ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / INASISTENCIA A LA AUDICIENCIA DE CONCILIACIÓN / OMISIÓN DEL JUEZ DE OTORGAR EL PLAZO DE 15 DÍAS AL COMITÉ DE CONCILIACIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA - Debió alegarse en el trámite del proceso ordinario / OMISIÓN DE LAS PARTES PARA RECURRIR LA PROVIDENCIA QUE PROGRAMÓ LA AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN La Sala encuentra que la solicitud de amparo presentada por el Departamento de Bolívar tiene como fin la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
La accionante considera que el juzgado rechazó la excusa de su apoderada con base en que el artículo 192 del CPACA no preveía la posibilidad de justificar su inasistencia, interpretación que considera vulneradora de sus derechos fundamentales por cuanto debió aplicar por analogía las normas sobre conciliación judicial y el Código General del Proceso, y con ello, debió haber aceptado la justificación presentada por la apoderada de la entidad.
No obstante, la Sala encuentra que el a quo centró la discusión en la aplicación del término de 15 días para que el comité de conciliación se reuniera y adoptara la decisión sobre el acuerdo conciliatorio. Para el tribunal, el no garantizar dicho término a las partes constituyó un defecto procedimental absoluto. Y, en relación con el tema de la excusa, afirmó el tribunal que, en materia de conciliación, el artículo 22 de la Ley 640 de 2001, el 180 del C.P.A.C.A. y el 18 del Decreto 1716 de 2009 permitía aceptar la excusa por la inasistencia, de modo que la excusa presentada por la representante del Departamento de Bolívar debió haber sido tenida por el juez como suficiente y reprogramar la audiencia de conciliación. (…) Para la Sala, el argumento del término de 15 días señalado por el a quo no cumple con el requisito de subsidiariedad de la tutela contra providencia judicial, en razón a que tal argumento debió haber sido alegado en su oportunidad por las partes.
Si las partes no estaban de acuerdo con la fecha programada para la audiencia de conciliación, debieron interponer los recursos contra dicha decisión. No resulta procedente entonces que el juez de tutela entre a verificar actuaciones procesales sobre las cuales las partes no presentaron objeción en proceso ordinario ni fue planteado en el escrito de tutela, pues la accionante no advirtió inconformidad respecto del auto que citó audiencia de conciliación. En tal sentido, el amparo ordenado por dicho defecto será revocado toda vez que el objeto de tutela no versó sobre este asunto y no se cumple con el requisito de subsidiaridad.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / INASISTENCIA A LA AUDICIENCIA DE CONCILIACIÓN / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LA JUSTIFICACIÓN DE LA INASISTENCIA A LA AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN - Al no reunir los requisitos previstos en la normativa / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Ahora bien, la accionante sostiene que el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena vulneró el debido proceso a la entidad territorial al rechazar la excusa por la inasistencia a la audiencia de conciliación previa a la concesión del recurso de apelación, presentada por la apoderada del departamento.
Revisada la actuación procesal, según las pruebas aportadas con el escrito de tutela, la Sala encuentra que el juzgado no incurrió en la irregularidad procesal que refiere la accionante, toda vez que las decisiones enjuiciadas que declararon desierto el recurso de apelación y resolvieron la solicitud de reprogramación de la audiencia con fundamento en una excusa médica, tuvieron como fundamento el artículo 192 del CPACA, norma que resultaba aplicable al caso.
(…) [En efecto,] la Sala encuentra que el soporte presentado por la apoderada para sustentar la inasistencia a la audiencia no demuestra que haya sufrido una caída, como lo señaló en el escrito allegado al juzgado y tampoco evidencia que hubiera estado incapacitada. En cambio, muestra un plan de cuidados a través de terapia física, sin que ello en sí mismo sea un hecho constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito que sirva para excusarla de acudir a la audiencia programada.
(…) Al no evidenciarse incapacidad, la abogada podía informar su situación particular al juzgado, con el fin de que la audiencia fuera aplazada. También se observa falta de diligencia por parte del Departamento de Bolívar, pues de acuerdo con el escrito de tutela ellos fueron informados de la situación por su apoderada y no informaron dicha situación al juzgado ni concedieron poder a otro profesional del derecho para que los representara en la diligencia. Por lo anterior, la Sala no encuentra que la decisión del juzgado de rechazar la excusa presentada por la apoderada y declarar desierto el recurso, dada la falta de asistencia a la audiencia de conciliación, haya vulnerado los derechos fundamentales del Departamento de Bolívar, puesto que esa es la sanción que dispone el artículo 192 del CPACA.
De acuerdo con lo expuesto, no se evidencia vulneración a los derechos fundamentales de la accionante porque el juzgado valoró la excusa presentada por su apoderada, y de manera razonable consideró que la misma no era constitutiva de caso fortuito o fuerza mayor. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 192 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 22 / DECRETO 1716 DE 2009 - ARTÍCULO 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-33-000-2020-00335-01(AC) Actor: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Demandado: JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CARTAGENA Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 28 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y, Acuerdo 080 de 2019 de esta Corporación, puesto que la impugnación se dirige contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo en primera instancia. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 20 de abril de 2020 el apoderado judicial del Departamento de Bolívar solicitó la protección de los derechos fundamentales de la entidad territorial al debido proceso, a la doble instancia, a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, al derecho de defensa y al acceso a la administración de justicia, que en su concepto fueron vulnerados por los autos del 21 de junio y 31 de julio de 2019 proferidos por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena, en los cuales se rechazó la excusa por la inasistencia a la audiencia de conciliación previa a la concesión del recurso de apelación, presentada por la apoderada de la accionante, y declaró desierto el recurso.
Estas acutaciones fueron surtidas en el proceso de reparación directa radicado bajo el No. 13001333301220130041900. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: << 6.1. TUTELAR los derechos fundamentales de mi representado al DEBIDO PROCESO, LA DOBLE INSTANCIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL, DERECHO DE DEFENSA, y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. 6.2.
DECLARAR que las providencias de fecha 21 de junio de 2019 y del 31 de julio de 2019, adoptadas en el proceso Radicado 13001333301220130041900, de JUAN ESTEBAN TEJEDOR ELLES contra EL DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, violaron los derechos fundamentales de mi representado, señalados en el numeral anterior. 6.3. ORDENAR las medidas necesarias orientadas al amparo de los derechos fundamentales de mi representado.
Se disponga lo necesario para que se declare nulo todo lo actuado y se señale nueva fecha para la audiencia de conciliación previa al recurso de apelación, o en su defecto, por venir debida y oportunamente sustentado, se conceda el recurso de apelación. >> B. Hechos 3.- La solicitud de tutela se basó en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El señor Juan Esteban Tejedor Elles y sus familiares interpusieron demanda, bajo el medio de control de reparación directa, contra la Nación – Ministerio de Transporte, INVIAS, Agencia Nacional de Infraestructura, Departamento de Bolívar y el municipio de Mahates.
El proceso se tramitó ante el Juez Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena con radicado 13001-33-33-012-2013-00419-00. 3.2.- Mediante sentencia de 20 de marzo de 2019 el juzgado accedió parcialmente a las pretensiones de los demandantes. El 8 de abril de 2019 la abogada Martha Patricia Barrios Palencia, apoderada del Departamento de Bolívar interpuso recurso de apelación en contra del fallo. 3.3.- Mediante auto del 5 de junio de 2019 el juzgado fijó para el día 21 de junio del mismo mes la celebración de la audiencia de que trata el artículo 192 del C.P.A.C.A. En el mismo auto, el juez advirtió de la obligatoriedad de la asistencia a tal diligencia so pena de declarar desierto el recurso interpuesto. 3.4.- El 21 de junio de 2019 se llevó a cabo la precitada audiencia. Una vez instalada la audiencia, se dejó constancia de la inasistencia de la apoderada del Departamento de Bolívar.
En consecuencia, el juez declaró fallida la conciliación exigida por ley, declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Bolívar y concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 3.5.- El 27 de junio de 2019 la apoderada del Departamento de Bolívar allegó una excusa por su inasistencia a la audiencia de conciliación previa.
Sustentó su excusa en una caída sufrida el 19 de junio de 2019, que la obligó a acudir al médico y tal situación imposibilitó su regreso al país para participar de la audiencia en cuestión. Con la excusa de inasistencia manifestó que la entidad que representaba no tenía ánimo conciliatorio en el proceso de reparación directa donde participaba.
Igualmente afirmó que “quien no asiste a la audiencia tiene derecho a justificar su inasistencia por aplicación analógica del numeral 7 del artículo 9 del Decreto 1716 de 2009, según el cual, las circunstancias constitutivas del caso fortuito o fuerza mayor son causas que justifican la inasistencia a la audiencia de conciliación si se presenta la correspondiente excusa dentro de los tres (3) días siguientes”. 3.6.- En auto del 31 de julio del 2019 el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena concluyó que las excusas presentadas por la apoderada del ente territorial no revertían las consecuencias contenidas en el artículo 192 del CPACA. 3.6.1.- Frente a la aplicación analógica del numeral 7 del artículo 9 del Decreto 1716 de 2009, el juzgado consideró que su aplicación no era procedente toda vez que dicha norma regula lo concerniente a la conciliación extrajudicial, y por lo tanto, la norma aplicable a este caso es el artículo 192 del CPACA, el cual contempla como consecuencia de la inasistencia a la audiencia de conciliación, la declaratoria de desierto del recurso.
Por lo anterior, el juez consideró que solo era posible reprogramar la audiencia si antes de su realización el interesado alegaba una justa causa para no poder comparecer en la fecha y hora programada; sin embargo, según lo establecido por el juez, una excusa posterior a la realización de la audiencia de conciliación no revierte las consecuencias que expresamente trae la norma constitutiva de la declaratoria de desierto del recurso interpuesto. 3.6.2.- Finalmente señaló que, en gracia de discusión, la excusa presentada por la apoderada del departamento no tenía la calidad de fuerza mayor, porque los hechos habían sucedido dos días antes de la diligencia judicial y tenía la posibilidad de comunicar tal situación a su representada para que esta pudiera acudir mediante otro apoderado; sostuvo que, incluso, la apoderada habría podido informar al despacho por correo electrónico sobre su caída, y solicitar la reprogramación de la audiencia. 3.7.- La abogada interpuso recurso de apelación contra del auto del 31 de Julio de 2019.
Sostuvo que con esta decisión el juzgado había violado el derecho al debido proceso, a la doble instancia y al acceso a la administración de justicia del ente territorial. Indicó que el derecho constitucional predicaba la supremacía del derecho sustancial sobre las formalidades, por lo que se debía atender su petición y tener como suficiente la excusa presentada con aplicación del Decreto 1716 de 2009. 3.8.- En proveído del 25 de noviembre de 2019 el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena advirtió que el auto recurrido no era susceptible de ser apelado; por esta razón, imprimió trámite de reposición y decidió rechazarlo.
Al decidir la reposición, el juzgado mantuvo los argumentos expuestos en el auto del 31 de julio de 2019, y señaló que la excusa presentada por la apoderada del departamento no constituía una ausencia justificada, ni cumplía con las exigencias de una fuerza mayor. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La entidad accionante manifestó que los autos proferidos por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena del 21 de junio y 31 de julio de 2019 vulneraron sus derechos fundamentales por las siguientes razones: 4.1.- En los autos acusados existió un exceso ritual manifiesto por un apego extremo y una aplicación mecánica de la norma que imposibilitaba la aplicación material de la justicia y desconocía la supremacía del derecho material sobre el sustancial; además, sostuvo que existía una violación directa a la Constitución, puesto que los autos acusados eran <<decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales>>. 4.2.- La providencia cuestionada desconoció que el derecho constitucional imponía el deber de respetar el debido proceso, la doble instancia y el principio constitucional de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, derechos todos que resultaron vulnerados con la decisión proferida, puesto que el recurso de apelación <<fue presentado y sustentando en la debida oportunidad, sin que fuera posible acudir a la audiencia por circunstancias médicas que lo impidieron>>. 4.3.- Las normas sobre conciliación judicial o prejudicial y el mismo Código General del Proceso prevén la posibilidad para la parte ausente en la diligencia de conciliación, de presentar excusas ante su inasistencia; con base en lo anterior, sostuvo que no encontraba razón para que, teniendo la posibilidad legal de emplear una forma más garantista de los derechos y principios constitucionales, se empleara precisamente la más restrictiva. 4.4.- Sostuvo que el análisis debió recaer sobre el supuesto de la ausencia justificada, no regulada por este código; por lo tanto, se debía acudir a la remisión normativa que permite la posibilidad de excusarse de cualquier audiencia, o, como se dijo anteriormente, a la aplicación por analogía de las normas que se indicaron en el escrito de excusa presentado 4.5.- Aseguró que la inasistencia a la diligencia fue debidamente justificada, y que lo procedente era aceptar la excusa y reprogramar la fecha de la audiencia de conciliación. No aceptar la justificación y declarar desierto el recurso configuró un exceso ritual manifiesto.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- Accionado 5.1.- Señaló que la excusa presentada por la apoderada del Departamento de Bolívar no era constitutiva de fuerza mayor, toda vez que el evento alegado no sucedió el mismo día de la audiencia, sino dos días antes; anotó que la apoderada tuvo tiempo suficiente para comunicar la situación a la entidad que representa, para que esta designara a otro apoderado que la asistiera en la diligencia o, incluso, pudo solicitar el aplazamiento de la audiencia. Sin embargo, no lo hizo. 6.- Tercero con interés 6.1.- El señor Juan Esteban Tejedor Elles fue vinculado al trámite por tener interés legítimo al ser demandante dentro del proceso de reparación directa; no obstante, guardó silencio.
E. Providencia impugnada 7.- El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 28 de abril de 2019 amparó los derechos fundamentales de la parte actora en atención a los siguientes argumentos: 7.1.- Consideró que el Juez Doce Administrativo de Cartagena no le otorgó al Comité de Conciliación del Departamento de Bolívar el término de 15 días estipulado en el artículo 18 del decreto 1716 de 2009. 7.2.- Hizo un recuento breve acerca del significado y operatividad que la Corte Constitucional ha establecido respecto del caso fortuito y la fuerza mayor, recalcando que deben cumplir los requisitos de ser irresistibles, imprevisibles y ser originados por un hecho externo. Resaltó, adicionalmente, que <<para imponer cualquier sanción establecida en la ley, debe realizarse una ponderación de la responsabilidad que en ningún momento puede ser objetiva, pues el juez no puede convertirse en un autómata al momento de sancionar, debiendo valorar las circunstancias de tiempo, modo y lugar relevantes para el caso específico>>. 7.3.- Respecto al artículo 192 del CPACA, reiteró la obligatoriedad de la parte recurrente a la asistencia de la audiencia de conciliación so pena de declararse desierto el recurso de apelación interpuesto.
Sin embargo, en materia de conciliación, el artículo 22 de la Ley 640 de 2001, el 180 del CPACA y el 18 del Decreto 1716 de 2009 permitían aceptar la excusa por inasistencia de la representante del Departamento de Bolívar como suficiente y proceder a la reprogramación de la audiencia de conciliación controvertida. 7.4.- Consideró el tribunal que el juzgado había incurrido en un defecto procedimental absoluto, porque actuó completamente al margen del procedimiento establecido en el Decreto Nacional 1716 de 2009 (el cual –se insiste- se aplica por similitud ante vacíos legales), que regula el tema conciliatorio.
El juzgado no respetó el término de 15 días hábiles que se debe otorgar a la entidad para que su Comité de Conciliación se reúna a estudiar y decidir sobre la posibilidad de solucionar la litis por esa vía. 7.5.- Para el tribunal, la actuación de la accionada vulneró los derechos fundamentales alegados por declarar improcedente la solicitud de reprogramación de la audiencia de conciliación post-sentencia condenatoria, debido a que se le cercenó al Comité de Conciliación de la entidad el plazo de 15 días hábiles para que se pronunciara oportunamente sobre la conciliación. 7.6.- En este sentido, dejó sin efectos las providencias cuestionadas proferidas por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena y ordenó rehacer la audiencia de que trata el precepto 192 del CPACA, cumpliendo con el plazo descrito en la normatividad antes mencionada, dentro del término de diez (10) días.
No obstante, al estar suspendidos los términos judiciales por parte del Consejo Superior de la Judicatura, el cumplimiento de la orden de tutela quedó supeditada al levantamiento de la suspensión adoptada. F. Impugnación 8.- El 15 de mayo de 2020 el apoderado de la señora Yadelis Vásquez Pantoja solicitó la nulidad de todo lo actuado en el trámite de la tutela porque no se les notificó del trámite de la misma pese a ser demandantes en el proceso de reparación directa, pues su proceso, que había iniciado en otro despacho judicial, fue acumulado con el del señor Juan Esteban Tejedor Elles. 8.1.- El 20 de mayo de 2020 impugnó el fallo y sostuvo que no conocía el escrito de tutela ni las consideraciones de la sentencia. Dicho recurso fue concedido- Para tal efecto, el tribunal tuvo como notificada la sentencia por conducta concluyente desde el 15 de mayo de 2020 y, por lo tanto, consideró que la impugnación se interpuso en término. Además, afirmó que el proceso quedaba saneado. 8.2.
Posteriormente, la impugnante aportó escrito mediante el cual procedió a sustentar la impugnación, así: 8.2.1.- A pesar de que el tribunal sostuvo que la convocatoria a audiencia de conciliación no respetó el término de 15 días previsto en el artículo 18 del Decreto 1716 de 2009, era deber de las partes interponer recurso de reposición contra el auto que citó a dicha audiencia, si se consideraba que no se había otorgado el tiempo suficiente.
También manifestó que si cualquier apoderado de la entidad hubiera asistido a la audiencia y hubiera solicitado el aplazamiento, seguramente se hubiera aplazado la diligencia. Al no haberse agotado los recursos ordinarios, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 8.2.2.- Aseguró que el artículo 192 del CPACA no contemplaba la posibilidad de presentar justificaciones por inasistencia. Sin embargo, en aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 180 de la misma normatividad, solo era posible reprogramar la audiencia cuando antes de la celebración el interesado alegara una justa causa para no asistir y, que una excusa posterior solo surtía efectos ante a ocurrencia de un evento constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito. 8.2.3.- Refirió que en la sentencia se afirmó que el asunto revestía de relevancia constitucional porque el auto acusado ponía fin al proceso, sin embargo, el auto de 31 de julio de 2019 no tenía estos efectos.
En este caso la providencia que cumplía tal fin era el Auto No. 0679 AS de 21 de junio de 2019 (acta de audiencia de conciliación). Aseguró que la apoderada judicial interpuso recurso de apelación contra el auto que negó su justificación y, en estricto sentido, debía hacerlo contra el auto de 21 junio de 2019 que declaró desierto el recurso.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA G. Cuestión previa. Saneamiento de nulidades 9.- Destaca la Sala que la señora Yadelis Vásquez Pantoja (parte demandante en el proceso ordinario) solicitó la nulidad de lo actuado y el tribunal negó dicha solicitud. Sin embargo, el tribunal concedió el recurso de impugnación tomando como fecha de notificación del fallo de primera instancia el 15 de mayo de 2020, momento en el cual solicitó la nulidad. 9.1.- Advierte la Sala que el Departamento de Bolívar descorrió el traslado de la solicitud de nulidad oponiéndose a la misma.
Dicha solicitud de nulidad fue negada, pero se concedió el recurso de impugnación. Esta última decisión no fue recurrida por las partes. 9.2.- De la revisión del expediente de tutela, la Sala encuentra que, en el auto admisorio, el tribunal omitió vincular a Yadelis Vásquez Montoya como tercero interesado. Esta omisión le impidió ejercer efectivamente su defensa, pues se pretermitió la posibilidad de pronunciarse frente a los hechos del escrito de tutela.
Tampoco obra nota de notificación de la sentencia de primera instancia, con el fin de sustentar debidamente su impugnación. 9.3.- En este caso, la participación de los terceros resulta necesaria para que puedan ejercer su derecho de defensa ante las modificaciones que se puedan ordenar por parte del juez de tutela al trámite del proceso ordinario.
Por lo tanto, el juez de tutela debe procurar por la vinculación a la actuación de todos los terceros que puedan tener un interés en el resultado del proceso. 9.4.- La vinculación de los terceros al trámite de la acción de tutela, se hace con el fin de garantizar el derecho al debido proceso y defensa a las personas <<que puedan estar comprometidas en la afectación ius fundamental y en el cumplimiento de una eventual orden de amparo (…)>>.[1] 9.5.- La Corte Constitucional ha señalado que los terceros con interés son aquellos que no tienen la condición de parte pero pueden resultar afectados por el fallo que se profiera, por lo que el interés que les asiste los legitima para actuar en el proceso con el fin de que se les asegure la protección de sus derechos.[2] 9.6.- También precisa la Corte que <<la falta de citación de los terceros con interés legítimo en el proceso de tutela, genera una nulidad saneable de toda la actuación surtida, en aras de lograr con ello el respeto y la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa judicial, al igual que la plena vigencia del principio de publicidad de las actuaciones de las autoridades del Estado>>[3] 9.7.- Por consiguiente, el tribunal debió haber vinculado a la señora Yadelis Vásquez Montoya.
No hacerlo genera un vicio de nulidad insubsanable. No obstante, la Sala advierte que la señora Yadelis Vásquez Montoya aceptó ser notificada por conducta concluyente y presentó recurso de impugnación, con lo cual convalidó la actuación procesal. 9.8.- Teniendo en cuenta lo anterior, y que las partes no se opusieron al trámite, la Sala tendrá por saneada la nulidad procesal invocada por el tercero interesado.
De esta manera, al encontrar que se ha garantizado el derecho de defensa de la señora Vásquez Pantoja, se procederá a desatar el recurso. 9.9.- Al momento de impugnar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, la señora Yadelis Vásquez Pantoja no sustentó el recurso porque no conocía el fallo. Al respecto la Sala debe aclarar que de tiempo atrás y de manera uniforme, la Corte Constitucional[4] ha señalado que la impugnación de los fallos de tutela no requiere sustentación. No obstante, en el trámite de esta instancia la impugnante allegó escrito sustentando la impugnación. Aunque en principio este escrito no puede ser tenido en cuenta por haber sido presentado por fuera del término legal, por las particularidades del caso se procederá a su revisión. H. Cumplimiento de requisitos de procedencia 10.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 10.1.- El asunto es de relevancia constitucional, toda vez que la litis se dirige a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la doble instancia, a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, al derecho de defensa y al acceso a la administración de justicia accionante, con ocasión de los autos del 21 de junio y 31 de julio de 2019 proferidos por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena, en los cuales rechazó la excusa por la inasistencia a la audiencia de conciliación previa a la concesión del recurso de apelación, presentada por la apoderada de la accionante, y declaró desierto el recurso. 10.2.- Por otra parte, los autos cuestionados fueron recurridos por la accionante, sin que proceda ningún recurso ordinario o extraordinario, por lo que la Sala encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad. 10.3.- El requisito de inmediatez se cumplió, toda vez que la providencia que resolvió la reposición interpuesta contra el auto de 31 de julio de 2019 fue proferida el 25 de noviembre de 2019 y la tutela se presentó el 20 de abril de 2020, se concluye que fue presentada dentro del plazo razonable fijado por la jurisprudencia[5] para ello. 10.4.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como el derecho afectado. 10.5.- La acción de tutela se dirige contra un auto que declaró desierto el recurso de apelación y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 11.- Satisfechos los requisitos generales, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la señora Yadelis Vásquez Pantoja.
En tal sentido, revocará la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, negará el amparo de derechos fundamentales invocado por la entidad accionante, por las siguientes razones: 11.1.- La Sala encuentra que la solicitud de amparo presentada por el Departamento de Bolívar tiene como fin la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
La accionante considera que el juzgado rechazó la excusa de su apoderada con base en que el artículo 192 del CPACA no preveía la posibilidad de justificar su inasistencia, interpretación que considera vulneradora de sus derechos fundamentales por cuanto debió aplicar por analogía las normas sobre conciliación judicial y el Código General del Proceso, y con ello, debió haber aceptado la justificación presentada por la apoderada de la entidad. 11.2.- No obstante, la Sala encuentra que el a quo centró la discusión en la aplicación del término de 15 días para que el comité de conciliación se reuniera y adoptara la decisión sobre el acuerdo conciliatorio.
Para el tribunal, el no garantizar dicho término a las partes constituyó un defecto procedimental absoluto. 11.3.- Y, en relación con el tema de la excusa, afirmó el tribunal que en materia de conciliación, el artículo 22 de la Ley 640 de 2001, el 180 del C.P.A.C.A. y el 18 del Decreto 1716 de 2009 permitía aceptar la excusa por la inasistencia, de modo que la excusa presentada por la representante del Departamento de Bolívar debió haber sido tenida por el juez como suficiente y reprogramar la audiencia de conciliación. 11.4.- La impugnante considera que frente al primer punto, era deber de las partes interponer recurso de reposición contra el auto que citó a dicha audiencia si se consideraba que no se había otorgado el tiempo suficiente, y no lo hicieron.
Al no haberse agotado los recursos ordinarios, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 11.5.- Con relación al segundo punto, afirma que el artículo 192 del CPACA no contemplaba la posibilidad de presentar justificaciones por inasistencia. Sin embargo, en aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 180 de la misma normatividad, solo era posible reprogramar la audiencia cuando antes de la celebración el interesado alegara una justa causa para no asistir y que una excusa posterior solo surtía efectos ante la ocurrencia de un evento constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito, lo cual no ocurrió, pues la justificación del departamento no se enmarca en los supuestos mencionados.
De ahí que la decisión del juzgado fue acertada. 11.6.- Para la Sala, el argumento del término de 15 días señalado por el a quo no cumple con el requisito de subsidiariedad de la tutela contra providencia judicial, en razón a que tal argumento debió haber sido alegado en su oportunidad por las partes. Si las partes no estaban de acuerdo con la fecha programada para la audiencia de conciliación, debieron interponer los recursos contra dicha decisión. No resulta procedente entonces que el juez de tutela entre a verificar actuaciones procesales sobre las cuales las partes no presentaron objeción en proceso ordinario ni fue planteado en el escrito de tutela, pues la accionante no advirtió inconformidad respecto del auto que citó audiencia de conciliación. 11.7.- En tal sentido, el amparo ordenado por dicho defecto será revocado toda vez que el objeto de tutela no versó sobre este asunto y no se cumple con el requisito de subsidiaridad. 12.- Ahora bien, la accionante sostiene que el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena vulneró el debido proceso a la entidad territorial al rechazar la excusa por la inasistencia a la audiencia de conciliación previa a la concesión del recurso de apelación, presentada por la apoderada del departamento. 12.1.- Revisada la actuación procesal, según las pruebas aportadas con el escrito de tutela, la Sala encuentra que el juzgado no incurrió en la irregularidad procesal que refiere la accionante, toda vez que las decisiones enjuiciadas que declararon desierto el recurso de apelación y resolvieron la solicitud de reprogramación de la audiencia con fundamento en una excusa médica, tuvieron como fundamento el artículo 192 del CPACA, norma que resultaba aplicable al caso. 12.2.- Según la norma citada[6], la consecuencia que sufre la parte que no asiste a la audiencia, es la declaratoria de desierto del recurso.
Sobre el particular, la Sala encuentra que según lo expuesto en el auto del 21 de junio de 2019, el juzgado adelantó la audiencia de conciliación. Sin embargo, como el departamento no acudió a dicha audiencia, el juzgado declaró desierto el recurso. Esta decisión no viola el debido proceso en tanto que la declaratoria de desierto del recurso es la consecuencia legal por la inasistencia a la audiencia. 12.3.- Ahora bien, el artículo 192 del CPACA no contempla la posibilidad de justificar la inasistencia, de ahí que el argumento del juez para negar la justificación presentada por la abogada del Departamento de Bolívar con posterioridad a ella resulta plausible, y acorde con lo establecido en dicha norma. 12.4.- Para el juzgado sólo era posible reprogramar la audiencia si antes de su realización el interesado alegaba una justa causa para no poder comparecer en la fecha y hora programada; sin embargo, una excusa posterior a la realización de la audiencia de conciliación no revierte las consecuencias que expresamente trae la norma constitutiva de la declaratoria de desierto del recurso interpuesto. 12.5.- La accionante considera que el juzgado debió aplicar por analogía el numeral 7º del artículo 9º del Decreto 1716 de 2009[7] y el artículo 180 del CPACA[8] que contemplan la posibilidad de justificar la inasistencia a la audiencia de conciliación extra judicial en materia contencioso administrativa, en el primer caso y, de audiencia inicial en el segundo. 12.6.- El juzgado consideró que no era posible aplicar por analogía dichas normas.
Sin embargo, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada mediante auto del 31 de julio de 2019 valoró la excusa presenta por la apoderada del Departamento de Bolívar y encontró que el hecho por el cual la abogada del departamento no asistió a la audiencia no constituía fuerza mayor o caso fortuito. Análisis que contempla el numeral 7º del artículo 9º del Decreto 1716 de 2009[9] y el artículo 180 del CPACA.
Si bien el juzgado no las aplicó por analogía, sí tuvo en cuenta el contenido normativo de las mismas para negar la justificación presentada por la accionante. 12.7.- Por otra parte, revisado el auto de 25 de noviembre de 2019 (que resolvió la reposición), la Sala encuentra que el juzgado valoró la excusa presentada por la apoderada del departamento, a la luz de las referidas normas, y no encontró que aquella justificara la inasistencia del departamento a la audiencia de conciliación, puesto que, los hechos y las circunstancias manifestadas no constituían fuerza mayor o caso fortuito.
Como el accidente que la abogada sufrió ocurrió dos días antes de la audiencia, el juzgado consideró que la abogada pudo haber solicitado vía correo electrónico el aplazamiento de la audiencia e informar al departamento para la designación de otro apoderado. 12.8.- El Departamento de Bolívar sostiene que la excusa presentada era suficiente para aceptar la justificación. No obstante, la Sala encuentra que el soporte presentado por la apoderada para sustentar la inasistencia a la audiencia no demuestra que haya sufrido una caída, como lo señaló en el escrito allegado al juzgado y tampoco evidencia que hubiera estado incapacitada.
En cambio, muestra un plan de cuidados a través de terapia física, sin que ello en sí mismo sea un hecho constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito que sirva para excusarla de acudir a la audiencia programada. 12.9.- Al no evidenciarse incapacidad, la abogada podía informar su situación particular al juzgado, con el fin de que la audiencia fuera aplazada.
También se observa falta de diligencia por parte del Departamento de Bolívar, pues de acuerdo con el escrito de tutela ellos fueron informados de la situación por su apoderada y no informaron dicha situación al juzgado ni concedieron poder a otro profesional del derecho para que los representara en la diligencia. 12.10.- Por lo anterior, la Sala no encuentra que la decisión del juzgado de rechazar la excusa presentada por la apoderada y declarar desierto el recurso, dada la falta de asistencia a la audiencia de conciliación, haya vulnerado los derechos fundamentales del Departamento de Bolívar, puesto que esa es la sanción que dispone el artículo 192 del CPACA[10]. 13.- De acuerdo con lo expuesto, no se evidencia vulneración a los derechos fundamentales de la accionante porque el juzgado valoró la excusa presentada por su apoderada, y de manera razonable consideró que la misma no era constitutiva de caso fortuito o fuerza mayor.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia de 28 de abril de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, NIÉGUESE el amparo de los derechos fundamentales solicitado por el Departamento de Bolívar.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito, de conformidad con lo establecido en el Drecreto 2591 de 1991.
TERCERO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación.
CUARTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Corte Constitucional, Auto 065 de 2010. [2] Corte Constitucional, Auto 027 de 1997. [3] Ibídem. [4] Corte Constitucional, auto A050-97, A045-98, A114-08. [5] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [6] Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso. [7] Decreto 1716, artículo 9.: << (…) 7. Cuando circunstancias constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito impidan a alguno de los interesados acudir a la correspondiente sesión, deberá informarlo así dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que debió celebrarse la audiencia>>. [8] Ley 1437 de 2011, artículo 180.
AUDIENCIA INICIAL: (…) El juez podrá admitir aquellas justificaciones que se presenten dentro de los tres (3) días siguientes a la realización de la audiencia siempre que se fundamenten en fuerza mayor o caso fortuito y solo tendrán el efecto de exonerar de las consecuencias pecuniarias adversas que se hubieren derivado de la inasistencia. (…)>>. [9] Decreto 1716, artículo 9.: << (…) 7.
Cuando circunstancias constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito impidan a alguno de los interesados acudir a la correspondiente sesión, deberá informarlo así dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que debió celebrarse la audiencia>>. [10] Lay 1437, artículo 192: <<Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.>>