CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COVID19 / CORONAVIRUS / EMERGENCIA SANITARIA / PROTOCOLO GENERAL DE BIOSEGURIDAD / CODECHOCO – Condiciones de riesgo de los servidores públicos / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN 514 DE 2020 / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 186 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD NACIONAL / FACULTAD DE REGULACIÓN / ENTIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / AUTORIDAD NACIONAL [C]orresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal o indiscriminada a sus destinatarios.
En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta claro que las directrices impartidas corresponden al ejercicio de la facultad de regulación atribuida a Codechocó en materia de administración y funcionamiento de su personal, en atención a su autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica.
En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, esto es, una CAR, que es considerada como una entidad pública de dicho orden, en los términos del citado artículo 23 de la Ley 99 de 1993 y la jurisprudencia constitucional. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver auto de la Corte Constitucional de 3 de marzo de 2010: C.P. Luis Ernesto Vargas CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO PROFERIDO EN ESTADO DE EXCEPCIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / COVID19 / CORONAVIRUS / EMERGENCIA SANITARIA / PROTOCOLO GENERAL DE BIOSEGURIDAD / CODECHOCO – Condiciones de riesgo de los servidores públicos / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN 514 DE 2020 / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Finalmente, en cuanto al último de los requisitos, referido a que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala encuentra que la Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020 desarrolló, además del Decreto Legislativo No. 417 del 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, los Decretos Legislativos n.°s 491 del 28 de marzo y 539 del 13 de abril de 2020 y demás normas que han decretado y prolongado el aislamiento preventivo.
Vale precisar que los artículos 1 y 2 son parte de una cadena de actos administrativos encaminados a materializar lo dispuesto en el artículo 1 del 539 del 13 de abril de 2020, que designó al Ministerio de Salud y Protección Social la función de dictar los parámetros generales de bioseguridad, pero dejó a salvo la adaptación por parte de cada entidad de esos protocolos, en atención a sus necesidades particulares, según el parágrafo del artículo 2 de la Resolución n.° 666 de 2020.
Codechocó, después de su análisis particular, decidió adoptar los referidos protocolos, así como otras medidas, todas ellas encaminadas a garantizar un distanciamiento social y adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo, es decir, todo en desarrollo del marco de la pandemia y de los decretos excepcionales. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD / LIMITACIÓN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN / HECHO NOTORIO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COVID 19 / PANDEMIA / CONCEPTO DE CORONAVIRUS / MINISTERIO DE SALUD / INFECCIÓN RESPIRATORIA AGUDA – IRA / EMERGENCIA SANITARIA / EMERGENCIA EN SALUD PÚBLICA DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019).
Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia.
A su turno, el Presidente de la República en alocución del 17 de marzo de 2020 afirmó que “la pandemia es, sin duda, el mayor desafío de la humanidad en los tiempos recientes”, por lo que en esa misma fecha declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis, el cual se ha venido extendiendo.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR / ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CIRCULAR / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD [L]a misma Carta política al ocuparse de los Estados de Excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga.
Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CIRCULAR / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD [A] la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001-03-06- 000-2016-00066-00 (2291).
Corte Constitucional sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL AUTOMÁTICO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / BLOQUE DE LEGALIDAD INTERNO / ACTO DERIVADO DE LA POTESTAD INSTRUCTIVA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control.
En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos contra los que procede / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / FACULTADES DEL JUEZ / CONTROL INTEGRAL SOBRE ACTOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [C]uando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CHOCÓ / TRABAJO EN CASA / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COVID19 / CORONAVIRUS / EMERGENCIA SANITARIA / PROTOCOLO GENERAL DE BIOSEGURIDAD / CODECHOCO – Condiciones de riesgo de los servidores públicos / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN 514 DE 2020 / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ [S]in mayores disquisiciones, habrá que declarar ajustados al ordenamiento jurídico los referidos artículos, como quiera que se limitan al cumplimiento de lo ordenado en disposiciones de orden superior, en este caso el Decreto Legislativo 539 citado, el que además ya fue declarado exequible por la Corte Constitucional.
(…) El artículo 3 mantiene la medida del trabajo en casa, autorizado por el Decreto Legislativo 491 de 2020 (artículo 3), a través de las tecnologías de la información y las herramientas definidas por Codechochó en la Resolución n.° 480 de 2020. De entrada se observa que esta medida también es una reproducción de lo autorizado por normas superiores.
Además que su finalidad, necesidad y proporcionalidad se encuentra satisfecha, en la medida que la afectación por la pandemia ha estado en su momento más crítico, hasta el punto que se ha extendido más allá de la fecha de la expedición de la resolución en estudio, razón por la cual es claro que se encuentra plenamente justificada la adopción de medidas que promueven la protección de los servidores públicos, como lo es la posibilidad de trabajar desde sus casas.
(…) Como se observa, los artículos en comento se limitan a señalar unas herramientas utilizadas para clasificar a los funcionarios y su posibilidad de prestar el servicio en forma presencial o remota, siempre con la intención de proteger a las personas con comorbilidades. En esa medida, se tratan de unas disposiciones acordes con el Protocolo General de Bioseguridad contenido en la Resolución n.° 666 de 2020 y, además, establecen unos mecanismos razonables y proporcionales encaminados a determinar la forma en cómo cada funcionario puede prestar el servicio dependiendo de sus condiciones de salud preexistentes, que son las personas que más vulnerabilidad tienen frente al virus, hasta lo que ahora se conoce.
Efectivamente, en una época de aislamiento y cuidados extremos resulta una herramienta útil la información proveniente de los propios funcionarios. Igualmente, aquellos que no la suministraron, por cualquier motivo, se les considerará aptos para trabajar en casa o en la oficina, pero siempre con la posibilidad demostrar cuál de esas modalidades se ajusta a su realidad.
En esa medida, los artículos en comento, no sólo son desarrollo de las normas excepcionales y demás dictadas en el marco de la pandemia, sino que muestran acordes con su finalidad, necesidad y proporcionalidad. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular pueden consultarse las sentencias de la Corte Constitucional C-205 de 2020 y 242 de 2020 FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CHOCÓ / TRABAJO EN CASA / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COVID19 / CORONAVIRUS / EMERGENCIA SANITARIA / PROTOCOLO GENERAL DE BIOSEGURIDAD / CODECHOCO – Condiciones de riesgo de los servidores públicos / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN 514 DE 2020 / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ / INFORME MENSUAL DE ACTIVIDADES / PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Cuando es de contenido general no se remedia decretando la nulidad / FINALIDAD DE LA PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PUBLICACIÓN EN LA PÁGINA WEB / CODECHOCO El artículo 5 no tiene mayor dificultad, como quiera que establece la obligación para los funcionarios que trabajen en casa de la realización de un informe mensual de actividades dirigido a su superior inmediato y su obligación de presentarlo los 5 primeros días de cada mes, además de exigir que las actividades desarrolladas se relacionen con las funciones del empleo y lo pactado en la evaluación de desempeño laboral.
Se trata de un instrumento necesario y proporcionalidad para garantizar el seguimiento de las funciones de los funcionarios que laboren en casa. Los artículos 6 y 7 se limitan al cumplimiento de la publicación del acto administrativo en estudio y la no procedencia de recursos, disposiciones de las cuales ab initio no se observa reparo de constitucionalidad o legalidad, salvo por las imprecisiones del primer artículo sobre las normas de publicidad que cita, como quiera que refiere a las licencias ambientales y trámites ambientales (artículo 71 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2.2.1.1.7.11. del Decreto 1076 de 2015) y la publicidad de otras actuaciones particulares (artículos 66 y 67 del CPACA), cuando el acto administrativo en estudio es de materias diferentes y de contenido general; sin embargo, resulta una imprecisión formal, que no configura un vicio que deba ser remediado a través de la nulidad del artículo, si se tiene en cuenta que la finalidad de la publicidad se cumple en la forma indicada en el artículo 65 del CPACA (norma aplicable por remisión del artículo 2 ejusdem), es decir, a través de la página web de Codechocó. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 65 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 67 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 66 / DECRETO 1076 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.1.1.7.11 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 71 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ALCANCE DEL CONYTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COSA JUZGADA RELATIVA – Sobre aspectos analizados / CONTROL DE LEGALIDAD / COSA JUZGADA / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA Por último, la Sala se permite recordar que como lo ha establecido el Consejo de Estado, aunque el control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”, por lo cual los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN N. 514 DEL 11 DE MAYO DE 2020 - CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ (ajustada a la legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02604-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ - CODECHOCÓ Demandado: RESOLUCIÓN N.° 514 DEL 11 DE MAYO DE 2020 Referencia: Control inmediato de legalidad En virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020 del Director de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, en adelante Codechocó. I.
ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control 1. La Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020 del Director de Codechocó, por la cual se establecen acciones para implementar las medidas establecidas en el Protocolo General de Bioseguridad, adoptado en la Resolución n.° 666 del 24 de abril del Ministerio de Protección Social, el Decreto 636 del 6 de mayo de la Presidencia de la República y en la Circular n° 100-009 del 7 de mayo de los Ministros de Trabajo, Salud y Protección Social y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, actos todos expedidos en el año 2020, en el marco de la emergencia, económica, social y ecológica generado por el nuevo Coronavirus SARS-COV-2, Covid-19.
Para el efecto, consideró: Que de conformidad con el artículo 2 de la Constitución Nacional, las autoridades del Estado están instituidas para proteger todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de sus particulares.
Que según el numeral 2 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, le compete a las Corporaciones Autónomas Regionales “ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente”. Que las Corporaciones Autónomas Regionales tienen entre sus funciones la de ejercer las labores de evaluación, control, vigilancia, monitoreo, seguimiento de las actividades relacionadas con el uso, aprovechamiento, movilización, procesamiento, transformación y comercialización de los recursos naturales renovables ubicados en el área de su jurisdicción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 23, los numerales 2, 9, 12 y 14 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
Que conforme a dichas funciones, la práctica de visitas de inspección ocular, evaluación, seguimiento, control, vigilancia y monitoreo de los recursos naturales, entre otras que se adelantan dentro de sus actuaciones administrativas de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009, Decreto Único reglamentario 1076 de 2015 y demás normas complementarias, conlleva a la interacción directa de los funcionarios y/o contratistas con el mundo exterior.
Que el numeral 5º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, establece entre las funciones del Director General de la Corporación, la de expedir los actos para el normal funcionamiento de la entidad. Que mediante Ley 1751 de 2015 se regula el derecho fundamental a la salud, determinando que dentro de las responsabilidades del Estado, respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud como uno de sus elementos esenciales.
Que la Organización Mundial de la Salud OMS, declaró que el país se enfrenta a una emergencia en salud pública a nivel internacional ante el riesgo existente con el virus COVID -19, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012, se considera necesario tomar medidas urgentes para prepararse frente a la inminencia de la materialización del riego en la jurisdicción del Departamento del Chocó, y en ese sentido prevenir y controlar la extensión de los efectos de la presencia del virus y mitigar la alteración grave de las condiciones normales de vida de la población que se encuentra dentro del territorio.
Que mediante Decreto (sic) 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y protección social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio Nacional y de mitigar sus efectos. Que, así mismo, la Organización Internacional del Trabajo, mediante comunicado del 18 de marzo de 2020, instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular la economía y el empleo, y iv) sostener los puestos trabajo y los ingresos, con el propósito respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que la evidencia muestra que la propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, a pesar de los esfuerzos estatales y de la sociedad, y dado que, en ausencia de medidas farmacológicas como la vacuna y los medicamentos antivirales, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo/efectividad. Que tales medidas incluyen la higiene de manos, la higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que, en concepto de los expertos, se deben mantener hasta tanto la evaluación del riesgo indique que la situación permite retornar de manera paulatina y con seguimiento de las autoridades, a la cotidianeidad.
Que de la revisión realizada y, especialmente, las recomendaciones existentes a nivel mundial, los protocolos de bioseguridad para tales actividades tienen elementos comunes que deben ser atendidos con el fin de prevenir al máximo el contagio, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 y minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad.
Que los empleadores están obligados a proporcionar y mantener un ambiente de trabajo en adecuadas condiciones de higiene y seguridad, establecer métodos de trabajo con el mínimo de riesgos para la salud dentro del proceso de producción. Que, de otra parte, dicha protección debe extenderse a las personas que, en su carácter de contratistas, vinculación diferente a la laboral, prestan sus servicios en la sede de la entidad o empresa.
Que mediante Decreto 491 de 2020 se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020. Que mediante resolución 0480 del 24 de marzo de 2020, CODECHOCÓ, adoptó medidas transitorias como resultado de la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus SARSCOV-2 (COVID-19), y en consecuencia, ordenó suspender la atención al público en todas las sedes de la Corporación desde el día 24 de marzo de 2020, hasta el día 13 de abril de 2020, la cual fue prorrogada mediante resolución 0483 de 08 de abril de 2020.
Que mediante el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020. Que mediante el Decreto 593 del 24 de abril de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020.
Que en el artículo 3 del precitado Decreto 593 del 24 de abril de 2020 se estableció, para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los casos y actividades allí señaladas.
Que mediante el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020 se estableció que durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que así mismo, se determinó en el precitado Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020 que durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID19, los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección Social.
Que mediante Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 se ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 1.
Que mediante circular 100-009 del 07 de mayo 2020, los Ministros de Trabajo, Salud y Protección Social y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, establecieron acciones para implementar las medidas establecidas en el Protocolo de Bioseguridad adoptado en la resolución 666 de 2020 emanada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Que mediante Decreto 0125 del 9 de mayo de 2020, el Alcalde Municipal de la ciudad de Quibdó extendió el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-1.
Que en el precitado Decreto, se estableció que para que el aislamiento preventivo, garantice el Derecho a la vida, a la salud y en conexidad con la vida y supervivencia en el marco de la emergencia sanitaria por el nuevo coronavirus COVID-19 se permitirán el derecho de circulación a las personas en los siguientes casos o actividades: “(…) 10.
La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de: (i) insumos para producir bienes de primera necesidad; (ii) bienes de primera necesidad -alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza de ordinario consumo en la población-, (íii) alimentos y medicinas para mascotas, y demás elementos y bienes necesarios para atender la emergencia sanitaria, así como la cadena de insumos relacionados con la producción de estos bienes. 11.
La cadena de siembra, cosecha, producción, embalaje, importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de semillas, insumos y productos agrícolas, piscícolas, pecuarios y agroquímicos fertilizantes, plaguicidas, fungicidas, herbicidas-; productos agropecuarios, piscícolas y pecuarios, y alimentos para animales, mantenimiento de la sanidad animal, el 'funcionamiento de centros de procesamiento primario y secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de comercialización, riego mayor y menor para el abastecimiento de agua poblacional y agrícola, y la asistencia técnica.
Se garantizará la logística y el trasporte de las anteriores actividades. …” Que conforme a lo anterior, en la Corporación Autónoma Regional Para el Desarrollo Sostenible del Chocó – CODECHOCÓ, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus, COVID-19, se hace necesario adoptar los protocolos generales de bioseguridad que deben ser implementados y adoptados por todas las actividades económicas, sociales y todos los sectores de la administración pública, para garantizar la vida y salud de sus servidores públicos, contratistas que prestan sus servicios, y la de los usuarios de los recursos naturales y del medio ambiente. 2.
Con fundamento en lo expuesto, el Director de Codechocó dispuso:
ARTÍCULO PRIMERO. Objeto: La presente resolución, tiene por objeto establecer acciones para implementar las medias establecidas en el Protocolo General de Bioseguridad adoptado en el resolución número 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Protección Social, en el Decreto 636 de del 06 de mayo de 2020 de la Presidencia de la República y en la circular 100- 009 del 07 de mayo 2020 de los Ministros de Trabajo, Salud y Protección Social, y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; en el marco de la emergencia sanitaria, económica y social por causa del nuevo Coronavirus SARS-COV- 2 (COVID-19).
ARTÍCULO SEGUNDO: Adoptar el protocolo general del Bioseguridad establecido en la resolución número 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Protección Social, para controlar, mitigar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19, para los funcionarios que por necesidad del servicio requieran ingresar a la entidad.
Dicho protocolo está orientado a minimizar los factores que puedan generar la transmisión de la enfermedad en el ejercicio de las funciones, en el cual se pueden destacar las siguientes acciones: • Se establece como elementos de protección personal: Para los funcionarios del Centro de Atención al Usuario CAU: caretas, tapabocas y guantes; para los funcionarios de control vigilancia y monitoreo: Traje de Bioseguridad anti fluidos, tapabocas, caretas y guantes; y para los demás funcionarios: Tapabocas, los cuales deberán ser utilizados sin excepción que ingresen a la entidad al desempeño de sus funciones. • Se instalará un lavamanos de pedal en la entrada de la entidad, un tapete para la desinfección de los funcionarios que ingresen, los cuales deberán utilizarlos de conformidad con lo establecido en el protocolo del bioseguridad adjunto. • Se instalará una cabina de desinfección en la cual deberán ingresar todos los funcionarios previo inicio de labores e ingreso a sus dependencias. • Se recibirán oficios y memoriales en un horario comprendido de 8:00 am a 11:00 am, de lunes a viernes. • El personal de Aseo deberá realizar limpieza y desinfección de todas las áreas de trabajo de manera periódica con base a las directrices establecidas en el protocolo de Bioseguridad incorporado en el Anexo 1 de este acto administrativo. • Una vez los funcionarios ingresen a la entidad, se prohíbe la salida al exterior hasta tanto no cumplan con la jornada laboral asignada. • Se evitarán aglomeraciones en las instalaciones de la entidad para garantizar la continuidad del servicio prestado por la entidad mediante la utilización de herramientas que faciliten el trabajo en casa. • Se instalará la señalización necesaria en las áreas comunes que permitan delimitar el distanciamiento entre los funcionarios y los usos responsables de algunas zonas comunes. • Los Funcionarios de la entidad, deberán acordar con su superior inmediato, las jornadas en las que realizarán las labores relacionadas con su cargo, para lo cual deberán utilizar los elementos de protección personal EPP proporcionados por la entidad. • Se establece que para el ejercicio de las funciones relacionadas con cada cargo, no podrán permanecer más de 03 personas por espacio de trabajo, las cuales deberán conservar una distancia mínima de dos metros. • Se restringen las reuniones y eventos presenciales, salvo, casos excepcionales, en los cuales se deberá establecer número de asistentes y tiempo de la reunión, así comotambién la distancia mínima entre los participantes.
En todo caso se deberá dar prioridad a las reuniones y eventos virtuales. • Se recomienda el uso de transportes alternativos e individuales tales como la bicicleta, motocicleta o vehículo propio para el desplazamiento al lugar de trabajo. • A través de la Oficina de Talento Humano, se deberán establecer medidas de coordinación con las administradoras de riesgos laborales de tal manera que aseguren la asesoría y el acompañamiento continuo para atender las necesidades de control y riesgo laboral por COVID- 19.
ARTÍCULO TERCERO: Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, se continúa con el trabajo en casa, regulado en el Decreto legislativo 491 de 2020, como medida principal para que los servidores de CODECHOCÓ, desempeñen sus funciones y cumplan con sus obligaciones, utilizando las tecnologías de la información y las herramientas definidas por la entidad mediante resolución 0480 de 2020.
ARTÍCULO CUARTO: Los servidores de la entidad, realizaron una auto clasificación, en aras a identificar las personas con patología de base como factor de riesgo tales como: diabetes, enfermedad cardiovascular, hipertensión arterial, accidente cerebro vascular, VIH, cáncer, uso de corticoides o inmunodepresores, enfermedad pulmonar obstructiva – EPOC, estado de embarazo, personas mayores de 60 años y las demás definidas en el protocolo técnico de bioseguridad, arrojando como resultado el siguiente (se hace la relación de los servidores públicos de Codechocó, con su respectivo resultado de bioseguridad): Una vez analizado el resultado, se encontró que las personas con las patologías arriba indicada, se les extenderán la modalidad de trabajo en casa aun cuando sea superado el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, así: [pic] PARAGRÁFO PRIMERO: Los funcionarios que no estén clasificadas en el listado arriba transcrito, se entenderá que están dispuestos a realizar trabajo en casa y en oficina.
Los funcionarios que no pueden laborar en casa ni en la entidad deberán demostrar que no cuentan con tales las condiciones.
ARTÍCULO QUINTO: Se establece como medida de seguimiento a las actividades desarrolladas por los funcionarios mediante trabajo en casa, un informe mensual de actividades, el cual deberá presentarse a su superior inmediato inicialmente con corte 24 de Marzo a 30 de Abril; y en lo sucesivo, los primeros 05 días de cada mes hasta que se levante la medida de aislamiento obligatorio preventivo.
Estas actividades deberán estar directamente relacionada con las funciones del empleo y con lo pactado en la evaluación del desempeño laboral.
ARTÍCULO SEXTO: El presente acto administrativo deberá publicarse en la página web de CODECHOCÓ, conforme a los términos establecidos en el artículo 71 de la Ley 99 de 1.993 en concordancia con el artículo 2.2.1.1.7.11 del Decreto 1076 de 2015 y los artículos 66 y 67 del Nuevo Código Contencioso Administrativo y se comunicará a los Alcaldes Municipales del Departamento del Chocó y a la Procuraduría Regional del Departamento del Chocó.
ARTÍCULO SÉPTIMO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de le ley 1437 de 2011.
ARTÍCULO OCTAVO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación 2. Actuación procesal surtida 3. Mediante auto del 18 de junio de 2020, el despacho sustanciador avocó conocimiento y ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran el presente medio control. También ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y ordenó notificar al director de Codechocó y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.
Intervención de Codechocó 4. A pesar de ser notificada en debida forma, Codechocó guardó silencio. 4. Concepto del Ministerio Público 5. El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió su concepto en el sentido de solicitar la declaratoria de legalidad de la Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020, como quiera que del análisis de sus requisitos formales y materiales se corrobora el cumplimiento de cada uno de ellos. 6.
Precisó que como quiera que las CAR son entidades públicas del orden nacional, en línea con la jurisprudencia constitucional, y el acto administrativo objeto del control inmediato de legalidad fue dictado como consecuencias de las normas excepcionales dictada por el Gobierno Nacional estimó probados los requisitos de procedibilidad para revisar el fondo de la cuestión. 7.
Sostuvo que en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 se establecieron diferentes medidas para el cumplimiento de las funciones de las autoridades públicas, tales como la prestación de servicios a cargo de autoridades públicas en la modalidad trabajo en casa; la notificación electrónica de actos administrativos; la ampliación de términos para atender derechos de petición; la posibilidad de suspender mediante acto administrativo los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; la posibilidad de presentar copias simples por correo electrónico para el reconocimiento y pago de pensiones; la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias; la posibilidad de que se lleven a cabo conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación; la posibilidad de que los servicios de arbitraje, conciliación y otros mecanismos de resolución de conflictos se puedan continuar prestando por medios virtuales, entre otras medidas encaminadas a que la prestación de servicios por parte de la administración y funcionarios públicos se continúe desarrollando a distancia en el marco de la actual pandemia de la Covid 19.
Por su parte, el Decreto Legislativo 539 de 2020 impuso la obligación para los sectores de la administración pública, entre otros, de acogerse a los protocolos de bioseguridad del Ministerio de Salud y Protección Social. 8. Estimó que la resolución demandada muestra su conexidad y, además, proporcionalidad respecto de las normas excepcionales como las arriba mencionadas para su expedición. Sostuvo que las normas desarrollan derechos fundamentales, como el de la salud, al adoptar medidas encaminadas a su protección, sin que se observan limitaciones desproporcionadas.
II. CONSIDERACIONES 5. Competencia 9. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 10.
Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que corresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal o indiscriminada a sus destinatarios. En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta claro que las directrices impartidas corresponden al ejercicio de la facultad de regulación atribuida a Codechocó en materia de administración y funcionamiento de su personal, en atención a su autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica[1]. 11.
En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, esto es, una CAR, que es considerada como una entidad pública de dicho orden, en los términos del citado artículo 23 de la Ley 99 de 1993 y la jurisprudencia constitucional[2]. 12. Finalmente, en cuanto al último de los requisitos, referido a que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala encuentra que la Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020 desarrolló, además del Decreto Legislativo No. 417 del 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, los Decretos Legislativos n.°s 491 del 28 de marzo y 539 del 13 de abril de 2020 y demás normas que han decretado y prolongado el aislamiento preventivo.
Vale precisar que los artículos 1 y 2 son parte de una cadena de actos administrativos encaminados a materializar lo dispuesto en el artículo 1 del 539 del 13 de abril de 2020, que designó al Ministerio de Salud y Protección Social la función de dictar los parámetros generales de bioseguridad, pero dejó a salvo la adaptación por parte de cada entidad de esos protocolos, en atención a sus necesidades particulares, según el parágrafo del artículo 2 de la Resolución n.° 666 de 2020[3].
Codechocó, después de su análisis particular, decidió adoptar los referidos protocolos, así como otras medidas, todas ellas encaminadas a garantizar un distanciamiento social y adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo, es decir, todo en desarrollo del marco de la pandemia y de los decretos excepcionales. 13. En consecuencia, es claro que el acto administrativo en cuestión es sujeto de control por parte de esta Corporación. 6.
Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional 13. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019). 14. Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia. 15.
A su turno, el Presidente de la República en alocución del 17 de marzo de 2020 afirmó que “la pandemia es, sin duda, el mayor desafío de la humanidad en los tiempos recientes”, por lo que en esa misma fecha declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis, el cual se ha venido extendiendo. 7.
Alcance del control de legalidad inmediato 16. La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de Estados de Excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215). 17. A su vez, la misma Carta política al ocuparse de los Estados de Excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. 18.
El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. 19.
Así, a la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[4] y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. 20.
Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. 21.
Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de “medidas de carácter general” que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control.
En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. 22. Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción. 7.
Caso concreto 23. En el caso objeto de estudio por parte de la Sala, se advierte que la Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020 cumple con los requisitos de forma, como quiera que fue expedido por el director de Codechocó, habilitado para el efecto por los numerales 1 y 5 del artículo 29 de la Ley 99 de 1993[5]. 24. Igualmente, el acto administrativo en estudio tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la individualización de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quienes lo suscriben. 25.
Superado dicho estudio, procede la Sala a analizar el fondo de la Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020. 26. En tal sentido, precisa poner de presente que el artículo 1 se limita a definir el objeto de la Resolución n.° 514 en estudio, que no es otro que la adaptación de las medidas establecidas en el Protocolo General de Bioseguridad adoptado en la Resolución n.° 666 del 24 de abril de 2020 y las acciones fijadas para tal fin en la Circular 100-009 del 7 de mayo de 2020. 27.
El artículo 2 adopta expresamente el referido Protocolo General de Bioseguridad, con el fin de controlar, mitigar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coranavirus Covid 19 para los servidores que por necesidad del servicio requieran ingresar a la entidad. 28. Como se observa, los citados artículos se limitan al cumplimiento de lo ordenado en el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020 que dispuso: Artículo 1.
Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. 29.
En ese orden, sin mayores disquisiciones, habrá que declarar ajustados al ordenamiento jurídico los referidos artículos, como quiera que se limitan al cumplimiento de lo ordenado en disposiciones de orden superior, en este caso el Decreto Legislativo 539 citado, el que además ya fue declarado exequible por la Corte Constitucional[6]. 30.
El artículo 3 mantiene la medida del trabajo en casa, autorizado por el Decreto Legislativo 491 de 2020 (artículo 3[7]), a través de las tecnologías de la información y las herramientas definidas por Codechochó en la Resolución n.° 480 de 2020. De entrada se observa que esta medida también es una reproducción de lo autorizado por normas superiores.
Además que su finalidad[8], necesidad[9] y proporcionalidad[10] se encuentra satisfecha, en la medida que la afectación por la pandemia ha estado en su momento más crítico, hasta el punto que se ha extendido más allá de la fecha de la expedición de la resolución en estudio, razón por la cual es claro que se encuentra plenamente justificada la adopción de medidas que promueven la protección de los servidores públicos, como lo es la posibilidad de trabajar desde sus casas. 31.
Los artículos 4 y 5, en su orden, contienen una autoclasificación realizada por los servidores públicos de Codechocó, con el fin de identificar diferentes factores de riesgos, tales como: diabetes, enfermedad cardiovascular, hipertensión arterial, accedente cerebro vascular, VIH, cáncer, uso de corticoides o inmunodepresores, enfermedad pulmonar obstructiva, embarazo, personas mayores de 60 años y demás factores definidos en el Protocolo Técnico de Bioseguridad.
El artículo 5, después de analizar el resultado de la autoclasificación, ordena que a los funcionarios con las patologías indicadas en el artículo 4 se les extenderían la modalidad de trabajo en casa, aun cuando se haya superado el período de aislamiento preventivo. Igualmente, se clasifican los funcionarios que pueden trabajar en la oficina y la intensidad horaria.
Finalmente, en el parágrafo primero, aunque es único, como quiera que no existen otro más, se señala que los funcionarios que no estuvieran en el listado del artículo 4 se entendería que pueden realizar trabajo en caso u oficina, pero que podrán demostrar el lugar donde están habilitados para hacerlo. 32. Como se observa, los artículos en comento se limitan a señalar unas herramientas utilizadas para clasificar a los funcionarios y su posibilidad de prestar el servicio en forma presencial o remota, siempre con la intención de proteger a las personas con comorbilidades.
En esa medida, se tratan de unas disposiciones acordes con el Protocolo General de Bioseguridad contenido en la Resolución n.° 666 de 2020 y, además, establecen unos mecanismos razonables y proporcionales encaminados a determinar la forma en cómo cada funcionario puede prestar el servicio dependiendo de sus condiciones de salud preexistentes, que son las personas que más vulnerabilidad tienen frente al virus, hasta lo que ahora se conoce. 33.
Efectivamente, en una época de aislamiento y cuidados extremos resulta una herramienta útil la información proveniente de los propios funcionarios. Igualmente, aquellos que no la suministraron, por cualquier motivo, se les considerará aptos para trabajar en casa o en la oficina, pero siempre con la posibilidad demostrar cuál de esas modalidades se ajusta a su realidad.
En esa medida, los artículos en comento, no sólo son desarrollo de las normas excepcionales y demás dictadas en el marco de la pandemia, sino que muestran acordes con su finalidad, necesidad y proporcionalidad. 34. El artículo 5 no tiene mayor dificultad, como quiera que establece la obligación para los funcionarios que trabajen en casa de la realización de un informe mensual de actividades dirigido a su superior inmediato y su obligación de presentarlo los 5 primeros días de cada mes, además de exigir que las actividades desarrolladas se relacionen con las funciones del empleo y lo pactado en la evaluación de desempeño laboral.
Se trata de un instrumento necesario y proporcionalidad para garantizar el seguimiento de las funciones de los funcionarios que laboren en casa. 35. Los artículos 6 y 7 se limitan al cumplimiento de la publicación del acto administrativo en estudio y la no procedencia de recursos, disposiciones de las cuales ab initio no se observa reparo de constitucionalidad o legalidad, salvo por las imprecisiones del primer artículo sobre las normas de publicidad que cita, como quiera que refiere a las licencias ambientales y trámites ambientales (artículo 71 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2.2.1.1.7.11. del Decreto 1076 de 2015) y la publicidad de otras actuaciones particulares (artículos 66 y 67 del CPACA), cuando el acto administrativo en estudio es de materias diferentes y de contenido general; sin embargo, resulta una imprecisión formal, que no configura un vicio que deba ser remediado a través de la nulidad del artículo, si se tiene en cuenta que la finalidad de la publicidad se cumple en la forma indicada en el artículo 65 del CPACA (norma aplicable por remisión del artículo 2 ejusdem), es decir, a través de la página web de Codechocó. 36.
Por último, la Sala se permite recordar que como lo ha establecido el Consejo de Estado, aunque el control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”13, por lo cual los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad. 37.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR ajustada a derecho la Resolución n.° 514 del 11 de mayo de 2020 del Director de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, en los términos de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, comuníquese y remítase copia de la presente decisión a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, por el medio más expedito y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado Electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado Electrónicamente Firmado electrónicamente con salvamento parcial RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente con salvamento parcial LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ----------------------- [1] Dicho artículo dispone: “NATURALEZA JURÍDICA.
Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. // Exceptúase del régimen jurídico aplicable por esta Ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley”. [2] Corte Constitucional, auto 047 del 3 de marzo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas.
En esa oportunidad, al definir la competencia sobre el conocimiento de una tutela, la Corte reiteró: “En vista de lo anterior, la Sala Plena de la Corporación decidió, en el auto 089A de 2009, unificar su posición acogiendo la primera de las opciones descritas “por ser la que más se ajusta al texto constitucional (…) [ya que] no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.
En este sentido, las CAR so pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR. En este sentido, las CAR son entidades públicas del orden nacional”. [3][4] Esa norma dispone: “Ámbito de aplicación. Esta resolución aplica a los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, afiliados participes, los contratantes públicos y privados, contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios de los diferentes sectores económicos, productivos y entidades gubernamentales que requieran desarrollar sus actividades durante el periodo de la emergencia sanitaria y las ARL.
Parágrafo. Para la aplicación de los protocolos de bioseguridad cada sector, empresa o entidad deberán realizar, con el apoyo de sus administradoras de riesgos laborales, las adaptaciones correspondientes a su actividad, definiendo las diferentes estrategias que garanticen un distanciamiento social y adecuados procesos de higiene y protección en el trabajo” (se destaca). [5] Artículo 20.
Control de legalidad. “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición". [6] El artículo 29, numerales 1 y 5, de la Ley 99 de 1993 dispone: “FUNCIONES DEL DIRECTOR GENERAL.
Son funciones de los Directores Generales las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los estatutos respectivos. En particular les corresponde: 1. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal; // 5. Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad”. [7] Corte Constitucional, sentencia C-205 de 2020. [8] Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 2020. [9] El artículo 10 de la Ley 137 de 1994 señala: “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. [10] El artículo 11 de la Ley 137 citada define: “Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [11] El artículo 13 de la citada ley define: “Proporcionalidad.
Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. // La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.