IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE SUBSIDIARIEDAD Y RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, así como los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima con ocasión de la sentencia del 14 de agosto de 2019, y los defectos en que presuntamente se encuentra incursa, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en los escritos de tutela e impugnación es la reiteración de los argumentos de ilegalidad planteados en la demanda de nulidad simple, sin que refute de manera puntual las consideraciones allí expuestas.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la sentencia proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado resulta contraria a los intereses de los [accionantes], no por ello se puede asumir la vulneración de sus derechos fundamentales, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez contencioso.
(…) [E]n cuanto al argumento relacionado con que la sección cuarta del Consejo de Estado no desató la totalidad de los cargos planteados en la demanda de simple nulidad, de manera pedagógica se le informa a la parte actora que de ser ello así, contaba con la posibilidad de solicitar la adición de la sentencia en los términos del artículo 287 del CGP, razón por la cual, la acción de tutela respecto de dicho pedimento también se tornaría improcedente por no satisfacerse el requisito de procedencia general de la subsidiariedad.
Teniendo en cuenta lo que se ha expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional, la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada ni la subsidiariedad; razón por la cual, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00604-01(AC) Actor: CARLOS FERNANDO ZARAMA VÁSQUEZ Y CÉSAR CAMILO CERMEÑO CRISTANCHO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por los señores Carlos Fernando Zarama Vásquez y César Camilo Cermeño Cristancho, contra la sentencia del 1.° de abril de 2020, proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, con ocasión del proceso de simple nulidad que promovieron contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[2].
EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Los accionantes, en ejercicio del medio de control de simple nulidad, impetraron demanda contra la DIAN, con el fin de cuestionar la legalidad parcial del concepto No. 100208221-000026 el 7 de enero de 2015, por el cual se consideró que “para efectos de obligaciones tributarias de su competencia el trasporte de valores tendría el tratamiento de una actividad de vigilancia y seguridad privada y no de un servicio de transporte de carga”.
El conocimiento de la acción, en única instancia, con radicado 11001032700020150003300, correspondió a la sección cuarta del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 14 de agosto de 2019, negó las súplicas de la demanda. Al respecto, la parte actora considera que la decisión judicial proferida vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, así como los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, al estar incursa en desconocimiento del precedente, violación de postulados constitucionales y falta de resolución de la totalidad de los cargos de ilegalidad propuestos.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, los accionantes invocan como tales: “[…] PRETENSIÓN PRIMERA Que se amparen los derechos constitucionales vulnerados con la Sentencia objeto de la acción de tutela, según las violaciones constitucionales que se desarrollan más adelante. PRETENSIÓN SEGUNDA En caso de observarse que las violaciones aquí alegadas y sustentadas, que se revoque la sentencia tutelada y se devuelva el caso a la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Que además, se exija que emita su decisión teniendo en cuenta no comentar las violaciones constitucionales que se encontraron probadas. […]”. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA La subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado mediante auto del 25 de febrero de 2020, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los consejeros integrantes de la sección cuarta de la Corporación como accionados; así mismo, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN -, como tercero interesado.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Sección cuarta del Consejo de Estado El consejero ponente[3] de la decisión acusada, a través de escrito del 27 de febrero de 2020, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que lo que se enjuicia en el proceso ordinario es un acto de carácter general, impersonal y abstracto, y la sentencia de éste tiene los mismos efectos, en aplicación del numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Indicó que no se cumplieron los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, toda vez que: i) tratándose de acción de tutela contra providencia judicial de Alta Corte, la anomalía debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesta, que haga que la decisión judicial riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia constitucional; y, ii) los demandantes tuvieron la posibilidad de solicitar la adición de la sentencia, según lo dispuesto por el artículo 287 del Código General del Proceso.
Agregó que de ser estudiada de fondo la tutela, se debe negar el amparo solicitado, al no configurarse los defectos invocados. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN - La entidad, con oficio del 28 de febrero de 2020, solicitó que se declare improcedente el amparo solicitado en tanto la discusión planteada no tiene relevancia constitucional, ya que de la lectura del escrito petitorio se advierte que los demandantes insisten en los argumentos que ya fueron planteados y posteriormente resueltos por la autoridad competente en sede ordinaria; y, además, no se configura perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1.° de abril de 2020, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se satisfizo el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, al advertir que los tutelantes no argumentaron razones al respecto, pues, en los términos de la Corte Constitucional, “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
Señaló que la sala plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito de relevancia constitucional supone la conjunción de dos elementos: i) que el demandante explique por qué el asunto que somete a conocimiento del juez de tutela tiene relevancia constitucional; y, ii) que la acción de tutela no se presente con el objeto de obtener una nueva instancia. Consideró que en el presente asunto, pese a que fueron verificados satisfactoriamente los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, no se cumplió con el de la relevancia constitucional, pues, de la revisión del escrito de tutela, se evidenció que los demandantes no desplegaron la carga argumentativa necesaria para explicar por qué esta litis tiene una marcada trascendencia constitucional que ameritare la intervención del juez de tutela, pues, no es suficiente con citar los derechos que se invocan como violados, sino que debe argumentarse con suficiencia las razones que justifiquen la intervención del juez de tutela y los motivos en los que se sustenta la acción para no entenderla como una tercera instancia. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, mediante escrito del 2 de junio de 2020, reiterando los argumentos que se consignaron en el escrito de tutela inicial; haciendo especial énfasis en la marcada relevancia constitucional del asunto y a la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invoca, ya que se plantearon múltiples cargos en la demanda de nulidad sin que, según su dicho, fueren analizados en detalle en la sentencia. Adujo, igualmente, que la relevancia constitucional del asunto no se predica solamente respecto a la vulneración en si misma sino también a las consecuencias de no permitir dirimir las controversias entre la ciudadanía y el ejecutivo, cuando los jueces administrativos fallan sin motivación. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, los requisitos de procedencia general de subsidiariedad relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[4] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[5], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo proferido el 1.° de abril de 2020, por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[6] como esta Corporación[7], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[8], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[9].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[10] la Corte Constitucional[11] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[12] y de procedencia material[13] fijados[14] por la misma Corte[15]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[16], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[17]; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable[18]; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO. Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, así como los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima con ocasión de la sentencia del 14 de agosto de 2019, y los defectos en que presuntamente se encuentra incursa, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en los escritos de tutela e impugnación es la reiteración de los argumentos de ilegalidad planteados en la demanda de nulidad simple, sin que refute de manera puntual las consideraciones allí expuestas.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la sentencia proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado resulta contraria a los intereses de los señores Carlos Fernando Zarama Vásquez y César Camilo Cermeño Cristancho, no por ello se puede asumir la vulneración de sus derechos fundamentales, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez contencioso.
En este punto, mal puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, una o dos instancias para los procesos, según corresponda, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes ante su inconformidad con las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» Ahora, sin perjuicio de lo expuesto, en cuanto al argumento relacionado con que la sección cuarta del Consejo de Estado no desató la totalidad de los cargos planteados en la demanda de simple nulidad, de manera pedagógica se le informa a la parte actora que de ser ello así, contaba con la posibilidad de solicitar la adición de la sentencia en los términos del artículo 287 del CGP[19]; razón por la cual, la acción de tutela respecto de dicho pedimento también se tornaría improcedente por no satisfacerse el requisito de procedencia general de la subsidiariedad.
Teniendo en cuenta lo que se ha expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional, la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada ni la subsidiariedad; razón por la cual, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 1º de abril de 2020, proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por los señores César Camilo Cermeño Cristancho y Carlos Fernando Zarama Vásquez contra la sección cuarta de la misma Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe electrónico de Secretaría General de la Corporación del 23 de junio de 2020. [2] En adelante DIAN. [3] Doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [5] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [6] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [7] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [8] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [9] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [10] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [11] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [12] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [13] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [14] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [15] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [16] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [17] T-173 de 1993 [18] T-504 de 2000. [19] Artículo 287.
Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. […].