25000-23-42-000-2016-04257-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación No es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, tales como la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

Por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 1 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia / CONFIANZA LEGÍTIMA / CAMBIO JURISPRUDENCIAL En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas dentro de los procesos que se tramitan al amparo de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 44921-13, C.P.: William Hernández Gómez.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04257-01(3172-19) Actor: MERCY CECILIA CAMACHO CÁRDENAS Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión de jubilación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-257-2020 ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 08 de septiembre de 2016 | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, | |Subsección “D” | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 28 de| |marzo de 2019 | |Resolutiva de la sentencia: Negó las pretensiones. | Pretensiones (Folio 24, C1) 1.

Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución n.º GNR 252048 del 20 de agosto de 2015, que reconoció la pensión de vejez de la demandante; ii) Resolución n.º GNR 354276 del 10 de noviembre de 2015, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto mencionado; y iii) Resolución n.º VPB 6207 del 8 de febrero de 2016, que resolvió el recurso de apelación 2.

Como consecuencia de estas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada reconocer y pagar a la demandante la pensión de jubilación, con aplicación de lo dispuesto en las Leyes 33 de 1985 y 62 de 1985, y con el 75% del promedio de todos los factores devengados durante el último año de servicios. 3. Que así mismo se ordene a la entidad demandada pagar a favor de la demandante las diferencias que resulten entre el valor reconocido por concepto de pensión de vejez por parte de Colpensiones y la cuantía que se derive de la orden de reliquidación que se profiera a través de sentencia, con la respectiva actualización y reconocimiento de intereses en virtud de los artículos 187 y 192 del CPACA.

Supuestos fácticos relevantes indicados en la subsanación de la demanda (Folios 25 a 27, C1) 1. La demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, razón por la cual tiene derecho a ser pensionada bajo los presupuestos de la Ley 33 de 1985 en cuanto a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 2.

La entidad demandada reconoció a la demandante la pensión de vejez a través de la Resolución n.º GNR 252048 del 20 de agosto de 2015, pero determinó de manera equivocada el ingreso base de liquidación pues no incluyó todos los factores por ella devengados conforme lo exige la Ley 33 de 1985. 3. A pesar de que el citado acto administrativo reconoció que la demandante era beneficiaria del régimen de transición, decidió liquidar el IBL de su pensión en aplicación de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994 y no conforme la Ley 33 de 1985, como era debido. 4.

Por medio de las Resoluciones n.º GNR 354276 del 10 de noviembre de 2015 y VPB 6207 del 8 de febrero de 2016, la entidad demandada resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra aquella decisión, y mantuvo la postura jurídica en ella expuesta DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[1], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 15 de agosto de 2018 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones (Folio 90, C1): «[…] (i) Cobro de lo no debido, buena fe inexistencia del derecho reclamado.

Se trata de argumentos de defensa, por lo tanto quedarán resueltos con la decisión de fondo. (ii) Prescripción es de fondo y la misma se decidirá en la sentencia cuando se determine si prospera (sic) o no las pretensiones de la demanda. (iii) Genérica o innominada. El Despacho no encuentra probada de oficio ninguna excepción. […]» (Negrillas del texto original) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos (Folio 90, C1): «[…] Consiste en determinar si la parte demandante tiene derecho a que se le reliquide su pensión de vejez incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, y de acuerdo con la interpretación que sobre la materia ha realizado el Consejo de Estado, o si se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994, en la forma que interpreta la Corte Constitucional. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

Sentencia de primera instancia (Folios 130 a 135, C1) A través de sentencia del 28 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda. Como fundamento de su decisión, el a quo sostuvo que, conforme al certificado laboral y el acto administrativo de reconocimiento pensional, la demandante reflejaba tiempos laborados en los sectores privado y público.

No obstante, indicó, en tanto acreditó más de 20 años de servicios en el sector público y al 1.º de abril de 1994 contaba con 35 años de edad, era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y lo previsto en la Ley 33 de 1985. Agregó que la demandante adquirió su estatus pensional el 15 de diciembre de 2010, fecha en la que cumplió 55 años de edad, en tanto los 20 años de servicio los había cumplido con anterioridad.

Así, continuó, no le asiste a la derecho a ser pensionada con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, pues el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 sólo se extiende a los conceptos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo), en tanto que el IBL debe ser calculado conforme los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994.

Concluyó que, en tanto los actos administrativos demandados determinaron la mesada pensional de la demandante bajo a los postulados del Decreto 1158 de 1994, aunado a que los factores cuya inclusión se solicita en la demanda no estan taxativamente contemplados en aquél, resultaba imperativo negar las pretensiones de la demanda y abstenerse de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN (Folios 201 a 207, C1) La parte demandante, inconforme con la decisión del a quo, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, cuyos argumentos se resumen de la siguiente manera: Indicó en primer lugar que el Tribunal incurrió en error al analizar el tiempo de servicios de la demandante, pues la misma acreditó un total de 10478 días laborados, que equivalen a 1496 semanas y no 1492 semanas como equivocadamente se afirmó en la sentencia y en la Resolución GNR 354276 de 2015.

En segundo lugar, manifestó su discrepancia frente la aplicación por parte del Tribunal de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, pues la radicación de la demanda y el reconocimiento de la pensión se produjeron con anterioridad a dicha fecha y, por ende, acoger esa postura suprime los elementos jurídicos que sustentan la demanda, que se construyó con base en las normas y jurisprudencia vigentes para la época de su presentación. Finalmente sostuvo que no es jurídicamente procedente la escisión del régimen legal aplicable a la demandante, y que en tanto ella es cobijada por las reglas previstas en la Ley 33 de 1985, su pensión debía ser liquidada de manera integral conforme a los postulados de dicha ley y no de manera fragmentada.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Argumentos de la parte demandante (Folios 172 a 175, C1): reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Argumentos de la parte demandada (Folios 163 a 171, C1): afirmó que la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado posee efectos vinculantes para el caso bajo estudio, y reiteró que los actos administrativos demandados reconocieron la pensión de jubilación de la demandante bajo los presupuestos de la Ley 33 de 1985 en cuanto a edad, monto y tiempo de servicios, con exclusión del ingreso base de liquidación, como era debido.

El Ministerio Público: No se pronunció en esta etapa procesal, conforme constancia secretarial visible a folio 182 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada porque al ser beneficiaria del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[2] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

Por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Otras consideraciones Finalmente, respecto del argumento contenido en el recurso de alzada, que afirma que la Resolución GNR 354276 de 2015 (que reliquidó la pensión de jubilación) contiene un error en el tiempo de servicios computado a la demandante, con una deficiencia de 4 semanas, y que esa imprecisión fue perpetuada por la sentencia de primera instancia, debe decirse lo siguiente: Tanto el acto administrativo que reconoció la pensión de la demandante (Resolución GNR 252048 del 20 de agosto de 2015), como los actos que modificaron y confirmaron ese reconocimiento pensional (en su orden, Resoluciones GNR 354276 del 10 de noviembre de 2015 y VPB 6201 del 08 de febrero de 2016) efectuaron un cómputo del tiempo laborado por la señora Mercy Cecilia Camacho Cárdenas; para el efecto, enlistaron las entidades en las que prestó sus servicios e indicaron los períodos y número de días laborados en cada una, circunstancia que no fue objeto de reproche o controversia en la demanda y se tiene como un hecho probado[8].

Los dos primeros actos administrativos son coincidentes respecto de la lista de entidades en las que sirvió la demandante y en las fechas y tiempos laborados en cada una, y al momento de efectuar la sumatoria del tiempo total indican que el tiempo de servicios que se extrae del referido listado asciende a 10448 días o 1492 semanas. Sin embargo, el último acto administrativo proferido señaló que el tiempo laborado por la demandante asciende a 10478 días o 1496 semanas, pues añadió 30 días de servicio[9].

Así, resulta parcialmente acertado el argumento del apelante, pues el error aritmético que se detecta se encuentra en la sentencia de primera instancia, mas no en los actos administrativos acusados, cuya decisión defintiva (se reitera, la Resolución VPB 6201 del 08 de febrero de 2016) señaló el tiempo de servicios correcto. Así, la imprecisión anotada tiene un carácter puramente formal, sin la vocación de alterar materialmente el contenido de la prestación reconocida a la demandante.

No se pierda de vista en todo caso que el último período laboral que reflejaban los actos administrativos cuando fueron expedidos corresponde al mes de agosto de 2015, y la demandante, según constancia emanada de su último empleador[10], aún se encontraba vinculada al 30 de agosto de 2018, de modo que, en tanto continuó laborando y cotizando con posterioridad a la expedición de los actos administrativos de reconocimiento pensional, necesariamente el tiempo de servicio en ellos reflejados ha de variar al momento en que se acredite su retiro; así, el error aritmético referido no tiene incidencia en la determinación de su prestación. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se confirmará la sentencia impugnada, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación, con la precisión de que se confirma entendiendo que el tiempo de servicios consignado en los actos administrativos demandados corresponde a 1496 semanas, conforme se indicó en precedencia. De la condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[11], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes citada, la cual, como se vio, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso por la providencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas a la parte demandante, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Se confirma, la sentencia proferida el 28 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda -Subsección “D”- en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Mercy Cecilia Camacho Cárdenas, indentificada con cédula de ciudadanía n.º 24.040.301, contra Colpensiones, bajo el entendido de que el tiempo de servicios consignado en los actos administrativos demandados corresponde a 1496 semanas.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero: En los términos del memorial visible a folio 162 del expediente, se reconoce personería jurídica a la abogado Paola Julieth Guevara Olarte, identificada con cédula de ciudadanía n.º 1.031.153.546 y tarjeta profesional de abogada número 287.149 del C.S.J., para representar los intereses procesales de la parte demandada en el asunto de la referencia, en calidad de apoderada sustituta.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [3] Si bien al plenario no se aportó copia del registro civil de nacimiento ni de la cédula de ciudadanía de la demandante, y aún cuando el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos presenta defectos técnicos que impiden su consulta; tal información se desprende de los actos administrativos de reconocimiento pensional y no fue objeto de controversia en el proceso, de manera que la misma se tiene como un hecho probado. [4] Si bien en el plenario no obra prueba de la vinculación laboral del demandante durante los períodos referidos, tal información puede constatarse en el acto administrativo de reconocimiento pensional y en el que dispuso su reliquidación, visibles en folios 5 y 10 del expediente.

Así, puesto que tal información no fue objeto de controversia en el proceso, se tiene por hecho probado. [5] Según se relaciona en los actos administrativos demandados (fls. 5 y 10, C1), cuyo aparte no es objeto de discusión en el proceso, y en la certificación expedida por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (fl. 109, C1), entidad a la que se encontraba vinculada al 30 de agosto de 2018. [6] Tal como consta en la certificación de salarios expedida por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (fl. 107, C1), donde se evidencia la relación de los emolumentos devengados por la demandante en los últimos 6 años de servicio. [7]Si bien no se aportó prueba de los factores sobre los cuales la demandante realizó aportes para seguridad social y especialmente para pensión durante los 10 años previos al reconocimiento de su pensión, no se controvierte que la entidad en la que laboró se encontraba sometida al imperio de la Ley y que atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos frente a los que se realizaron las correspondientes cotizaciones. [8] Debe decirse que en el expediente no obra prueba adicional que permita extraer y contabilizar el tiempo laborado por la demandante, y el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos presenta defectos técnicos que impiden su consulta, de manera que sólo se cuenta con la información contenida en los propios actos administrativos demandados. [9] Folio 19 vto., C1. [10] Según certificación expedida por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (fl. 109, C1). [11] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.