con el fin de cumplir con lo dispuesto en la sentencia de unificación ya referida, se afectó el rubro “gastos de funcionamiento – gastos de personal”. Esa operación, especificó, se hizo teniendo en cuenta que la decisión en comento no creó un marco jurídico nuevo ni cambió las denominaciones pertinentes, sino que confirmó la validez del criterio existente frente al pago de los salarios.

Meses después, continuó su relato, tuvo que hacerse un nuevo ajuste. Para el efecto, mencionó que la entidad hizo la solicitud[12] al Ministerio de Hacienda de levantar los recursos programados en el rubro “Otras Transferencias Distribución Previo Concepto DGPPN”, por valor de setenta mil millones de pesos ($70.000.000.000.00). Tal petición fue negada por la cartera en cita.

Sobre el particular, indicó que ese Ministerio adujo por escrito[13] que era necesario identificar quiénes eran los servidores a quienes las autoridades judiciales ya les habían reconocido derechos, pues el fallo unificador no era constitutivo, por sí mismo, de derechos a reclamar. Por esa razón, el ente no tuvo otro remedio que suspender los pagos que estaba efectuando.

Finalmente, advirtió que la tutela no es procedente para solicitar el pago de acreencias laborales, a menos que esté probado el perjuicio irremediable. Sin embargo, en el presente caso este no se materializa, pues los ingresos de los procuradores siguen superando los once (procuradores I) y los veintisiete millones de pesos (procuradores II).

Ello dista, en su criterio, de una afectación real al mínimo vital. 3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su informe[14], manifestó que esa cartera no desconoció los derechos invocados por los actores, pues no obra como pagadora de los dineros objeto de reclamo. Luego, indicó que, para el momento en que la sentencia de unificación citada por los actores fue proferida, ya se había aprobado el presupuesto para la vigencia 2020.

Ante esa realidad, señaló que, en el caso concreto, se debe tener en cuenta que la Procuraduría debe organizar sus gastos de acuerdo con los límites de sus disponibilidades. Seguidamente, precisó que, en la presente oportunidad, la tutela no es procedente para pedir el pago de acreencias laborales, pues los actores no probaron hallarse en situación de perjuicio irremediable.

Por último, solicitó su desvinculación. 6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante fallo proferido el 14 de julio de 2020[15], decidió: (i) aceptar las coadyuvancias presentadas por ciento cincuenta y cuatro procuradores judiciales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación (Sintraproan)[16], respecto de las pretensiones reseñadas en el presente fallo;

(ii) acumular la acción de tutela identificada con el n.° único de radicación 25000-23-15-000-2020-02440-00, y (iii) “RECHAZAR POR IMPROCEDENTE”[17] las solicitudes de amparo puestas a su consideración. En el citado proveído, el tribunal en referencia consideró lo siguiente: 1. Le asiste legitimación en la causa por activa al Sindicato de Procuradores Judiciales (Procurar) para actuar en nombre y representación de sus afiliados.

Los sindicatos tienen la posibilidad de ejercer la acción de tutela cuando se trata de defender los derechos laborales de sus integrantes, derivados no solo de la asociación a la organización sindical, sino también de su vínculo al ente para el cual trabajan. Así lo ha manifestado la Corte Constitucional en prolífica jurisprudencia. 2.

La tutela es improcedente para discutir problemas relacionados con el pago de acreencias laborales. Para ello, existen los jueces especializados y los procesos ordinarios pertinentes. En efecto, los actores cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar las decisiones de la administración que consideran contrarias a la ley.

Así mismo, pueden acudir al proceso ejecutivo para efectos de cobrar los dineros que estiman reconocidos legalmente. 3. Ninguno de los accionantes demostró ser sujeto de especial protección constitucional. En sentido diferente, todos son funcionarios activos y están percibiendo unos ingresos mensuales. Lo que sí quedó probado fue que la autoridad accionada, por falta de previsión presupuestal, se halla sin los recursos para cubrir el pago de los montos objeto de reclamo.

También quedó acreditado que la Nación está atravesando por una situación de pandemia que también ha causado una crisis presupuestal. Esa situación llevó al gobierno a crear el impuesto solidario, que entre mayo y julio pagaron algunos servidores públicos. Sin embargo, ninguna de esas situaciones ha afectado el mínimo vital de los accionantes.

A ello se une que ellos no comprobaron que, en su respectivo caso individual, estuviera comprometido el mencionado derecho. 7. Impugnación Mario Germán Ardila Mateus, Natalia Paola Campos Sossa, Néstor Eduardo Casado Cáliz, Ronald Castellar Arrieta, Lina Clemencia Duque Sánchez, María Mercedes Estupiñán Achury, Neyder José Fayad Álvarez, Óscar Mauricio González Villamizar, Nelson Mario Mejía Ospina, Diana Fabiola Millán Suárez, Claudia Lorena Salgado López y Sintraproan, en calidad de coadyuvantes, impugnaron el fallo de primera instancia. Así mismo lo hizo Procurar, en calidad de accionante.

En resumen, los escritos[18] de impugnación plantean los siguientes argumentos: 1. El a quo no tuvo en cuenta que la obligación de pagar los dineros objeto de reclamo se deriva de un acuerdo colectivo, de la ley y de varias sentencias de unificación. En cambio, sí estudió la eventual afectación del mínimo vital de los accionantes y los coadyuvantes, a pesar de que ese derecho no fue invocado.

Por ello, no advirtió que no hay medio judicial alguno que permita, de manera idónea y expedita, la defensa de quienes acudieron a esta acción de tutela. 2. El tribunal de primera instancia no tiene razón al afirmar que los solicitantes cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Como se señaló al instaurar la presente acción, la Procuraduría nunca expidió un acto administrativo, sino que dejó de pagar por nómina los dineros objeto de reclamo.

En ese sentido, no hay acto para demandar. 3. El fallador en cita también carece de fundamento cuando aseveró que los peticionarios podían acudir al proceso ejecutivo. Para hacer uso de ese medio procesal, es necesario contar con un título ejecutivo. Sin embargo, en la providencia impugnada no se indica cuál es este. En todo caso, si ese trámite procesal fuera procedente, no sería idóneo.

En realidad, los recursos económicos con los que cuenta la Procuraduría están cobijados por el principio de inembargabilidad. Por tanto, no habría medida cautelar alguna para practicar, lo que comprometería la defensa efectiva de sus intereses. 4. El juzgador desconoció que los montos objeto de reclamación obedecen a prestaciones ya reconocidas.

Por ese motivo, no es necesario interponer nuevas demandas ordinarias. Estas se deben instaurar solamente cuando un derecho no es cierto y, por tanto, requiere de declaración judicial en un proceso de esa índole. 5. El presente amparo fue radicado no solamente con el fin de reclamar una acreencia laboral. La acción también está motivada en el propósito de obtener la protección de otros derechos, como son el debido proceso y la asociación sindical.

Además, se busca salvaguardar los principios de la buena fe, la confianza legítima y la igualdad. Muestra de ello estuvo en invocar el acuerdo colectivo celebrado entre la entidad accionada y los sindicatos que agrupan a un conjunto de sus servidores. 8. Actuaciones surtidas durante el trámite de la segunda instancia 1. Mediante los respectivos memoriales, María Andrea Taleb Quintero[19], Franklin Johan Moreno Millán[20] y Sandra Elizabeth Patiño Montúfar[21] radicaron escrito de coadyuvancia. Estos fueron remitidos a la Secretaría General de esta Corporación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[22]. 2.

Néstor Eduardo Casado Cáliz, en su calidad de impugnante, allegó[23] copia del fallo de tutela del 31 de julio de 2020[24], proferido por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro de la acción de tutela identificada con n.° único de radicación 11001-33-35-026-2020-00163-00. Al respecto, solicitó que el presente proceso se decida bajo los mismos parámetros contenidos allí, de acuerdo con el derecho fundamental a la igualdad de trato.

La misma petición fue presentada por las coadyuvantes Diana María Giraldo Ciro[25] y Fabiola Acevedo Ochoa[26], así como por Procurar[27], en calidad de actor. 3. Procurar allegó memorial[28] en el que reporta que la Procuraduría General, en comunicado del 3 de agosto de los corrientes[29], informó que reanudará los pagos de la bonificación por compensación mencionada arriba.

En ese documento, el ente advirtió que, respecto de los dineros faltantes de la prima de servicios, continuará reunida con las autoridades competentes con el fin de encontrar la solución del caso. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991.

Dado lo anterior, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, por el cual se resolvió en primera instancia la solicitud de amparo presentada por la parte actora. Así, en calidad de juez de segunda instancia, se debe estudiar el contenido de la impugnación, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo impugnado[30]. 2.

Procedibilidad de la acción 1. En la medida en que el a quo, en el caso concreto, dio por insatisfecho el requisito de subsidiariedad, y que el asunto fue materia de impugnación, la Sala abordará el estudio de ese punto de derecho. En el fallo impugnado se dijo que la tutela no es procedente para obtener el pago de acreencias laborales.

Así mismo, se señaló que los actores cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de los actos administrativos que consideren contrarios a derecho. Por otro lado, se indicó que los accionantes también pueden acudir al proceso ejecutivo si consideran que les son debidos unos dineros ya reconocidos.

Finalmente, se manifestó que los solicitantes no probaron estar en situación de desmedro de su respectivo mínimo vital. Los impugnantes adujeron que no se tuvo en cuenta que los dineros dejados de pagar tienen como fundamento un acuerdo colectivo, unas sentencias de unificación y la ley. Por esa razón, afirmaron, no hay medio judicial que permita, con idoneidad y celeridad, la defensa de sus intereses.

Para ellos, la nulidad y restablecimiento del derecho no es pertinente, pues la Procuraduría nunca expidió un acto, al momento de suspender los pagos objeto de reclamo. Por otro lado, consideraron, el proceso ejecutivo implica contar con un título de esa naturaleza, el cual no fue precisado en el fallo controvertido. Empero, si ese trámite fuera del caso, no sería idóneo, dada la inembargabilidad de los recursos de la accionada.

En resumen, se desconoció que los montos en cita atañen a prestaciones ya reconocidas, motivo por el que no se deben interponer nuevas demandas. Esos mismos reproches se encuentran en los escritos de tutela. A sus anteriores reparos, los inconformes agregaron que, con este amparo, también se busca la protección de otros derechos, como el debido proceso y la asociación sindical.

Además, se quieren salvaguardar los principios de la buena fe, la confianza legítima y la igualdad. Por ello invocaron el acuerdo colectivo celebrado entre la entidad accionada y los sindicatos que agrupan a un conjunto de sus servidores. 2. El requisito de subsidiariedad[31] está dispuesto en los artículos 86 Superior y 6.°, numeral 1.°, del Decreto 2591 de 1991.

El primero de ellos advierte que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. El segundo prescribe que la acción de amparo no procederá “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

El citado numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 advierte que “la existencia de dichos medios [judiciales de defensa] será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Ello indica que el fallador del amparo debe verificar que los mecanismos jurisdiccionales con los que cuente una persona sean idóneos para la defensa de sus intereses[32].

De lo contrario, la mera existencia de un conducto judicial no es suficiente[33]. A lo visto debe añadirse que la tutela es improcedente cuando, por medio de ella, se persigue el pago de acreencias laborales. Para esos fines, el legislador ha previsto distintos medios idóneos y eficaces de defensa judicial. A pesar de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto una excepción que permite flexibilizar la subsidiariedad.

Esta se configura cuando resulta probado que la situación bajo análisis del juez del amparo se traduce en una afectación del derecho al mínimo vital[34]. Lo anterior debe reconocerse sin perjuicio de admitir que el mínimo vital también podría protegerse por los mecanismos ordinarios, a menos que se demuestre que no son idóneos. De hecho, el proceso laboral tiene esa finalidad, entre otras. 3.

El artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 preceptúa que los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscan la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y la ley[35]. Lo anterior implica reconocer que todos los medios judiciales creados en la citada codificación están para la defensa de los derechos de las personas.

En observancia de lo dispuesto en el artículo 89 Superior[36], no hay acción que no persiga ese fin. El artículo 104 eiusdem, por su parte, contiene la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De acuerdo con esta, la citada jurisdicción está llamada a resolver las controversias que versen sobre actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que la administración esté involucrada.

Esa concepción amplia venía haciendo carrera desde que se reformó el texto original del artículo 82 del Decreto 01 de 1984[37]. Este disponía que la jurisdicción en referencia solo juzgaría las controversias originadas en actos y hechos administrativos. Luego, el artículo 12 del Decreto 2304 de 1989[38] amplió el margen de conocimiento a las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de la administración. Esa misma postura se conservó con las reformas introducidas por los artículos 30 de la Ley 446 de 1998[39] y 1.° de la Ley 1107 de 2006[40].

De la forma como quedó diseñada esa cláusula general, se desprende que ningún comportamiento de la administración que genere efectos jurídicos puede quedar sin control. Esto involucra una concepción más amplia de acto administrativo. Para reconocer un acto administrativo, es necesario advertir que, de ciertas conductas administrativas, se producen consecuencias jurídicas, sin importar la forma que revista la actuación[41].

Así las cosas, será acto administrativo cualquier exteriorización de la voluntad de la administración que produzca resultados jurídicos. 4. Aplicado lo anterior al caso concreto, la Sala estima que no asiste razón a los impugnantes en sus argumentos. En sentido contrario, el fallo objeto de esta instancia acertó en su decisión. Para sustentar lo anterior, debe considerarse lo siguiente: Como lo evidenció el a quo, la acción de tutela se torna improcedente cuando con ella se persigue el cobro de acreencias laborales.

Así pues, el examen del fallador constitucional se circunscribe a determinar (i) la existencia e idoneidad del medio jurisdiccional de rigor y (ii) la existencia de una situación de afectación del mínimo vital[43]. Para efectos de lo expuesto por los impugnantes, la Subsección avizora que hay una situación de la administración que se materializó en la suspensión de unos pagos.

Ello trajo efectos en los ingresos de todos y cada uno de los beneficiarios de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. De ese modo, si los accionantes consideran que esa circunstancia real y específica no guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, deben provocar el pronunciamiento de la administración frente a sus solicitudes de pago por tales conceptos, y activar a renglón seguido la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir la legalidad de la decisión si a ello hay lugar, deprecando el consiguiente restablecimiento de derechos.

Vale aclarar que allí, como en todos los demás medios de control dispuestos en la Ley 1437 de 2011, se pueden solicitar medidas cautelares, incluso de urgencia. Estas fueron puestas a disposición para atender situaciones probadas que puedan atentar contra el objeto del proceso y la efectividad de la futura sentencia[44]. Si los peticionarios consideran que ese medio procesal no es idóneo o no viene oportuno para remediar la vulneración de sus derechos, pueden entonces acudir a la acción de tutela, demostrando, eso sí, que se encuentran en una situación excepcional, traducida en un perjuicio irremediable en caso de no obtener dicho amparo.

No obstante, como lo acotó el fallador de primera instancia, ninguno de los solicitantes ni los coadyuvantes probó nada distinto a una disminución de sus ingresos. Vale precisar que, de conformidad con los desprendibles de pago allegados a este proceso, se tiene que esa reducción no permite evidenciar que se esté atentando contra el poder adquisitivo de esos salarios y demás emolumentos.

A ello se une que los reclamantes tampoco acreditaron alguna situación adicional que les impida vivir dignamente con esos ingresos. De ello no obra documento alguno. La Sala llama la atención en el momento en que los impugnantes afirman que, en las solicitudes de amparo no se invocó el derecho al mínimo vital. Ello ocurrió en el momento en que los actores aludieron a los efectos que aparejaba la suspensión de los pagos objeto de este pronunciamiento.

Por ejemplo[45], Procurar, a folio n.° 7 de su solicitud de amparo afirmó lo siguiente: “El menoscabo salarial torna gravosa la situación de los procuradores judiciales y pone en riesgo el mínimo vital”. No obstante, se reitera, en esta sede no se probó de ningún modo ese mencionado riesgo. Actuar de modo contrario equivaldría a pasar al papel del juez de lo contencioso, quien es el competente para valorar la naturaleza jurídica del asunto sometido a su examen y la legalidad de este.

De ahí que ninguno de los argumentos expuestos en las solicitudes de amparo y en las impugnaciones sea de recibo. Hay, entonces, medio idóneo y capacidad de los actores de soportar el rigor del trámite correspondiente, distinto es que ellos quieran que sus pretensiones sean resueltas de inmediato. Por último, es necesario precisar que, si se quiere salvaguardar en este tipo de casos el contenido del acuerdo colectivo citado arriba, los peticionarios cuentan con los medios de orden laboral administrativo.

Debe aclararse que el último memorial electrónico radicado por la parte actora subió a despacho el 18 de agosto de este año. Para ese momento, el presente fallo ya había sido repartido para consideración de los demás consejeros integrantes de esta Sala. Por tal motivo, su contenido no pudo ser analizado. Valga precisarse que el principio de informalidad que caracteriza la acción de tutela no desconoce que el amparo también se compone de etapas procesales.

De estas se desprende que, después de haberse interpuesto la impugnación, los escritos allegados por el actor resultan extemporáneos. Lo anterior deviene más cierto cuando en ese documento se formulan asuntos diferentes a los expuestos en el escrito introductorio[46]. Ello sucede con la apreciación dilucidada por el accionante, según la cual solicita que se tenga en cuenta un fallo de tutela, además, expedido por un juzgado administrativo, de manera tal que el presente asunto se decida en esos mismos términos. 5.

Finalmente, en relación con la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, resulta imperativo hacer una precisión y corrección. El a quo encontró que, en el presente caso, el requisito de subsidiariedad no se cumplía. A pesar de lo anterior, rechazó el amparo por improcedente, en vez de declararlo improcedente. Para esos casos, cuando un juez constitucional rechaza o niega por improcedente una acción de tutela, esta Corporación ha distinguido entre las figuras decisionales de: (i) rechazar la demanda, (ii) declarar la improcedencia de la acción y (iii) conceder o negar el amparo[47].

Al respecto, esta Alta Corte ha indicado: “cuando un juez de tutela examina la procedibilidad adjetiva de la acción y encuentra que uno de los requisitos no se cumple, no le es posible entrar en el examen de fondo del asunto. La anterior consecuencia implica distinguir entre (i) la improcedencia de la acción, (ii) el rechazo de la demanda y (iii) la negación del amparo.

En ese entendido, la doctrina ha dicho lo siguiente: “[L]a improcedencia corresponde a una evaluación estrictamente procesal y, en caso de configurarse, excluye la posibilidad de negación del amparo, pues ésta [sic] correspondería a una evaluación material, de fondo, tan solo posible y obligatoria si previamente se ha resuelto el asunto de improcedencia procesal”.[48] De la transcripción se desprende que las tres situaciones referidas corresponden a tres conceptos que resultan distintos procesal y sustancialmente.

Por tanto, opuestos entre sí. Ello indica que no se pueden confundir ni, menos, combinar en una decisión judicial. El rechazo de la demanda de tutela está dispuesto en el inciso primero del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991[49]. De acuerdo con el aparte en cita, el juez del amparo podrá ordenar que, en el término de tres días, se corrija la solicitud de tutela cuando de su texto no resultan claros los fundamentos la motivan.

De ese modo, si el respectivo solicitante no corrige su petición, la autoridad judicial de conocimiento podrá rechazar de plano la solicitud de protección constitucional. La improcedencia de la acción de tutela y sus causales están previstas en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[50]. Por otro lado, cuando la solicitud de protección constitucional se dirige contra una providencia judicial, se deben examinar los requisitos de procedibilidad correspondientes.

Así lo dispone la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. En ese sentido, cuando el fallador del amparo advierte que, en el caso concreto, no se cumple con alguno de esos requisitos, este no puede pasar al análisis de fondo del asunto propuesto en el libelo introductorio. Finalmente, la decisión de conceder o negar el amparo se deriva del estudio de fondo de la solicitud de amparo que cumple con los requisitos de procedibilidad.

Efectuado ese análisis, se accede a la petición de tutela cuando se advierte que los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados por la autoridad accionada. En sentido opuesto, se niega la petición de tutela cuando se evidencia que no hubo tal desconocimiento de derechos y garantías superiores. En conclusión, cuando en primera instancia se niega o se rechaza el amparo por improcedente y en segunda instancia se encuentra que lo adecuado era declarar la improcedencia de la acción, se debe modificar el fallo impugnado.

Así se hará en la parte resolutiva de la presente sentencia, pues el a quo combinó dos figuras que son diferentes entre sí. Si bien el fallador fue acertado al aseverar que el presente proceso no cumple con el requisito de subsidiariedad, no lo fue al decidir que la solicitud de amparo se debía rechazar. Ese tipo de decisión aplica para las acciones de tutela en las cuales no se corrige en tiempo la respectiva solicitud de amparo[51]. 3.

Conclusión Como pudo verse durante el análisis efectuado por la Sala, el fallo impugnado acertó en su decisión. Sin embargo, la sentencia en cita será modificada, pues rechazó por improcedente una acción que ha debido ser declarada improcedente. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1st.

MODIFICAR, POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE CONSIDERATIVA DE ESTE PROVEÍDO, EL ORDINAL TERCERO DE LA SENTENCIA PROFERIDA EL 14 DE JULIO DE 2020 POR LA SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, EL CUAL QUEDARÁ ASÍ: “DECLARAR la improcedencia de las acciones de tutela presentadas por el Sindicato de Procuradores Judiciales (Procurar), Franklin de Jesús Córdoba Palacios, María Marcela Duarte Torres, Beatriz Elena Arbeláez Villada, Liliana del Socorro Arias Duque y Catalina Rendón Henao contra la Procuraduría General de la Nación y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2nd.

NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito. 3rd. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Ver, archivo con certificado 692BCAE674EFD56C 9291BDFBC5C71C02 915C5B9832768F01 379673AD470C3134. [2] El archivo se encuentra en carpeta compendiada por la Secretaría de la Sección Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [3] El actor citó, para el efecto, los siguientes fallos: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces.

Sentencias del 29 de abril de 2014, expediente n.° 2007-87-00; 18 de mayo de 2016, expediente n.° 2010-246-02; 12 de septiembre de 2018, expediente n.° 2012-183-02 (3546-15). [4] Expediente n.° 2016-41-02 (2204-18). [5] Los actores aportaron sus respectivos desprendibles de nómina, los cuales están contenidos en la carpeta que se identifica con certificado A08012CD2A0DE6A4 AA046EFB012FEEF7 03F59431C0A5289D 0A9141FE3A8BE993. [6] Ver, archivo con certificado C96654AEB0AAF3D7 BB4CA8FC51F48C02 9DC96948E90B78DA DA5FFBE1A31443EE. [7] Ver, archivo con certificado 98E042A589870806 29FA4949A6DC1516 9EC8E53E9937CBE5 EC18FA945F84BDA6. [8] Ver, archivo con certificado B4C8C3C21EC10853 A3684D5D0990D49A C875E74D82995D05 C42B907991E2CFA5. [9] Ver, nota de pie de página n.° 1. [10] Ver, archivo con certificado 723E8DFAEF636D9D 4DC3F9480CEE11DC BAF560D9FB89B4F1 3E683D72872C6254. [11] Ver, archivo con certificado F138E10139AE7957 309F5CA8EAAC2153 B6653E0D5FAD5C72 F301F87ADA71DD1F. [12] Ver, archivo con certificado D2A36B2EB7FFB1BB 8842E9DD8AD2F4CD E1FA444E3B89BCE7 AB435E3068CD9DFC. [13] Ver, archivo con certificado B4C8C3C21EC10853 A3684D5D0990D49A C875E74D82995D05 C42B907991E2CFA5. [14] Ver, nota de pie de página n.° 2. [15] Ver, archivo con certificado 6AEF27C7182ED5A2 44FFFE4DDCE333CD D5DDC6647A696E97 CEE7786D74F4013E. [16] La lista de procuradores coadyuvantes obra a folios n.os 9-14 de la providencia bajo reseña. En la lista consta el nombre completo del coadyuvante, el cargo que desempeña actualmente, si probó su respectiva vinculación a la entidad accionada, si acreditó tener comprometido su mínimo vital con motivo de la suspensión de los pagos objeto de reclamo y su dirección electrónica.

Los escritos de coadyuvancia se encuentran compendiados en las carpetas que se identifican con los siguientes certificados: (i) F4832AABFDEBECA2 6A1C3ECCCF110FF6 CA8589BAEB6C670D 397718B9F3019E87; (ii) 58E629B41130052F C1B99B95D6B0599C 3A2E4AAC93B40003 BFC019103A9CB8CC; (iii) 67C59DFFC697A5F9 3797B62D7876A533 C8E7A0F9A84874F6 8CE1348F62623620;

(iv) 624C05A01DC77E7B D51C5765D1261FFD 3058BDEBDAE8C4FE 2A00DB819456D03A. [17] Ver, folio n.° 33 de la providencia en cita. Negrilla y mayúscula sostenida dentro del texto. [18] Todos ellos se hallan agrupados en la carpeta que se identifica con certificado 049E79489AC9160D EDF076CB685B5CE1 C92FBCBDBF3C5A33 2D65D927B7F16677. [19] Ver, archivo con certificado 01782CFD614B8485 E72EB91BE1FC17D9 1E41EBB3D37BC08A 96E92E5C9FC6F71E. [20] Ver, archivo con certificado 987C6629E5E3D4FE 3E6FE4FF0AD158E9 FE51C8BF3EFF6892 7539F7B438538C4E. [21] Ver, archivo con certificado 2A1E29BA7D7EC0DC 00A764B46131CB35 6BD3FD6996F772B5 54B61CB7A2303319. [22] Ver, archivo con certificado 0FFE449D36CFCB92 0F77369950DC722C B218E3E497AD98E1 CBDCB61AC69C48E4. [23] Ver, archivo con certificado A0A7B18EA97572AC C46FBC5CD605B2FC 40F9DAD98C995D4A DF06A9F5B123502D. [24] Ver, archivo con certificado D8FC5D52EBACC4A0 3E2530E3B9449B21 E918FE03A86A62BB 39F0A156167E8195. [25] Ver, archivo con certificado 1B55DC9070CB8E48 EAB592A90C6C05EE 1B341ACEB6591954 3D972CC56A09FE39. [26] Ver, archivo con certificado EB9EE95D2C11E8F2 80E5C2C3CC6F5914 E0EEDC6EB04AB38A A127305D8858085A. [27] Ver, archivo con certificado 998D022424C37152 4FE2775F39B9B2F4 B2A47B10A844ECA2 0E6F565D3DDAD54C. [28] Ver, archivo con certificado 687101055DF14A58 050CEA78C189D8C0 2BE99B48543DFB35 838965661653DB40. [29] El actor adjuntó una fotografía de captura de pantalla de teléfono celular.

Allí aparece la 1.a página del comunicado en cita. Ver, archivo que se identifica con certificado 6ECA419F22996D38 8A2DB5000A599787 71C05B643F6773F4 FE01C1A117E6D41B. [30] “Artículo 32. Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. / “El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma [sic], cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo.

El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. [31] Corte Constitucional.

Sentencias T-013 de 1992 y T-134 de 1994. Allí se reconoce que la tutela es residual y complementaria. [32] Corte Constitucional. Sentencias T-414 de 1992, T-436 de 2009 y SU-712 de 2013. [33] Esto mismo fue considerado por esta Sala en el siguiente fallo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de marzo de 2020, Expediente n.° 2019-4563- 01. [34] Corte Constitucional.

Sentencia T-457 de 2011, citada por la sentencia T-043 de 2018. [35] Corte Constitucional. Sentencia C-1195 de 2001. [36] “Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas”. [37] “Por el cual se reforma el Código de lo Contencioso Administrativo”. [38] “Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo”. [39] “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. [40] “Por la cual se modifica el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998”. [41] Así lo ha dicho esta Corporación desde hace décadas.

Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 9 de marzo de 1971, expediente n.° 1725. Anales del Consejo de Estado, año XLVII, tomo LXXX, n.os 429 y 430, pp. 367-371. Allí se dijo que el acto administrativo se expresa a través de la declaración de la voluntad de la administración; pero lo esencial es la voluntad real del órgano administrativo.

También se afirmó que “[e]n derecho administrativo no existen formas, especiales genéricas para los actos administrativos, excepto en los casos en que dichas formas estén expresamente previstas en los textos. Inclusive son posibles los actos administrativos tácitos, implícitos y aún verbales”. Al finalizar esa consideración, la providencia en cita referencia a otra anterior.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 19 de junio de 1961. Anales del Consejo de Estado, año XXXVI, tomo LXIII, n.os 392 a 396. pp. 509-514. [42] Corte Constitucional. Sentencias T-120 de 2015, T-040 de 2018, T-043 de 2018 y T-331 de 2018. [43] Ibid. [44] Corte Constitucional. Sentencia C-284 de 2014. [45] Así lo dijo también Fabiola Acevedo Ochoa en su escrito de impugnación, a folios n.os 4-5.

De igual forma lo manifestó María Mercedes Estupiñán Achury en su respectivo documento de impugnación, a folios n.os 5, 10 y 11-15. Lo propio hicieron Natalia Paola Campos Sossa, Néstor José Fayad Álvarez, Óscar Mauricio González Villamizar y Sintraproan en sus memoriales. [46] Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencias del 27 de julio de 2017, expediente n.° 2017-259-01. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 23 de noviembre de 2017, expediente n.° 2017-293-01. Así mismo, pueden verse los siguientes fallos de esa misma Sala: 26 de mayo de 2016, expediente n.° 2015-3178-01; 9 de febrero de 2017, expediente n.° 2016-855-01; 14 de septiembre de 2017, expediente n.° 2017-169-01; 11 de octubre de 2017, expediente n.° 2017-301-01; 23 de noviembre de 2017, expediente n.° 2017-293-01. [48] En el pasaje exacto figura la nota de pie de página n.° 8, que dice lo siguiente: “Quinche Ramírez, Manuel Fernando.

Vías de hecho. Acción de tutela contra providencias judiciales. Bogotá D.C.: Universidad del Rosario, 2007. p. 206.” [49] “Artículo 17. Corrección de la solicitud. Si no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no la corrigiere, la solicitud podrá ser rechazada de plano”. [50] “Artículo 6°.

Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

“2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. “3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

“4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. “5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”. [51] El anterior análisis la Sala ya lo ha hecho en otras oportunidades: ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección C. Sentencia del 19 de junio de 2020, expediente n.° 2019-245-01.