ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / PROCESO EJECUTIVO / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO - Ante la codena impuesta a la entidad demandada / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE EMBARGO DE BIENES PÚBLICOS / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala deberá] determinar si: ¿la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de los señores [P.A.P.D. y otros], al negar la medida cautelar de embargo de los dineros de la Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con el principio de inembargabilidad, dentro del proceso ejecutivo por ellos adelantado con el fin de obtener el pago de una sentencia judicial proferida con ocasión de un proceso de reparación directa? (…) [La Sala observa que,] [r]evisados los precedentes citados por el Tribunal Administrativo del Magdalena, resulta claro que, si bien la providencia cuestionada efectuó el estudio de los pronunciamientos pertinentes, se abstuvo de aplicar el criterio decisional fijado en aquellos al encontrar argumentos que justifican un tratamiento diferente en el asunto sub examine, de tal forma justificó la posición jurídica asumida cumpliendo una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes, y de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico.
(…) [De otra parte,] esta Sala de decisión observa que la parte actora incurre en un error al tener como sustento las decisiones de esta Corporación anteriormente referenciadas, pues claramente las situaciones fácticas y normativas allí desarrolladas no se acompasan con las características del proceso ejecutivo del señor [P.A.P.D. y otros], pues ni se pretende embargar cuentas del Sistema General de Participaciones ni se trata de decisiones judiciales de carácter laboral.
(…) Como se observa, Tribunal Administrativo del Magdalena adoptó su decisión con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta respecto a la aplicación del criterio decisional fijado por la Corte Constitucional relacionado con el principio general de inembargabilidad de los recursos públicos, apelando a una diferenciación fáctica y jurídica, máxime, cuando el asunto no se ha sido proferido pronunciamiento de unificación por parte del Consejo de Estado a la luz de del artículo 594 del CGP.
(…) En conclusión, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del defecto por desconocimiento del precedente, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00510-00(AC) Actor: PABLO ALBERTO PEÑA DIMARE Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA La Sala procede a decidir la acción de tutela[1] presentada por los señores Pablo Alberto Peña Dimare y otros[2], en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, por proferir las providencias del 18 de marzo y 12 de abril de 2019, con las que se negó el decreto de la medida cautelar de embargo de los dineros consignados en una cuenta de la Fiscalía General de la Nación por tratarse de recursos incorporados en el presupuestos general de la Nación, dentro del proceso ejecutivo que adelanta en contra de dicha entidad, para obtener el pago de una sentencia judicial proferida en un proceso de reparación directa, lo cual consideran vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[3]: Manifestaron que promovieron demanda de reparación directa contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los perjuicios morales y materiales causados, cuyo conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual, a través de la sentencia del 26 de mayo de 2010, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la parte demandada.
Decisión confirmada el 26 de noviembre de 2015 por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado. Señalaron que por la falta de pago de la condena impuesta, incoaron demanda ejecutiva contra el ente investigativo, solicitando como medida cautelar el embargo de las cuentas corrientes y de ahorro que tuviera la entidad. El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena que, mediante providencia del 18 de marzo de 2019, libró mandamiento de pago y negó la medida cautelar por considerar que los referidos dineros al hacer parte del presupuesto general de la Nación son inembargables, conforme el artículo 594 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Indicaron que inconformes con la decisión presentaron recurso de reposición y, en subsidio, apelación, de manera que el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de la providencia del 12 de abril de 2019, decidió no reponer la decisión impugnada; por su parte, la sala plena de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de providencia de unificación de 29 de enero de 2020, rechazó por improcedente el recurso de alzada.
Agregaron que el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de providencia del 25 de noviembre de 2019, modificó y ajustó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante y ordenó la entrega de dineros. Argumentaron que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada al incurrir en defecto sustantivo por desconocer la normatividad y jurisprudencia que permiten el embargo de bienes públicos.
Circunstancias bajo las cuales argumenta se cumple el requisito de subsidiariedad, en la medida en que han agotado los mecanismos procedentes al interior del proceso sin que a la fecha les hayan pagado el dinero de la condena impuesta a la Nación. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitaron: «[…] se ordene, dejar sin efecto el proveído del 18 de marzo y 12 de abril de 2019, dictadas por el Honorable Tribunal Administrativo De La (sic) Magdalena al interior del proceso ejecutivo radicado bajo el número 47-001-2333-000-2019-00075-00, a través de los cuales se denegó la medida cautelar solicitada consistente en el embargo de los dineros depositados en la cuenta corriente o de ahorro pertenecientes a la Fiscalía General de la Nación, por considerar el cuerpo colegiado, por tratarse de recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables, de conformidad con lo ordenado en el numeral 1 del artículo 594 del CGP, respecto de los cuales no operan excepciones al principio de inembargabilidad previstas por la Corte Constitucional, toda vez que tales reglas se emitieron con ocasión del estudio de constitucionalidad de normas anteriores al CGP.
Para que, en su lugar, provea sobre la solicitud de embargo solicitadas por el actor conforme a las consideraciones expuestas. […]» II. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 13 de febrero de 2020, el despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela ejercida por el señor Pablo Alberto Peña Dimare y otros[4], en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Magdalena por lo que ordenó su notificación como demandados; y como terceros interesados a la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO 3.1. Fiscalía General de la Nación. La unidad de defensa jurídica de la dirección de asuntos jurídicos del ente acusador rindió informe y solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con las causales de procedencia generales, especialmente la inmediatez, además de no haberse argumentado la configuración de alguna causal específica de procedibilidad.
Por otra parte, afirmó que las providencias cuestionadas se fundamentaron en la normatividad y jurisprudencia que establecen el criterio según el cual los dineros públicos son inembargables IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, resolución de los cargos propuestos. 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Magdalena. 4.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[5] como esta Corporación[6], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[7], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[8].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[9] la Corte Constitucional[10] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[11] y de procedencia material[12] fijados[13] por la misma Corte[14]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[15], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[16], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[17], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un proceso ejecutivo.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[18]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 4.3.
Problema Jurídico. El problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de los señores Pablo Alberto Peña Dimare y otros, al negar la medida cautelar de embargo de los dineros de la Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con el principio de inembargabilidad, dentro del proceso ejecutivo por ellos adelantado con el fin de obtener el pago de una sentencia judicial proferida con ocasión de un proceso de reparación directa? 4.4.
Del caso concreto. De las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo. En las pruebas obrantes en el expediente de tutela, se observa que los señores Pablo Alberto Peña Dimare y otros, a través de apoderado judicial, interpusieron demanda ejecutiva en contra de la Fiscalía General de la Nación, por las sumas contenidas en la sentencia de segunda instancia del 26 de noviembre de 2015, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
De tal manera, en el libelo introductorio la parte actora solicitó el embargo de las cuentas que tuviera la entidad en diferentes entidades bancarias. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto del 18 de marzo de 2019, libró mandamiento de pago en la forma solicitada por el ejecutante y negó el decreto de la medida cautelar de embargo, al considerar que: «[…]En cuanto a la solicitud elevada por la ejecutante consistente en que se decrete medida cautelar de embargo y retención de dinero, este Despacho encuentra pertinente denegar tal solicitud toda vez que no se especificó que en los dineros que se encuentran consignados en dichas cuentas bancarias no corresponden a ninguno de los recursos de que tratan los artículos 594 del C.G.P. aplicable a esta jurisdicción por lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437, esto es, a bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación y recursos de la seguridad social […]»[19].
Inconforme con la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. El primero fue resuelto de manera desfavorable por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la providencia del 12 de abril de 2019, en el que señaló: «[…] Por regla general, existe una prohibición de embargo de los recursos públicos, específicamente aquellos que conforman el Presupuesto General de la Nación y sus entidades territoriales, los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías.
Frente a todas las disposiciones normativas relativas a la inembargabilidad de los recursos públicos, el Máximo Tribunal Constitucional ha establecido que dicho principio no es absoluto y que existen excepciones, como lo es cuando se trata de sentencias judiciales, créditos laborales y cuando se origine en títulos emanados del estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Sin embargo, el Tribunal advierte que toda la línea jurisprudencial forjada por la Corte Constitucional respecto a esta temática, gira en torno al estudio de constitucionalidad de normas y disposiciones diferentes al Código General del Proceso, normatividad procesal que consagró en su artículo 594 la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.
Los pronunciamientos traídos a colación en el recurso interpuesto por la parte ejecutante fueron proferidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012. Adicionalmente, el procedimiento que fija la sentencia C-1158 de 2004 para el trámite de las medidas de embargo sobre los recursos que tengan connotación de inembargables se suscribe al ámbito del Código Contencioso Administrativo, norma vigente en dicha oportunidad, así como también el Código de Procedimiento Civil, pues se refiere a los 18 meses de exigibilidad que tenían las entidades para pagar las condenas.
Es de recordar en este punto que la Ley 1437 de 2011 disminuyó dicho término a 10 meses en su artículo 192, lo cual da lugar a colegir que la línea jurisprudencial construida por la corte constitucional y que sirve de fundamento para decretar la medida cautelar no fue proferida atendiendo las nuevas previsiones normativas contenidas en el CPACA y en el CGP.
En tal sentido, este Despacho dará aplicación estricta a lo dispuesto en el artículo 594 del código General del Proceso, que dispuso la inembargabilidad de los recursos provenientes del sistema General de Participaciones y Recursos de la Seguridad Social, máxime cuando hasta la fecha no ha sido proferido pronunciamiento de unificación por parte del Consejo de Estado que establezca los lineamientos a tener en cuenta en esta temática. […]» Por su parte, fue concedido el recurso de alzada, cuyo argumento fue que la ejecución de créditos con origen en sentencias se encuentra dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad, reconocidas jurisprudencialmente por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
De tal manera, mediante auto del 19 de septiembre de 2019, en consideración a la existencia de dos tesis diferentes sobre la competencia para conocer de los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una sentencia proferida o una conciliación aprobada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Sala Plena de la Sección Tercera avocó el conocimiento del asunto con fines de unificación. Finalmente, a través de proveído del 29 de enero de 2020, se rechazó por improcedente el recurso de alzada por lo siguiente: «[…] 2.3.
Competencia para decretar medidas cautelares y procedencia del recurso de apelación 1. Identificada la norma de competencia aplicable al presente asunto, la Sala advierte que el recurso de apelación en contra del auto que niega el decreto de una medida cautelar es improcedente cuando el título de recaudo sea una sentencia proferida o una conciliación aprobada por esta jurisdicción, por las razones que pasan a exponerse. 2.
El artículo 299 del CPACA dispone en su inciso segundo que “[l]as condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código”. En consecuencia, debe acudirse a las normas de competencia previstas en el CPACA y, únicamente en relación con los aspectos no regulados en este, de conformidad con la remisión de su artículo 306, se aplicarán las normas referidas a la ejecución de providencias contenidas en el CGP. 3.
En esta línea, el artículo 125 del CPACA establece como regla general la competencia del magistrado ponente para proferir los autos interlocutorios, salvo para el caso de los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del mismo Código, el cual, para lo que interesa al presente asunto, prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.
También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “(…). “2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. “(…). “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. “(…).
“PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil” (se destaca). 4. Asimismo, los artículos 229 y siguientes del CPACA, que rigen lo relativo a la procedencia, contenido y decreto de medidas cautelares en los procesos adelantados ante esta jurisdicción, establecen que estas son decretadas por el magistrado ponente.
Las anteriores normas son especiales y posteriores al artículo 125 del mismo estatuto. 5. De este modo, la lectura conjunta de las normas referidas —artículos 125, 229 y siguientes, 243 y 299 del CPACA— conduce a la Sala a concluir lo siguiente, en lo relativo a los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una sentencia proferida o una conciliación aprobada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: 1) El auto que decreta una medida cautelar debe ser proferido por el magistrado ponente en el caso de los jueces colegiados, de conformidad con los artículos 229 y siguientes del CPACA, y es apelable según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 243 del CPACA. 2) El auto que niega una medida cautelar es de competencia del magistrado ponente —como lo profirió el juzgador de primera instancia en la decisión impugnada[20]— y no es apelable, toda vez que no se encuentra enlistado en los autos susceptibles de ese recurso en el CPACA. 6.
En este punto, de acuerdo con las consideraciones expuestas conviene destacar que, si bien esta providencia debía ser proferida por el magistrado ponente, se dicta por la Sala Plena de la Sección en razón de la unificación de jurisprudencia que se realiza. […]» De la solución planteada al caso concreto. Expuesto lo anterior, se recuerda que la parte actora señala que la decisión cuestionada se encuentra incursa en desconocimiento del precedente, razón por la cual, bajo este defecto se realizará el estudio del asunto.
Del desconocimiento del precedente: Así, para desatar la inconformidad planteada es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas[21].
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho[22]. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones[23] que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad[24].
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.
En el caso de la accionante, se observa que la inconformidad está en que el Tribunal Administrativo del Magdalena, presuntamente, desconoció pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que, de ser aplicados, posiblemente hubieren conllevado a que se desatara favorablemente su solicitud de embargo y retención de los dineros de la Fiscalía General de la Nación, sin invocar la excepción respecto de los “bienes inembargables”, dentro del proceso ejecutivo que adelanta en su contra.
Al respecto, al revisar el contenido de la providencia adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, se observa que su fundamento fue la Sentencia C-566 de 2003 de la Corte Constitucional que sostuvo: «[…] La Corte señaló que dicho principio de inembargabilidad es aplicable solamente en el entendido que cuando se trate de sentencias judiciales los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las mismas dentro de los plazos establecidos en las leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia. Así mismo que no existe justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Por lo que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la ley y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. […]» Así como, la sentencia C-1154 de 2008, con la que la Corte Constitucional afirmó: «[…] En este panorama, el legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.
La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. […] La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. […] la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. […]» Y, por último, se sustentó en la sentencia C-543 de 2013 de la Corte Constitucional que recogió la línea jurisprudencial mencionada respecto a las excepciones al principio de inembargabilidad, de la siguiente manera: «[…] Por su parte, la Corte Constitucional, al fijar el contenido y alcance del artículo 63 sobre el tema en discusión, ha sostenido que el principio de inembargabilidad es una garantía que se hace necesario preservar y defender, con el fin de proteger los recursos financieros del Estado, en particular, los destinados a cubrir las necesidades esenciales de la población. Esto, por cuanto si se permitiera el embargo de todos los recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior[3].
Sin embargo, contempló excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo. Éstas son: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas[4].
(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos[5]. (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.[6] (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)7] […]» Revisados los precedentes citados por el Tribunal Administrativo del Magdalena, resulta claro que, si bien la providencia cuestionada efectuó el estudio de los pronunciamientos pertinentes, se abstuvo de aplicar el criterio decisional fijado en aquellos al encontrar argumentos que justifican un tratamiento diferente en el asunto sub examine, de tal forma justificó la posición jurídica asumida cumpliendo una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes, y de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico[25].
Al respecto, en la providencia de 12 de abril de 2019, sostuvo: «[…] Es de indicar que los referentes jurisprudenciales emanados de la Corte Constitucional donde se tratan las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación se efectuaron bajo la perspectiva de disposiciones legales diferentes a la consagrada en el Código General del Proceso en su artículo 594.
Pensé que la sentencia C-543 del 2013 demandó la inconstitucionalidad de los numerales 1, 4 y el parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, ha de advertirse que la Corte Constitucional no estudió de fondo los cargos planteados por el accionante, ya que se inhibió de emitir un pronunciamiento de este tipo al carecer aquellos de certeza, pertinencia, y en algunos casos al no desarrollar un concepto de violación. En efecto, el Código General del Proceso aplicable a todo tipo de procesos judiciales, incluyendo los contenciosos administrativos por remisión expresa el artículo 306 de la Ley 1437 2011, prevé expresamente en su artículo 594 la inembargabilidad de los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
Es de agregar que varios preceptos normativos, como se ilustra en líneas anteriores, han establecido la inembargabilidad de los recursos que conforman el presupuesto general de la Nación y a su vez de los recursos del sistema general de participaciones atendiendo su destinación a fines esenciales del estado y garantías del desarrollo de vida digna de los asociados. […]» Ahora, por otra parte se evidencia que el reclamo formulado por la parte actora, así como los recursos interpuestos durante el proceso ejecutivo se fundamentaron en la sentencia de tutela del 16 de agosto de 2017, proferida por esta misma Sala de decisión[26], en la que se estudió un caso donde resultó viable la orden de embargo de dineros inembargables del “sistema general de participaciones” de cara al ejecutivo que se adelantaba para obtener el pago de una sentencia judicial cuyo contenido era de acrecencias laborales.
Así mismo, en la providencia del 21 de julio de 2017[27], proferida por la subsección B de la sección segunda del Consejo de Estado, en sala unitaria, cuyo objeto de análisis fue la procedencia excepcional del embargo respecto de cuentas inembargables del “Presupuesto General de la Nación” frente al cobro de sentencias judiciales; valga advertir, que la decisión cuya ejecución se pretendía en ese momento obedeció al reconocimiento y pago de una reliquidación pensional.
Al respecto, esta Sala de decisión observa que la parte actora incurre en un error al tener como sustento las decisiones de esta Corporación anteriormente referenciadas, pues claramente las situaciones fácticas y normativas allí desarrolladas no se acompasan con las características del proceso ejecutivo del señor Pablo Alberto Peña Dimare y otros, pues ni se pretende embargar cuentas del Sistema General de Participaciones ni se trata de decisiones judiciales de carácter laboral.
Ahora bien, en gracia de discusión, revisado el libelo introductorio del proceso ejecutivo con el que los actores de tutela solicitaron la medida cautelar de embargo de las cuentas corrientes o de ahorro de la Fiscalía General de la Nación, no se observa que aquellos efectuaran las actuaciones pertinentes dada la naturaleza de los recursos cuyo embargo solicitaron.
Sobre esto, en un asunto de contornos similares, en sentencia de tutela de 16 de agosto de 2018, dentro del radicado 2018 – 01366-01 (AC), la sección primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Oswaldo Giraldo López, sostuvo: «[…] Desconoce el precedente la providencia judicial que niega el decreto de una medida cautelar en un proceso ejecutivo promovido contra una entidad pública para el pago de unas sumas debidas en el reconocimiento de una asignación mensual de retiro, si el actor no cumple con la carga procesal que le permita al juez establecer la naturaleza de los recursos cuyo embargo se solicita? (…) La Sala no advierte desconocimiento de precedente en la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto ni por el Tribunal Administrativo de Nariño respecto de la negativa de decretar la medida cautelar de embargo solicitada por la parte actora en contra de CASUR, ni que el interesado haya desplegado las medidas necesarias para clarificar la naturaleza de los recursos depositados en la respectiva cuenta; a este respecto, se tiene que la sentencia de constitucionalidad.
C-1154 de 2008, si bien permite de manera excepcional el embargo de recursos de destinación específica para el pago de algunas acreencias, advierte que ello procede cuando los ingresos corrientes de libre destinación no son suficientes para el pago de la obligación, por lo que resulta indispensable conocer la naturaleza del recurso a embargar antes de adoptar la medida correspondiente, para lo cual el actor bien pudo intentar la respectiva indagación, ya sea al banco o a la entidad demandada, o solicitar el oficio al juez competente. […]» Como se observa, Tribunal Administrativo del Magdalena adoptó su decisión con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta respecto a la aplicación del criterio decisional fijado por la Corte Constitucional relacionado con el principio general de inembargabilidad de los recursos públicos, apelando a una diferenciación fáctica y jurídica, máxime, cuando el asunto no se ha sido proferido pronunciamiento de unificación por parte del Consejo de Estado a la luz de del artículo 594 del CGP.
Análisis y valoración normativa que se encuentra ajustada a los parámetros del artículo 230 de la Constitución Política, que pregona por la autonomía funcional que les asiste a los jueces de la república; además, de que soportó su decisión en diferentes pronunciamientos emitidos por el alto tribunal de lo contencioso administrativo al respecto y contienen una misma línea argumentativa.
Por ello, es oportuno afirmar que el juez contencioso-administrativo cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución Política. De ello, se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por el principio de separación de poderes y la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.
Así mismo, debe precisarse que la acción de tutela no puede ser utilizada como mecanismo para unificar jurisprudencia, en la medida en que para tal fin el ordenamiento jurídico ha dispuesto otros medios de defensa judicial. En conclusión, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del defecto por desconocimiento del precedente, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.
Al respecto, en Sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo: «[…] Esta Corporación ha considerado que cuando existan varias interpretaciones constitucionalmente admisibles sobre un mismo tema, las cuales son respaldadas por la jurisprudencia vigente, y el operador jurídico decide aplicar una de ellas, la acción de tutela no está llamada a prosperar, en respeto de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, pues se entiende que una autoridad ha incurrido en un defecto sólo cuando se evidencie un actuar totalmente arbitrario y caprichoso que lesione derechos fundamentales, es decir, cuando no respeta los presupuestos de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad. […]».
Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, NEGAR el amparo invocado por los señores Pablo Alberto Peña Dimare y otros, en la acción de tutela por ellos presentada contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por los señores Pablo Alberto Peña Dimare, Ana María Peña González, Sonia Rosa González Rodríguez, Carlos Arturo Peña Dimare, Orlando Manuel Peña Dimare y Miriam Esther Peña Dimare, en la acción de tutela por ellos presentada contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 16 de abril de 2020. [2] Ana María Peña González, Sonia Rosa González Rodríguez, Carlos Arturo Peña Dimare, Orlando Manuel Peña Dimare y Miriam Esther Peña Dimare. [3] Folios 1 a 17. [4] Ana María Peña González, Sonia Rosa González Rodríguez, Carlos Arturo Peña Dimare, Orlando Manuel Peña Dimare y Miriam Esther Peña Dimare. [5] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [6] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [7] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [8] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [9] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [10] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [11] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [12] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [13] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [14] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [15] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [16] Al presentar demanda ejecutiva cuyo título de recaudo era una condena impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo e interponer los recursos que consideró procedentes para impugnar la decisión de negar la medida cautelar de embargo, de manera que, el mismo Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió no reponer a través de la providencia 12 de abril de 2019; y, por su parte, la sala plena de la sección tercera del Consejo de Estado rechazó por improcedente el recurso de alzada. [17] Si bien es cierto, en el presente asunto se cuestiona el proveído de 18 de marzo de 2019 con el que se negó el decreto de la medida cautelar de embargo, no se puede desconocer que tal decisión fue impugnada a través de los recursos de reposición y apelación, este último que fue resuelto, mediante el proveído de 29 de enero de 2020, emitido por la sala plena de la sección tercera del Consejo de Estado, respecto del cual no hay cuestionamiento de fondo pero representa la fecha a partir de la cual quedó en firme el pronunciamiento cuestionado.
Razón por la cual se cumple el requisito de inmediatez, pues transcurrió menos de 1 mes desde la fecha mencionada hasta el momento en el que se interpuso la presente acción de tutela, el 12 de febrero de 2020. [18] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [19] Folio 154 reverso del cuaderno del Consejo de Estado. [20] Folio 155 reverso del cuaderno del Consejo de Estado. [21]Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. [22]En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. [23] Precedente Vertical. [24]Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T- 292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. [25] En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. [26] Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra.
Expediente 2017-01581. Actor: Ramiro Alfonso Oliveros Ávila Vs. Tribunal Administrativo del Cesar. [27] Consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Expediente 20107-00112 (3679- 2014). Actor: Miguel Segundo González Castañeda Vs- Fonpremag.