IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DE MAGISTRADOS Y JUECES - Ley 4 de 1992 / PROCESO EJECUTIVO LABORAL - Medio judicial eficaz e idóneo [La Sala deberá] determinar si reconocido el derecho a la prima especial de servicios [a la parte actora] con la aclaración de que no existen recursos pecuniarios actualmente para su pago, este, el accionante, debe acudir al Consejo de Estado, pero dentro del procedimiento previsto para la extensión de su jurisprudencia en los términos del artículo 269 del CPACA, o debe acudir a un proceso ejecutivo laboral o puede acudir directamente a una acción de tutela como la presente.
(…) [Encuentra la Sala que,] el actor de la tutela dispone de una acción para iniciar un proceso ejecutivo laboral en que impetrará, si así lo decide, el pago de la prima especial de servicios. No sobra aclarar que la Sala considera que no cabe, por inútil, una acción en proceso declarativo laboral pues el derecho ya fue reconocido por el Oficio del 28 de noviembre del 2019.
Como consecuencia de lo anterior, para la Sala, esta acción de tutela tiene el elemento de subsidiariedad y por lo mismo, no es procedente desde esa perspectiva. Quiere decir lo anterior, que el hoy tutelante cuenta con otro medio judicial para obtener el pago de la prima ya reconocida y la tutela, se recuerda, es último recurso, salvo que el principal no sea idóneo o eficaz.
(…) [Así las cosas,] [l]a conclusión en este punto es que el actor de tutela cuenta con una acción judicial eficaz e idónea lo que sitúa a la acción de tutela como subsidiaria y, por ende, improcedente en el presente caso y así lo dirá en la parte resolutiva. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B SALA DE CONJUECES Consejero ponente: CONJUEZ ANTONIO AGUSTÍN ALJURE SALAME Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00419-00(AC) Actor: JHON ERIK LÓPEZ GUZMÁN Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por el señor Jhon Erik López Guzmán en contra del Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo A través de apoderada judicial el señor Jhon Erik López Guzmán, con escrito radicado el 3 de febrero de 2020 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, interpuso acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá D.C. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y trabajo.
En su escrito el demandante solicita: “PRIMERO: Se tutelen los derechos Constitucionales fundamentales de mi mandante JHON ERIK LOPEZ GUZMAN, al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad, los cuales están siendo vulnerados por los accionadas CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION, DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE BOGOTA D.C., MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO”.
“SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a las entidades CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION, DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE BOGOTA D.C., MINISTERIO DE HACIENDA Y CRED.ITO PUBLICO, dentro del ámbito de su competencia y en forma inmediata se procedan a reliquidar el salario básico de mi mandante y sus prestaciones sociales en un 100% que Constitucional y legalmente le corresponde, tal y como lo ordenó la sentencia de unificación del Consejo de estado (SUJ-016-CE-S2-2019 DE FECHA DOS (2) DE SEPTIEMBRE DE 2019, LA CUAL FUE ACLARADA Y CORREGIDA EN SENTENCIA DEL 7 DE OCTUBRE DE 2019), y procedan al pago de las sumas de dinero correspondientes”.
“TERCERO: Instar a las accionadas para que en lo sucesivo se abstenga que continuar ejerciendo actos vulneradores- de los derechos fundamentales de mi mandante”. Hechos relevantes del escrito de tutela El señor López Guzmán, en la actualidad es funcionario de la Rama Judicial, en el cargo de Juez Cuarenta Civil Municipal de Bogotá, en propiedad, desde el 1 de noviembre de 2013 y a la fecha.
Desde el año 2013 no se le ha pagado ni actualizado su salario ni prestaciones sociales, ya que no se tuvo en cuenta que la prima especial de servicios hace parte íntegra de su salario y por ende es la base de la liquidación de sus prestaciones sociales, incumpliendo lo ordenado en la sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado SUJ-016-CE-S2- 2019 el dos (2) de septiembre de 2019, la cual fue aclarada y corregida en sentencia del 7 de octubre de 2019, adicionalmente aduce el actor que en la actualidad se le sigue pagando el 70% de su salario básico y de sus prestaciones sociales, lo que afecta sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital.
Este desconocimiento le ha ocasionado un perjuicio irremediable al punto que ha tenido que recurrir a constantes préstamos antes entidades Bancarias, para poder solventar sus gastos personales y familiares, pues debe pagar arrendamiento del inmueble en donde vive con su núcleo familiar, compuesto por su cónyuge y sus dos hijas, los servicios públicos del mismo, gastos en manutención y vestido, gastos de matrícula y pensión del colegio en donde estudian sus hijas, textos y útiles escolares, uniformes, zapatos colegiales, ya que el dinero que percibe no alcanza para poder sustentar los gastos familiares y personales.
Es así como desde al año 2013 ha tenido que endeudarse a través de créditos por libranza. El señor López Guzmán en escrito del mes de septiembre de 2019 con radicación 54679, solicitó al Director Ejecutivo de Administración Judicial de Bogotá, que aplicara la extensión de la jurisprudencia (SUJ-016-CE S2- 2019 DE FECHA DOS (2) DE SEPTIEMBRE DE 2019), solicitud que fue adicionada mediante radicación 56962 del 15 de octubre para allegar la sentencia aclaratoria del 7 de octubre de 2019.
En respuesta a la anterior petición, el Director Ejecutivo de Administración Judicial indicó a través de correo electrónico y puso de presente el deber de las entidades públicas de extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial expedida con el Consejo de Estado, y que con ocasión de los efectos vinculantes de la sentencia, procedió a solicitar la asignación de recursos de presupuesto adicionales al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de garantizar los mayores valores que se generarían en las asignaciones a todos los servidores judiciales beneficiarios de las referidas acreencias laborales por razón de lo ordenado en el fallo de unificación, para así, empezar a reconocer y conciliar en los procesos en donde se reclamen esos derechos.
Igualmente, indicó que en este momento se encuentra ante una imposibilidad material y presupuestal, debido a que no están presupuestados esos mayores valores que se generarían en la nómina para el reconocimiento de dichas acreencias laborales a todos los servidores judiciales beneficiarios y, por ende, no ha podido reconocer derechos, por lo cual indicó que había solicitado mediante oficio DEAJ019-1361 del 27 de noviembre de 2019, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que asignaran los recursos del presupuesto en los rublos de gastos de personal, Sentencias y Conciliaciones, para cancelar los mayores valores que se generarían en las asignaciones de los funcionarios y servidores judiciales por "reconocimientos, extensión de jurisprudencia, demanda y conciliaciones relacionadas con la reliquidación de las prestaciones sociales y reconocimiento de la prima especial del 30% de los jueces, en aplicación de la sentencia de unificación mencionada y manifestó que una vez se asignen los recursos necesarios se procederá al pago del valor correspondiente por este concepto".
Aduce el demandante que no puede iniciar ninguna acción judicial ante ninguna jurisdicción, ya que la sentencia de unificación del Consejo de Estado decidió y cerró cualquier discusión sobre el factor salarial de la prima de servicios, por esto las autoridades responsables del pago, solo deben proceder a cumplir la sentencia (artículo 10 del C. P.A.C.A) y a reajustar el salario básico, sus prestaciones sociales y el pago de las sumas de dinero a que tiene derecho.
El demandante manifiesta que se le está dando un trato desigual y discriminatorio por el Estado, a través de las entidades accionadas, toda vez que otra entidad del Estado (Procuraduría General de la Nación) ya está cumplimiento con dicha sentencia de unificación y por ende los empleados de esa entidad tienen igual remuneración que los Jueces de la República.
Sustento de la vulneración A juicio del demandante señala como normas infringidas, el inciso segundo del articulo 4 y los artículos 25, 49, 93 y 94 de la Constitución Nacional, al igual que diversas normas internacionales sobre protección del derecho al trabajo[1] y la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019[2], la cual fue aclarada y corregida en sentencia del 7 de octubre de 2019.
Trámite de la solicitud El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de auto del 3 de febrero decidió remitir la presente acción de tutela por competencia al Consejo de Estado. Por reparto le correspondió al magistrado Ramiro Pazos Guerrero, quien admitió la tutela, ordenó notificar a las entidades involucradas y reconoció personería para actuar a la abogada Getsy Amar Gil Rivas como apoderada del accionante.
Mediante escrito del 1º de abril del año en curso los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera, Ramiro Pazos Guerrero, Alberto Montaña Plata y Martín Bermúdez Muñoz, declararon encontrarse incursos en la causal prescrita en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión expresa del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, para decidir la presente acción de tutela.
Manifestado el impedimento de la sala, a través de auto del 1º de abril se ordenó el sorteo de tres conjueces para resolver dicha solicitud y de ser el caso avocar el conocimiento, diligencia que se adelantó de manera virtual por el presidente de la Seccion Tercera Guillermo Sánchez Luque y donde resultaron sorteados los doctores Edgardo Villamil Portilla, Carmenza Yolanda Mejía Martínez y Antonio Agustín Aljure Salame, siendo este último el ponente de la decisión. Mediante providencia del 19 de junio la sala de conjueces declaró fundado el impedimento, separó del conocimiento a los magistrados de la Sección Tercera y continuaron con el trámite.
CONSIDERACIONES Procede la Sala al estudio de la acción de tutela incoada por Jhon Eric López Guzmán contra el Consejo Superior de la Judicatura -Dirección Ejecutiva de Administración-, la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para tal propósito, constatará primeramente lo relativo a su competencia; en segundo lugar, examinará el cumplimiento de los requisitos generales que ha de cumplir la demanda de tutela y por último, de superarse esa etapa, lo que tiene que ver con el cumplimiento de los requisitos especiales que determinan la prosperidad o denegación de las pretensiones.
Competencia Como consta en los antecedentes, esta Sala confirmará que tiene competencia para conocer de la acción de tutela introducida por el señor López Guzmán. En efecto, la demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, al examinar su propia competencia, determinó que esta recaía en el Consejo de Estado y así lo plasmó a través de su Sección Segunda, Subsección ¨D¨ en Oficio 045 del 3 de febrero del 2020 con destino al Consejo de Estado.
En el oficio aludió al Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017 del 2015 en su numeral 8 del artículo 2.2.3.2.2.1, que es del siguiente tenor: 8. Las acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial serán repartidas para su conocimiento en primera instancia y a prevención, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto.
De la lectura del numeral 8 citado se desprende que el presente caso reúne, a efectos de competencia, tres elementos que la radican en el Consejo de Estado: es una acción de tutela, un demandado es el Consejo Superior de la Judicatura y se presenta una competencia a prevención que en este caso le corresponde al Consejo de Estado. Además de lo anterior, el numeral 11 del mismo artículo citado prevé que cuando la demanda se promueva contra varias autoridades de distinto nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, que vuelve a apuntar al Consejo de Estado.
Como consecuencia de lo anterior, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado en providencia del 10 de febrero del 2020 de la que fue ponente el Magistrado Ramiro Pazos Guerrero, admitió la demanda, notificó de la misma a los demandados y a los terceros con interés en el proceso, pero no demandados, reconoció personería para actuar a la doctora Getsy Amer Gil Rivas y ordenó tener como pruebas las allegadas con la demanda.
La Sala, entonces, confirma su competencia para conocer de la presente acción de tutela. Requisitos generales Es necesario remontarse, como la ha venido haciendo el Consejo de Estado, a su fallo de Sala Plena del 31 de julio del 2012 donde unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Dijo allí la Sala Plena que el Consejo de Estado debía examinar en primer lugar, la reunión de unos requisitos generales y, satisfechos estos, debía pasar a revisar los requisitos especiales. Si el Consejo de Estado halla que no se reúnen los requisitos generales, declarará que la tutela es improcedente y, llegado el caso, si no se reúnen los especiales, denegará las pretensiones de la tutela.
La ausencia de un requisito general implica que no se estudie de fondo las pretensiones de la acción; la ausencia de uno especial llevará a la denegación de las pretensiones, lo que de suyo implica un estudio de fondo. Como requisitos generales, señaló la Sala Plena en la providencia del 31 de julio del 2012, que no se trate de tutela contra tutela, que haya inmediatez y que la acción sea subsidiaria, a no ser que el medio principal de que dispone el accionante no sea idóneo y eficaz.
Abordará la Sala el estudio de los requisitos generales en el entendido de que, de no existir uno de ellos, la acción habrá de declararse improcedente y no habrá lugar al estudio del mérito de las pretensiones. Inmediatez. Encuentra la Sala que este requisito se cumple pues el accionante en tutela presentó en septiembre del 2019 ante el Director Ejecutivo de Administración de Justicia de Bogotá una petición de extensión de jurisprudencia, que fue adicionada por otra del 15 de octubre siguiente, en la que pidió la aplicación a su caso de la sentencia de unificación SUJ - 016 – CE – S2 – 2019 del 2 de septiembre del 2019 que fue aclarada por la sentencia de la misma entidad del 7 de octubre del 2019.
De hecho, la adición mencionada ante el Director Ejecutivo del 15 de octubre se hizo para allegar la sentencia aclaratoria del 15 de octubre pasado. Si se toma la fecha del 15 de octubre del 2019 como última actuación administrativa del accionante y se cuentan los meses, para ser más rigurosos, hasta el 3 de febrero del 2020, fecha en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió por competencia el expediente al Consejo de Estado, se tiene que apenas transcurrieron tres meses, resultado suficiente para declarar cumplido el punto de la inmediatez.
Como se sabe, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en esta materia ha señalado que no deben transcurrir más de seis meses entre la violación del derecho fundamental y la fecha de presentación de la acción de tutela. La naturaleza protectora de derechos fundamentales de esta acción exige una reacción pronta de la persona afectada so pena de que decaiga la tutela.
Subsidiariedad. Este elemento resulta del carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y parte de la base de que el primer guardián de los derechos fundamentales es el juez ordinario. Por esa razón, la tutela no es la primera acción procesal que deben intentar las personas y aun cuando se presente de manera subsidiaria, ha de satisfacer los requisitos generales y especiales que ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, como se indicó atrás. El problema jurídico que se le plantea a esta Sala, respecto de la subsidiariedad, es el de determinar si reconocido el derecho a la prima especial de servicios al señor López Guzmán con la aclaración de que no existen recursos pecuniarios actualmente para su pago, este, el accionante, debe acudir al Consejo de Estado pero dentro del procedimiento previsto para la extensión de su jurisprudencia en los términos del artículo 269 del CPACA, o debe acudir a un proceso ejecutivo laboral o puede acudir directamente a una acción de tutela como la presente.
En otras palabras, si cabe para el tutelante la opción válida de acudir al Consejo de Estado o a un proceso ejecutivo laboral para la obtención material de la prima de servicios, entonces la tutela es subsidiaria y la presente acción deberá declararse improcedente, a no ser que los dos primeros remedios no sean idóneos o eficaces. Se impone, entonces, el análisis de dichos remedios en el caso concreto, que implica determinar si la respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá fue positiva o negativa frente a la petición del ahora tutelante, a efectos del Consejo de Estado, de un lado, y si existe un título ejecutivo a favor del señor López Guzmán, a efectos de un proceso laboral, de otro lado.
Por último, incluso si existe la opción del Consejo de Estado o de un proceso ejecutivo laboral, habrá que ver si es idóneo y eficaz. 1. El procedimiento para la extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado es una figura nueva del CPACA, creada para, entre otros, mitigar la congestión judicial y evitar procesos largos y dispendiosos cuando se puede determinar previamente el derecho o razón que le asiste al demandante.
La esencia de la figura reside en la extensión por parte de una autoridad o por el Consejo de Estado a una situación legal que comparte los mismos supuestos fácticos y jurídicos frente a los que trae la sentencia de unificación. Los artículos 102 y 269 del CPACA regulan la materia. El artículo 102 establece que el interesado deberá presentar una petición ante autoridad competente, siempre que la pretensión judicial no haya caducado, en la que justificará razonadamente la identidad de supuestos fácticos y jurídicos entre su caso y los que sirven de respaldo a la sentencia de unificación y acompañará las pruebas y la copia o la referencia de la sentencia de unificación. Si la autoridad reconoce el derecho pedido, no caben los recursos por vía administrativa sin perjuicio del control jurisdiccional; si no, no cabrán recursos administrativos ni jurisdiccionales respecto de lo negado.
Por su parte, el artículo 269 del CPACA establece que si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, el interesado podrá acudir al Consejo de Estado mediante escrito razonado al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. El Consejo de Estado dará traslado del escrito a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que podrán oponerse y solicitar pruebas, después de lo cual el Consejo de Estado convocará a una audiencia donde tomará la decisión a que haya lugar.
Si la decisión implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, la liquidación correspondiente se hará mediante trámite incidental previsto para la condena in genere. Dentro del marco general descrito a grandes rasgos, vale la pena, ahora, examinar la actuación del tutelante. Todo empezó con una petición al Director Ejecutivo de Administración de Justicia de Bogotá el 19 de septiembre del 2019 en la que le solicitó la extensión a su caso de la sentencia de unificación SUJ – 016 – CE – S2 – 2019 del 2 de septiembre del 2019 relativa las condiciones para ser beneficiario de la prima legal de servicios.
Posteriormente, presentó una adición a la petición inicial con el fin de allegar una sentencia aclaratoria sobre el mismo tema que fue expedida el 15 de octubre del 2019. La respuesta al tutelante se produjo mediante Oficio DESABOJR 119 del 28 de noviembre de 2019 en el cual la señora Betty Johana Rojas Angarita, coordinadora del Área de Talento Humano, perteneciente al Consejo Superior de la Judicatura -Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial- de Bogotá, reconoció el derecho de la prima especial de servicios a favor del señor López Guzmán, pero agregó que no era posible pagarla por ¨… imposibilidad material y presupuestal¨.
Se ocupará la Sala de determinar de dónde deriva la afirmación de que la respuesta al peticionario fue positiva. En el punto 2 del Oficio mencionado, afirmó la Coordinadora: “Así las cosas, con ocasión de los efectos vinculantes de la sentencia de unificación referida, la Dirección Ejecutiva Nacional Seccional procedió a solicitar la asignación de recursos de presupuesto adicionales al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a efectos de garantizar los mayores valores que se generarían en las asignaciones de todos los servidores judiciales beneficiarios de las respectivas acreencias laborales por razón de lo ordenado en el fallo de unificación, para así empezar a reconocer y conciliar en los procesos donde se reclamen esos derechos”.
En el punto 5 del Oficio, concluyó así: “Finalmente, se determina que una vez se asignen los recursos necesarios se procederá al pago del valor correspondiente por este concepto”. La Sala confirma que la respuesta fue positiva pues habló de los servidores judiciales en general, lo que incluye al tutelante en el contexto de la respuesta; nunca negó el derecho y la misma respuesta, que solo puede ser positiva o negativa, no negó el derecho y por último, la única objeción fue la ausencia de recursos para pagar.
En breve, dijo que debía, pero no podía pagar por falta de dinero. En la misma respuesta, la coordinadora mencionada manifestó que había trasladado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la petición según Oficio DEAJO 19 – 1361 del 27 de noviembre del 2019. La posición del Ministerio de Hacienda, después de citar el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, el artículo 86 de la Ley 38 de 1989 y el artículo 2.8.3.2.1 del Decreto 1068 del 2015, es que ninguna autoridad puede asumir obligaciones o gastos sin contar previamente con la denominada disponibilidad presupuestal.
Agregó el Ministerio que cuando se expidió la sentencia de unificación motivo de esta tutela, ya estaba aprobada la vigencia presupuestal del año 2020, que no existía una partida para la prima especial de servicios según el Marco de Gastos de Mediano Plazo y por último, que de acuerdo con el Consejo Superior de Política Fiscal en documento del 2 de febrero del 2020, se aprobó una reducción del gasto para el año 2020 por valor de 8,5 billones de pesos de los cuales la Rama Judicial y la Fiscalía asumieron, cada una, $87.000.000.000.
Por otra parte, en opinión del Ministerio de Hacienda, es necesario que el gobierno nacional expida un decreto que establezca la prima especial de servicios “toda vez que los fallos condenatorios anularon los decretos que la crearon en su momento”. Para la Sala, es entendido y se reitera, que la petición de extensión de jurisprudencia solo puede tener dos resultados finales: la denegación, que abre el camino para acudir al Consejo de Estado y la aceptación, que abre el camino directo ante el patrono o ante el juez para exigir el derecho o prestación solicitado.
Toda la actuación que se acaba de narrar relativa a la petición de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la prima especial de servicios está debidamente probada en este proceso y por lo mismo, es tiempo de responder, como se dijo atrás, si el tutelante tiene una vía judicial para acudir al Consejo de Estado, en el ámbito del artículo 269 del CPACA, para obtener la extensión de la jurisprudencia de unificación a su caso.
Si la respuesta es positiva, se abre paso la improcedencia de la tutela pues a esta le faltaría el elemento de subsidiariedad. La respuesta de la Sala es que no existe legalmente esa vía judicial pues el propio artículo 269 citado tiene como finalidad el estudio y decisión del caso por el Consejo de Estado cuando la autoridad competente ha denegado la petición del interesado; y en este asunto, sucedió lo contrario: la autoridad competente dio respuesta positiva al ahora tutelante.
La oración con la que comienza el artículo 269 despeja cualquier duda: “Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir al Consejo de Estado mediante escrito razonado… “. No obstante lo anterior, alguien podría afirmar que el camino judicial ante el Consejo de Estado está abierto en este caso pues el procedimiento del artículo 269 del CPACA prevé un trámite incidental para la liquidación de una prestación o derecho que así lo requiera.
La Sala no comparte esa postura pues el procedimiento del artículo 269 es en sí mismo inescindible y no puede tomarse uno de sus pasos o trámites de manera aislada. Llevadas las cosas al absurdo, el Consejo de Estado se llenaría de trámites incidentales de liquidación sin haber determinado antes la extensión de su jurisprudencia al caso concreto.
En conclusión, esta vía judicial no está abierta para el tutelante y en consecuencia, hasta este momento del análisis, la tutela no tiene carácter subsidiario, esto es, sería el medio idóneo para reclamar el derecho. Habrá que ver, entonces, la opción del proceso ejecutivo laboral a efectos del análisis de subsidiariedad. 2. El Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social está contenido en el Decreto Ley 2158 de 1948 que prevé en su artículo 100 que es exigible ejecutivamente toda obligación originada en una relación de trabajo que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral en firme.
Quiere decir lo anterior que la cuestión que debe determinar esta Sala es si el Oficio DESAJBOJR 119 del 28 de noviembre del 2019 que suscribió la coordinadora del Área de Talento Humano en respuesta a la petición del ahora tutelante constituye un título ejecutivo. Si lo fuere, la tutela mantendrá su carácter subsidiario y será improcedente, a no ser que la acción ejecutiva no resulte idónea y eficaz.
Antes de responder a la cuestión planteada, la Sala quiere hacer una precisión: una cosa es que el Oficio mencionado contenga una respuesta positiva a la petición y otra es que constituya un título ejecutivo; en otras palabras, el Oficio puede contener una respuesta positiva y, sin embargo, no contener un título ejecutivo. Ya tuvo oportunidad la Sala de establecer que, dentro del procedimiento de extensión de jurisprudencia de que tratan los artículos 102 y 269 del CPACA, la autoridad competente tiene una alternativa: o acepta la petición o la rechaza.
En este caso, ya decidió la Sala que el Oficio del 28 de noviembre contiene una respuesta positiva que precisamente hace inviable para el actor en tutela iniciar el procedimiento especial del artículo 269. Pero falta determinar si constituye título ejecutivo solamente con el propósito de saber si ese actor cuenta con otro recurso judicial pues de ser así, esta tutela es subsidiaria y, por lo tanto, improcedente.
Desde el punto de vista formal el artículo 100 citado permite que un documento o acto pueda contener un título ejecutivo y el Oficio del 28 de noviembre pasado puede ser clasificado en uno u otro de esos géneros. El oficio proviene del deudor pues en su texto así se reconoce cuando afirma que la sentencia de unificación se extiende a los servidores judiciales y cuando, al expresar que no cuenta con recursos económicos, solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el traslado de los recursos correspondientes.
La obligación reconocida en el oficio que se analiza es clara y expresa pues responde de manera positiva y específicamente a una petición del ahora tutelante sobre el pago de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 43 de 1992. Además, probó su calidad de juez 40 civil municipal en propiedad desde el primero de noviembre del 2013.
La obligación es exigible pues no de otra manera puede entenderse que la autoridad no haya objetado la titularidad del derecho en cabeza del juez 40 civil municipal sino la falta de recursos para pagar y se repite, tan exigible es, que solicitó los recursos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Con todo, la Sala recuerda que no es juez de la titularidad de la prima especial de servicios en cabeza del tutelante sino guardián subsidiario de un derecho ya reconocido.
El monto pecuniario de la obligación relativa a la prima especial de servicios no ha sido liquidado por la autoridad, pero esto no es óbice para quitarle su carácter de ejecutiva a dicha obligación. No es sino remitirse a la diferencia entre cuantía determinada o determinable: la primera es una cifra líquida y la segunda permite llegar a la cifra líquida a partir de una operación matemática con elementos que no están en discusión. Para la Sala no hay duda de que la cuantía de la obligación es determinable pues la ley que creó la prima de servicios especiales trae todos los elementos para su liquidación. En conclusión, el actor de la tutela dispone de una acción para iniciar un proceso ejecutivo laboral en que impetrará, si así lo decide, el pago de la prima especial de servicios.
No sobra aclarar que la Sala considera que no cabe, por inútil, una acción en proceso declarativo laboral pues el derecho ya fue reconocido por el Oficio del 28 de noviembre del 2019. Como consecuencia de lo anterior, para la Sala, esta acción de tutela tiene el elemento de subsidiariedad y por lo mismo, no es procedente desde esa perspectiva.
Quiere decir lo anterior, que el hoy tutelante cuenta con otro medio judicial para obtener el pago de la prima ya reconocida y la tutela, se recuerda, es último recurso, salvo que el principal no sea idóneo o eficaz. Pero falta analizar, entonces, si la acción en proceso laboral es idónea y eficaz pues de no ser así, la acción de tutela será procedente. 3.
Para analizar la idoneidad y eficacia de la acción laboral de que dispone el señor López Guzmán hay que tener en cuenta varios elementos. En primer lugar, esta Sala no puede aceptar que el tutelante esté próximo a sufrir o haya sufrido un perjuicio irremediable ni que esté afectado su mínimo vital como lo afirma la apoderada del actor en tutela en el hecho tercero de la demanda.
El demandante ejerce su cargo en propiedad desde el primero de noviembre del 2013, está en la carrera judicial que le da estabilidad laboral y goza de un régimen salarial y prestacional que corresponde a la dignidad e importancia de su cargo. En segundo lugar, la prima especial de servicios es una prestación social que mejora los ingresos de los beneficiarios pero no es la columna vertebral de dichos ingresos y, por último, el reconocimiento de la prima no está en juego, tan solo lo está el tiempo para su pago por las razones aducidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
No quiere decir la Sala que la prima es irrelevante para el tutelante, pero por las circunstancias anotadas, el retardo en su pago no tiene la envergadura para sostener que afecta el mínimo vital o que ha habido un perjuicio irremediable. En otros términos, el salario y demás prestaciones del tutelante constituyen su mínimo vital y el pago seguro y posterior de la prima le quita el elemento de irremediable al perjuicio alegado.
En segundo lugar, debe determinar la Sala si una acción para incoar un proceso ejecutivo laboral es idónea y eficaz frente al derecho reconocido mas no pagado al tutelante o si se abre paso la acción de tutela. La Sala no puede admitir que un proceso ejecutivo carezca de idoneidad y eficacia pues precisamente está creado para obligar al pago coactivo de un derecho ya reconocido.
Si se compara el proceso ejecutivo con la acción de tutela el resultado es que ambos son eficaces y las diferencias se hallan en otros factores como la informalidad, la rapidez y la relación con derechos fundamentales que son rasgos de la segunda. Si la Sala decidiera que un proceso ejecutivo no es idóneo o ineficaz se llegaría a la conclusión, absurda, de que la tutela lo remplazaría en toda circunstancia. La conclusión en este punto es que el actor de tutela cuenta con una acción judicial eficaz e idónea lo que sitúa a la acción de tutela como subsidiaria y por ende, improcedente en el presente caso y así lo dirá en la parte resolutiva.
Por último, no puede dejar de referirse la Sala a lo afirmado por la apoderada de la tutelante en el inciso tercero del literal c) del hecho séptimo de la demanda en el sentido de que el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 prevé un procedimiento expedito para liquidar el valor patrimonial de un derecho que se litiga en tutela. Bastará decir que la aplicación del artículo 25 depende de que el actor en tutela no cuente con otro medio judicial para obtener su derecho, lo que no ocurre en este caso, como lo ha explicado la Sala a lo largo de sus consideraciones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Rechazar por improcedente la presente acción de tutela.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional par a su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANTONIO AGUSTÍN ALJURE SALAME Conjuez CARMENZA YOLANDA MEJÍA MARTÍNEZ Conjuez EDGARDO VILLAMIL PORTILLA Conjuez ----------------------- [1] Fundamento jurídico visible en el escrito de demanda a folios 11 a 14 [2] Conjuez ponente Carmen Anaya De Castellanos - 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-2018)