MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE AUTORIDAD DDEL ORDEN NACIONAL SIN CUANTÍA- Competencia / EXCLUSIÓN DE LISTA DE LEGIBLES DE CONCURSO DE MÉRITOS – No carece de cuantía El numeral 2.º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que será competencia del Consejo de Estado conocer, en única instancia, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho «que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
(Se resalta)Es decir que en los casos en que exista una pretensión económica o, incluso, si no se ha fijado en el escrito de la demanda, pero en la medida en que de la nulidad del acto administrativo se desprenda un beneficio cuantificable en dinero, dejará de ser competencia del Consejo de Estado y se deberá establecer el valor de las pretensiones para determinar el juez competente.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto proferido por importancia jurídica el 31 de octubre de 2018, analizó una situación similar al caso que hoy ocupa la atención del despacho y estableció que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho encaminadas a controvertir la inclusión o exclusión de las listas de elegibles derivadas de los concursos de mérito que adelanta la Procuraduría General de la Nación, no podían considerarse como asuntos carentes de cuantía, pues concluyó que de la eventual nulidad de dichos actos se podría llegar a que los demandantes sean nombrados en el cargo al cual aspiran, acarreándole a la administración el pago de los salarios y las prestaciones sociales a que haya lugar.
FUENTE FORMAL.: LEY 1437 DE 201 (CPACA)-ARTÍCULO 149 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 201 (CPACA)-ARTÍCULO 152 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 201 (CPACA)-ARTÍCULO 155 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00485-00(3527-19) Actor: JOSÉ FERNANDO VASCO ALZÁTE Demandado: UNIVERSIDAD DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Remite por competencia AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Resuelve el despacho si esta corporación tiene competencia para conocer en única instancia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. 1.
La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor José Fernando Vasco Alzáte, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda a fin de que se declare la nulidad de la Resolución 173 del 1.º de febrero de 2019,[1] emitida por la Universidad de Caldas, que eliminó el perfil del cargo «Sociodemografía de las familias: Perspectivas históricas y contemporáneas», para el cual se encontraba aspirando.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Universidad de Caldas i) a mantener vigente el cargo eliminado mediante el acto administrativo enjuiciado; ii) a expedir un nuevo cronograma de actividades de acuerdo con la normatividad que rige el concurso público aludido, y iii) a proveer el cargo en el área de «Sociodemografía de la familia: Perspectivas históricas y contemporáneas», con los demás aspirantes admitidos mediante la Resolución 01242 del 10 de octubre de 2018.[2] 2.
Competencia del Consejo de Estado para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento en única instancia. Aspectos generales El Estado tiene atribuida la función pública de administrar justicia y de promover los mecanismos que viabilicen la resolución de los conflictos y la aplicación del derecho. Para tal fin, se han desarrollado los conceptos de jurisdicción y competencia, los cuales se asocian con la aplicación del derecho fundamental al debido proceso y con la garantía que tiene toda persona de ser juzgada por el juez natural.
Con relación a la competencia, esta corresponde a la facultad que cada juez tiene para ejercer la jurisdicción en determinados asuntos y dentro de un territorio,[3] y ha sido concebida como improrrogable, indelegable, de orden público y aplicable de oficio.[4] Asimismo, la doctrina ha caracterizado esta figura desde dos puntos de vista, a saber: i) el objetivo, que alude al conjunto de casos o causas en los que el operador jurídico ejerce su jurisdicción de conformidad con la ley y de acuerdo a su especialidad;[5] y, ii) el subjetivo, relacionado con la distribución de la jurisdicción en una determinada rama.[6] En otras palabras, es la transferencia de la potestad que tiene el Estado para administrar justicia entre los diferentes órganos judiciales, ya sea, de manera externa, entre las distintas jurisdicciones y especialidades (ordinaria: laboral, civil, penal; contenciosa-administrativa, etc.), o internamente, entre los miembros de organismos colegiados o jueces de igual grado, ubicados en un municipio en concreto.
Dicho esto, conviene aclarar que, al existir multitud de jueces en el territorio nacional, se deben tener en cuenta algunos factores o elementos que sirven para establecer la competencia según sea el caso, así: i) Factor objetivo, está definido por la naturaleza del asunto y en algunos casos por la cuantía; ii) Factor subjetivo, recae en la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte en el proceso; iii) Factor territorial, depende de la organización judicial y de criterios como el domicilio, lugar de expedición del acto y de la naturaleza de la entidad que lo expide; iv) Factor funcional, está estrechamente ligado a la regla de la doble instancia y al factor objetivo estudiado, toda vez que permite que los jueces de superior jerarquía revisen las decisiones del a quo para dar mayor seguridad jurídica y corregir los yerros en los que este haya incurrido.
Además, la cuantía y la naturaleza del asunto permitirán definir a qué juez le corresponde conocer en única, primera o segunda instancia;[7] v) Factor de conexidad, que encuentra su determinación con base en el principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como la acumulación de diferentes procesos. Ahora bien, el legislador, con el fin de evitar que los usuarios designen por sí mismos los jueces que consideren convenientes para que conozcan y resuelvan sus procesos judiciales, estableció, en los códigos de procedimiento, las competencias que cada operador jurídico tiene para conocer de una controversia en particular, para lo cual se tuvo en cuenta la naturaleza del asunto, la cuantía y, en los casos en que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la entidad y el lugar en el que se expidieron los actos administrativos demandados.
En tal sentido, el numeral 2.º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que será competencia del Consejo de Estado conocer, en única instancia, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho «que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
(Se resalta) Es decir que en los casos en que exista una pretensión económica o, incluso, si no se ha fijado en el escrito de la demanda, pero en la medida en que de la nulidad del acto administrativo se desprenda un beneficio cuantificable en dinero, dejará de ser competencia del Consejo de Estado y se deberá establecer el valor de las pretensiones para determinar el juez competente. 3.
El restablecimiento económico derivado de las pretensiones tendientes a la inclusión en la lista de elegibles en un concurso de méritos. Aplicación del auto proferido por importancia jurídica del 31 de octubre de 2018 La Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto proferido por importancia jurídica el 31 de octubre de 2018,[8] analizó una situación similar al caso que hoy ocupa la atención del despacho y estableció que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho encaminadas a controvertir la inclusión o exclusión de las listas de elegibles derivadas de los concursos de mérito que adelanta la Procuraduría General de la Nación, no podían considerarse como asuntos carentes de cuantía, pues concluyó que de la eventual nulidad de dichos actos se podría llegar a que los demandantes sean nombrados en el cargo al cual aspiran, acarreándole a la administración el pago de los salarios y las prestaciones sociales a que haya lugar.
Al respecto, se dijo lo siguiente: Como viene expuesto, en el presente caso el accionante señala, que su demanda carece de cuantía, pero al revisar la demanda y su escrito de adición, de manera íntegra y en detalle, la Sala encuentra, que una de sus pretensiones comprende la aspiración de que se restablezca su derecho, cuando solicita que se ordene a la PGN que lo incluya en la lista de elegibles en el lugar que de acuerdo a sus méritos le corresponda, y que si su ubicación en dicha lista lo permite, la nombren en periodo de prueba como Procurador Judicial II en Asuntos Penales, y que en consecuencia, se le paguen lo salarios y prestaciones sociales dejadas se percibir.
Ello conlleva implícito un innegable contenido económico o patrimonial, que de concretarse a favor del demandante, le significaría un evidente resarcimiento monetario. Así las cosas, no tiene razón la apoderada judicial del actor cuando asegura que el presente pleito carece de cuantía, por lo que, en aplicación del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011,46 antes trascrito, su estimación razonada constituye para la parte demandante una inexcusable carga u obligación procesal.
Establecido entonces, que en el presente caso la demanda contiene una pretensión de restablecimiento del derecho de estirpe económica o patrimonial, es claro para la Sala que este asunto sí tiene cuantía, por lo que no hay lugar a dar aplicación al inciso 1.º del numeral 2.º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011,47 cuyo tenor literal reza que esta Corporación: […] En consecuencia, la Sala considera que definitivamente el conocimiento de la demanda de la referencia no es del Consejo de Estado, puesto que: (i) El acto demandado fue adoptado por el Procurador General de la Nación en ejercicio de su facultad nominadora y no como supremo director del Ministerio Público; y (ii) La demanda contiene una pretensión de restablecimiento del derecho, que es pasible de ser cuantificada.
Así pues, corresponde remitir la demanda de la referencia a los tribunales o juzgados administrativos, dependiendo del valor de la cuantía, ello en aplicación de los artículos 152, numeral 2.º, y 155, numeral 2.º, de la Ley 1437 de 2011,48 que a continuación se trascriben: […] La lectura de las normas parcialmente trascritas indica, que en los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con cuantía, como este, los competentes para su conocimiento serán los tribunales administrativos, siempre que el valor de las pretensiones supere los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, mientras que si la cuantía no excede ese tope, los competentes serán los juzgados administrativos.
En el presente caso, si bien la parte accionante considera que la demanda carece de cuantía, razón por la que no estimó razonadamente el valor de sus pretensiones, lo cierto es que, como se expuso en precedencia, sí formula una aspiración de restablecimiento del derecho de contenido económico o patrimonial, por lo que era su deber cuantificarla, como lo exige el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.49 Llegados a este escenario, trae a colación la Sala, el artículo 162, numeral 6.º, de la Ley 1437 de 2011,50 según el cual, «toda demanda (…) contendrá» entre otras, «la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia».
En el sub judice, la estimación razonada de la cuantía es necesaria para determinar la competencia entre los tribunales y los juzgados administrativos, por lo que siguiendo las voces del artículo 170 de la mencionada Ley 1437 de 2011,51 al carecer de este requisito, la demanda de la referencia debe ser inadmitida, actuación procesal que debió realizar el Tribunal Administrativo del Atlántico en vez de remitir el expediente a esta Corporación. En consecuencia, el expediente se remitirá al Tribunal Administrativo del Atlántico, para que el Despacho que lo venía sustanciando, inadmita la demanda y requiera a la parte demandante que estime razonadamente la cuantía, luego de lo cual, deberá definir si en virtud de dicho factor, envía la demanda a los juzgados administrativos de Barranquilla o continúa conociendo de ella.
(Negritas fuera del texto) Conviene precisar que si bien es cierto, la providencia de unificación trascrita reglamentó lo relacionado con la competencia para conocer de los asuntos en los que se busca la inclusión en las listas de elegibles derivadas de los concursos de mérito adelantados por la Procuraduría General de la Nación, y concluyó que dichas pretensiones sí conllevan un restablecimiento de contenido económico, también lo es que ese pronunciamiento es extensible a todas las controversias derivadas de otros concursos llevados a cabo por las diferentes entidades estatales, puesto que la aspiración de ocupar cargos de carrera administrativa lleva consigo el deseo de percibir los emolumentos y las prestaciones sociales que acarrea su ejecución. De acuerdo con lo anterior, se infiere que es deber del demandante, cuando invoca el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecer y razonar la cuantía para determinar el juez competente para su conocimiento, con el fin de que se decida si debe recaer en los tribunales o en los juzgados administrativos.
Es decir, el factor objetivo tendrá que determinarse mediante la estimación razonada de un valor económico derivado de la anulación de los actos acusados, al margen de que al momento de la presentación de la demanda no se hubiese causado. Por lo tanto, de no cumplirse dicho requisito (artículo 162 del CPACA), habrá lugar a la inadmisión de la demanda.
Por último, con base en lo expuesto, se concluye que, al recaer la competencia de los asuntos tendientes a controvertir actos derivados de los concursos de méritos para ocupar cargos de carrera administrativa en los juzgados o en los tribunales administrativos, se garantizaría la aplicación del principio constitucional y derecho fundamental de la doble instancia, establecido en el artículo 31 de la Constitución Política. 4.
Análisis del despacho. Caso concreto En el asunto bajo examen, se tiene que el señor José Fernando Vasco Alzáte pretende la nulidad de la Resolución 173 del 1.º de febrero de 2019, que modificó el artículo 6.º de la Resolución 01103 de 2018, ambas proferidas por la Universidad de Caldas, y eliminó la oferta, a concurso de méritos, del cargo denominado «Sociodemografía de la familia: Perspectivas históricas contemporáneas» de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales.
Así mismo, solicitó que se abra nuevamente a concurso el aludido cargo y, por consiguiente, se nombre a uno de los aspirantes inscritos en dicha vacante. Sobre el particular, es conveniente indicar que si bien es cierto el acto administrativo enjuiciado (Resolución 173 de 2019) es de contenido general, también lo es que afectó los derechos de carácter particular de quienes buscaban ocupar el cargo referido en el párrafo anterior, pues modificó la Resolución 01103 de 2018, a través de la cual se convocó a concurso de méritos para proveer algunas vacantes de la Universidad de Caldas.
Por tal razón, su legalidad debe ser enjuiciada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo establece el inciso 2.º del artículo 138 del cpaca, a saber: Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
(Resalta el despacho) Ahora bien, para efectos de determinar si el Consejo de Estado es competente para su trámite y resolución, se harán las siguientes apreciaciones: El artículo 149 ejusdem, tal como se indicó en el numeral 2.º de esta providencia, prevé que esta corporación conoce, en única instancia, de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, que carezcan de cuantía, en la que se controvierta la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
Por su parte, los artículos 152, numeral 2.º, y 155, numeral 3.º, del cpaca, disponen que en las demandas de la naturaleza indicada, que sean de carácter laboral y que no provengan de un contrato de trabajo, estarán a cargo de los jueces administrativos en los eventos en los que la cuantía de las pretensiones no supere los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, mientras que los que sí excedan dicho monto, serán de conocimiento de los tribunales administrativos.
Asimismo, en las controversias de la naturaleza descrita, la competencia territorial será determinada por el último lugar donde el demandante prestó o debió prestar sus servicios (artículo 156, numeral 3.º, ejusdem). Por su parte, el factor objetivo se establecerá de conformidad con el artículo 157 ibidem, el cual señala que «en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.
La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella (…)». En este orden de ideas, se concluye que, en el caso bajo examen, las pretensiones de la demanda sí tienen un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, que está inmerso en la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado, toda vez que la finalidad del presente medio de control es que uno de los aspirantes, entre ellos el señor José Fernando Vasco Alzáte, sea nombrado en el cargo de docente en el área de «Sociodemografía de la familia» en la Universidad de Caldas; situación que conllevaría la causación del salario y los emolumentos que se deriven de la ejecución de la labor; por ende, su conocimiento y trámite no es de competencia del Consejo de Estado.
En este sentido, la competencia para resolver la demanda de la referencia se establecerá de la siguiente manera: i) factor territorial: se fijará en la ciudad de Manizales, toda vez que el señor José Fernando Vasco Alzáte aspira a ocupar el cargo descrito en la Universidad de Caldas, la cual tiene sede en dicha ciudad;[9] ii) factor objetivo: si bien en el escrito demandatorio no se estableció razonadamente la cuantía de las pretensiones,[10] dicha situación no quiere decir que el restablecimiento del derecho que se depreca carece de contenido económico; no obstante lo anterior, el trámite para su tasación recaerá en el despacho judicial competente, quién deberá inadmitir la demanda para que sea el actor el que la establezca teniendo en cuenta el valor del salario vigente que devenga una persona que ya se encuentre nombrado en el cargo al que aspira o en uno de similar categoría.[11] En conclusión, la competencia para resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor José Fernando Vasco Alzáte recae en los juzgados administrativos de Manizales (Caldas).
Por lo tanto, se declarará la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para adelantar el presente asunto y se ordenará su remisión a los juzgados referidos, para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, se Resuelve Primero. Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para adelantar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. Segundo. Remitir por competencia funcional el presente asunto a los jueces administrativos de Manizales (Caldas), reparto, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] «Por medio de la cual se modifica la Resolución No. 01103 de 2018 del Despacho de Rectoría, a través de la cual se convoca al Concurso Público de Méritos para la vinculación de docentes con dedicación de medio tiempo y tiempo completo en la Universidad de Caldas – Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales». [2] Folios 6 y 7. [3] Cfr. Devis Echandía. Teoría general del proceso.
Editorial Universidad. 2004. Frente a este tema, el autor ha establecido que la «[l]a jurisdicción es el género y la competencia es la especie, ya que por esta se le otorga a cada juez el poder de conocer de determinada porción de asuntos, mientras que la jurisdicción corresponde a todos los jueces de la respectiva rama, en conjunto y comprende todos los asuntos adscritos a esta (civiles, penales, laborales, contencioso-administrativos, fiscales, militares, eclesiásticos, respectivamente).
Entre ellas hay una diferencia cuantitativa y no cualitativa» (pág. 141). [4] Cfr. Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal. Tomo I. Teoría general del proceso. [5] Jesús González Pérez. Derecho procesal administrativo, tomo segundo. Segunda edición, editorial Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1966. [6] Ibidem. [7] Código General del Proceso – Parte general.
Hernán Fabio López Blanco. dupré Editores 2016. Pág. 256 « […] se debe resaltar que si bien este factor se aplica en todos los eventos de asignación de competencia, en ningún caso se contempla de manera exclusiva el factor funcional pues siempre actúa coordinadamente con otros, en especial con el objetivo.» [8] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Auto de importancia jurídica del 31 de octubre de 2018, bajo el radicado número 110010325000201600618 00 (3218- 2016), actor: Domingo Rafael García Pérez. [9] Folio 1, hecho 1 de la demanda. [10] Folio 14. [11] Debe precisarse que en la providencia de unificación citada, se estableció lo siguiente: « (…) En el sub judice, la estimación razonada de la cuantía es necesaria para determinar la competencia entre los tribunales y los juzgados administrativos, por lo que siguiendo las voces del artículo 170 de la mencionada Ley 1437 de 2011,51 al carecer de este requisito, la demanda de la referencia debe ser inadmitida, actuación procesal que debió realizar el Tribunal Administrativo del Atlántico en vez de remitir el expediente a esta Corporación. En consecuencia, el expediente se remitirá al Tribunal Administrativo del Atlántico, para que el Despacho que lo venía sustanciando, inadmita la demanda y requiera a la parte demandante que estime razonadamente la cuantía, luego de lo cual, deberá definir si en virtud de dicho factor, envía la demanda a los juzgados administrativos de Barranquilla o continúa conociendo de ella».
(Negritas fuera del texto)