ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / DEFECTO ORGÁNICO - No se configura / COMPETENCIA EN EL INCIDENTE DE DESACATO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Corresponde al juez de primera instancia de la acción constitucional / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO [L]a tutelante impugnó [la decisión de primera instancia], con fundamento en que, contrario a lo señalado por el a quo, el defecto orgánico se presenta en su caso, pues la competencia para dictar la providencia que resuelve el incidente de desacato, es de la Sala de Decisión y no del magistrado sustanciador, asimismo, alegó que se presenta la violación al precedente judicial, por cuanto como ya se había informado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, había dictado sentencia de unificación, en relación con el régimen prestacional de los miembros del personal civil no uniformado de la Fuerza Pública (…) [L]a competencia para conocer del incidente de desacato de tutela, corresponde al juez que conoció en primera instancia de la referida acción constitucional, así la orden no provenga de dicha autoridad judicial, sumado a que, conforme al artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, no procede la recusación, razón por la cual, no es de recibo el argumento de la impugnación, referido a que se viola el principio de imparcialidad, pues en el sub examine, es la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la competente para tramitar el mentado incidente promovido por la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa (…) Así las cosas, contrario a lo alegado por la tutelante, el magistrado Milton Chaves García, integrante de la Sección Cuarta de esta Corporación, sí tenía competencia para proferir, en Sala Unitaria, las providencias censuradas, pues conforme al artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, en la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción de tutela consagradas en el Decreto 2591 de 1991, se aplican las previsiones del Código General del Proceso, en lo que no le sea contrario (…) En cuanto al desconocimiento del precedente, la accionante señaló que el magistrado Milton Chaves García, olvidó lo dispuesto en la sentencia del 19 de diciembre de 2018, de la Sección Primera del Consejo de Estado, dictada dentro del radicado 25000-23- 41-000-2017-00512-01, que según manifiesta, revocó una decisión tomada en Sala Unitaria por un tribunal (…) [E]s claro que la regla de derecho de la referida providencia no resulta aplicable al sub examine, razón por la cual, este cargo no tiene vocación de prosperidad, y en consecuencia debe confirmarse la negativa que sobre este asunto decidió el fallo impugnado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02644-01(AC) Actor: EMPERATRIZ DE LA CONCEPCIÓN LARA CORREA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA TEMAS: Tutela contra providencia judicial dictada en incidente de desacato SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el apoderado de la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, contra la sentencia del 10 de julio de 2020, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Con escrito enviado el 10 de junio de 2020 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al trabajo y a la igualdad.
Tales garantías constitucionales, las consideró vulneradas con ocasión de las providencias proferidas por la autoridad judicial accionada, los días 12 de febrero de 2020 y 27 de abril de 2020, dentro del proceso radicado con el No. 1001-03-15-000-2019-03272-02, mediante las cuales resolvió abstenerse de abrir el incidente de desacato y se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto contra esta decisión, que promovió la tutelante con el propósito que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, cumpliera con el fallo de tutela del 25 de octubre de 2019, de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital, se advierten los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • La señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, con el fin de que se ordenara la reliquidación y pago de su pensión de jubilación, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. • A través de sentencia de 30 de septiembre de 2015, el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Descongestión de Bogotá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue recurrida por ambas partes. • El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en providencia del 3 de abril de 2019, al resolver los recursos de apelación, revocó lo resuelto en primera instancia, al advertir que, a la demandante no le es aplicable el régimen salarial previsto en el Decreto 1214 de 1990. • La accionante interpuso acción de tutela contra el citado fallo, la cual le correspondió conocer, en primera instancia, a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que en decisión del 15 de agosto de 2019, negó la solicitud de amparo, al considerar que no se configuraron los defectos alegados. • Inconforme con lo anterior, la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, presentó escrito de impugnación, el cual fue resuelto el 25 de octubre de 2019, por la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación, en el sentido de revocar la negativa del amparo, por cuanto encontró configurados los defectos fáctico y sustantivo, razón por la cual, dejó sin efectos la sentencia del 3 de abril de 2019, de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó que se dictara una decisión de remplazo, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del fallo de tutela, en la que “se analice de manera íntegra y flexiva todos los argumentos y normas señaladas en lo que tiene que ver con el reconocimiento y pago de las partidas previstas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, que no fueron introducidas en el reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa”. • El 27 de noviembre de 2019, la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expidió la sentencia de remplazo, no obstante, la demandante consideró que no se acató lo ordenado por el juez constitucional, toda vez que, se negaron nuevamente las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con los mismos argumentos de la sentencia del 3 de abril de 2019. • Por escrito del 20 de enero de 2020, dirigido a la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la accionante puso de presente el incumplimiento por parte de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al fallo de tutela del 25 de octubre de 2019.
Así las cosas, solicitó que se requiriera a la referida autoridad judicial para que cumpliera con lo ordenado, sin embargo, la petición fue remitida a la Sección Cuarta de esta Corporación. • Con memorial radicado el 30 de enero de 2020, la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, solicitó a los Consejeros de Estado de la Sección Cuarta, se declararan impedidos para conocer del incidente de desacato, en atención a que, la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, revocó el fallo de tutela dictado por ellos y, en su lugar, accedió a la solicitud de amparo, por lo que, en su sentir, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, es quien cuenta con la competencia para conocer del referido incidente. • El Magistrado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, ponente del fallo de tutela de primera instancia, mediante auto del 12 de febrero de 2020, negó la solicitud de remitir el trámite incidental al despacho que concedió la tutela, asimismo, se abstuvo de abrir incidente de desacato al considerar que se dio cumplimiento a la sentencia, como quiera que, se emitió una nueva decisión en la que, se tuvo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 1214 de 1990 y, en atención al principio de autonomía judicial. • Inconforme con la referida providencia, la tutelante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto con proveído del 27 de abril de 2020, en el cual se indicó que, el recurso elevado no era procedente, no obstante, con el fin de asegurar el derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso, se adecuó y resolvió como de reposición, en el sentido de no reponer el auto recurrido. 1.3.
Fundamentos de la solicitud La señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa señaló que se vulneraron sus derechos fundamentales, toda vez que las providencias del 12 de febrero y 27 de abril de 2020 dictadas por el Magistrado Milton Chaves García, integrante de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incurrieron en los defectos fáctico, orgánico y sustantivo, en los siguientes términos: i) Defecto fáctico Adujo que “El magistrado aludido no valora las pruebas ni el razonamiento jurídico del Tribunal que, a través del ponente, pretendió justificar la decisión que fue objeto de tutela, sino que se atiene a las transcripciones de la providencia por la que se dio respuesta.
Lo más grave, no hace ninguna valoración del daño causado a la accionante con la decisión del Tribunal adhiriéndose con éste. Tampoco controvierte los argumentos expresados en el informe sobre el incumplimiento”. ii) Defecto orgánico Indicó que, el magistrado ponente no tenía competencia para dar por terminado el incidente de desacato, como quiera que, de conformidad con los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde a la Sala la expedición de la providencia que así lo decida, además, precisó que el Magistrado Milton Chaves García desconoció el precedente de la Sección Primera del Consejo de Estado, sobre el mismo asunto “[…] que en sentencia de 19 de noviembre de 2018 dejó sin efectos el auto de fecha 3 de noviembre de 2017 proferido en Sala Unitaria por el Tribunal por esa misma irregularidad”.
Advirtió que, en virtud de lo previsto el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el juez que amparó los derechos, es el competente para hacer cumplir el fallo y, como en el caso de los Tribunales y las Altas Cortes, el juez es colegiado, la decisión que lo disponga debe ser de la Sala. iii) Defecto sustantivo Señaló que se presentó el referido defecto, toda vez que, se desconocieron los artículos 2º, 4º, 6º, 228 y 230 de la Constitución Política; 1º, 7º y 55 del Estatuto de la Administración de Justicia; 7º, 9º, 11, 13, 140 y 141.2 del Código General del Proceso; y 103, 125, 130.1 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.4.
Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “[…] Revocar las siguientes providencias del magistrado aludido, así: a) El auto del 12 de febrero de 2020 por el cual se abstuvo de adoptar decisiones legales pertinentes para que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección “C” cumpliera el fallo de segunda instancia y en el cual de manera razonada se resaltaron tanto al Tribunal como a la Sección Cuarta del C. de E., los defectos, irregularidades e inconsistencias, se demostró además, que los derechos de la pensionada al régimen del decreto 1214 de 1990 estaban evidenciados.
No falto sino el envío del proyecto de sentencia para la firma de los magistrados del órgano accionado (infra 7.5) y b) El auto del 27 de abril de 2020 (Folios 104-106) mediante el cual, ante recurso de apelación interpuesto, lo resolvió como reposición cuando era procedente el de apelación. 1.2.2. Si la renuencia del Tribunal persiste o sigue haciéndole “esguinces al fallo o altera el contenido del régimen prestacional al establecido en el decreto 1214 de 1990”, se solicita dar aplicación al artículo 18 del Decreto Ley 2591 de 1991, habida cuenta que derechos reconocidos y tutelados, no pueden dejarse a la deriva ni al arbitrio de las autoridades judiciales accionadas […]”.
(Negrilla original) 1.5. Trámite de la acción Con auto de 19 de junio de 2020, la Magistrada Ponente admitió la acción de tutela; ordenó notificar a los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; vinculó como terceros con interés a la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación y a la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.6.
Contestaciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”[1] El magistrado ponente de la sentencia de remplazo, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, señaló que, en la providencia del 3 de abril de 2019, se estudió si la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa tenía derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones establecidas en el Decreto 1214 de 1990.
Precisó que, con ocasión del fallo de tutela de la Subsección “A”, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se expidió una nueva decisión en la que, se analizó si a la demandante le asistía o no derecho a la reliquidación o ajuste de su pensión de jubilación, con la inclusión de los factores señalados en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, el cual, es aplicable al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional, al tener en cuenta que, esa Alta Corporación no se refirió al régimen salarial, de manera específica.
Así advirtió que, si bien se negaron igualmente las pretensiones, por cuanto se concluyó que no le era aplicable la referida norma, tal circunstancia no es constitutiva de incumplimiento de la orden de tutela, puesto que, como se indicó, se profirió una nueva sentencia, de conformidad con las directrices señaladas por el juez constitucional quien no dispuso, expresamente, que se accediera a lo solicitado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6.2.
Consejo de Estado, Sección Cuarta[2] El magistrado sustanciador de los autos cuestionados solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, como quiera que, la demandante pretende utilizar esta acción constitucional como una tercera instancia, para reabrir un debate que ya fue resuelto. Manifestó que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la competencia para conocer del trámite del incidente de desacato recae en el juez de primera instancia de la acción de tutela, razón por la cual, se analizó la decisión presuntamente desacatada junto con la nueva sentencia dictada en cumplimiento de la orden de tutela, para concluir que no había lugar a abrir el referido incidente. 1.6.3.
La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pese a que fue debidamente notificada, guardó silencio. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia del 10 de julio de 2020, la Sección Primera del Consejo de Estado, negó la solicitud de amparo, para lo cual precisó, ab initio, que si bien la tutelante señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, se advierte que la referida inconformidad plantea un defecto procedimental.
Asimismo, indicó que como no se cumplió con la carga argumentativa respecto del defecto fáctico, el estudio de la tutela se realizaría respecto de los defectos orgánico, procedimental y de desconocimiento de precedente, en los términos alegados en el escrito introductorio. Señaló, después de establecer que se encuentran superados los requisitos adjetivos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, que en el sub examine, la actora pretende que se dejen sin efectos los autos del 12 de febrero y 27 de abril de 2020, dictados por la Sección Cuarta de esta Corporación, en el trámite incidental identificado con el radicado 2019-03272.
Precisó que, en la tutela se alega que la autoridad judicial cuestionada, debió declararse impedida para conocer del incidente de desacato, toda vez que, fue quien en primera instancia negó la solicitud de amparo, sumado a que, la decisión del referido incidente debió ser de la Sala y no solo del magistrado ponente, tal como lo reseñó la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia del 1° de noviembre de 2018.
Manifestó que, no se presentó el defecto orgánico alegado, comoquiera que, en virtud del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, el competente para resolver el incidente de desacato, es el juez que conoció en primera instancia de la acción de tutela, así la orden provenga del ad quem o producto del fallo de revisión, como ya lo ha señalado la Corte Constitucional, razón por la cual, no se observa que el Consejero Milton Chaves García haya desbordado su ámbito de competencia o asumido una que no le corresponde.
Advirtió igualmente que, no le asiste razón a la tutelante respecto a que, la decisión de abstenerse de iniciar el incidente de desacato debió ser de la Sala de la Sección Cuarta y no solo del magistrado ponente, toda vez que, el artículo 35 del Código General del Proceso, señala las providencias que deben ser dictadas por las Salas de Decisión, dentro de las cuales no se encuentra la que se cuestiona en la tutela.
Frente al desconocimiento del precedente, manifestó que tampoco se configura, en atención a que, no existe identidad fáctica con el presente caso, pues en la sentencia alegada como desconocida se estudió la competencia del magistrado sustanciador, pero para decretar una medida cautelar. En relación con el defecto procedimental absoluto, concluyó que, contrario a lo alegado por la demandante, la autoridad judicial accionada no vulneró sus derechos fundamentales al tramitar su recurso de apelación como de reposición, puesto que, de conformidad con el artículo 31 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, solo es procedente el de impugnación, contra el fallo de primera instancia, luego, los autos dictados dentro del trámite del incidente de desacato no son susceptibles de alzada.
Finalmente, respecto de la inconformidad de la tutelante referida a que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado debió propender por el cumplimiento del fallo de tutela, aseveró que, ni el análisis ni la decisión de la providencia cuestionada resulta caprichosas o arbitrarias y, por el contrario, se advierte una interpretación razonable acorde con las pruebas aportadas.
Sobre el particular, puntualizó que, para dar cumplimiento al fallo de tutela el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, encontró, a partir del régimen aplicable a la demandante previsto en el Decreto 1214 de 1990, que no era procedente el reajuste de la pensión, al estar gobernada íntegramente por el régimen salarial de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, sumado a que, en el acto de reconocimiento pensional, se incluyeron todos los factores previsto en el artículo 102 del referido decreto, que fueron devengados en el último año de servicios.
Así, enfatizó que resultó acertada la afirmación de la autoridad judicial cuestionada, en cuanto a que, el tribunal accionado no incurrió en desacato, pues el fallo de tutela señaló unos parámetros a tener en cuenta para la decisión de remplazo, más no ordenó que se accediera a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.8.
Impugnación Con escrito enviado por correo electrónico el 5 de agosto de 2020, fecha anterior a la notificación del fallo[3], el apoderado de la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, presentó los reparos a la decisión de primera instancia, para lo cual alegó, que los argumentos presentados por el a quo constitucional, están encaminados a amparar la actuación del accionado al citar jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los requisitos de la tutela contra providencia judicial que, en su sentir, no tienen ninguna relación con el problema planteado en la tutela.
Aseguró que, se configura el defecto orgánico, puesto que, como se indicó en la tutela, la competencia para dictar la providencia es de la Sala y no del magistrado sustanciador, por lo que, no resulta admisible que se le de validez a la decisión de un magistrado que se arroga competencia y desconoce derechos fundamentales, amparados en un fallo de tutela, violándose con ello los principios elementales del debido proceso sobre la competencia. Alegó que, se presenta la violación al precedente judicial, y de contera al principio de igualdad, toda vez que, tal como se señaló en el escrito de “recusación a la magistrada ponente y a la Sala”, la Sección Segunda del Consejo de Estado, ya había emitido la sentencia de unificación SUJ-019-CE- S2-2019 del 12 de diciembre de 2019, sobre el régimen prestacional de los miembros del personal civil no uniformado de la Fuerza Pública, esto es, el previsto en el Decreto 1214 de 1990.
Señaló igualmente que, la Sala no cumplió con sus funciones como juez constitucional, comoquiera que, se le propuso un juicio de constitucionalidad y no de legalidad, y por lo tanto “resultaron INFRINGIDOS con las valoraciones y apreciaciones hechas en ambos campos: el de la CONSTITUCIONALIDAD, porque NO VALORÓ LOS DERECHOS FUNDAMENTALES plenamente VULNERADOS; el de la LEGALIDAD porque, tanto la actuación del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Sección Segunda – Subsección “C” como la del magistrado MILTON CHAVES SON CONTRARIAS A DERECHO.” (Negrillas y subraya original) En ese orden, advirtió que el fallo de primera instancia se limitó a transcribir los argumentos del tribunal, pero sin confrontarlos con la normativa aplicable y los supuestos facticos, pues como quedó probado en la tutela y en el mismo proceso ordinario, le asistía derecho al reajuste de su pensión de conformidad con el Decreto 1214 de 1990.
Asimismo, sostuvo que “tampoco quiso constatar la decisión del Tribunal accionado inicialmente, que le dio VALIDEZ a un REGIMEN PRESTACIONAL “INAPLICABLE” como lo es el Decreto 2701 de 1988. Y, mucho menos a los DERECHOS CONCULCADOS a la accionante y el DAÑO causado a ésta, que constituye un detrimento de su “mesada pensional” EQUIVALENTE AL 74.61% del sueldo básico mensual como se puntualizó en la Tutela.”.
(Negrilla original) Manifestó que, se presenta la violación al debido proceso, por infracción de las reglas de competencia y de imparcialidad, al darle validez a la decisión del Magistrado Milton Chaves García, con lo cual se desconocen las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como el precedente horizontal de la Sección Primera del Consejo de Estado, en especial, la sentencia del 19 de noviembre de 2018.
Indicó, de manera confusa, que se violó igualmente el principio de contradicción, porque en el fallo de primera instancia, no se hizo mención a la posible respuesta que pudo dar la Subsección “A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien fue vinculada a la tutela, por ser la autoridad judicial que amparó sus derechos fundamentales y quien, en su sentir, no pudo haber guardado silencio “habida cuenta que se está cuestionando y burlando de contera, al DEJAR SIN EFECTOS su SENTENCIA y que desde que le correspondió conocer la impugnación propuesta, en SABIA DECISIÓN la sometió a la decisión de la SALA para tomar una decisión de fondo y en derecho”.
(Resaltado original) Finalmente, puso de presente que, de conformidad con el artículo 126 de la Ley 1437 de 2011, para la deliberación válida de la Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, se requiere la asistencia de la mayoría de sus miembros, situación que considera no se cumplió, toda vez que, al revisar el link de consulta de procesos de la página web de la Rama Judicial, en el registro del fallo de tutela de primera instancia, las firmas de los magistrados aparecen con diferentes fechas y horas, razón por la cual, consideró, que la Sala no cumplió con su deber de amparar los derechos fundamentales. 1.9.
Trámite de segunda instancia Previo a decidir la impugnación, el Magistrado Ponente de esta decisión mediante auto de 28 de agosto de 2020, vinculó como tercero con interés a la Policía Nacional haciéndole saber de la existencia de una nulidad saneable ante la ausencia de dicha actuación, por haber sido la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado No. 11001-33-35-708-2014-00009-01, dentro de la cual se dictó la providencia que presuntamente incumplió la orden de tutela. 1.10.
Policía Nacional Con escrito enviado por correo electrónico el 7 de septiembre de la presente anualidad, la Jefe del Área Jurídica de la Secretaria General de la Policía Nacional, solicitó la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, los reparos de la tutela se dirigen contra las providencias dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que no accedieron a iniciar un incidente de desacato y, sobre los cuales no hubo ninguna injerencia de la entidad.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el apoderado de la señora Emperatriz de la Concepción Lara Cortes contra la sentencia del 10 de julio de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa La jefe del Área Jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional, solicitó la desvinculación del trámite de la referencia, por cuanto considera que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala señala que dicha solicitud será denegada, toda vez que la Policía Nacional no fue vinculada a este proceso como accionada, sino en calidad de tercero por tener interés en sus resultas, debido a que es la entidad demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual, por orden de tutela, se ordenó la expedición de una providencia de remplazo y sobre la que se alegó el desacato. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia del 10 de julio de 2020, de la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual se negó la solicitud de amparo. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y en caso de superarse este estudio, (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[4] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[5].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Como primera medida, esta Sala resalta que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones y la carga argumentativa, se advierte que, la parte accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al trabajo y a la igualdad.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, comoquiera que, de los argumentos de la tutela, se advierte que la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa pretende demostrar que la autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico, orgánico, sustantivo y de desconocimiento de precedente, por lo que, se trata de un debate que transciende un estudio de lo meramente legal. 2.5.2.
Asimismo, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que, las providencias que censura la parte accionante, fueron proferidas en el marco del incidente de desacato identificado con el número de radicado No. 1001-03-15-000-2019- 03272-02, que promovió, con el propósito que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, cumpliera lo ordenado en la sentencia del 25 de octubre de 2019, de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.5.3.
Frente a la subsidiariedad, las providencias controvertidas corresponden a los autos del 12 de febrero y 27 de abril de 2020, que resolvieron abstenerse de abrir el incidente de desacato que promovió la tutelante, frente a los cuales no proceden los recursos ordinarios ni extraordinarios[8]. 2.5.4. Finalmente, en punto del requisito de inmediatez, se tiene que el auto que resolvió el recurso de apelación (tramitado y decidido como de reposición), fue proferido el 27 de abril de 2020, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 10 de junio de 2020, por lo que, sin que sea necesario determinar la fecha de ejecutoria de referida providencia, esta Sala encuentra que la solicitud de amparo se interpuso en un término razonable. 2.6.
Caso concreto 2.6.1. En el sub judice, la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa alega que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la expedición de los autos del 12 de febrero y 27 de abril de 2020, mediante los cuales, la autoridad judicial se abstuvo de abrir el incidente de desacato y resolvió como reposición el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, y por lo tanto, considera que se encuentran inmersos en los defectos fáctico, orgánico y sustantivo.
Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, denegó el amparo en primera instancia, por cuanto, según explicó, las providencias censuradas no incurrieron en los defectos que, según advirtió de los argumentos del escrito introductorio, correspondían al de desconocimiento de precedente, orgánico y procedimental absoluto, en atención a que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, y en el Código General del Proceso, el competente para conocer del incidente de desacato es el magistrado ponente de la Sala que conoció en primera instancia la tutela, sumado a que, el recurso de apelación no está previsto dentro del trámite de tutela, así como que la sentencia que se cita, no guarda identidad fáctica con el caso en estudio.
Frente al defecto fáctico, no hizo pronunciamiento ante la falta de carga argumentativa. Inconforme con esta decisión, la tutelante impugnó, con fundamento en que, contrario a lo señalado por el a quo, el defecto orgánico se presenta en su caso, pues la competencia para dictar la providencia que resuelve el incidente de desacato, es de la Sala de Decisión y no del magistrado sustanciador, asimismo, alegó que se presenta la violación al precedente judicial, por cuanto como ya se había informado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, había dictado sentencia de unificación, en relación con el régimen prestacional de los miembros del personal civil no uniformado de la Fuerza Pública.
En tales condiciones, pasará a estudiarse la impugnación presentada por la parte actora, frente a la sentencia recurrida y los argumentos expuestos en el recurso. 2.6.2. La Corte Constitucional[9], ha señalado que el defecto orgánico se presenta “en aquellos eventos en los que el funcionario que profiere determinada decisión, carece de manera absoluta de la competencia para hacerlo.
Se dice que se configura este defecto en aquellas situaciones en las que: (i) El peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa (por ejemplo cuando una decisión está en firme y se observa que el fallador carecía de manera absoluta de competencia) (ii) Durante el transcurso del proceso el accionante puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta, y dicha situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el desarrollo de recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una competencia inexistente”.
Ahora bien, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, prevé el incidente de desacato, así: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. (Resalta la Sala) Al respecto, la Corte Constitucional[10] ha señalado que: “De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por regla general, es el juez de primera instancia el encargado de la ejecución del fallo y, por ende, el competente para adoptar las medidas necesarias que permitan asegurar el restablecimiento de los derechos comprometidos.
Al respecto se ha dicho que: "( ) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia."”.
En ese orden, es claro para la Sala que, la competencia para conocer del incidente de desacato de tutela, corresponde al juez que conoció en primera instancia de la referida acción constitucional, así la orden no provenga de dicha autoridad judicial, sumado a que, conforme al artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, no procede la recusación, razón por la cual, no es de recibo el argumento de la impugnación, referido a que se viola el principio de imparcialidad, pues en el sub examine, es la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la competente para tramitar el mentado incidente promovido por la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa.
Por otro lado, conforme lo señaló el a quo constitucional, de conformidad con el artículo 35 del Código General del Proceso, le corresponde a la Sala de Decisión proferir las sentencias y los autos que i) decidan la apelación contra el que se rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto y; ii) rechacen la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella; correspondiéndole al magistrado sustanciador dictar los demás autos.
Así las cosas, contrario a lo alegado por la tutelante, el magistrado Milton Chaves García, integrante de la Sección Cuarta de esta Corporación, sí tenía competencia para proferir, en Sala Unitaria, las providencias censuradas, pues conforme al artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015[11], en la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción de tutela consagradas en el Decreto 2591 de 1991, se aplican las previsiones del Código General del Proceso, en lo que no le sea contrario.
Por lo tanto, no es posible, como lo alega la demandante, aplicar el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para efectos de establecer si es el magistrado sustanciador o la Sala de Decisión, el competente para conocer del incidente de desacato, pues como se indicó en precedencia, al trámite de la referida acción constitucional le son aplicables los postulados de la ley procesal de la jurisdicción ordinaria civil, que regula el referido tema.
Conforme a lo anterior, para la Sala no se configura el defecto orgánico alegado y, en consecuencia, la decisión del a quo de negar este reparo, será confirmada. 2.6.3. En cuanto al desconocimiento del precedente, la accionante señaló que el magistrado Milton Chaves García, olvidó lo dispuesto en la sentencia del 19 de diciembre de 2018, de la Sección Primera del Consejo de Estado, dictada dentro del radicado 25000-23-41-000-2017-00512-01, que según manifiesta, revocó una decisión tomada en Sala Unitaria por un tribunal.
Al respecto, se precisa que la providencia señalada, corresponde al auto que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del magistrado Oscar Armando Dimaté Cárdenas, integrante de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decretó una medida cautelar, en el sentido de señalar que, conforme a las previsiones del C.P.A.C.A., la competencia para decretar medidas cautelares en los procesos de primera instancia, cuando se trate de jueces colegiados, recae exclusivamente en las Salas de Decisión. En ese orden, es claro que la regla de derecho de la referida providencia no resulta aplicable al sub examine, razón por la cual, este cargo no tiene vocación de prosperidad, y en consecuencia debe confirmarse la negativa que sobre este asunto decidió el fallo impugnado.
De otra parte, respecto al desconocimiento de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 12 de diciembre de 2019, sobre el régimen prestacional del personal civil no uniformado de la Fuerza Pública, la Sala encuentra que corresponde a un argumento nuevo, puesto en conocimiento en el escrito de impugnación, razón por la cual, no es posible hacer un pronunciamiento de fondo, en garantía de los derechos al debido proceso y contradicción de la contraparte. 2.6.4.
Ahora, en relación con el argumento de la impugnación, sobre la violación al principio de contradicción, la Sala encuentra que este no tiene asidero, pues de la revisión del expediente electrónico en el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, se advierte que, si bien se dispuso la vinculación de la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación, como tercero con interés, la referida autoridad judicial no realizó pronunciamiento alguno sobre la tutela, razón por la cual, resultaba imposible que se hiciera alusión sobre algo que no sucedió, luego este reparo tampoco tiene vocación de prosperidad. 2.6.5.
Finalmente, en cuanto a la inconformidad de la accionante relacionada con el posible incumplimiento del quórum deliberatorio, toda vez que, al consultar las actuaciones del proceso en la página web de la Rama Judicial, advirtió en el registro del fallo que las firmas de los magistrados están consignadas en diferentes fechas y horas, se debe señalar que en efecto, dicha información es verídica y, ello sucede en atención a que el Consejo de Estado, en vista de la emergencia generada por el Covid- 19 y las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, implementó el aplicativo web SAMAI, el cual incluye la firma electrónica de las providencias, acto que se lleva a cabo una vez se ha realizado el procedimiento para la adopción de las decisiones, hecho que no genera ninguna irregularidad, sumado a que, en la sentencia impugnada se dejó constancia que esta fue leída, discutida y aprobada en la sesión del 10 de julio 2020. 2.7.
Conclusión De conformidad con lo expuesto en precedencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación, que negó la solicitud de amparo, comoquiera que, no se advirtió la violación de las garantías constitucionales de la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, por parte de la autoridad judicial accionada. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuestas por la Policía Nacional, conforme la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de julio de 2020, de la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo presentada por la señora Emperatriz de la Concepción Lara Correa, conforme la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Respuesta enviada por correo electrónico el 26 de junio de 2020 a las 6:09 p.m. tal como se verifica en SAMAI [2] Respuesta enviada por correo electrónico el 30 de junio de 2020 a las 8:24 a.m. tal como se verifica en SAMAI [3] El fallo fue notificado por correo electrónico el 13 de agosto de 2020, tal como se verifica en aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. [4] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [6] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Corte Constitucional, sentencia T-553 de 18 de julio de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [9] Corte Constitucional.
(8 de mayo de 2013). Sentencia T-267. Expediente No. T-3676921. [M. P. Jorge Iván Palacio Palacio]. [10] Auto 113/16 [11] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”