IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSOS EN VÍA GUBERNATIVA – Mecanismo idóneo y eficaz / AUSENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE En el presente asunto, la accionante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control político, toda vez que la Registraduría Nacional del Estado Civil al emitir el oficio 420 RDE-DGE-6603 del 14 de noviembre de 2019, no tramitó la iniciativa de referendo por ella promovida.
Ahora bien, revisada la demanda de tutela, la Sala advierte que la misma debe ser declarada improcedente, en los términos previstos en el numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que, por regla general, este mecanismo es improcedente contra actos administrativos y en este caso la señora [L.J.T.R.] contaba con los recursos administrativos para controvertir la decisión objeto de inconformidad, esto es, el recurso de reposición y apelación previstos en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…) De otra parte, lo cierto es que la actora contaba con la posibilidad de demandar el acto que resolvió su solicitud de convocatoria, si lo que consideraba era que sí procedía, por analogía jurídica, la revocatoria del presidente, o incluso si como lo afirma en su escrito le fue resuelta la petición como una revocatoria cuando en realidad lo que intentaba era convocar un referendo; no obstante, tampoco agotó dicho recurso judicial para controvertir esa decisión. Ahora que, si bien el trascurso de un proceso ordinario, en los casos en que se está en presencia de un perjuicio irremediable, puede restarle de idoneidad al medio de control ordinario para proteger los derechos políticos -v. gr. sentencia T-066 de 2015 de la Corte Constitucional-, lo cierto es que en el asunto sub examine, por un lado, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que requiera de medidas urgentes, imprescindibles e impostergables para ser conjurado y, por el otro, tampoco se acreditó la falta de idoneidad del medio de control ordinario o de los recursos en sede administrativa, últimos que son de [pronta] resolución. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04986-01(AC) Actor: LEIDY JULIETH TORRES RAMOS Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Y OTROS Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la señora Leidy Julieth Torres Ramos contra la sentencia de primera instancia del febrero de 2020, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES I. Solicitud de amparo Mediante escrito presentado el 25 de noviembre de 2019, la señora Leidy Julieth Torres Ramos presentó acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Congreso de la República, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, a participar en la conformación, ejercicio y control político y al debido proceso, con el objeto de que se acceda a las siguientes pretensiones (f. 2, c. ppal.):
PRIMERO: Se me ampare el derecho fundamental a LA IGUALDAD, DERECHO FUNDAMENTAL A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL POLITICO según lo establecido en sus numerales 2 y 4 y al derecho fundamental al DEBIDO PROCESO conforme lo expuesto en el acápite de hecho.
SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior, solicito se ordene a la REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos formales para la procedencia de la iniciativa de referendo constitucional aprobatorio denominado “REFERENDO, POR UNA COLOMBIA SOBERANA” cumple con el lleno de requisitos que estipula la Ley Estatutaria 1757 del 6 de Julio de 1997 y se me reconozca como la vocera y/o promotora de la presente iniciativa.
TERCERO: Exhortar al CONGRESO DE LA REPUBLICA, para que adopte las decisiones estatutarias respectivas, a lo anunciado en sede de tutela, porque en razón de la transcendencia de las mismas al interior de cada mecanismo de participación, para la garantía del debido proceso, a ser cobijados por una reserva estatutaria, que impide que el CONSEJO NACIONAL ELECTOAL entre a reglamentar, las actuaciones administrativas que debe adelantar la REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL frente al momento de resolver estas iniciativas, pues con esta omisión legislativa del congreso, se incumple con el deber de implementación de la actividad electoral y establecer reglas en las actuaciones administrativas que resuelven las iniciativas ciudadanas, como la de referendo, para el caso en concreto. 2.
Hechos y fundamentos de la solicitud Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación: (i) El 12 de noviembre de 2019, la señora Leidy Julieth Torres Ramos presentó ante la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitud de inscripción de referendo constitucional, con la finalidad de que se le diera el trámite respectivo y se le reconociera como promotora y vocera.
(ii) Mediante escrito del 14 de noviembre de 2019, la Registraduría Nacional del Estado Civil negó la solicitud inscripción de referendo. Al respecto, argumentó que no era posible aplicar por analogía la figura de revocatoria de mandato al presidente, puesto que esta solo procede contra alcaldes y gobernadores, de conformidad con los artículos 40 y 259 de la Constitución Política y 1º, 2º y 3º de la Ley 131 de 1994.
(iii) Por lo anterior, la accionante afirmó que se le vulneró su derecho fundamental a la igualdad, toda vez que, sin motivación válida, se le negó su derecho a promover el referendo, pese a haber cumplido con todos los requisitos legales. (iv) En igual sentido, a juicio de la actora, se le vulneró su derecho a la igualdad, porque en otra ocasión la señora Gladys Sánchez Castro promovió el “REFERENDO POR UN MEJOR PAIS” y, en ese caso, por analogía se le permitió consultar al pueblo si autorizaba la revocatoria del mandato de Juan Manuel Santos, a diferencia de lo que ocurrió en su caso.
(iv) Por otro lado, adujo que se le vulneró su derecho al debido proceso, pues, en la respuesta emitida por la registraduría se expusieron los motivos por los cuales no procedía la revocatoria de mandato del presidente, pero nada se dijo en cuanto al referendo, cuando eso era lo que se le pretendía consultar al pueblo. Lo anterior, sin que le diera la posibilidad de interponer recurso alguno en contra de esa decisión. (v) Finalmente, indicó que el Consejo Nacional Electoral es quien tiene que regular lo referente al voto programático, así como lo pertinente a las actuaciones administrativas que resuelven las iniciativas ciudadanas.
En suma, la accionante adujo que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control político, toda vez que, con ocasión del oficio 420 RDE-DGE-6603 del 14 de noviembre de 2019 se negó la inscripción del “REFERENDO, POR UN PAÍS SOBERANO”. III.
Trámite procesal e intervenciones Mediante auto del 2 de diciembre de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela y se ordenó notificar al Congreso de la República, al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de demandados (f. 20, c. ppal.). 3.2. El Congreso solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela.
Al respecto, sostuvo que la accionante no agotó el requisito de subsidiariedad (f. 28-33, c. ppal.). Por su parte, el Consejo Nacional Electoral solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por activa (f. 35-37, c. ppal.). 3.3. La Registraduría Nacional del Estado Civil guardó silencio. 3.4. El 17 de enero de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado[1] derrotó el proyecto de fallo inicial que el magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas presentó. En consecuencia, ordenó que, por la Secretaría General de la Corporación, se remitiera el expediente al consejero que seguía en turno, para lo de su competencia. IV.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, con ponencia del magistrado Guillermo Sánchez Luque profirió sentencia el 12 de febrero de 2020, en la cual resolvió declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al existir mecanismos administrativos y ordinarios de defensa judicial que la actora no agotó. El a quo, en resumen, indicó que, el articulo 43 del CPACA establece que son actos definitivos aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación y contra estos proceden los recursos administrativos de reposición y, en subsidio, apelación, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 74 del CPACA.
Además, agotado ese trámite administrativo la actora contaba con el medio de control pertinentes ante la autoridad judicial competente. En consecuencia, como la accionate no interpuso los recursos administrativos ni judiciales contra la decisión que negó darle trámite al referendo, a pesar de tenerlos a su disposición, concluyó que la acción es improcedente por no cumplir con el presupuesto de la subsidiariedad.
V. Impugnación Mediante escrito del 15 de mayo de 2020, la accionante presentó impugnación en contra de la anterior decisión, en la que solicitó se accediera al amparo solicitado, en los siguientes términos: “(…) manifiesto a su vez al respecto de la decisión de fecha 12 de Mayo del 2020 que IMPUGNO LA DECISION DE IMPROCEDENCIA, no solo porque existe falta de motivación, sino porque con todo respeto, es insólito que para un fallo como este el CONSEJO DE ESTADO se tome CASI 5 MESES para resolver una acción que conforme los términos de ley no debería demorarse mas de 10 Días, pues aun antes de generada la Emergencia Sanitaria Nacional se debió emitir el mismo, y no seguir dándole largas a este desgobierno que lidera el señor IVAN DUQUE, el presente recurso lo sustentare (sic) dentro del termino (sic) para ello, anunciando, que el recurso se sustenta en la misma contestación de la REGISTRADURIA NACIONAL que movió la acción de tutela, pues es evidente que en aplicación al CPACA el "oficio" con el contestaron no indica los recursos a los que supuestamente tenía derecho, como lo establece la normavidad en estas decisiones de fondo y no cumple con ninguna de las caracterísca que un acto administravo debe contener.” CONSIDERACIONES I. Competencia La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida en virtud de lo previsto en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. II.
Problema Jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela impetrada por Leidy Julieth Torres Ramos es o no procedente al existir otros mecanismos ordinarios de defensa judicial. Solamente superado ese análisis habrá lugar a establecer si a la actora se le vulneraron los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela con ocasión de la respuesta contenida en el oficio 420 RDE-DGE-6603 del 14 de noviembre de 2019, mediante el cual se le negó la inscripción del “REFERENDO, POR UN PAÍS SOBERANO”.
III. Análisis de la Sala El artículo 86 de la Constitución política establece “que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales (…)”.
Asimismo, señala que esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De esta manera, se tiene que la tutela es de carácter subsidiario, y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable, o cuando se acredita en el caso concreto que el mecanismo ordinario no es idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales.
Frente a la procedencia excepcional como mecanismo transitorio, la Corte Constitucional ha sostenido que no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales. Al respecto, se destaca lo siguiente[2]: (…) La acción de tutela es un instrumento de defensa judicial dotado de un carácter subsidiario y residual, en virtud del cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los casos expresamente previstos por el legislador. 3.3.2.
El carácter subsidiario y residual, significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 3.3.3.
Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”[3].
De lo anterior, se concluye que la tutela resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo que desplaza los medios ordinarios y extraordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, tal regla general encuentra la excepción si el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; y se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En el presente asunto, la accionante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control político, toda vez que la Registraduría Nacional del Estado Civil al emitir el oficio 420 RDE-DGE-6603 del 14 de noviembre de 2019, no tramitó la iniciativa de referendo por ella promovida.
Ahora bien, revisada la demanda de tutela, la Sala advierte que la misma debe ser declarada improcedente, en los términos previstos en el numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que, por regla general, este mecanismo es improcedente contra actos administrativos y en este caso la señora Leidy Julieth Torres Ramos contaba con los recursos administrativos para controvertir la decisión objeto de inconformidad, esto es, el recurso de reposición y apelación previstos en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este caso, lo primero que debe advertirse es que la solicitud elevada por la actora constituía una actuación administrativa[4] y -en general- contra los actos definitivos que ponen fin a dicho procedimiento, en los términos del artículo 74 ut supra, proceden los recursos de ley, así: “(…) 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2.
El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.” Asimismo, dado que lo que pretendía la solicitante era que se aplicaran por analogía las normas que regulan la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes y se le diera trámite a su solicitud de revocatoria del presidente, de conformidad con la Circular 174 de 2012, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil[5], contra el acto que niega dicha solicitud y pone fin a la actuación administrativa, en los términos planteados, proceden los recurso de ley, sin que se advierta que la actora los haya presentado.
De otra parte, lo cierto es que la actora contaba con la posibilidad de demandar el acto que resolvió su solicitud de convocatoria, si lo que consideraba era que sí procedía, por analogía jurídica, la revocatoria del presidente, o incluso si como lo afirma en su escrito le fue resuelta la petición como una revocatoria cuando en realidad lo que intentaba era convocar un referendo; no obstante, tampoco agotó dicho recurso judicial para controvertir esa decisión. Ahora que, si bien el trascurso de un proceso ordinario, en los casos en que se está en presencia de un perjuicio irremediable, puede restarle de idoneidad al medio de control ordinario para proteger los derechos políticos -v. gr. sentencia T-066 de 2015 de la Corte Constitucional-, lo cierto es que en el asunto sub examine, por un lado, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que requiera de medidas urgentes, imprescindibles e impostergables para ser conjurado y, por el otro, tampoco se acreditó la falta de idoneidad del medio de control ordinario o de los recursos en sede administrativa, últimos que son de prota resolución. Por lo anterior, para la Sala en este caso es evidente que no se agotaron los recursos en sede administrativa y mucho menos el medio de control ordinario con el que contaba la actora para controvertir la legalidad del actor administrativo, de donde resulta imperioso concluir que no se cumplió con el presupuesto de la subsidiariedad.
Adicionalmente, no se observa que la situación expuesta revista tal gravedad que configure un perjuicio irremediable, pues dicha circunstancia ni siquiera se invocó por parte de la tutelante. Aunado a lo anterior, si bien la accionante precisó que no se le indicaron los recursos a los que podía acudir para controvertir la decisión, tal razón no sirve de pretexto, teniendo en cuenta que el artículo 161 del CPACA establece que cuando la administración no otorga la posibilidad de ejercer los recursos podrá demandarse directamente el acto ante la jurisdicción, a través del medio de control pertinente, en el cual además están previstas las medidas cautelares de urgencia -artículo 234 Ibídem- que la actora pudo haber empleado, de ahí que la acción de la referencia resulta improcedente ante la falta de agotamiento de los recursos en sede administrativa y, a su vez, del medio de control ordinario, en los términos hasta aquí analizados.
Sobre este punto, la solicitante se limitó a manifestar que la tutela era el mecanismo más idóneo para la protección de los derechos que ella considera vulnerados, sin embargo, no acreditó siquiera sumariamente las razones por las cuales los otros mecanismos de defensa carecían de dichas connotaciones para realizar la valoración respectiva.
En este contexto, la Sala encuentra que, comoquiera que la tutela interpuesta por la señora Leidy Julieth Torres Ramos no cumple con el requisito de subsidiariedad, se procederá a confirmar el fallo de primera instancia, por las razones hasta aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado que declaró improcedente la tutela presentada por la señora Leidy Julieth Torres Ramos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría General, envíese la providencia al correo electrónico: leidytorrespda@hotmail.com, suministrado por la parte actora en su escrito de tutela[6].
TERCERO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de la Corporación.
CUARTO: ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Para tales efectos, téngase en cuenta que el Acuerdo PCSJA20- 11581 de 27 de junio de 2020, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, señaló que se mantienen suspendidos los términos en la Corte Constitucional para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad y la eventual revisión de acciones de tutela hasta el 30 de julio de 2020, en consecuencia, los despachos judiciales no remitirán los expedientes de acciones de tutela a dicha Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Acta de Tutela número 03/2020. [2] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-022 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [3] Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T- 803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T- 424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010, T-076 de 2011, T- 333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013 y T-502 de 2015. [4] Dirigida a que se revocara al presidente de la República vía referendo, de modo que la entidad no le dio trámite porque consideró que las normas que regulan la materia, entre otras, en las Leyes 131 y 134 de 1994, 1575 de 2015 y los artículos 40 y 259 de la Constitución Política, no prevén la posibilidad de revocar el mandato al Jefe de Estado. [5] “De conformidad con el Concepto No, 1668 de junio 2 de 2009, proferido por el Consejo Nacional Electoral, la resolución que aprueba o deniega la solicitud de convocatoria, es un acto que pone fin a una actuación administrativa, por lo que contra esta proceden los recursos ordinarios que establece el Código Contenciosos Administrativo (sic) (Ley 1437 de 2011)”. [6] Es preciso advertir que la parte actora también suministró el siguiente número de teléfono: 3212304773.