ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ampara / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCIÓN / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL CONTRA ACTOS DE CARÁCTER SANCIONATORIO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL En el presente caso, la parte actora manifiesta que el fallo del 12 de septiembre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial, dado que no acató lo dispuesto en la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 2003-00442-01, relativo al alcance del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, según el cual los tres (3) años para ejercer la facultad sancionatoria de la Administración terminan con la notificación del acto administrativo sancionatorio y no con el agotamiento de los recursos administrativos; así como, la sentencia T-211 de 2018, proferida por la Corte Constitucional y el precedente vertical desarrollado sobre el asunto por la Sección Primera del Consejo de Estado.
(…) Así las cosas, al examinar la posición jurisprudencial de esta Corporación en materia de caducidad de la potestad sancionatoria, la cual fue mencionada por la Corte Constitucional en la sentencia alegada como desconocida por la accionante, para la Sala resulta evidente que la tesis acogida por el Tribunal en la sentencia del 12 de septiembre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial unificado del Consejo de Estado, por lo que se configura el defecto endilgado a la providencia. Ahora, la Sala advierte que, si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (…) en la sentencia tutelada manifestó que se apartaba de la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, “en virtud del principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales, (…) dichas razones no contienen la debida carga argumentativa que justifique de manera suficiente su apartamiento del precedente vertical vinculante.
(…) Asimismo, aunque ambos impugnantes señalaron en sus recursos (…) que dicha tesis solo ha sido acogida en la Sección Primera de esta Corporación, lo cierto es que ello no guarda relación con la realidad, pues como se explicó en precedencia la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que sí existe un precedente vigente, reiterado y pacífico al respecto.
(…) Consecuente con lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora por desconocimiento del precedente jurisprudencial. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00815-01(AC) Actor: SECRETARÍA DISTRITAL DEL HÁBITAT Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Procede la Sala a resolver las impugnaciones presentadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y por la Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S. contra la sentencia de primera instancia del 4 de junio de 2020, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual se accedió al amparo pretendido.
SÍNTESIS DEL CASO A juicio de la autoridad accionante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, con motivo de la sentencia del 12 de septiembre de 2019, que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos, a través de los cuales se impuso sanción a la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S., por irregularidades en la construcción de las áreas comunes del conjunto residencial Balcones de Bella Suiza, por cuanto, desconoció el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado en materia de caducidad de la potestad sancionatoria.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. La Secretaría Distrital del Hábitat presentó acción de tutela contra la citada autoridad judicial por considerar vulnerados los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat. 2.
Dejar sin efectos la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2017, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso judicial 2015-00245 de la sociedad CONSTRUCTORA SIGLO XXI SANTO DOMINGO LTDA contra la Secretaría Distrital del Hábitat” 3.
En consecuencia, se ordene proferir una sentencia que cumpla con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración. 2. Hechos y fundamentos de la vulneración 2. En atención a la queja presentada el 19 de enero de 2011 por la representante legal de la unidad residencial Balcones de Bella Suiza contra la Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S, por las deficiencias en la construcción de las áreas comunes, la Secretaría del Hábitat de Bogotá, mediante auto de 7 de noviembre de 2013, dio apertura formal a la investigación administrativa. 3.
Posteriormente, a través de la Resolución n.° 3098 del 20 de diciembre de 2013, se impuso sanción a la sociedad investigada, consistente en multa de $500.000, suma indexada al valor de $58.407.900, y se ordenó adelantar unas obras para solucionar las deficiencias constructivas. Contra dicho acto administrativo se formularon los recursos de reposición y apelación, resueltos por la entidad mediante las Resoluciones números 853 del 20 de agosto de 2014 y 1992 del 19 de diciembre de 2014, en las que se modificó la decisión impugnada en cuanto al monto de la sanción y las órdenes impartidas. 4.
Una vez ejecutoriada la Resolución n.° 3098 del 20 de diciembre de 2013, la Sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S. presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría del Hábitat, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le impusieron la sanción y a título de restablecimiento del derecho se le absolviera del pago de la multa impuesta. 5.
El Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Bogotá, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que las normas aplicables al procedimiento administrativo eran las contenidas en el C.C.A., en tanto la queja se formuló el 19 de enero de 2011. 6. Frente a la caducidad de la facultad sancionatoria, explicó que no se encontraba configurada por haberse presentado la queja el 19 de enero de 2011 y proferirse la sanción, a través de la Resolución n.° 3098, el 20 de diciembre de 2013, notificada el 27 de diciembre del mismo año, sin que hayan transcurrido los tres (3) años que establece el artículo 38 del C.C.A. 7.
La Sociedad Constructora interpuso recurso de apelación, por cuanto, a su juicio, debió aplicarse el C.P.A.C.A., pues era la norma vigente al momento de la apertura de la investigación administrativa -7 de noviembre de 2013-. 8. La impugnación fue desatada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2019, en la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. 9.
A juicio de la entidad demandante, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales con la expedición de la sentencia del 12 de septiembre de 2019, por cuanto desconoció el precedente judicial relativo al alcance del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, según el cual los tres (3) años para ejercer la facultad sancionatoria de la Administración terminan con la notificación del acto administrativo sancionatorio y no con el agotamiento de los recursos administrativos. 10.
Manifestó que se desconoció el precedente contenido en la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 2003-00442-01, en la cual se concluyó que en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término de los tres (3) años se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, sin que se incluya la resolución y notificación de los recursos administrativos. 11.
Así mismo, indicó que no se tuvo en cuenta la sentencia T-211 de 20181, proferida por la Corte Constitucional, en la cual se indicó que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial consolidado en la Sección Primera del Consejo de Estado a partir de la citada sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, en virtud del cual se entiende ejercida de la facultad sancionatoria cuando se notifica el acto administrativo sancionatorio. 12.
De igual manera, sostuvo que se desconocieron las siguientes sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, en las que se fijó un precedente pacífico, reiterado y uniforme, según el cual dentro del término de caducidad de tres (3) años, previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la autoridad administrativa debe proferir el auto sancionatorio primigenio y notificarlo, sin que resulte necesario agotar la vía gubernativa: • Sentencia de 9 de junio de 2011, radicado 2004-00986-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. • Sentencia de 23 de febrero de 2012, radicado 2004-00344-01, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 14 de febrero de 2013, radicado 2008-0036901, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 28 de agosto de 2014, radicado 2008-00369-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala. • Sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 2005-01346-01, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado 2012-00267-01, M.P. María Elizabeth García González. 3.
Trámite procesal 13. Mediante auto del 10 de marzo de 2020, se dispuso admitir la acción de tutela y notificar, como demandado, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y, como terceros con interés, al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y a la Sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S. 4.
Providencia impugnada 14. La Sección Cuarta de esta Corporación, en sentencia del 4 de junio de 2020, amparó los derechos invocados por el accionante y, en consecuencia, dejó sin efectos el fallo del 12 de septiembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, bajo los siguientes argumentos: • Advirtió que en relación con la forma de contabilizar los tres (3) años previstos en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 con que cuenta la administración para ejercer la facultad sancionatoria, existía una disparidad de criterios en la jurisprudencia del Consejo de Estado, así: i) la primera tesis sostenía que dentro de dicho término se debía expedir el acto sancionatorio; ii) la segunda tesis que, además de expedirse el acto, este debía notificarse y iii) la tercera tesis que, además de ello, se debían resolver los recursos formulados y notificarse. • Indicó que, si bien en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, alegada como desconocida por la accionante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado concluyó que una sanción es interpuesta de manera oportuna cuando dentro del término de los tres años se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa, como esta decisión se adoptó en el marco de un proceso disciplinario y analizó la caducidad de la facultad sancionatoria respecto de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 y no sobre el alcance del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, no podía considerarse como un precedente vinculante para otros casos que no fueran del ámbito regulado en dicha norma. • Señaló que en consideración a que seguía sin existir un criterio unificado en la jurisprudencia sobre la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, era admisible que las autoridades judiciales adoptaran en forma motivada y razonada cualquiera de las tesis vigentes. • Indicó que, posteriormente, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional en sentencia T-211 de 2018, estableció que a partir del fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009 el Consejo de Estado unificó un precedente pacífico, reiterado y uniforme, en virtud del cual resultaba claro que en el término de tres años previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la autoridad administrativa debía proferir el acto sancionatorio y notificarlo.
Bajo ese argumento fueron desarrolladas las siguientes sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado: i) sentencia del 9 de junio de 2011, exp. 2004-00986-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno; ii) sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 2004-00344-01, M.P. María Elizabeth García González; iii) sentencia del 14 de febrero de 2013, exp. 2008-000369-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno; iv) sentencia del 28 de agosto de 2014, exp. 2008-00369-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala; v) sentencia del 29 de abril de 2015, exp. 2005-01346-01, M.P. María Elizabeth García González; vi) sentencia del 15 de septiembre de 2016, exp. 2012-00267-01, M.P. María Elizabeth García González. • Sostuvo que dicha postura fue reiterada de manera reciente en la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado,., en la cual indicó que, a pesar de que la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 versó sobre una sanción de carácter disciplinario que se rige por un término de caducidad especial y diferente, la Sección ha determinado de manera sistemática y reiterada que las consideraciones expuestas en dicho fallo son plenamente aplicables a aquellas controversias que se rigen por la norma general del artículo 38 del Decreto 01 de 1984. • En esa medida, manifestó que, tal y como lo demostraban las sentencias alegadas como desconocidas en la solicitud de amparo, resultaba claro el criterio de interpretación en torno al alcance del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, según el cual la facultad sancionatoria no se entiende caducada si en el término de tres (3) años se expide y notifica el acto administrativo que impone la sanción. • Por otra parte, precisó que, si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección B, en la sentencia objeto de reproche, indicó que se apartaba del criterio expuesto en el fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009, en virtud del principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales y, por cuanto, aquella providencia no tenía efectos erga omnes, dichas razones no permitían dar por cumplido el requisito de suficiencia que justificara el apartamiento de un precedente del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo. • Así pues, advirtió que a partir de las sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados contra los actos administrativos expedidos en virtud de la facultad sancionatoria contemplada en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, se fijó un precedente vertical vinculante, el cual fue desconocido por la autoridad judicial accionada, sin que haya expuesto un argumento válido para separarse del mismo. 5. impugnaciones 15.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, magistrado Ponente Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón, presentó impugnación contra el fallo proferido el 4 de junio del 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, bajo los siguientes argumentos: 16. Precisó que el precedente jurisprudencial invocado en la sentencia impugnada sí fue analizado en el fallo proferido el 12 de septiembre de 2019, en el que se señaló que el Consejo de Estado también ha considerado que no es suficiente con que la administración, dentro del plazo legal, decida de fondo la respectiva investigación administrativa, sino que es necesario que tal decisión sea dada a conocer al interesado y se encuentre debidamente ejecutoriada. 17.
Indicó que comoquiera que el asunto se encontraba bajo la regulación del Decreto 01 de 1984 y no de la Ley 1437 de 2011, el análisis se circunscribió a las posturas existentes para ese entonces, cuya tesis imperante era aquella que establecía que la administración dentro del término de los tres (3) años debía iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictadas en la misma, puesto que solo cuando quedara ejecutoriada, esta podía ser oponible o exigible al administrado. 18.
Manifestó que, en varios pronunciamientos, el Consejo de Estado fue claro en reconocer que en el fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009 no solo no se hizo referencia a la caducidad de la facultad sancionatoria, sino que en él no se dijo expresamente cuál era el criterio, de los tres existentes, que asumía la Sala Plena. 19. Citó la Directiva n.º 7 de 2007, expedida por el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, dirigida a los secretarios de despacho, directores de Departamentos Administrativos e Institutos, gerentes y directores de Establecimiento Públicos, Unidades Administrativas Especiales y Empresas Sociales del Estado, en la que se indicó que teniendo en cuenta que no existía una posición unificada de la Jurisdicción Contencioso Administrativa frente a la interrupción del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, se recomendaba a las entidades distritales que acogieran la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado, es decir, aquella que establece que dentro del término de tres (3) años la administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa. 20.
De igual manera, señaló que, en fallo del 23 de enero de 2020, emitido por la Sección Primera del Consejo de Estado, expediente 2019-04998, se precisó que la Sala se separaba del criterio sentado por la Corte Constitucional en la sentencia T-211 de 2018, con fundamento en que si bien es cierto existe en la Sección Primera una postura uniforme sobre el criterio de interrupción de la caducidad, ello no constituye una posición pacífica y consolidada, por lo que el tribunal accionando podía separarse de esta, de manera argumentada. 21.
El tribunal hizo referencia a varios fallos de tutela2 en los cuales se negaron las pretensiones invocadas, con fundamento en que como no existía una postura unificada en la jurisprudencia respecto a la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, resultaba constitucionalmente admisible que las autoridades judiciales adoptaran, de forma motivada y razonada, cualquiera de las tesis vigentes. 22.
Así mismo, realizó una relación de providencias con las cuales pretendía demostrar que no existía una postura uniforme sobre el tema, por lo cual no se podía hablar de un desconocimiento del precedente judicial. 23. Por último, afirmó que la Sala acogió una postura que no desconoce el precedente judicial, por el contrario, busca garantizar el plazo razonable durante las actuaciones administrativas, pues la providencia del 12 de septiembre de 2019 fue emitida conforme a la jurisprudencia existente y reconociendo que la aplicabilidad de la sentencia del 29 de septiembre de 2009 corresponde en materia disciplinaria. 24.
El representante legal de la Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S. sostuvo que la tesis intermedia de aplicación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, acogida en la sentencia impugnada, es relativamente pacífica únicamente en la Sección Primera del Consejo de Estado, pues se evidencian posturas contrarias acogidas en las diferentes secciones y en la Sala de Consulta y Servicio Civil, en las que se adoptó la teoría restrictiva, según la cual el término de caducidad se cuenta hasta la notificación de la decisión que resuelve los recursos de vía gubernativa. 25.
Indicó que el hecho que la Sección Primera se haya adherido a la ratio decidendi de la sentencia de Sala Plena del 29 de septiembre de 2009, como apoyo y criterio auxiliar para interpretar el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, no implica que todas las secciones lo hayan hecho, por lo que no es cierto que exista un criterio pacífico y uniforme en el Consejo de Estado. 26.
Afirmó que aceptar que bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984 la administración quedaba liberada de todo plazo para decidir los recursos de la vía gubernativa, no resultaba razonable y compatible con el principio de eficiencia de la administración y tampoco respetuosa del precedente constitucional contenido en la sentencia C-401 de 2010. 27.
Enfatizó en que comoquiera que la sentencia del tribunal no se estaba apartando de un precedente vertical proveniente de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, no tenía el deber de plasmar una carga argumentativa de separación del criterio, pues, tal y como lo indicó en el fallo, esta solo constituía un criterio auxiliar de interpretación al tenor del artículo 230 de la Constitución Política.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 28. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 4 de junio de 2020, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y el Acuerdo n.º 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico 29. De conformidad con los argumentos de la acción de tutela, la Sala deberá determinar, en primer término, si el mecanismo de amparo cumple o no los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. 30. Superado el estudio anterior, la Sala establecerá si se debe revocar, modificar o confirmar la providencia del 4 de junio de 2020, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, para lo cual deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B al proferir el fallo del 12 de septiembre de 2019 desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado y la Corte Constitucional relativo al alcance del término de caducidad de la facultad sancionatoria establecido en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984. 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales 31. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 32.
Desde el año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 33.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 34. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Tanto es así que en la sentencia T-398-175, la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 35.
Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 36.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 37. Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 38.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. 4. Análisis del caso concreto 39. El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia de segunda instancia; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un defecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto está relacionado con un debate de genuino interés desde el punto de vista constitucional, como lo es la presunta vulneración de garantías de raigambre superior, tales como el acceso a la administración de justicia y la oportunidad con la que cuenta la administración -caducidad- para ejercer su potestad sancionatoria, de ahí que la controversia deba abordarse de fondo pues podrían verse comprometidos derechos y principios fundamentales y en todo caso la acción no corresponde a una discusión de mera legalidad ni pretende emplearse la tutela como una tercera instancia. 40.
En consecuencia, la Sala procederá a analizar la causal especial de procedibilidad alegada por la parte demandante, esto es, el desconocimiento del precedente. Desconocimiento del precedente 41. En el presente caso, la parte actora manifiesta que el fallo del 12 de septiembre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial, dado que no acató lo dispuesto en la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 2003-00442-01, relativo al alcance del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, según el cual los tres (3) años para ejercer la facultad sancionatoria de la Administración terminan con la notificación del acto administrativo sancionatorio y no con el agotamiento de los recursos administrativos; así como, la sentencia T-211 de 20186, proferida por la Corte Constitucional y el precedente vertical desarrollado sobre el asunto por la Sección Primera del Consejo de Estado. 42.
Así pues, para determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer cuál es la postura adoptada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en relación con el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. 43. Mediante sentencia del 29 de septiembre de 2009, la Sala Plena de esta Corporación, en principio y únicamente para los efectos de la sanción disciplinaria, fijó una regla de interpretación respecto al ejercicio oportuno de la facultad sancionatoria de la administración, consistente en que el acto administrativo sancionatorio debe ser expedido y notificado dentro del término establecido en la ley -3 años-, sin que se exija resolver los recursos interpuestos, regla aplicable de manera general a los procesos que bajo esta naturaleza sancionatoria adelanta la administración, independientemente de si se regulan por una norma especial, como lo es la ley disciplinaria o general, en el caso del procedimiento administrativo que regulaba el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 y que actualmente se rige por el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. 44.
Posteriormente, esa regla de interpretación prevista en materia disciplinaria fue adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado para aquellas controversias que se rigen por la norma general del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, por lo cual se emitieron una serie de pronunciamientos7 en los cuales se indicó que, en el término previsto para ejercer la facultad sancionatoria, las autoridades administrativas deben expedir y notificar el acto administrativo principal sancionatorio, sin que estén sometidas a que dentro de ese mismo plazo deban resolver los eventuales recursos que se interpongan contra dicha decisión. 45.
Dicha postura que fue reiterada de manera reciente por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia del 12 de diciembre de 20198, en la que se señaló: […] Es relevante aclarar que la providencia de la Sala Plena de esta Corporación citada supra9, versó sobre una sanción de carácter disciplinario que se rige por un término de caducidad especial y diferente, y no por el término previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo; sin embargo, esta Sección10 ha determinado de manera sistemática y reiterada que las consideraciones expuestas en la mencionada sentencia son plenamente aplicables a aquellas controversias que se rigen por la norma general del artículo 38 ibídem.
Al respecto, esta Sección consideró: “[…] Para resolver la controversia, la Sala observa que de conformidad con el artículo 38 del C.C.A., “la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. Para contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, la Jurisprudencia de esta Sección tiene establecido lo siguiente: «Ante las diferentes posiciones e interpretaciones que se le ha dado al tema de la prescripción de la acción sancionatoria, acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, la Sala Plena de esta Corporación con el fin de unificar jurisprudencia sostuvo mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009, que “la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa”.
La postura de la Sala, es pues, la de que la sanción se entiende impuesta oportunamente, si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, la Administración expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, independientemente de la interposición de los recursos (…)11 […]”. (Subrayas y negritas fuera del texto). 46.
En esa medida, resulta claro que el Consejo de Estado adoptó como regla de interpretación en torno al alcance del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, que la facultad sancionatoria no se entiende caducada si en el término de tres (3) años, que preveía la norma en mención, se expide y notifica el acto administrativo sancionatorio. 47. Por otra parte, la Sala encuentra que la Corte Constitucional en sentencia T-211 de 2018, advirtió que, si bien el fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009 se emitió en el marco de un proceso disciplinario, el mismo sirvió de referente para posteriores pronunciamientos que fijaron el alcance de artículo 38 del Decreto 01 de 1984 en materia del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración, por lo cual este constituía una regla jurisprudencial vinculante para asuntos relacionados con el tema.
De manera textual, señaló: Comprobados los elementos que configuran el precedente, se advierte que la tesis jurisprudencial se expuso de manera reiterada y uniforme por la Sección Primera del Consejo de Estado, que es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para la interpretación de las normas que regulan los procesos administrativos sancionadores cuya competencia no esté atribuida a otra Sección y, además, es el superior funcional de la autoridad judicial accionada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 que le asigna el conocimiento de “Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.” En efecto, la providencia judicial contra la que se formuló la acción de tutela fue proferida por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra de actos sancionatorios expedidos por la Secretaría Distrital de Hábitat, en ejercicio de la facultad de inspección, vigilancia y control de las actividades de enajenación, de arrendamiento y de intermediación de vivienda reglamentadas en el Decreto 419 de 2008.
Estos asuntos no fueron asignados a otras secciones, razón por la que resulta clara la competencia de la Sección Primera del Consejo de Estado. Así las cosas, comprobada una postura uniforme del superior jerárquico de la autoridad accionada sobre la caducidad de la facultad sancionatoria, la Sala identifica un precedente vertical vinculante sobre la interpretación y aplicación del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.
De otra parte, para el momento en el que fue proferida la decisión objeto de cesura, 24 de noviembre de 2016, la regla jurisprudencial descrita estaba contenida en un precedente consolidado, uniforme, pacífico y vigente, por lo que era de obligatoria observancia para el Tribunal accionado. 48. Así las cosas, al examinar la posición jurisprudencial de esta Corporación en materia de caducidad de la potestad sancionatoria, la cual fue mencionada por la Corte Constitucional en la sentencia alegada como desconocida por la accionante, para la Sala resulta evidente que la tesis acogida por el Tribunal en la sentencia del 12 de septiembre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial unificado del Consejo de Estado, por lo que se configura el defecto endilgado a la providencia. 49.
Ahora, la Sala advierte que, si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B en la sentencia tutelada manifestó que se apartaba de la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, “en virtud del principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y en atención a que la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial y no la fuente formal de derecho primaria de conformidad con lo preceptuado en el artículo 230 ibídem, por no tratarse aquella providencia con efectos erga omnes, en forma legítima y por las razones antes expuestas, se aparta de ese pronunciamiento expuesto por el Consejo de Estado”, dichas razones no contienen la debida carga argumentativa que justifique de manera suficiente su apartamiento del precedente vertical vinculante, por lo que se comparte la postura asumida por el juez de tutela de primera instancia, referente a que existió un desconocimiento del precedente por parte de la autoridad judicial accionada y, por ende, una vulneración a los derechos fundamentales invocados por la accionante. 50.
Si bien la Sala no desconoce que los funcionarios judiciales pueden apartarse de las posturas asumidas por sus superiores jerárquicos, ello demanda que cumplan con la carga argumentativa coherente, lógica y respetuosa de los derechos fundamentales que justifiquen su decisión. Sin embargo, en esta oportunidad se aprecia que el tribunal se limitó a señalar que la jurisprudencia constituye una fuente auxiliar de la actividad judicial, sin justificar de manera clara, concreta y suficiente las razones que lo condujeron a apartarse de la tesis vigente en la materia. 51.
Asimismo, aunque ambos impugnantes señalaron en sus recursos (ver párr. 20 y 24) que dicha tesis solo ha sido acogida en la Sección Primera de esta Corporación, lo cierto es que ello no guarda relación con la realidad, pues como se explicó en precedencia la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que sí existe un precedente vigente, reiterado y pacífico al respecto. 52.
De hecho, en reciente oportunidad esta misma Sala de Decisión se pronunció al respecto y amparó los derechos de la Secretaría del Hábitat en un caso con similares contornos fácticos al de la referencia, en sentencia de 3 de julio de 2020, C.P. Alberto Montaña Plata, radicación 11001-03-15-000-2020-00927-01. 53. En el mismo sentido, se tiene que, por ejemplo, en fallos del 26 de julio de 2018 y 8 de febrero de 2018, proferidos por la Sección Quinta, exp. 25000-23-24-000-2008-00498-01 y 25000-23-24-000-2008-00045-02; 8 de mayo de 2019 y 22 de mayo de 2020, proferidos por la Sección Tercera, Subsección A, exp. 25000-23-26-000-2009-00804-01(43802) y 11001-03-15-000-2020-00687-00(AC), otras secciones de esta Corporación se ocuparon de analizar el asunto y ratificaron que existe una postura pacífica y vigente en la materia, según la cual se entiende que la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas no caduca si en el término de 3 años previsto en la norma en mención se expide y notifica el acto administrativo principal, sin que para ello se requiera que se resuelvan los recursos en sede administrativa y se notifiquen los actos que los deciden, por lo que no le asiste razón al impugnante en cuanto señaló que únicamente la Sección Primera es la que acoge y reconoce dicha postura, la cual como se dijo resulta vinculante. 54.
Finalmente, respecto de la existencia de norma especial en temas de caducidad de la potestad sancionatoria para las entidades del Distrito Capital (Decreto Distrital 654 de 2011, Resolución Distrital No. 300 de 2008 y Directiva Distrital No. 7 de 2007), es necesario indicar que la caducidad es un tema de orden público y reserva legal, razón por la cual un acto administrativo no tiene la suficiencia para modificar o desconocer lo dispuesto por el legislador. 55.
Consecuente con lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora por desconocimiento del precedente jurisprudencial, por lo cual confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 4 de junio de 2020, por la Sección Cuarta de esta Corporación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de junio de 2020, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Comoquiera que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19 se ordenó, entre otras, la restricción del derecho a la locomoción en todo el país, para lo cual se dispuso, mediante los Acuerdos PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado, que las respectivas Salas de Decisión sesionarían por medios virtuales y las notificaciones de las tutelas se realizarían a través de medios electrónicos, por Secretaría, se ordenará que se adopten las medidas necesarias para garantizar la notificación de esta providencia por dichos medios, por ejemplo, a los correos electrónicos suministrados por las partes o en la página web de la Corporación, en aras de que las partes conozcan las decisiones que se profieran al interior del proceso de la referencia. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría General, envíese la providencia a los correos electrónicos: • De la parte accionante: notificacionesjudiciales@habitatbogota.gov.co; sandra.tibamosca@habitatbogota.gov.co • De los demandados: scsec01tadmincdm@cendoj.ramajudicial.gov.co; scs01sb01tadmincdm@notificacionesrj.gov.co; scsec01tadmincdm@cendoj.ramajudicial.gov.co; scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co jadmin03bta@notificacionesrj.gov.co gerenciajuridica127@hotmail.com CUARTO: ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Para tales efectos, téngase en cuenta que el Acuerdo PCSJA20-11581 de 27 de junio de 2020, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, señaló que se mantienen suspendidos los términos para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad y la eventual revisión de acciones de tutela hasta el 30 de julio de 2020, en consecuencia, los despachos judiciales no remitirán los expedientes a dicha Corporación. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección