IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Proceso judicial en curso / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración En este caso, la Sala concuerda con el criterio del a quo, pues, según lo informó el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, actualmente se está tramitado un proceso ejecutivo promovido por el señor [F.A.P.J.] para obtener el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015.

El Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta aportó la providencia del 19 julio de 2019, que, en síntesis, dispuso lo siguiente: (i) negar el mandamiento de pago en cuanto a la orden de reintegro del señor [F.A.P.J.], por imposibilidad jurídica, derivada de la liquidación del Incoder; (ii) librar mandamiento de pago contra el PAT Incoder y a favor del actor, por la suma de $770.843.778, (iii) librar mandamiento de pago por los intereses causados entre el 1° de septiembre de 2018 y hasta el cumplimiento efectivo de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015, y (iv) correr traslado al PAT Incoder para efecto de proponer excepciones.

(…) En este caso, la Sala no advierte circunstancias especiales que justifiquen la intervención del juez de tutela, toda vez que se encuentra en marcha el mecanismo idóneo y eficaz para efecto de obtener el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. No se advierte la existencia de un perjuicio irremediable o de circunstancias, que, eventualmente, ameritarían la intervención del juez de tutela.

La Sala no desconoce que bien puede existir mora en el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015, pero esto no es razón suficiente para la intervención del juez de tutela, por cuanto, en todo caso, la verificación de cumplimiento corresponde al juez del proceso ejecutivo. De hecho, como se vio, el juez natural del asunto ya libró mandamiento de pago y, si el demandante lo considera insuficiente, lo propio es que agote los recursos procedentes en el marco del proceso ejecutivo.

Resulta improcedente que la Sala entre a verificar el contenido y alcance del mandamiento de pago, toda vez que, como se anticipó, la tutela no está dirigida contra providencias judicial. (…) Por último, la Sala advierte que no resulta aplicable el precedente fijado en la sentencia T-180 de 2019, dictada por la Corte Constitucional, por cuanto no guarda identidad fáctica y jurídica con el asunto de la referencia. (…) [Así las cosas, queda] resuelto el problema jurídico: el a quo sí acertó al declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor [F.A.P.J.] contra al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social – Patrimonio Autónomo de Remanentes Incoder y a Fiduagraria S.A. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02821-01(AC) Actor: FERNANDO ALONSO PÁEZ JAIMES Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES INCODER Y FIDUAGRARIA S.A. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de julio de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por intermedio de apoderado judicial, el señor Fernando Alonso Páez Jaimes pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la dignidad humana, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – PAT Incoder y Fiduagraria S.A. En consecuencia, el actor formuló las siguientes pretensiones: Segundo: Como consecuencia de la anterior, solicito al Honorable Juez Constitucional, sirva ordenar la protección de los derechos fundamentales en comento, en aras de evitar un perjuicio irremediable, pues ante la falta de satisfacción y la efectiva administración de justicia, la victima directa no podrá se reparada integralmente del daño antijurídico, al contar con mas de 29 años de contagio de VIH (sic), como consecuencia de la deficiente prestación del servicio de salud del Instituto de Seguros Sociales.

Tercero: Solicito con todo respeto al Honorable Juez Constitucional, disponga emplear el aparato judicial en cumplimiento del deber funcional y constitucional como mecanismo idóneo de administración de justicia, que para el caso requiere un trámite especial so pena de provocar un perjuicio irremediable, toda vez que la vida de las víctimas se encuentra librada al azar dadas las consecuencias del daño antijurídico padecido, dicho de otro modo, que mediante la protección de derechos fundamentales de ordene el efectivo acceso a la administración de justicia consiguiendo el cumplimiento de las decisiones judiciales. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante sentencia del 26 de octubre de 2012, el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta declaró la nulidad de los actos que desvincularon al demandante del cargo que ocupaba en la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y, a título de restablecimiento del derecho, dispuso el reintegro al cargo y el pago de los emolumentos dejados de percibir entre la supresión del cargo (28 de diciembre de 2008) y el reintegro efectivo. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por sentencia del 30 de octubre de 2015, confirmó la decisión de primera instancia. 2.3. El Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015 dispuso la supresión y liquidación del Incoder y el Decreto 1850 del 15 de noviembre de 2016 designó a Fiduagraria como administradora del patrimonio autónomo de remanentes. 2.4.

El 26 de diciembre de 2016, el demandante presentó cuenta de cobro ante la Fiduagraria S.A., con el fin de obtener el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. 3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1. La parte actora alegó que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – PAT Incoder y Fiduagraria S.A. vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la dignidad humana, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por lo siguiente: 3.1.1.

Que, pese al tiempo transcurrido y a la solicitud del 26 de diciembre de 2016, las entidades demandadas no han cumplido las órdenes impartidas en las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. Que «el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER declaró insubsistente a la víctima desde el año 2007, no obstante, la orden de reintegro sin solución de continuidad fue radicada en fecha 26 de diciembre de 2016 con la respectiva reclamación administrativa de cuenta de cobro, sin embargo, a la fecha ni la obligación de dar ni de hacer contenidas en las decisiones judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho, no han sido cumplidas afectando gravemente derechos como la dignidad humana, mínimo vital, prestaciones sociales y todos los demás conexos derivados de la imposibilidad de gozar de la pensión de vejez». 3.2.

Que «no ha podido acceder a la solicitud de pensión por vejez dados los incumplimientos de las decisiones judiciales por parte de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de “INCODER” administrado por la FIDUPREVISORA S.A. en virtud del encargo fiduciario, con base en el Decreto Nº 1850 de 2016». 3.3.

Que la tutela es procedente, pues, de conformidad con lo señalado en la sentencia T-180 de 2019 de la Corte Constitucional, el juez debe intervenir ante situaciones que ameriten medidas urgentes. Que, justamente, la urgencia en este caso se sustenta en la renuencia de las autoridades demandadas para cumplir órdenes judiciales y la subsecuente imposibilidad del demandante para acceder a la pensión de jubilación. 4.

Trámite de primera instancia 4.1. Por auto del 2 de julio de 2020, el a quo admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social – Patrimonio Autónomo de Remanentes Incoder y a Fiduagraria S.A. y, en calidad de terceros con interés al Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 4.2.

La Secretaría General de la Corporación realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio. 5. Intervenciones 5.1. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural alegó que las pretensiones del demandante son improcedentes, toda vez que la tutela no es el mecanismo legalmente previsto para reclamar el cumplimiento de sentencias judiciales.

Que, además, no se evidencia perjuicio irremediable, que hiciera procedente la tutela como mecanismo transitorio. 5.2. La sociedad Fiduagraria S.A. adujo que, según el artículo 14 del Decreto 2365 de 2015, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es el sucesor procesal del Incoder y, por ende, es el responsable de cumplir las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. 5.2.1.

Agregó que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues, actualmente, ante el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, se está tramitado un proceso ejecutivo promovido por el demandante para obtener el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. 5.3. El Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta informó que tramita un proceso ejecutivo para efecto del cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015 y que, el 19 de julio de 2019, dictó mandamiento de pago.

Que, actualmente, el proceso ejecutivo se encuentra al despacho para correr traslado de las excepciones propuestas. 5.4. El Tribunal Administrativo de Santander no intervino, pese a que fue notificado por correo electrónico del 8 de julio de 2020. 6. Sentencia impugnada 6.1. Mediante sentencia del 16 de julio de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente la tutela, toda vez que no cumplió el requisito de subsidiariedad.

Que, según lo informado por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, existe otro mecanismo de defensa en trámite, esto es, el proceso ejecutivo. 6.1.1 Que la tutela no procede como mecanismo transitorio de protección, puesto que la parte actora no demostró la existencia de perjuicio irremediable. Que, por ejemplo, el demandante no demostró que padeciera VIH. 6.1.2.

Que, además, «que revisado el Registro Único de Afiliados (RUAF) del Sistema Integrado de Información de la Protección Social (SISPRO), se observó que actualmente el señor JPAF está afiliado en el régimen contributivo de salud como cotizante y cuenta con afiliación vigente en el sistema de riesgos laborales». 7. Impugnación 7.1. La parte actora impugnó la sentencia del 16 de julio de 2020.

En concreto, el demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y agregó lo siguiente: 7.1.1. Que no padece VIH y que lo señalado en la demanda de tutela obedeció a un error. Que, de hecho, la procedencia de la tutela no se sustenta en alguna situación de vulnerabilidad, sino en el derecho a obtener el efectivo cumplimiento de las órdenes judiciales, de conformidad con la sentencia T-189 de 2019. 7.1.2.

Que «lo que se pretende vía acción de tutela es que sea protegido el derecho fundamental al verdadero y efectivo acceso a la administración de justicia del señor Fernando Alonso Páez Jaimes, quien lleva más de 15 años esperando el cumplimiento y materialización del artículo 90 de la Constitución Política y el artículo 16 de la ley 446 de 1998». 7.1.3.

Que los procedente es acatar el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia T-189 de 2019 y ordenar el cumplimiento inmediato de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela. Generalidades 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 2.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 1.

Planteamiento del problema jurídico 1. De entrada, la Sala advierte que la tutela interpuesta por el señor Páez Jaimes no está dirigida contra una providencia judicial, pues, como se vio en las pretensiones propuestas en la respectiva solicitud de amparo, la vulneración de derechos fundamentales se predica exclusivamente del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social – Patrimonio Autónomo de Remanentes Incoder y de Fiduagraria S.A., por supuestamente omitir el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. 2.

También debe decirse que resulta procedente publicar el nombre completo del demandante, por cuanto, según lo aclaró en la impugnación, no es cierto que padezca VIH. El demandante resaltó que incurrió en un error de trascripción al señalar que padecía dicha enfermedad y que, en todo caso, esa enfermedad no era la razón que justificaba la procedencia de la acción de tutela. 3.

Hechas las claridades precedentes, en los términos de la impugnación, la Sala debe decidir si el a quo acertó al declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Fernando Alonso Páez Jaimes contra al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social – Patrimonio Autónomo de Remanentes Incoder y a Fiduagraria S.A. 2. Respuesta al problema jurídico planteado 1.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 1.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[1]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales […]. 3.3.2.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 3.4.

En este caso, la Sala concuerda con el criterio del a quo, pues, según lo informó el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, actualmente se está tramitado un proceso ejecutivo promovido por el señor Fernando Alonso Páez Jaimes para obtener el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015. 3.4.1. El Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta aportó la providencia del 19 julio de 2019, que, en síntesis, dispuso lo siguiente: (i) negar el mandamiento de pago en cuanto a la orden de reintegro del señor Páez Jaimes, por imposibilidad jurídica, derivada de la liquidación del Incoder;

(ii) librar mandamiento de pago contra el PAT Incoder y a favor del actor, por la suma de $770.843.778, (iii) librar mandamiento de pago por los intereses causados entre el 1° de septiembre de 2018 y hasta el cumplimiento efectivo de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015, y (iv) correr traslado al PAT Incoder para efecto de proponer excepciones. 3.5.

Ahora bien, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».

Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». 3.6. En este caso, la Sala no advierte circunstancias especiales que justifiquen la intervención del juez de tutela, toda vez que se encuentra en marcha el mecanismo idóneo y eficaz para efecto de obtener el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015.

No se advierte la existencia de un perjuicio irremediable o de circunstancias, que, eventualmente, ameritarían la intervención del juez de tutela. 3.6.1. La Sala no desconoce que bien puede existir mora en el cumplimiento de las sentencias del 26 de octubre de 2012 y del 30 de octubre de 2015, pero esto no es razón suficiente para la intervención del juez de tutela, por cuanto, en todo caso, la verificación de cumplimiento corresponde al juez del proceso ejecutivo.

De hecho, como se vio, el juez natural del asunto ya libró mandamiento de pago y, si el demandante lo considera insuficiente, lo propio es que agote los recursos procedentes en el marco del proceso ejecutivo. 3.7. Resulta improcedente que la Sala entre a verificar el contenido y alcance del mandamiento de pago, toda vez que, como se anticipó, la tutela no está dirigida contra providencias judicial.

El demandante no señaló que la providencia del 19 de julio de 2019, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, incurriera en algún defecto que ameritara la intervención inmediata del juez de tutela. 3.7.1. Conviene recordar que, por virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo paralelo de defensa ni puede utilizarse para desconocer la competencia de los jueces ordinarios. 3.8.

Por último, la Sala advierte que no resulta aplicable el precedente fijado en la sentencia T-180 de 2019, dictada por la Corte Constitucional, por cuanto no guarda identidad fáctica y jurídica con el asunto de la referencia. En dicha sentencia, la Corte se pronunció sobre un reconocimiento judicial de carácter pensional y la carencia actual de objeto derivada de la muerte del beneficiario.

Mientras en este caso, como se vio, la discusión es sobre el restablecimiento del derecho derivado de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que desvincularon al señor Páez Jaimes del cargo que ocupaba en el Incoder. 3.8.1. La diferencia jurídica y fáctica se evidencia en el siguiente aparte de la sentencia T-180 de 2019: 66.

En el presente caso debe resaltarse que la pretensión principal consistente en el pago buscaba garantizar el mínimo vital, la salud y la igualdad del accionante. Lo anterior implica que, si bien es posible ordenar el pago de la pretensión, no es posible garantizar la protección de los derechos invocados, pues debido a las circunstancias ocurridas durante el trámite de revisión, cualquier orden que se profiera en este sentido sería inocua o caería en el vacío, por lo que no se justifica un pronunciamiento de fondo sobre la materia. 67.

Sumado a lo anterior, e igualmente tratándose del deber de pronunciarse de fondo sobre los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la carencia actual de objeto por sucesión procesal, estima la Sala que en el caso concreto respecto de una presunta vulneración de los derechos de herederos, cualquier orden emitida por la Sala resultaría ineficaz, ya que de forma previa a la muerte del accionante se celebró el acuerdo de pagos (con fecha del diecinueve (19) de marzo de 2019), en virtud del cual, tuvo lugar el primer pago correspondiente al 60% de la obligación adeudada el ocho (8) de marzo de 2019. 68.

En este sentido, no obsta resaltar que, ante la muerte del señor Oswaldo Enrique Ortega Tafur, la obligación de pago en cabeza de la entidad demandada se mantiene en la medida en que, al tratarse de una obligación de dar consistente en una suma de dinero, ésta no se extingue por la muerte del acreedor, sino que el derecho de crédito se transmite a sus herederos.

De manera precisa debe tenerse en cuenta que los modos de extinción de las obligaciones se encuentran consagrados, por regla general, en el artículo 1625 del Código Civil, siendo el pago efectivo, en su numeral 1º, la forma principal de extinción. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corte recalca el deber en cabeza de la Gobernación del Departamento del Cesar de realizar el pago de la deuda a favor de los herederos del accionante fallecido, si aún no lo ha hecho, conforme a lo acordado por las partes y según quedó consagrado en la Resolución No. 000643 del siete (7) de marzo de 2019, expedida por la Secretaria de Hacienda Departamental del Cesar, pues sólo con esto podrá declararse extinta su obligación. 3.9.

Queda resuelto el problema jurídico: el a quo sí acertó al declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Fernando Alonso Páez Jaimes contra al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social – Patrimonio Autónomo de Remanentes Incoder y a Fiduagraria S.A. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.  [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección [Firmado electrónicamente]  MILTON CHAVES GARCÍA  Magistrado   [Firmado electrónicamente]  JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ  Magistrado ----------------------- [1] Sentencia C-543 de 1992.

Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo.