ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO - Fundado / CAUSAL DE IMPEDIMENTO - Vínculo de consanguinidad con una de las partes El trámite de la impugnación correspondió al consejero Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, quien en auto de 13 de agosto de 2020 manifestó impedimento. La razón es que la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, Sandra Jeannette Faura Vargas, se encuentra dentro del cuarto grado de consanguinidad, lo cual se encuadra en lo señalado por el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, razón por la cual se le aceptará el impedimento manifestado y se le separará del conocimiento del proceso.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 86 / CODIGO PROCEDIMIENTO PENAL – ARTICULO 56 – NUMERAL
1. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTOS SUSTANTIVO Y POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - Por adecuada aplicación de las normas y providencias correspondientes con el caso / MEDIO DE CONTROL REPARACION DIRECTA / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR MOTIVOS DE EXTRADICIÓN – Inexistencia por falta de extralimitación en el acto de autorización Revisado el expediente, se encuentra que los argumentos presentados por los accionantes cumplen con la carga argumentativa suficiente para poder proferir un pronunciamiento del fondo del asunto, pues es claro que el interés de la acción de tutela corresponde a estudiar la vulneración al derecho fundamental al debido proceso con ocasión a la decisión de la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado de modificar unilateralmente los términos procesales de la acción de reparación directa que se presentó y que llevó a un fallo inhibitorio (…) De acuerdo con lo anterior, se observa que la decisión proferida tanto por el tribunal administrativo como por la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no fueron objeto del capricho o error de los jueces, sino que responden a una línea jurisprudencial ya fijada y que se ajusta a los parámetros del caso que hoy nos ocupa.
Así, es claro que en las sentencias dictadas dentro del proceso de reparación directa propuesto por [H.B.M] y su grupo familiar en contra del Estado colombiano, se realizaron pronunciamientos consecuentes con las pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos. Adicional a ello, los argumentos de las providencias se encuentran sustentados en debida forma, con soporte legal y jurisprudencial aplicable para el caso particular del accionante, así como con material probatorio, tal como lo son las solicitudes elevadas por la defensa en el año 1985, y las comunicaciones diplomáticas entre los gobiernos de Colombia y de los Estados Unidos que surgieron por el caso del señor [B.M].
Por lo anterior, no se configuró el defecto sustantivo alegado, toda vez que la sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, no vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, ni mucho menos se desconoció el objeto de la demanda, pues la decisión se analizó, se sustentó y se dictó en consideración de lo alegado y probado dentro del expediente de reparación directa, y en concordancia con la línea jurisprudencial que ha fijado la Corporación, lo cual resulta valido en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial.
De conformidad con lo expuesto, esta Sala de Subsección revocará la decisión adoptada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela, toda vez que los argumentos expuestos fueron suficientes y cumplieron con la carga argumentativa suficiente para poder estudiar el caso en concreto.
En su lugar se negará el amparo de tutela solicitado, debido a que se constató que la sentencia objeto de estudio constitucional no incurrió en el defecto sustantivo alegado, debido a que los magistrados que suscribieron la sentencia tutelada dieron debida aplicación a la línea jurisprudencial vigente al momento de proferir la sentencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO
86. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05325-01 (AC) Actor: SANTIAGO ALEJANDRO BOTERO MONTOYA Y JUAN ROBERTO BOTERO MONTOYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por los señores Santiago Alejandro y Juan Roberto Botero Montoya, en contra de la sentencia de 19 de marzo de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES. La solicitud de protección a los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva se funda en los siguientes: 1.1.
HECHOS. El señor Hernán Botero Moreno fue extraditado por el Estado colombiano en 1985 a los Estados Unidos de Norteamérica, en donde se le dictó condena de 17 años de prisión en una cárcel distrital, recobrando su libertad el 20 de febrero de 2002. A través de apoderada, los señores Santiago Alejandro y Juan Roberto Botero Montoya, hijos de Hernán Botero, instauraron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio del Interior y de Justicia, por los perjuicios ocasionados con la extradición antes mencionada.
La demanda fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia de 8 de junio de 2011, declaró la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. Inconformes con la decisión interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado en sentencia de 31 de mayo de 2019, en donde se confirmó el fallo inhibitorio. 1.2.
PRETENSIONES. Indicaron como pretensiones de la acción de tutela lo siguiente: «Con fundamento en los hechos expuestos, solicito que se emita una orden de protección de los derechos constitucionales fundamentales violados flagrantemente por la autoridad tutelada, protección que ha de hacerse en los siguientes términos: 1.- Decretar que la sentencia proferida el 31 de mayo de 2019 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección C desconoció los derechos fundamentales del debido proceso y de la tutela judicial efectiva de los accionantes, y, en consecuencia, es nula constitucionalmente, es decir, nula de pleno derecho. 2.- Que se ordene al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, que, en el término de quince días hábiles contados a partir de la notificación de la providencia constitucional, proceda a proferir una nueva sentencia, teniendo como presupuesto lo decidido por el juez constitucional.» (sic) 1.3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN. Consideran que «la sentencia del Consejo de Estado constituye una vía de hecho, que se manifiesta de manera ostensible, tanto en la fundamentación jurídica, como en la decisión concreta de confirmar el fallo impugnado en cuanto había declarado la ineptitud de la demanda, de un lado, y de declarar la caducidad de la acción de reparación directa, del otro.
Estamos hablando de tres vicios específicos […]», el deber de protección del Estado, sobre la indebida escogencia de la acción y la caducidad de la acción. Argumentan que la decisión de inhibirse de proferir sentencia de fondo desconoce el objeto de la demanda, pues el planteamiento del proceso no estaba encaminado a la revisión de las omisiones o extralimitaciones contenidas en el acto de autorización de extradición. En ese mismo sentido, alegaron que el término de caducidad de la reparación directa no podría comenzar a contabilizarse desde la interposición de la condena, y mucho menos teniendo en cuenta que la persona estaba privada de la libertad en el extranjero. 1.4.
TRÁMITE PROCESAL. La acción de tutela fue admitida a través de providencia de 20 de enero de 2020 ordenando notificar a la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Nación a través de los Ministerios de Relaciones Exteriores, del Interior y de Justicia, así como a Lina María Giraldo Montoya, Ana Beatriz Giraldo Montoya, Hernán Darío Botero y María Elizabeth Botero como terceros interesados. 1.5.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA. El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, a través de escrito allegado al proceso, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que lo que se busca es reabrir un proceso que ya cursó sus dos instancias. El Ministerio de Relaciones Exteriores, por intermedio de apoderado, argumentó que en el trámite procesal de la acción de reparación directa se dio cumplimiento a las oportunidades de contradicción y defensa.
El representante judicial del Ministerio de Justicia señaló que la entidad no vulneró los derechos fundamentales de los accionantes o del señor Hernán Botero Moreno, además considera que la acción de tutela no cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Por su parte, el Ministerio del Interior, a través de apoderado, solicitó separarlo del asunto constitucional, por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues aquel es ajeno a su competencia. A pesar de haberse surtido el trámite de notificación, los demás sujetos vinculados guardaron silencio.
1.6. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo de 19 de marzo de 2020, declaró la improcedencia de la acción de tutela. Al respecto indicó: «Examinados los planteamientos del asunto de la referencia y del escrito de impugnación que se presentó contra el fallo de primera instancia, proferido en el proceso de reparación directa, la Subsección considera que los señores Botero Montoya acudieron a la acción de tutela con el propósito de reabrir en su integridad el debate del proceso ordinario, en sus aspectos fácticos y jurídicos, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que los actores buscan un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia del 8 de junio de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. […] Visto lo anterior, es claro que el tribunal de segunda instancia ya resolvió los cuestionamientos que ahora se plantean en el sub examine; por ende, la Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue dirimido en las instancias respectivas, lo cual no se ajusta, como se vio, a las finalidades de esta acción constitucional.» 1.7.
IMPUGNACIÓN. Inconformes con la sentencia previamente descrita, los accionantes radicaron escrito de impugnación, el cual fundamentaron de la siguiente manera: «[…] este último argumento con el cual se avala la tesis que se sostuvo en el marco del proceso ordinario, ahora con la aclaración de que la apelación a la autoritaria Constitución nacional de 1886 se encuentra plenamente justificada en la medida en que la resolución de extradición de dictó en el año 1984, mientras que la sentencia penal condenatoria se profirió en 1985, ilustra el reclamo que se ya hizo ante los jueces ordinarios y luego ante el constitucional, esto es, que no ha habido un solo pronunciamiento de las autoridades judiciales sobre el petitum de la demanda, consistente en la falta de control del Estado colombiano sobre la forma en que se ejecutó la condena en Estados Unidos, la cual se extendió hasta el año 2002, fecha para la cual la Constitución Política que estableció un Estado social de derecho y el deber indeclinable de las autoridades públicas de proteger a todos sus ciudadanos ya se encontraba vigente.
Esto también nos conduce al primer argumento de la sentencia sobre la falta de relevancia constitucional. En la tutela se afirmó que el requisito se cumplía ya que se acusaba la sentencia de constituir una vía de hecho; entre otras razones, por sostener que el Estado puede discrecionalmente decidir cuándo y cómo proteger a un ciudadano que fue entregado a otro país para su juzgamiento.
Según la sentencia impugnada, no se satisface el requisito ya que los argumentos expuestos en el proceso ordinario fueron reiterados en la vía constitucional. Pues bien, esta tesis constituye una verdadera aporía, ya que hace imposible cumplir con los requisitos de la tutela. Entre los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, definidos desde la sentencia de constitucionalidad 590 de 2005, y reiterados hasta el momento tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Suprema de Justicia, se encuentran estos dos: que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional y que el accionante identifique los hechos que generaron la vulneración, habiéndolos alegado en las instancias pertinentes.
Por la misma naturaleza de lo que es una tutela contra una providencia judicial, los argumentos que fundan la tutela debieron haber sido objeto de discusión en las instancias ordinarias, a menos que la vía de hecho aparezca ex novo en el fallo de segunda instancia. En el presente caso, las razones que llevaron al juez a quo a declarar la indebida escogencia de la acción fueron discutidas en el recurso de apelación y, en la medida en que la decisión fue confirmada bajo el mismo criterio, fueron denunciadas ante el Juez constitucional como una vía de hecho.
De otro lado, las razones por las que el juez ad quem modificó el fallo para declarar la caducidad fueron por primera vez expuestas ante el Juez de tutela, con lo que, para ambos casos, se cumplió con los requisitos generales de procedencia. Basta atender al criterio expuesto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 31 de mayo de 2019 de que el Estado puede libremente determinar si protege a un ciudadano extraditado para advertir la monumental relevancia constitucional del caso.
Además de que controvierte la posición de la Corte Suprema de Justicia fijada en los conceptos favorables de extradición que, en el marco de un Estado constitucional y democrático de derecho, el Estado receptor debe respetar las estrictas condiciones en que se aceptó la extradición, manteniéndose en todo momento por lo tanto la obligación de vigilancia y control (las providencias fueron recordadas en la tutela), a diferencia de lo que sucedió en el presente caso en cuanto el doctor Botero fue abandonado a su suerte desde el momento en que se materializó la extradición hasta que recobró su libertad en el año 2002.» (sic para toda la transcripción)
1.8. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. El trámite de la impugnación correspondió al consejero Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, quien en auto de 13 de agosto de 2020 manifestó impedimento. La razón es que la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, Sandra Jeannette Faura Vargas, se encuentra dentro del cuarto grado de consanguinidad, lo cual se encuadra en lo señalado por el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, razón por la cual se le aceptará el impedimento manifestado y se le separará del conocimiento del proceso.
II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA. Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019, en cuanto estipula que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
PROBLEMA JURÍDICO. De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: • ¿El Consejo de Estado Sección Tercera – Subsección C, al expedir la sentencia de 31 de mayo de 2019, incurrió en el defecto sustantivo al declarar la indebida escogencia de la acción contenciosa, ¿vulnerando así el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos generales de procedibilidad, iii) del requisito de relevancia constitucional, iv) el defecto sustantivo y v) el estudio del caso concreto. 2.3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
2.3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL. En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[1] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[2], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de estos, y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela.
2.4. DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La jurisprudencia de la Corte Constitucional[3] ha señalado que el asunto que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional. Habida cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.
En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad[4]. Si bien, no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que la Corte Constitucional ha sido cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Por ejemplo, con base en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso[5]. «De ello se sigue que, salvo desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica-, sólo serán objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso.
Es decir, aquellas decisiones que anulen o restrinjan, de manera grave, el equilibrio procesal entre las partes; lo anterior equivale a decir que el juez de tutela debe proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario» (negrillas dentro del texto original)[6] Se concluye, entonces, que sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela.
Frente a este requisito, explicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de agosto 5 de 2014[7], que «tiene dos cometidos fundamentales. Por un lado, protege «el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)»[8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para «involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones»».[9] De conformidad con dicha providencia, «[q]ue el asunto ‘tenga relevancia constitucional’, que afecte ‘derechos fundamentales de las partes’, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[10]».
Al respecto, el Consejo de Estado consideró: «El primer elemento dice [sic] relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de ‘relevancia constitucional’, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.». Revisado el expediente, se encuentra que los argumentos presentados por los accionantes cumplen con la carga argumentativa suficiente para poder proferir un pronunciamiento del fondo del asunto, pues es claro que el interés de la acción de tutela corresponde a estudiar la vulneración al derecho fundamental al debido proceso con ocasión a la decisión de la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado de modificar unilateralmente los términos procesales de la acción de reparación directa que se presentó y que llevó a un fallo inhibitorio.
Razón por la cual, esta Sala revocará la decisión dictada por la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela, y en su lugar resolverá el problema jurídico planteado.
2.5. DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO De conformidad con la jurisprudencia constitucional[12], el defecto material o sustantivo se origina en primer momento cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales[13], es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”.[14] En segundo momento, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican.
En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”[15].
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente.[16] 2.6. CASO CONCRETO. En el presente asunto, los señores Santiago Alejandro y Juan Roberto Botero Montoya censuran la providencia de 31 de mayo de 2019, mediante la cual se confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de pronunciarse del fondo del asunto en la demanda de reparación directa con radicado 25000232600020040044401.
Manifiestan los accionantes que el fallo del Consejo de Estado, en la segunda instancia del proceso en mención, desconoce el deber de protección del Estado, principalmente con la decisión de declarar la indebida escogencia de la acción y aplicando su caducidad. En primer lugar, y previo a resolver lo que en derecho corresponda, la Sala considera que no hay lugar a pronunciarse sobre la caducidad de la acción de reparación directa, toda vez que el asunto principal a resolver recae en estudiar la decisión de declarar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. Ahora bien, como pretensiones de la acción de reparación directa, los accionantes solicitaron: «1.- Declarar responsable al Estado Colombiano NACION MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, todo ello, por los hechos de que fue víctima el señor HERNAN BOTERO MORENO por virtud de haber tolerado un proceso judicial en Estrados Unidos de Norteamérica, ejecución de la pena, en flagrante violación de sus derechos constitucionales como nacional colombiano. 2.- Con fundamento en la declaratoria de responsabilidad del Estado Colombiano por los hechos de la demanda, se condene a la Nación, a través de los Ministerios demandados, a pagar la totalidad de los perjuicios materiales en daño emergente, lucro cesante; los perjuicios morales y los perjuicios en vida de relación a todos los demandados en la forma en que se explica a continuación: […]» Si bien los accionantes indicaron, tanto en la demanda de reparación directa como en la acción de tutela, que la finalidad era determinar «la responsabilidad por el juzgamiento, condena y ejecución de la sentencia de que fuera objeto el señor Botero en la Corte de la Florida», también es cierto que el análisis jurídico y fáctico realizado como sustento de las acciones, se encaminó a controvertir la decisión de extraditar a los Estados Unidos de Norteamérica a Hernán Botero Moreno y la responsabilidad del Estado colombiano por el juzgamiento en la Corte de la Florida en la que se le condenó. El respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, en sentencia de primera instancia de 8 de junio de 2011, consideró lo siguiente: «[…], una vez analizadas las pretensiones de la demanda se encuentra que las mismas van encaminadas a que se declare la responsabilidad del Estado colombiano por los hechos de que fue víctima el señor Hernán Botero Moreno, al haber soportado un proceso judicial en Estados Unidos de Norteamérica (folio 290-2), situación que indudablemente se deriva del acto administrativo que concedió la extradición y su confirmatoria, por lo que al derivarse el daño de dichos actos, la acción procedente era la de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.
Así la Sala resalta que las omisiones en que presuntamente incurrió el gobierno nacional una vez concedida la extradición, son consecuencia directa de la expedición de los citados actos administrativos. […], la ley estableció una vía especial para la impugnación de los actos administrativos que lesionan un derecho particular y concreto amparado en una norma, la cual no puede desconocer el demandante para escoger otras acciones con el fin de controvertir y desvirtuar la presunción de legalidad de los mismos.
El ejercicio de la respectiva acción contenciosa y su elección no obedece al capricho del actor sino que ella esta sujeta, en tratándose de pretensiones indemnizatorias, a la naturaleza de la actuación de la cual proviene el daño, y siempre que esta tenga su fuente en un acto administrativo ilegal, la acción idónea será la de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo fin y motivo precisamente está constituido por la anulación del acto administrativo y el correspondiente restablecimiento del derecho, además de permitir la reparación de los perjuicios que éstos hayan causado.
De otro lado, la Sala comparte los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-700 de 2000, en el sentido de que la extradición no está sujeta, en cuanto al juzgamiento de su conducta, a las normas de nuestra legislación, puesto que no va a ser procesada ni juzgada por autoridades nacionales. Además, dentro del proceso que ya se adelantó y culminó en el Estado requirente, o que cursa con resolución de acusación en su contra, ha dispuesto – se presume –, o deberá disponer, de oportunidad para su defensa y de todas las garantías procesales como también las tiene en Colombia al ser solicitada y tramitada la extradición. […] Por lo expuesto, la Sala procederá a declarar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, toda vez que los actos administrativos que resolvieron lo relacionado con la extradición del demandante debieron de haberse demandado a efectos de controvertir los aspectos relacionados con la extradición del señor Hernán Botero Moreno y obtener el correspondiente restablecimiento del derecho.» En sentido similar, la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado se pronunció en la sentencia de segunda instancia dictada el 31 de mayo de 2019, en donde indicó lo siguiente: «En el caso concreto, las condiciones sobre la autorización de la extradición de Hernán Botero Moreno están contenidas en la Resolución N.° 214 del 14 de noviembre de 1984, “por la cual se decide una solicitud de extradición”, y en la Resolución N.° 6 del 4 de enero de 1985, que confirmó la anterior, en sede de reposición. Esta Colegiatura encuentra que la resolución proferida por el Ministerio de Justicia, en la que autorizó la extradición del señor Botero Moreno, es un acto administrativo, ya que constituye una manifestación unilateral de voluntad de la administración, que creó o modificó situaciones jurídicas, en cuanto concedió la extradición del señor Hernán Botero Moreno, solicitada por el gobierno de los Estados Unidos de América, y ordenó su entrega inmediata a las autoridades del país solicitante.
Por lo tanto, cualquier reproche jurisdiccional sobre las condiciones, omisiones o extralimitaciones contenidas en el acto de autorización de extradición debe surtirse mediante la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de la presunción de legalidad que lo cobija. […]» Además de lo anterior, el ad quem realizó un análisis de los alegatos presentados con el fin de declarar la responsabilidad del Estado por la posible extralimitación de la condena de la justicia norteamericana, de lo cual se resolvió así: «[…], esta Subsección advierte que, si, tal como lo alegó la parte actora, el señor Botero Moreno hubiera sido sometido a una condena penal por cargos que no fueron autorizados por el gobierno colombiano en la resolución de extradición o hubiera sido condenado con una pena superior a la prevista en el derecho patrio, forzoso resulta concluir que tal daño se consolidó con la condena que impartió la Justicia norteamericana, por lo que la demanda fue presentada de forma inoportuna, pues la sentencia condenatoria data del 25 de noviembre de 198538.
Por lo tanto, el termino bienal establecido por la ley para el ejercicio de la acción reparación directa (arts. 86 y 136.8 del CCA) se encontraba evidentemente caducado, al momento de su incoación, ya que la demanda fue presentada el 20 de febrero del 2004. En razón a lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la indebida escogencia de la acción de reparación directa para procurar la reparación del daño derivado de la autorización de la extradición de Hernán Botero Moreno. Sin embargo, la adicionará, para declarar que la acción de reparación directa por causa del daño que sufrió el mismo ciudadano con la condena proferida por la justicia del Estado receptor, daño que habría facilitado el Estado colombiano con su inactividad, caducó.» Al respecto, es necesario aclarar que el Consejo de Estado – Sección Tercera ha manifestado en otras oportunidades que la acción de reparación directa no es el medio idóneo para solicitar la reparación de un daño ocasionado por un acto administrativo proferido por el Estado.
Así, en sentencia de 20 de mayo de 2013, se indicó: «[…], aunque la parte demandante definió que la acción procedente era la de reparación directa, al observarse el líbelo demandatorio y las diferentes intervenciones procesales, se concluye que lo deprecado se encaminó a cuestionar la legalidad de dichos actos administrativos que ordenaron la intervención, toma de posesión de los bienes de la Cooperativa y la posterior liquidación de ésta, reclamaciones propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que resulta imprescindible la realización de un juicio de legalidad sobre la expedición de los referidos actos administrativos para examinar la procedencia de la eventual reparación de los perjuicios que se afirma les fueron irrogados a los actores.
Ahora bien, el artículo 86 del C.C.A., prevé el ejercicio válido de esta acción indemnizatoria cuando una persona demanda directamente la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Por su parte, el artículo 85 de la misma compilación, dispone que “…toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”, lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro de un procedimiento administrativo como consecuencia de una petición para obtener una reliquidación pensional, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia. Al respecto, esta Corporación ha precisado que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la Administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo que se considera ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por manera que si el daño es generado por la aplicación de un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario dejarlo sin efectos, dada la presunción de legalidad; al no incoarse esta acción significa que su legalidad está incólume, por tanto, ese acto administrativo quedó ejecutoriado, situación que impide deducir un daño originado de una ilegalidad alegada[17].
En otras palabras, se tiene claro que los actos administrativos expresan la legalidad y la verdad, y que eso fue lo que hizo la Administración al adoptar su decisión y, para que desapareciera del ordenamiento jurídico ha debido demandar la actora su nulidad, so pena de seguir sometida a sus efectos jurídicos. Es probable que en la concreción o materialización de un acto administrativo se infieran perjuicios, los cuales habrán de distinguirse de manera clara a efectos de identificar la acción procedente para solicitar el restablecimiento del derecho en el caso concreto.
En efecto, el daño se puede relacionar de forma directa o indirecta con un acto administrativo, pero es posible que devenga de sus efectos legales y ajustados al ordenamiento jurídico, lo que configura la responsabilidad por el acto administrativo legal[18], o de su materialización. Por consiguiente, se debe tener claridad en lo que se refiere a la naturaleza del detrimento, toda vez que si el mismo deriva de un acto administrativo que la parte considera ilegal, habrá lugar a deprecar la correspondiente indemnización de perjuicios a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; ahora, si el daño se produce con motivo de la expedición de un acto administrativo frente al cual no se discute la legalidad, o porque es una operación administrativa por la ejecución fáctica del acto, la acción procedente será la de reparación directa, de conformidad con el artículo 86 del mismo estatuto.»[19] De acuerdo con lo anterior, se observa que la decisión proferida tanto por el tribunal administrativo como por la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no fueron objeto del capricho o error de los jueces, sino que responden a una línea jurisprudencial ya fijada y que se ajusta a los parámetros del caso que hoy nos ocupa.
Así, es claro que en las sentencias dictadas dentro del proceso de reparación directa propuesto por Hernán Botero Moreno y su grupo familiar en contra del Estado colombiano, se realizaron pronunciamientos consecuentes con las pretensiones y los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos. Adicional a ello, los argumentos de las providencias se encuentran sustentados en debida forma, con soporte legal y jurisprudencial aplicable para el caso particular del accionante, así como con material probatorio, tal como lo son las solicitudes elevadas por la defensa en el año 1985, y las comunicaciones diplomáticas entre los gobiernos de Colombia y de los Estados Unidos que surgieron por el caso del señor Botero Moreno. Por lo anterior, no se configuró el defecto sustantivo alegado, toda vez que la sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, no vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, ni mucho menos se desconoció el objeto de la demanda, pues la decisión se analizó, se sustentó y se dictó en consideración de lo alegado y probado dentro del expediente de reparación directa, y en concordancia con la línea jurisprudencial que ha fijado la Corporación, lo cual resulta valido en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial.
De conformidad con lo expuesto, esta Sala de Subsección revocará la decisión adoptada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela, toda vez que los argumentos expuestos fueron suficientes y cumplieron con la carga argumentativa suficiente para poder estudiar el caso en concreto.
En su lugar se negará el amparo de tutela solicitado, debido a que se constató que la sentencia objeto de estudio constitucional no incurrió en el defecto sustantivo alegado, debido a que los magistrados que suscribieron la sentencia tutelada dieron debida aplicación a la línea jurisprudencial vigente al momento de proferir la sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: ACÉPTESE la manifestación de impedimento realizada por el Consejero de Estado Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, razón por la cual se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 19 de marzo de 2020, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección A, por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por Santiago Alejandro Botero Montoya y Juan Roberto Botero Montoya. En su lugar se resuelve: NEGAR el amparo de tutela invocado en contra de la sentencia de 31 de mayo de 2019, proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado 25000232600020040044401.
TERCERO: LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
CUARTO: REGÍSTRESE la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
QUINTO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Con aclaración de voto Impedido NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-2005. [2] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) [3] Sentencia T-061-2007. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-173 de 1993. [5] Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003. [6] Sentencia T-685 de 2003. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de agosto 5 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [8] Sentencia T-173 de 1993. [9] Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [10] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [11] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [12] Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. [13] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. [14] Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. [15] Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. [16] Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. [17] Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 13 de diciembre de 2001.
Radicación No. 20.678 C.P. Alier E. Hernández Enríquez. [18] Consultar en este sentido. Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006. Radicación No. 16.079 C.P. Ramiro Saavedra Becerra; Sentencia de 8 de marzo de 2007 Radicación No. 16.421 C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [19] Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección A. Radicación número: 25000-23-26-000-2000-01771-02.