11001-03-15-000-2020-02817-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02817-00Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CSentencia2020-09-07

Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Darío Laguado Monsalve Y Saludvida Eps En Liquidación·Demandado: Juzgado Sexto Administrativo De Ibagué Y Tribunal Administrativo Del Tolima

De qué trata

Síntesis: [L]ejos de querer demostrar la vulneración de derechos fundamentales, los accionantes plantearon al juez constitucional sus inconformidades, como si la acción de tutela se tratara de una tercera instancia judicial, para que este decida sobre el incumplimiento de la sentencia en el sentido de inaplicar la sanción de desacato, asunto que solo le compete decidir a los jueces naturales del trámite incidental. Entonces, todas estas falencias mueven a concluir que la presente solicitud de amparo constitucional no supera los requisitos generales de explicación suficiente de los hechos y argumentos, pues los reproches no exponen cargos en sentido negativo de la actuación judicial que adviertan la configuración de un defecto; de relevancia constitucional, porque propone asuntos que son propios de ser decididos por los jueces naturales, y no una cuestión de vulneración de derechos fundamentales; y de subsidiariedad, ya que pretende subsanar las negligencias o errores en que incurrieron los accionantes al omitir el ejercicio de los medios previstos para garantizar el derecho a la defensa.ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA - Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA - Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucionalLa relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes. En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles?NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001 - 03-15-000-2019-00022-00.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA [L]ejos de querer demostrar la vulneración de derechos fundamentales, los accionantes plantearon al juez constitucional sus inconformidades, como si la acción de tutela se tratara de una tercera instancia judicial, para que este decida sobre el incumplimiento de la sentencia en el sentido de inaplicar la sanción de desacato, asunto que solo le compete decidir a los jueces naturales del trámite incidental.

Entonces, todas estas falencias mueven a concluir que la presente solicitud de amparo constitucional no supera los requisitos generales de explicación suficiente de los hechos y argumentos, pues los reproches no exponen cargos en sentido negativo de la actuación judicial que adviertan la configuración de un defecto; de relevancia constitucional, porque propone asuntos que son propios de ser decididos por los jueces naturales, y no una cuestión de vulneración de derechos fundamentales; y de subsidiariedad, ya que pretende subsanar las negligencias o errores en que incurrieron los accionantes al omitir el ejercicio de los medios previstos para garantizar el derecho a la defensa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., siete (07) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02817-00(AC) Actor: DARÍO LAGUADO MONSALVE Y SALUDVIDA EPS EN LIQUIDACIÓN Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE IBAGUÉ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por Darío Laguado Monsalve y Saludvida EPS en Liquidación para deprecar el amparo de derechos fundamentales suyos que consideraron, fueron vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela Darío Laguado Monsalve y Saludvida en Liquidación presentaron escrito de solicitud de amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la autonomía, a la igualdad, al debido proceso, al buen nombre y al patrimonio individual, que consideraron fueron vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima, con ocasión de las sanciones impuestas en las providencias que estas autoridades emitieron dentro de los trámites de desacato iniciados por el incumplimiento de las sentencias proferidas el 20 de mayo y el 27 de junio de 2013, dentro del expediente de tutela con radicado núm. 73001-33-33-006- 2013-00323-01. 2.

Hechos 2.1. El Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué profirió sentencia[1], el 20 de mayo de 2013[2], en la que amparó los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social del menor Jesús Armando Teuta Otavo, quien actuó representado por el personero municipal de Ibagué; en consecuencia, ordenó a Saludvida EPS-S, en términos generales, garantizar la continuidad del tratamiento requerido por el paciente para la patología de hipoacusia neurosensorial.

Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima en el fallo emitido el 27 de junio de la misma anualidad[3]. 2.2. Debido a los reiterados incumplimientos de la institución prestacional a las órdenes de tutela, el juzgado de primera instancia sancionó a la señora Claudia Helena Díaz Lozano, en su condición de gerente regional Tolima de Saludvida EPS, en las providencias proferidas el 11 de enero[4], 7 de abril[5] y 17 de mayo de 2017[6], 6 de abril de 2018[7], 8 de mayo[8], 21 de junio[9] y 8 de octubre de 2019[10]. 2.3.

La Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la Resolución 008896 de 2019, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar a Saludvida EPS. Además, designó como agente liquidador a Darío Laguado Monsalve. 2.4. Posteriormente, la señora Teófila Otava Melo, como representante legal del menor Teuta, radicó escrito para iniciar el noveno desacato en contra de Saludvida EPS en Liquidación, el 20 de noviembre de 2019, por el incumplimiento de la sentencia del 20 de mayo de 2013, que finalizó con la sanción impuesta en el auto del 11 de diciembre de 2019 al agente liquidador.

Resaltó que el desacato tiene una función | | |12/02/2020|coercitiva y funge como un mecanismo sancionatorio, | | | |pero que pierde su razón cuando se ha dado cumplimiento| | | |a la sentencia de tutela. Para ello citó sentencias de | | | |la Corte Constitucional[19], del Consejo de Estado[20] | | | |y de la Corte Suprema de Justicia[21]. | | | |El juzgado encontró en el sub lite que el agente | | | |liquidador guardó silencio durante el trámite de | | | |desacato, y que, en todo caso, Saludvida EPS no dio | | | |cumplimiento a las órdenes impartidas durante el tiempo| | | |en que el paciente estuvo afiliado.

Al respecto, indicó: | | | |“Por otra parte, en lo que respecta a la aplicación de | | | |la sentencia de unificación, SU-034 de 2018, es de | | | |precisar que en la ratio decidendi de la misma, la | | | |Corte Constitucional decidió levantar la sanción | | | |impuesta a la entidad, porque en los procesos que allí | | | |se estudiaron, la misma había dado cumplimiento a los | | | |fallos de tutela, de manera extemporánea pero las | | | |ordenes proferidas por los jueces de tutela habían sido| | | |cumplidas; no obstante, en el presente caso se | | | |encuentra probado que Saludvida EPS, no cumplió con la | | | |orden proferida en la sentencia de tutela del 20 de | | | |mayo de 2013, tan es así que el accionante tuvo que | | | |acudir, en 9 oportunidades ante la administración de | | | |justicia, presentando sendos incidentes de desacatos | | | |para lograr el cumplimiento de la orden impartida, sin | | | |que hasta el 31 de diciembre de 2019, se lograra el | | | |objetivo del incidente, pues hasta esa fecha la entidad| | | |accionada tenía bajo su cargo la prestación del | | | |servicio de salud que nunca prestó de manera óptima, | | | |pues no [dio cumplimiento]”. | | | |Decisión: | | | |Resolvió estarse a lo resuelto en el auto de fecha 13 | | | |de mayo de 2020. | 3.

Pretensiones de tutela Las accionantes solicitaron como pretensiones del escrito de amparo, que el juez constitucional: i) tutele sus derechos fundamentales a la autonomía, a la igualdad, al debido proceso, al buen nombre, y al patrimonio individual; ii) inaplicar las sanciones impuestas en las providencias del el 11 de enero y 7 de abril de 2017, 6 de abril de 2018, 8 de mayo, 21 de junio y 8 de octubre de 2019 y 11 de diciembre de 2019; y iii) notificar a la oficina de cobro coactivo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la decisión, y a la Fiscalía General de la Nación por el delito de fraude a resolución judicial.

Además, solicitó como medida provisional la suspensión de la sanción impuesta en el auto del 11 de diciembre de 2019, hasta que las autoridades tuteladas resuelvan de su inaplicación. 4. Argumentos de la solicitud de tutela Los tutelantes aseveraron en el escrito de solicitud de amparo constitucional que el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima vulneraron sus derechos fundamentales debido a que incurrieron en los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, de desconocimiento del precedente constitucional y fáctico, por las siguientes razones: 4.1.

Las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta las imposibilidades jurídicas y materiales por las que atravesó Saludvida EPS para cumplir con sus obligaciones prestacionales, que llevaron a que fuera liquidada. También desconocieron las decisiones judiciales contradictorias proferidas por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar[24] y el Juzgado Primero Administrativo de Manizales[25], que redundaron de forma negativa en el proceso de traslado de los afiliados a la EPS en el año 2019, proceso que buscaba garantizar la prestación de servicios de salud requeridos por los usuarios. 4.2.

Darío Laguado Monsalve asumió la representación legal de Saludvida EPS el 11 de octubre de 2019, en la condición de agente liquidador, figura bajo la cual no podía ser sancionado según el EOSF[26]. En sus funciones estaba pagar las obligaciones de la entidad y realizar el traslado de los usuarios, objetivos a los que dio cumplimiento. En el caso concreto el señor Laguado no tuvo injerencia en los incumplimientos que fundamentaron la sanción, pues los responsables de estos son los anteriores representantes legales de la entidad.

Ahora, la forma que tenía para acatar el fallo de tutela era trasladar al paciente de EPS, lo que ocurrió, situación sobreviniente que ocasionó una carencia actual de objeto en la acción constitucional. 4.3. Los jueces que conocieron el incidente de desacato realizaron exigencias desproporcionadas, pues no es posible dar cumplimiento a las órdenes de tutela en la medida en que los pacientes ya fueron trasladados a otras entidades prestadoras de salud, es decir que, como nadie está obligado a lo imposible, no hay responsabilidad subjetiva de Darío Laguado Monsalve.

En todo caso, los posibles incumplimientos obedecieron al grave estado financiero, técnico y administrativo de la EPS, motivo por el que no puede imputársele dolo o culpa a una persona particular, más aún después de todos los esfuerzos desplegados para lograr el traslado de los pacientes, y con ello la prestación del servicio de salud. 4.4.

Dentro del trámite de tutela con radicado 2013-00323 se han mantenido las sanciones impuestas a Claudia Helena Díaz Lozano, como representante legal de la EPS para la regional Tolima, a pesar de las consideraciones expuestas. 4.5. Las sentencias T-652 de 2010 y C-367 de 2014 de la Corte Constitucional relacionadas con la naturaleza, la imposibilidad de cumplir un fallo de tutela, el requisito subjetivo y la finalidad del incidente de desacato, fueron desconocidas.

Asimismo, se ignoró que: i) El Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Montería, dentro del trámite núm. 2019-00524, inaplicó las sanciones impuestas en ese asunto al señor Laguado, dado que fue verificado el cumplimiento del fallo que motivó el respectivo incidente. ii) Los juzgados Décimo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Ibagué, Quinto Civil Municipal de Manizales y Primero Promiscuo Municipal de San Gil, inaplicaron las sanciones impuestas a Darío Laguado Monsalve por el incumplimiento de fallos de tutela, con ocasión de que los pacientes fueron trasladados a otras entidades prestadoras de salud. 4.6.

Las accionadas omitieron valorar las pruebas aportadas del cumplimiento, no realizaron el juicio de responsabilidad subjetiva y no tuvieron en cuenta los antecedentes expuestos en los escritos del 9 de enero, 20 de febrero y 7 y 14 de mayo de 2020 presentados por los ahora tutelantes. Finalmente, para analizar las providencias reprochadas, es necesario que el juez constitucional tenga en cuenta, conforme al fallo SU-034 de 2018, las facultades del juez de tutela de modular las órdenes impuestas en el trámite incidental, los derechos de los sancionados, la finalidad coercitiva y no punitiva del desacato, y el factor subjetivo de la responsabilidad. 5.

Trámite de tutela e intervenciones 5.1. El Despacho del magistrado ponente, en auto del 6 de julio de 2020[27]: i) admitió la acción de tutela; ii) vinculó a Jesús Armando Teuta Otavo, a la Personería Municipal de Ibagué y a la Secretaría Departamental de Salud de Tolima; iii) solicitó a Darío Laguado Monsalve que explicara las razones que lo legitimaban para actuar en nombre de Claudia Helena Díaz Lozano; iv) negó la medida provisional solicitada; y v) suspendió los términos del presente trámite constitucional. 5.2.

Darío Laguado Monsalve, en cumplimiento de la solicitud que se le hizo en el auto admisorio, informó que Claudia Helena Díaz Lozano se desempeña como gerente regional del Tolima en Saludvida EPS; no obstante, no explicó las razones que lo legitimaban para actuar en nombre de esta[28]. 5.3. El Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué contestó[29] que no son ciertas las afirmaciones de que no fueron tenidos en cuenta los argumentos de las solicitudes de inaplicación de las sanciones, y que en las providencias reprochadas está debidamente sustentada cada decisión. En particular, la autoridad judicial citó los fundamentos de los autos del 13 y 15 de mayo de 2020, y manifestó que no incurrió en un defecto, por lo que solicitó se nieguen las pretensiones de la tutela. 5.4.

La Personería Municipal de Ibagué indicó[30] que Darío Laguado Monsalve pretende evadir la sanción impuesta, sin demostrar el ejercicio juicioso de acción alguna tendiente a garantizar los derechos fundamentales del menor Teuta Otavo. 5.5. Claudia Helena Díaz Lozano presentó memorial en el que solicitó ser vinculada a la presente acción, dado que consideró tener intereses en las resultas de la tutela[31]. 5.6.

En vista de lo anterior, el magistrado sustanciador profirió auto el 14 de agosto de 2020, en el que vinculó a la señora Díaz Lozano, como tercera interesada, y ordenó la suspensión de términos del trámite constitucional[32]. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[33]. 2.

Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[34] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[35] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[36]. 2.1.

La legitimación en la causa por activa de Saludvida EPS en Liquidación se encuentra acreditada, puesto que fungió como entidad accionada dentro de los trámites incidentales de desacato iniciados dentro del expediente de tutela con radicado 73001-33-33-006-2013-00323-01, y es titular de los derechos fundamentales que adujo fueron vulnerados.

Por su parte, la legitimación en la causa por activa de Darío Laguado Monsalve se encuentra acreditada únicamente en relación con las providencias proferidas dentro del desacato iniciado el 20 de noviembre de 2019, en la medida en que solo en el curso de dicho trámite incidental fue analizada la responsabilidad subjetiva que sustentó la sanción impuesta en su contra en el auto del 11 de diciembre de 2019.

Cuestión diferente ocurre frente a las pretensiones dirigidas a dejar sin efectos las medidas que sancionaron a Claudia Patricia Díaz Lozano, por cuanto Darío Laguado Monsalve no probó estar legitimado en la causa por activa para representar los intereses de esta. Ahora bien, la vinculación que hizo el magistrado ponente de Claudia Patricia Díaz Lozano, tuvo razón en que podía verse afectada por las decisiones que se tomaran en el curso de este trámite constitucional.

La señora Diaz Lozano, en todo caso, no presentó alguna pretensión para la protección de sus derechos fundamentales en condición de accionante o al menos de coadyuvante. Por consiguiente, su condición es la de tercera persona interesada. Finalmente, está probada la legitimación en la causa por pasiva, porque el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima fueron las autoridades que profirieron las providencias dentro del incidente de desacato que fue iniciado por escrito del 20 de noviembre de 2019, que sancionó a Darío Laguado Monsalve como representante legal de Saludvida EPS. 2.2.

En el caso concreto, debido a que los reproches están dirigidos a cuestionar providencias proferidas dentro de incidente de desacato con ocasión del incumplimiento de un fallo de tutela, es decir, dentro de un trámite constitucional, la Sala considera necesario realizar un riguroso examen de procedibilidad en el que se aborden los requisitos generales de exposición clara de los hechos y fundamentos, de relevancia constitucional y de subsidiariedad de forma conjunta.

Además, será necesario hacer algunas precisiones sobre la competencia del juez constitucional en tutelas interpuestas en contra de providencias proferidas en trámites de desacato. 2.2.1. Exposición clara de los hechos y fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial y su relevancia constitucional La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al proferir sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones reprochadas.

La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Luego, este reproche debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto de que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.

Por su parte, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”[37]. 2.2.2.

Subsidiariedad. Cuando el escrito de tutela cuestiona una providencia judicial, el cumplimiento de este requisito se hace aún más exigente, en aras de evitar que el amparo se use como un mecanismo alternativo o supletorio de los medios ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial[38]. Así, estas disposiciones son claras al establecer que, de frente a la protección de los derechos fundamentales, la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa, pues los jueces ordinarios son los encargados, en primer lugar dentro del proceso que dirigen, de procurar y promover su amparo. 2.2.3.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencias de desacato La Corte Constitucional ha dicho que las acciones de tutela interpuestas para controvertir providencias judiciales emitidas en incidentes de desacato, proceden de manera excepcional[39], por lo que ha decantado algunos requisitos[40] para tal fin. En primer lugar, es necesario que el auto que ponga fin al incidente se encuentre ejecutoriado.

Al respecto, es preciso recordar que en caso de que la decisión consista en sancionar al respectivo funcionario, no procede el recurso de apelación, sin embargo, forzosamente en estos eventos el superior jerárquico evaluará la providencia en grado jurisdiccional de consulta, y si no existe reparo, quedará en firme[41]. Este primer requisito, desde el punto de vista de la subsidiariedad, pone de manifiesto dos asuntos que podríamos denominar: formal, que consiste en que se haya agotado el trámite incidental; y sustancial, que exige que, en el referido trámite, las partes hayan presentado sus argumentos y reclamado la práctica de pruebas que correspondan dentro de dicho escenario.

Estos asuntos “hacen inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente”[42]. En segundo lugar, la solicitud de amparo solo procede ante la vulneración derechos fundamentales, en especial el debido proceso, cuando “[…] el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, […] vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria […]”[43] y, por lo tanto, incurre en alguna de las causales o defectos decantados por la jurisprudencia constitucional.

Al respecto, la Corte Constitucional manifestó: “Por ello, al momento de evaluar si se estructuró una violación iusfundamental con ocasión de un incidente de desacato, el juez debe proceder a verificar si la decisión que puso fin al trámite incidental estuvo precedida de todas las garantías procesales y si su contenido se ajustó, o no, a lo ordenado en la sentencia de tutela inicial, para pasar a determinar si se configuran los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Esta frontera a la actuación del juez de tutela, que se impone en beneficio del debido proceso de los intervinientes, guarda una estrecha relación con el deber en cabeza del promotor de la acción de tutela de circunscribir su censura constitucional a los reproches que previamente haya planteado en el marco del trámite incidental. Así, adicionalmente, la procedencia de la acción de tutela en este ámbito está condicionada desde un punto de vista sustantivo a las siguientes pautas: “(i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes;

(ii) no deben existir alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[44]”[45]. (La Sala subraya). 2.2.4. Caso concreto En el asunto bajo examen, el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué profirió sentencia de tutela de primera instancia, el 20 de mayo de 2013, en la que amparó los derechos fundamentales a la Salud del menor Jesús Teuta y, en consecuencia, ordenó a Saludvida EPS en Liquidación garantizar la continuidad del tratamiento que requería el paciente.

Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 27 de junio de la misma anualidad. Debido al constante incumplimiento de la institución prestadora del servicio de salud frente a las órdenes de tutela, el representante legal de Jesús Teuta debió iniciar reiterados incidentes de desacato que finalizaron con las sanciones impuestas a la señora Claudia Helena Díaz Lozano, en su condición de gerente regional, en las providencias del 11 de enero, 7 de abril y 17 de mayo de 2017, 6 de abril de 2018, 8 de mayo, 21 de junio y 8 de octubre de 2019.

Finalmente, el 20 de noviembre de 2019 se inició un nuevo incidente de desacato, que fue tramitado por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué con autos del 22 de noviembre y 3 de diciembre del mismo año, a través de los cuales la autoridad judicial, respectivamente, requirió a Saludvida EPS en Liquidación para que informara sobre el cumplimiento de las órdenes de tutela, y notificó personalmente al señor Laguado, como representante legal de la institución, para pedirle que se pronunciara al respecto.

No obstante, los ahora accionantes, guardaron silencio. Por consiguiente, en providencia del 11 de diciembre de 2019, el referido juzgado sancionó a Darío Laguado Monsalve, en la medida en que encontró probado, por un lado, que como representante legal de la EPS no brindó el tratamiento médico requerido por el paciente, y, por otro lado, su responsabilidad subjetiva, pues tuvo conocimiento claro y preciso del carácter imperativo de las órdenes de tutela pero continuó con el incumplimiento.

Esta decisión fue conocida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en grado jurisdiccional de consulta, quien en providencia del 27 de junio del 2013, decidió confirmarla. De lo expuesto, la Sala advierte que, en primer lugar, el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué respetó los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de los ahora accionantes, por cuanto, dentro del trámite incidental de desacato, les brindó las oportunidades procesales para que informaran sobre el incumplimiento acusado y para que pudieran solicitar o aportar las pruebas que estimaran necesarias.

En segundo lugar, aspecto que resulta insoslayable dentro del análisis de la procedibilidad de la solicitud de amparo, la Sala observa que los tutelantes no hicieron uso de las oportunidades que el ordenamiento disponía para que pusieran a consideración de los jueces naturales las razones que, en su sentir, imposibilitaban la ejecución de la sentencia de tutela del 20 de mayo de 2013.

En particular, los accionantes debieron manifestar dentro del trámite incidental, una vez el juez administrativo los requirió y vinculó formalmente, los argumentos relacionados con las dificultades del proceso de liquidación de la EPS, los motivos por los que estimaron que el agente liquidador no podía ser sancionado, o el hecho nuevo de que el paciente haya sido trasladado a otra EPS, esto último ante el tribunal en el grado jurisdiccional de consulta.

Al punto, es preciso recordar que la acción de tutela procede de manera excepcional en contra de providencias judiciales de desacato, debido a que es necesario que el auto que finalice el incidente se encuentre en firme; y que las partes hayan expuesto sus consideraciones en los momentos procesales previstos para tal fin. Estas son premisas que la Sala encuentra ausentes en el presente caso y que determinan por tanto la improcedencia de la acción. La Sala no desconoce que, después de que los accionantes omitieron el uso oportuno de los mecanismos previstos para el ejercicio del derecho a la defensa, presentaron algunos escritos para solicitar la inaplicación de la sanción impuesta en el auto del 11 de diciembre de 2019.

Estas peticiones fueron resueltas por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué en los autos del 12 de febrero, 13 y 15 de mayo de 2020, en los que, luego de abordar los argumentos de los interesados, indicaron las razones que fundamentaron la decisión de mantener el desacato. Ahora, en sede de tutela los accionantes argumentaron que las mencionadas providencias no tuvieron en cuenta las dificultades que involucró el proceso de liquidación, la imposibilidad de que el agente liquidador fuera sancionado, el traslado del paciente a otra EPS, las pruebas sobre el supuesto cumplimiento de la sentencia de tutela, la existencia de decisiones judiciales proferidas por juzgados de otras jurisdicciones y circuitos judiciales que levantaron las multas impuestas en desacatos y los precedentes contenidos en las sentencias T-652 de 2010, C-367 de 2014 y SU- 034 de 2011.

También afirmaron que el funcionario sancionado no tuvo injerencia en los incumplimientos de la sentencia del 20 de mayo de 2013, pues acató el fallo dando traslado al paciente a una EPS para garantizar sus derechos fundamentales. Estos reproches, en la forma en que fueron presentados en el escrito de amparo, desconocen los argumentos que la autoridad expuso para justificar la decisión de no acceder a la solicitud de levantamiento de la sanción impuesta al señor Laguado, circunstancia que impide la comprensión de la manera como entienden los accionantes que se configuró un defecto en las providencias tuteladas a partir de la actividad judicial.

Además, en relación con el cargo concreto de la omisión en la valoración de las pruebas del cumplimiento, los accionantes no especificaron a cuáles de ellas hacían referencia, tampoco explicaron el defecto en que, a su juicio, incurrieron las tuteladas, y menos aún, el impacto de aquel en las providencias enjuiciadas. Así, la Sala observa que, lejos de querer demostrar la vulneración de derechos fundamentales, los accionantes plantearon al juez constitucional sus inconformidades, como si la acción de tutela se tratara de una tercera instancia judicial, para que este decida sobre el incumplimiento de la sentencia en el sentido de inaplicar la sanción de desacato, asunto que solo le compete decidir a los jueces naturales del trámite incidental.

Entonces, todas estas falencias mueven a concluir que la presente solicitud de amparo constitucional no supera los requisitos generales de explicación suficiente de los hechos y argumentos, pues los reproches no exponen cargos en sentido negativo de la actuación judicial que adviertan la configuración de un defecto; de relevancia constitucional, porque propone asuntos que son propios de ser decididos por los jueces naturales, y no una cuestión de vulneración de derechos fundamentales; y de subsidiariedad, ya que pretende subsanar las negligencias o errores en que incurrieron los accionantes al omitir el ejercicio de los medios previstos para garantizar el derecho a la defensa.

Por estas razones, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Darío Laguado Monsalve y Saludvida EPS en Liquidación en contra del Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Darío Laguado Monsalve y Saludvida EPS en Liquidación en contra del Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE (Rad. 11001-03- 15-000-2019-01299-00) ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.

ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.

En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado DD51EDC18BAB9E04 E4DCD6E6387D2513 CB118FDBF5C0268E C4CB50CDE1C0EA94. [2] Expediente con radicado 73001333300620130032301. [3] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 6B0DE21203FF13AD 5EE3E708A837BCB9 8117AA5A605740BD 567F3F45D5B33C24. [4] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado D71B4698605D96D1 43755669A1814EB1 744DAF0CE6F92755 477D45A6D9CB76CD. [5] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 6CE8AA2B29ABB008 533F423600BE6141 907D6643F14ED80C 36BC3A1050C3F186. [6] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 4C949150F19D475D 8F89C79B0D9D349D 75B20417BA6FF1B6 8E8CD399CBF50819. [7] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado F4D6CA652A2E9C3D 01BC8E048AB9B9E4 B71E15264C402DCB B2FE1AAB31034DA6. [8] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 5B9F012D3DA763A8 7CFA0F9D72655B15 B0745B36A9D4114E 10479BAD8A647EA7. [9] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado F7EAAC8F1822B449 05C5BA060CE56ADF 96EEE6609840F267 E1CDBA800AC8473C. [10] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 2BCDEBA5B2B14200 D2D42782D64B732D 29E998ACD372090E 97B5DB48D798528B. [11] Dentro del cuadro, el “Juzgado” es el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué; el “Tribunal”, es el Tribunal Administrativo del Tolima; el “Agente liquidador”, es Darío Laguado Monsalve; la “EPS” es Saludvida EPS en Liquidación; el “paciente”, es el menor Jesús Armando Teuta Otavo; y las “órdenes de tutela”, son las órdenes impartidas en la sentencia del 20 de mayo de 2013. [12] Ver auto del 11 de diciembre de 2019, visible en el expediente digital de tutela, con certificado E2725191FD0682F3 0AF0CF6185AD0F99 F7D04212C296A853 A469FFF1F609513C. [13] Ver auto del 11 de diciembre de 2019, visible en el expediente digital de tutela, con certificado E2725191FD0682F3 0AF0CF6185AD0F99 F7D04212C296A853 A469FFF1F609513C. [14] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado E2725191FD0682F3 0AF0CF6185AD0F99 F7D04212C296A853 A469FFF1F609513C. [15] Salario mínimo legal mensual vigente. [16] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 44F2E14838DA7D1D F69F095F2BD4EA66 ED1EFE52571C01F2 79A4675A8339E850. [17] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 9FDF0845E5CCECD1 53F59D5725E1E229 0985DB23A7E29AEC 580AB17CE83E915D. [18] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado F2C3B967B524F474 59679F51BD8BDE51 EC115A27E2EB290F A62F758F70F9B051. [19] Sentencia T-482 de 2013 [20] Sentencia del 24 de septiembre de 2015 proferida dentro del expediente con radicado 11001-03-15-000-2015-00542-01. [21] Sentencia del 18 de diciembre de 2013, proferida por el magistrado Fernando Giraldo Gutiérrez.

Sin más datos de la providencia. [22] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 147A4A5C2EAEE2D6 F140413E4EC225DB 7FBB35CFA197B9FB 0E27FFAD22155F35. [23] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 147A4A5C2EAEE2D6 F140413E4EC225DB 7FBB35CFA197B9FB 0E27FFAD22155F35. [24] Expediente radicado núm. 20001-31-03-001-2019-00252-00. [25] Expedientes acumulados con radicados núms. 17001-33-33-001-2019-00578- 00 y 17001-33-33-001-2019-00587-00. [26] Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. [27] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 0BCB890C1ACCE6CB BA700A74B21A74C5 07881B2D6B1F1D16 8B8A44D8C86F8775. [28] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 053355D936DD4EB9 80B30528B91F1903 5221DB33C0E18ED2 634B1E730FCEF862. [29] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 563E4BDADEE8FA99 6ADE46DFBFE6E000 BC464C1EE4AF788C 8D242B210FB59F9C. [30] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 6A8BE7131918AED5 D24ACD8E925ACCCB 09D48AF1515AC3A7 98E7FE8EC0673F10. [31] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado 6967CF54EC4DC5DE 3D98604ACFF9FC69 15864E9FB4FEDA07 3E00609967B0A0C1. [32] Documento visible en el expediente digital de tutela, con certificado BA9449217EF0DFF8 84F2630BCD4385D5 16D328C6B3267724 B648455CD3E180DE. [33] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [34] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [35] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [36] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [37] Sentencia de la Corte Constitucional T066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. [38] Sentencia T-598 de 2003 de la Corte Constitucional. [39] Sentencia T-232 de 2018. [40] Sentencia SU-034 de 2018. [41] Sentencia T-766 de 1998: “Así las cosas, si tramitada la consulta no hay objeción del superior, la sanción queda en firme y contra las correspondientes providencias no procede recurso alguno”. [42] Sentencia T-254 de 2014: En relación con la procedencia formal de estas tutelas, la Corte se ha referido, específicamente, al requisito de subsidiariedad, cuya satisfacción se establece a partir de una sola regla: aquella según la cual el amparo constitucional solo puede dirigirse contra la decisión que le pone fin al incidente de desacato, esto es, contra aquella que se abstiene de imponer la sanción o contra aquella que ratifica la sanción, en grado de consulta.

En síntesis, es necesario que el incidente haya finalizado, mediante decisión ejecutoriada. Tal exigencia tiene que ver tanto con las amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para materializar las órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental como con el hecho de que las partes puedan hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de las pruebas que correspondan en ese escenario.

Para esta corporación, tales aspectos hacen inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente”. [43] Sentencia T-1113 de 2005. [44] Sentencia T-1113 de 2005. [45] Sentencia SU-034 de 2018.