ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No existe suficiente carga argumentativa La Sala considera que la accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca de los mismos, pues aquellos ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró sus derechos fundamentales; por el contrario, puede advertirse que el actor busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se observe, en el presente caso, la suficiente argumentación de la importancia constitucional exigida.
Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues no se cumplió con la debida carga argumentativa por parte de la accionante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención y, por lo tanto, puede observarse que la pretensión de la actora no fue otra que buscar someter su pleito a una nueva instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01720-00(AC) Actor: ADIELA LONDOÑO GIRALDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Procede la Sala a decidir la solicitud de amparo interpuesta por la señora Adiela Londoño Giraldo contra la providencia proferida el 14 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I. A N T E C E D E N T E S A. Solicitud de amparo 1.- El 6 de mayo de 2020, la señora Adiela Londoño Giraldo interpuso acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital, que consideró vulnerados con la sentencia del 14 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda sobre el reconocimiento de intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo salarial, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 17001-33-39-007-2016-00404-02. 2.- Como amparo constitucional, el accionante elevó las siguientes peticiones: << 1.
AMPARAR los derechos DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del(la) Señor(a) ADIELA LONDOÑO GIRALDO. 2. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Caldas, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 14 de noviembre de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí>>. B. Hechos La actora basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.- La demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo en la Secretaría de Educación Departamental de Caldas. Por tanto, el Municipio de Manizales reconoció y ordenó el pago de retroactivo a favor de la accionante en virtud de la homologación y nivelación salarial estipulada en la ley 60 de 1993, en los montos y conceptos contenidos en la Resolución 640 del 11 de abril de 2014. 4.- La accionante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el radicado 17001-33-39-007-2016-00404-00, contra la Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Manizales, para que se declarara la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016 por medio del cual la Secretaría de Educación de Manizales le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial solicitados por la accionante. 5.- El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales conoció del asunto en primera instancia y mediante sentencia del 12 de marzo de 2019 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al accionante.
Consideró que al haberse indexado la suma reconocida a la demandante era improcedente reconocer intereses moratorios sobre los valores ya actualizados, porque hacerlo construiría una doble carga por el mismo concepto. También consideró que no hubo negligencia en el pago de la homologación y nivelación salarial. 6.- Inconforme con la decisión antes mencionada, la actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 12 de marzo de 2019.
El Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 7 de noviembre de 2019 adicionó el fallo de primera instancia (i) porque consideró que la actora no tenía derecho al pago de intereses moratorios por pago extemporáneo de la homologación salarial por no existir norma expresa que así lo impusiera y, (ii) amplió el periodo sobre el cual se debía indexar el pago de la homologación y nivelación salarial.
B. Fundamentos de la Vulneración 7.- La accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Caldas le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad, y al mínimo vital, al incurrir en los defectos fáctico y sustantivo, porque hizo una valoración defectuosa del material probatorio, y no consideró probado el pago tardío y la mora correspondiente, y porque a pesar de haberse aportado las pruebas suficientes al proceso, dio probados algunos hechos sin prueba de ellos. 7.1.- Añadió que la interpretación normativa hecha por el tribunal fue contraria a las leyes aplicables al caso y desconoció la acreencia de intereses moratorios contemplada en el Código Civil y el Código de Comercio.
Finalmente adujo que el tribunal justificó el pago tardío al confundir los intereses moratorios con la indexación del retroactivo. D. Oposición 8.- El Tribunal Administrativo de Caldas 8.1.- El magistrado Carlos Manuel Zapata, ponente de la decisión controvertida, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. Sustentó su petición en los siguientes argumentos: i) no se evidencia en el proceso la existencia de ningún defecto procesal, orgánico, fáctico o material que amerite la calificación de vía de hecho; ii) los argumentos de la sentencia acusada se presentan con claridad y precisión y, iii) de los hechos alegados por la actora no se desprende la existencia de la vulneración alegada. 9.- La Secretaría de Educación de Manizales 9.1.- El señor Francisco Arturo Vallejo, Secretario de Educación de la entidad territorial, se opuso a los hechos alegados por la demandante, y como fundamento de su oposición señaló que: i) no es cierto que se haya generado el pago de intereses moratorios establecidos por cuanto no se está frente a rentas, cánones, ni pensiones periódicas; ii) no procede el pago de los intereses moratorios porque no existe por parte de la administración la obligación de realizar un pago inmediato por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial de cargos y, iii) no existe tampoco obligación legal para el reconocimiento de los intereses moratorios que se puedan causar en el proceso de homologación y nivelación salarial docente, ni la demandante logró probar el término para el pago de esos montos homologados. 9.2- Planteó la falta de legitimación en la causa por pasiva a favor de la entidad por la que actúa. Fundamentó esta excepción en el hecho de que el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial reconocido a la demandante tuvo origen en la descentralización del servicio educativo de la Nación en las entidades territoriales, y que dicho proceso está a cargo de la Nación-Ministerio de Educación Nacional, entidad que probó el estudio técnico y designó los recursos para hacer efectivo dicho reconocimiento. 9.3.- La Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio de Educación Nacional, notificados en debida forma, se abstuvieron de intervenir en esta etapa procesal.
II C O N S I D E R A C I O N E S 10.- Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala estudiará los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial conforme a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3. 11.- La Sala evidencia que en el presente caso se encuentran satisfechos, así: i) la accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iii) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), comoquiera que la sentencia acusada es del 14 de noviembre de 2019.
Toda vez que la acción de tutela se presentó el 6 de mayo de 2020, se hizo dentro del término de los 6 meses que han precisado tanto esta Corporación4 como la Corte Constitucional5 y, iv) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 12.- No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que la relevancia constitucional es uno los requisitos generales que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales[1].
En los términos de la Corte Constitucional (se trascribe), “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[2]. 13.- En sentencia del 11 de mayo de 2020 de esta Subsección, al resolver la tutela presentada por el señor Alirio Segura Moya, quien también solicitó el pago de los intereses moratorios derivados de la cancelación tardía concerniente a la homologación y nivelación salarial debido a la descentralización del servicio educativo, la posición mayoritaria de la Sala estableció que la solicitud de amparo debía declararse improcedente porque no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, dado que el accionante pretendía, en esta instancia, esbozar argumentos que ya habían sido expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, es decir, que ya habían sido analizados por el juez natural y no hacían referencia a razones que explicaran que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró derechos fundamentales.
Por el contrario, se adviertió que el accionante buscaba reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se evidenciara, en ese caso, la importancia constitucional exigida. 14.- Sin embargo, en opinión del magistrado ponente de la decisión, el presente caso sí cumple con el requisito de relevancia constitucional comoquiera que el accionante afirma la violación a los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital y favorabilidad laboral y, adicionalmente se alega la existencia de los defectos fáctico -ante la presunta valoración defectuosa del material probatorio, que dio por no probado un hecho acreditado y por tener como probados otros hechos sin que existiera prueba de los mismos.- y sustantivo -por no dar aplicación a las normas civiles y comerciales que regulan los intereses moratorios en general, y por desconocer las obligaciones en material laboral-. 15.- No obstante, ello no indica que se deba conceder el amparo.
Por el contrario, una vez revisada la sentencia acusada se evidencia que la autoridad judicial accionada valoró todas las pruebas allegadas al proceso y de su estudio concluyó que transcurrió un tiempo justificable para el pago del retroactivo. Incluso indicó que se había realizado la respectiva indexación del monto, y que los intereses moratorios no tenían un sustento normativo para los procesos de homologación y nivelación salarial. 16.- El magistrado ponente aclara que si bien, existen normas en el Código Civil y en el Código de Comercio que regulan el pago de los intereses moratorios, lo cierto es que, como lo sostuvo la autoridad judicial accionada no es dable reconocer los intereses moratorios pretendidos porque “ello no es dable pues se necesita de una norma que los autorice, a diferencia de la indexación que no requiere de disposición que la establezca pues ella surge de principios constitucionales como los de equidad y justicia”. 17.- En consecuencia, una vez expuestos los motivos por los cuales el magistrado ponente observa la relevancia constitucional de la tutela y expone las razones por las cuales la hubiese negado, pasará a resolverla conforme al cumplimiento de los requisitos formales y, se acogerá a la posición mayoritaria. 17.1.- En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014 adujo expresamente que el requisito en comento supone la conjunción de 2 elementos: el primero, que el accionante explique por qué el asunto que somete a conocimiento del juez de tutela tiene relevancia constitucional y, el segundo, que la acción de tutela no se presente con objeto de obtener una nueva instancia (se trascribe)[3]: “La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[4]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[5]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[6].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[7].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 17.2.- Asimismo, la Corte Constitucional, en procura de desarrollar a mayor profundidad el mencionado requisito, ha señalado que (se trascribe)[8]: “Este requisito implica evidenciar, clara y expresamente, que “la cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[9].
Según la jurisprudencia constitucional, este requisito persigue al menos tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario, (ii) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales.” 17.3.- La Sala logró evidenciar que la accionante reiteró argumentos que ya había planteado en la demanda del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, pues de los documentos aportados por la parte demandante, se puede observar lo siguiente: “(…) Ahora, y en lo que respecta al caso concreto, la entidad aquí demandada al expedir el acto administrativo acusado violó la ley, pues se le desestimó a mi mandante lo solicitado, es decir, el pago de los intereses moratorios con ocasión de la mora en el reconocimiento y pago de la homologación salarial (…) (…) En el presente caso se pretende el pago de los intereses moratorios dado que, la homologación y nivelación salarial fue cancelada años después de haberse causado, tal como consta en la certificación de pago expedida por la Secretaría de Educación de Manizales, documento en el cual NO se refleja la cancelación de suma alguna por conceptos de intereses moratorios”. 17.4.- En el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, la accionante manifestó de igual modo otro de los argumentos expuestos en esta tutela e incluso, reiteró lo expuesto en la transcripción anterior, así: “En el caso concreto no hubo una sentencia judicial que reconocerá el derecho a la homologación y nivelación salarial, ni tampoco una sentencia que ordenar el pago del retroactivo derivado de ella; pues dicho proceso nació por el ministerio de la ley y la Constitución, materializado a través de los actos administrativos de homologación y nivelación salarial, de modo que la obligación surgió desde el momento mismo en que el servidor fue trasladado una planta de un personal a otra dada la descentralización administrativa, por tanto, por principio de igualdad debían ser ajustadas salarialmente sus sueldos y cancelados los mismos, de forma simultánea al traslado, es decir, OPORTUNAMENTE pero como esto no se cumplió, es que la administración 12 años después cancela a los trabajadores los retroactivos por las diferencias salariales dejadas de percibir, pretendiendo que con la aplicación de la figura de la indexación resarciría los perjuicios causados por la mora en el pago cumplido de sus obligaciones laborales (…) ”. 17.5.- De lo anterior, se colige que la accionante no presentó nuevos fundamentos con los que pudiese demostrar la vulneración de los derechos alegados, y que justificaran la intervención del juez de tutela; tampoco desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué esta controversia tiene una marcada trascendencia constitucional. 17.6.- Así las cosas, la Sala considera que la accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca de los mismos, pues aquellos ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró sus derechos fundamentales; por el contrario, puede advertirse que el actor busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se observe, en el presente caso, la suficiente argumentación de la importancia constitucional exigida. 18.- Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues no se cumplió con la debida carga argumentativa por parte de la accionante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención y, por lo tanto, puede observarse que la pretensión de la actora no fue otra que buscar someter su pleito a una nueva instancia. En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Adiela Londoño Giraldo contra la providencia proferida por el Tribunal Superior de Caldas del 14 de noviembre de 2019.
SEGUNDO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión TERCERO:
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [2] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. [3] Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [4] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [5] Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [6] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [7] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [8] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2019. [9] Id.