ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Por proposición jurídica incompleta / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [P]ara la Sala es claro que la hoy accionante no cumplió con la carga procesal de demandar las decisiones que resolvieron de forma definitiva su situación particular, lo cual impedía a los accionados pronunciarse sobre las pretensiones formuladas en la demanda, comoquiera que el juez contencioso no puede entrar estudiar la legalidad de los actos administrativos que no fueron controvertidos.
En esa medida, se colige que la decisión adoptada por el Tribunal accionado fue acertada, puesto que la aquí accionante no individualizó correctamente los actos administrativos y, de esta forma, incurrió en la causal de inepta demanda. Ahora, si bien la accionante manifiesta que es una persona de la tercera edad por tener 62 años y que por ello las autoridades debieron continuar con el trámite procesal, lo cierto es que esta condición sólo le es ostensible a las personas que superan la expectativa de vida certificada por el DANE, que actualmente se encuentra estimada en los 76 años, en observancia de lo dispuesto por la Corte Constitucional en múltiples sentencias y, aún en gracia de discusión, así ello no fuera de esta forma, lo cierto es que este hecho por sí sólo no sería un eximente para desconocer los requisitos de ley, máxime si se tiene en cuenta que la solicitante puede nuevamente presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y pretender la nulidad de los actos administrativos que resolvieron su situación jurídica particular frente al reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, resulta evidente que el Tribunal Administrativo del Cauca, al confirmar el auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, decidió con fundamento en la Ley 1437 de 2011, por lo cual no incurrió en defecto sustantivo ni en ninguna otra causal de procedencia específica de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02581-01(AC) Actor: DILMA MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial que declaró probada la excepción de inepta demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ausencia de defecto sustantivo. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la accionante en contra de la sentencia proferida el 23 de julio de 2020 por la Sección Quinta de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Edilma Mosquera afirmó que en el 2008 la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) negó la solicitud de reconocimiento de su pensión gracia, a través de la Resolución No. 08912 del 25 de febrero de 2009. Por lo anterior, indicó que años más tarde presentó dos reclamaciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento y pago de dicha prestación, las cuales fueron resueltas de manera negativa mediante las Resoluciones número RDP 027081 del 4 de septiembre de 2014 y RDP 017312 del 4 de mayo de 2015.
Adujo que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad precitada, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución proferida por Cajanal. Sostuvo que el 1.° de marzo de 2019 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por no cumplirse con el requisito de procedibilidad, al no haber agotado en debida forma la vía administrativa.
Inconforme con la anterior decisión, señaló que interpuso recurso de apelación y el 1.° de septiembre de la misma anualidad el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó el auto de primera instancia. b) Inconformidad La accionante consideró que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, con ocasión a la expedición de las providencias del 1.° de marzo y 1.° de septiembre de 2019, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social e incurrieron en la causal de violación directa a la Constitución Política, por interpretar la Ley 1437 de 2011, sin los postulados legales y constitucionales existentes en favor de las personas de la tercera edad, comoquiera que al proferir las decisiones acusadas no tuvieron en cuenta que aquella contaba con 61 años de edad.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social. En consecuencia, peticionó ordenar al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y al Tribunal Administrativo del Cauca revocar los autos del 1.° de marzo de 2019 y del 1.° de septiembre del mismo año, y, en su lugar, continuar con el trámite fijado en la Ley 1437 de 2011 para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP La subdirectora jurídica de parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, Claudia Alejandra Caicedo Borras, aseguró que la acción de tutela de la referencia es improcedente, comoquiera que lo pretendido por la señora Edilma Mosquera es sustituir la providencia emitida por el juez natural de la causa, al encontrarse inconforme con la decisión de declarar de oficio la excepción de inepta demanda por no haber cumplido el requisito de procedibilidad, contemplado en el ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, y, en consecuencia, dar por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, señaló que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, debido a que sus derechos fundamentales se encuentran protegidos gracias al pago mensual de su pensión de jubilación, reconocida desde el 8 abril de 2013 por la Fiduprevisora S.A. Por último, mencionó que la accionante acudió a la jurisdicción administrativa, razón por la cual no puede emplearse la acción de tutela como mecanismo excepcional para subsanar las presuntas falencias por las cuales los despachos judiciales no accedieron a sus pretensiones.
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán La juez Magnolia Cortés Cardozo aclaró que con la decisión cuestionada no conculcó ningún derecho fundamental y afirmó que con la presente acción constitucional la parte accionante pretende reabrir el debate ya considerado y concluido en el trámite ordinario, desconociendo que la tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia, en tanto no está concebida como medio alternativo, adicional o complementario de los procedimientos ordinarios.
Por consiguiente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción constitucional. El Tribunal Administrativo del Cauca no rindió el informe solicitado, a pesar de que fue debidamente notificado del auto admisorio de la acción de la referencia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 23 de julio de 2020 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por el incumplimiento del requisito general de inmediatez.
Como fundamento de su decisión, sostuvo que la providencia atacada fue notificada por estado el 4 de octubre de 2019 y la solicitud de amparo fue presentada hasta el 1.° de junio de 2020, es decir, con posterioridad a los seis meses fijados jurisprudencialmente para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Adicional a ello, precisó que si bien la accionante alegó ser un sujeto de especial protección constitucional, por ser una persona de la tercera edad, al tener 62 años, lo cierto es que la Corte Constitucional, en la sentencia T-047 de 2011, determinó que aquella inicia a partir de los 74 años de edad, según la expectativa de vida de los colombianos, por lo que no había lugar a flexibilizar dicho requisito de procedibilidad.
IMPUGNACIÓN El 3 de agosto de 2020 la señora Edilma Mosquera interpuso recurso de impugnación en contra del fallo de primera instancia, para lo cual manifestó que la decisión recurrida resultaba contraria a lo dispuesto por el legislador en la Ley 1251 de 2008, cuando expresamente prevé que el adulto mayor es una persona que tiene más de 60 años.
Sobre el particular, señaló que la Corte Constitucional, en la sentencia T-252 de 2017, indicó que los adultos mayores han sido catalogados como sujetos de especial protección constitucional porque se encuentran en una situación de vulnerabilidad mayor en comparación con otros grupos. Por consiguiente, coligió que la exigencia de los 74 años era desproporcionada, debido a que pertenece a un grupo de especial protección constitucional.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[1], en cuanto estipula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Previo a plantear el problema jurídico, es imperioso aclarar que el análisis del presente asunto se centrará únicamente en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca, al ser la autoridad judicial que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la aquí accionante, en tanto que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1.
¿Transcurrieron más de 6 meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia del 1.° de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y la presentación de esta acción de tutela y, de ser así, hay lugar a flexibilizar la exigencia de inmediatez? En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse lo siguiente: 2.
¿La corporación judicial accionada, al confirmar la decisión del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por no cumplirse con el requisito de procedibilidad, realizó una interpretación razonable de la Ley 1437 de 2011? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) interposición de la solicitud de amparo, (II) defecto sustantivo[5] y (III) análisis de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Transcurrieron más de 6 meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia del 1.° de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y la presentación de esta acción de tutela y, de ser así, hay lugar a flexibilizar la exigencia de inmediatez? I. Interposición de la solicitud de amparo La señora Edilma Mosquera solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, al proferir los autos del 1.° de marzo y 1.° de septiembre de 2019, respectivamente.
Como fundamento de su petición, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución Política, al interpretar la Ley 1437 de 2011 sin los postulados legales y constitucionales existentes en favor de las personas de la tercera edad, comoquiera que en las decisiones acusadas no se tuvo en cuenta que la aquí accionante contaba con 61 años de edad.
El 23 de julio de 2020 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela porque consideró que no se satisfacía el requisito de la inmediatez, puesto que la providencia censurada fue notificada por estado el 4 de octubre de 2019 y la solicitud de amparo presentada hasta el 1.° de junio de 2020, esto es, luego de los seis meses fijados jurisprudencialmente para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Adicionalmente, señaló que si bien la accionante alegó ser un sujeto de especial protección constitucional por ser una persona de la tercera edad, al tener 62 años, lo cierto es que la Corte Constitucional, en la sentencia T-047 de 2011, determinó que la tercera edad inicia a partir de los 74 años de edad, según la expectativa de vida de los colombianos, por lo que no habría lugar a flexibilizar dicho requisito de procedibilidad.
En vista de lo anterior, la accionante impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual manifestó que aquella decisión resultaba contraria a lo dispuesto por el legislador en la Ley 1251 de 2008, cuando expresamente prevé que el adulto mayor es una persona que tiene más de 60 años. Sobre el particular, refirió que la Corte Constitucional, en la sentencia T-252 de 2017, indicó que los adultos mayores han sido catalogados como sujetos de especial protección constitucional porque se encuentran en una situación de vulnerabilidad mayor en comparación con otros grupos.
Por consiguiente, coligió que la exigencia de los 74 años era desproporcionada, debido a que pertenece a un grupo de especial protección constitucional. Bajo este escenario, la Subsección advierte que el 1.° de septiembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Cauca, en segunda instancia, confirmó la decisión emitida el 1.° de marzo de la misma anualidad por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por no cumplirse con el requisito de procedibilidad, dispuesto en el ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
La anterior providencia fue notificada por estado el 4 de octubre de 2019 y, por ende, quedó debidamente ejecutoriada el 9 del mismo mes y año. Ahora bien, teniendo en cuenta que la procedencia del amparo amerita el cumplimiento de los requisitos de procedencia, para el caso objeto de estudio, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 2014[6], explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 10 de abril de 2020[8] y aquella fue instaurada el 1.° de junio de 2020.
Sobre el particular, se reitera que los seis meses como término prudencial para presentar la acción de tutela obedecen a que la acción de tutela busca la protección inmediata y efectiva de derechos fundamentales amenazados o vulnerados. No obstante, se esclarece que, aun cuando en el sub lite se excedieron los 6 meses previstos jurisprudencialmente, deberá flexibilizarse la exigencia de la inmediatez, en atención a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que se declaró en el territorio nacional, en razón a la pandemia de la COVID-19, pues si bien lo términos judiciales nunca se suspendieron para el trámite y decisión de las acciones de tutela, lo cierto es que debe preservarse la garantía fundamental de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos, ante las dificultades propias que trajo consigo dicha situación. En consecuencia, se entenderá superada la exigencia de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela, por los argumentos aquí expuestos.
Por tanto, la siguiente parte de la providencia se ocupará de estudiar las causales específicas, que para el asunto bajo examen se centra en el análisis del defecto sustantivo, por ser el que mejor se adecúa a los argumentos de inconformidad planteados en el presente caso. - Segundo problema jurídico ¿La corporación judicial accionada, al confirmar la decisión del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por no cumplirse con el requisito de procedibilidad, realizó una interpretación razonable de la Ley 1437 de 2011? II.
Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos1, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones2: 1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada o ha sido declarada inconstitucional. 2.
La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3. Se fija la magnitud de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 5.
Se emplea una norma que, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a esta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.
III. Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca Pues bien, para dilucidar la inconformidad alegada por la parte accionante, consistente en que la corporación judicial accionada interpretó la Ley 1437 de 2011 sin los postulados legales y constitucionales existentes en favor de las personas de la tercera edad, comoquiera que en las decisiones acusadas no se tuvo en cuenta que la aquí accionante contaba con 61 años de edad, la Sala encuentra necesario realizar un recuento de las actuaciones judiciales que dieron lugar a la interposición del presente mecanismo de amparo.
Así, se observa que la señora Edilma Mosquera instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 08912 del 25 de febrero de 2009, por medio de la cual le fue negada la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. Igualmente, se denota que el 1.° de marzo de 2019 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, al no cumplirse con el requisito de procedibilidad del ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 y, como consecuencia de lo anterior, dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (ff. 115 y 116 del primer cuaderno del expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2018-00056), por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Asimismo, se aprecia que el 1.° de septiembre del 2019 el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la providencia de primera instancia, en los siguientes términos (ff. 3-7 del segundo cuaderno ibidem): «[…] De conformidad con lo expuesto, observa la Sala que a primera vista en este caso, se hacía necesario que se demandara la totalidad de actos administrativos en los cuales la administración hubiese resuelto respecto de la solicitud del reconocimiento de la pensión gracia de la señora Edilma Mosquera.
Claro, si alguno de los actos iniciales fue objeto de recursos ante la administración se entenderían demandados los actos que lo resolvieron. Ahora bien, las Resoluciones RDP 027081 del 04 de septiembre de 2014 y RDP 017312 del 04 de mayo de 2015, no resuelven ningún recurso, por lo cual era obligatorio dirigir contra ellas también el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; como no se hizo, en principio, se configuraría la excepción de inepta demanda.
Son actos administrativos autónomos, sin agotamiento de la vía administrativa. En efecto, dichas resoluciones, son dos decisiones iniciales y definitivas surgidas a partir de la interposición de dos peticiones distintas que tenían como finalidad el reconocimiento de la pensión gracia de la accionante; la primera de ellas efectuada el 26 de mayo de 2014, (sic) y la segunda el 15 de enero de 2015.
En ese orden de ideas, la actora debió demandar las resoluciones (sic) RDP 027081 del 04 de septiembre de 2014 y RDP 017312 del 04 de mayo de 2015, pues al igual que el acto administrativo acusado, contienen la manifestación de voluntad de la administración que se pretende atacar, es decir, la decisión respecto del reconocimiento de la pensión gracia, con los fundamentos jurídicos y los hechos que se estiman contrarios a la ley, que constituye en últimas, el objeto de la acción impetrada; por ende la determinación exacta y precisa de lo que se demanda exige la inclusión de aquellos actos que constituyen o contengan la totalidad de la voluntad de la administración, pues así se debe entender conforme con lo previsto en el artículo 163 del CPACA.
En este sentido, dicha exigencia obedece entre otras razones a la necesidad de mantener la coherencia y unidad entre los actos jurídicos que permanecen vigentes en el ordenamiento jurídico luego de proferido un fallo judicial, por lo cual la falta de controversia respecto de los actos administrativos que contienen la decisión tachada de ilegal (sic) hace que no pueda válidamente emitirse juicio alguno en el presente caso.
Así las cosas, esta Sala no puede de manera oficiosa, ni con base en una interpretación de la demanda variar los términos en los que esta se formuló para reemplazar las pretensiones y así cobijar los actos cuya nulidad no fue demandada expresamente, porque la sentencia no puede ir más allá o por fuera de las pretensiones de la demanda […]».
De la anterior transcripción se desprende que el Tribunal accionado concluyó que en el asunto sometido a su consideración no era factible demandar únicamente la Resolución 08912 del 25 de febrero de 2009, puesto que aquella guarda relación con las Resoluciones RDP 027081 del 2014 y RDP 017312 del 2015, por lo que no serviría de nada dejar sin efectos el primer acto administrativo, si los dos últimos continúan cobijados bajo la presunción de legalidad.
Así las cosas, se advierte que el artículo 43 del CPACA prevé que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. A su turno, el artículo 138 ibidem regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente forma: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]».
Así mismo, el artículo 163 del Código en cita dispone que quien pretenda la nulidad de un acto administrativo debe individualizarlo con toda precisión. En ese sentido, se colige que toda persona que estime lesionado un derecho subjetivo podrá pedir la nulidad del acto administrativo y seguidamente solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar el o los actos administrativos que contienen la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica que pretende se estudie en sede judicial. En ese orden de ideas, se observa que en el presente asunto la señora Edilma Mosquera únicamente peticionó la nulidad de la Resolución 08912 del 25 de febrero de 2009, que negó el reconocimiento de la pensión gracia, pero no solicitó la nulidad de los actos administrativos RDP 027081 del 04 de septiembre de 2014 y RDP 017312 del 04 de mayo de 2015 los cuales también contienen la manifestación de la voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular, en el sentido de negar el reconocimiento y pago de la prestación pretendida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, es evidente que la aquí accionante debía demandar no sólo el primer acto administrativo, sino los demás enunciados, para que, de esa forma, la decisión que adoptara el juez contencioso frente a la pretensión anulatoria no entrara en conflicto con las Resoluciones que se dictaron con posterioridad al acto administrativo que se demandó y que no fueron sometidas a control judicial, manteniéndose así la presunción de legalidad de aquellas.
Así las cosas, para la Sala es claro que la hoy accionante no cumplió con la carga procesal de demandar las decisiones que resolvieron de forma definitiva su situación particular, lo cual impedía a los accionados pronunciarse sobre las pretensiones formuladas en la demanda, comoquiera que el juez contencioso no puede entrar estudiar la legalidad de los actos administrativos que no fueron controvertidos.
En esa medida, se colige que la decisión adoptada por el Tribunal accionado fue acertada, puesto que la aquí accionante no individualizó correctamente los actos administrativos y, de esta forma, incurrió en la causal de inepta demanda. Ahora, si bien la accionante manifiesta que es una persona de la tercera edad por tener 62 años y que por ello las autoridades debieron continuar con el trámite procesal, lo cierto es que esta condición sólo le es ostensible a las personas que superan la expectativa de vida certificada por el DANE, que actualmente se encuentra estimada en los 76 años, en observancia de lo dispuesto por la Corte Constitucional en múltiples sentencias[9] y, aún en gracia de discusión, así ello no fuera de esta forma, lo cierto es que este hecho por sí sólo no sería un eximente para desconocer los requisitos de ley, máxime si se tiene en cuenta que la solicitante puede nuevamente presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y pretender la nulidad de los actos administrativos que resolvieron su situación jurídica particular frente al reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, resulta evidente que el Tribunal Administrativo del Cauca, al confirmar el auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, decidió con fundamento en la Ley 1437 de 2011, por lo cual no incurrió en defecto sustantivo ni en ninguna otra causal de procedencia específica de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Por tanto, se revocará la sentencia proferida el 23 de julio de 2020 por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para, en su lugar, negar el amparo constitucional deprecado por la señora Edilma Mosquera en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y del Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con lo aquí expuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la providencia proferida el 23 de julio de 2020 por Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar, negar el amparo solicitado por la señora Edilma Mosquera en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y del Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con lo aquí expuesto.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica CONSTANCIA: Se deja constancia de que esta sentencia fue firmada electrónicamente por medio de la plataforma “SAMAI” que está amparada con código de seguridad, lo cual garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta del documento, de conformidad con lo ordenado en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3]Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [5] Se aclara que el estudio se efectuará bajo la causal de defecto sustantivo, por ser la que mejor se adecúa a los argumentos de impugnación. [6] C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [7] Ibidem. [8][9] El término se contó a partir del día siguiente de la fecha en que la providencia adquirió ejecutoria. [10] Veùúþp q _`abstur entre otras las sentencias T-598 de 2017, T-339 de 2017 y T-015 de 2019.