ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / MODIFICACIÓN DEL POT EN EL USO DE SUELOS EN EL TERRITORIO DE GIRÓN SANTANDER - No fue debidamente publicado / CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD DE LA DEMANDA - A partir de la notificación o publicación del acto objeto de controversia / DEFECTO FÁCTICO - Inadecuada valoración probatoria / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [La Sala observa que, en el presente asunto,] [e]l accionante manifestó que el Tribunal incurrió en los defectos fáctico y sustantivo porque no existió prueba que sustentara la declaración de caducidad contada a partir de la expedición del Decreto 237 de 2001, pues no se evidenció prueba de la notificación del POT de 2001, conforme lo dispuso el artículo 43 del CCA.
(…) La Sala amparará los derechos fundamentales del accionante, por cuanto la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico al declarar la caducidad de la acción, teniendo como fecha inicial para el conteo la expedición del POT de Girón, sin señalar prueba de la notificación de este, conforme lo indica el artículo 43 del CCA.
(…) [En efecto,] [l]a autoridad judicial accionada manifestó que la caducidad de la acción se contaba a partir de la expedición del POT, pero el accionante, por el contrario, arguyó que el término de caducidad se debía contar desde el momento en que efectivamente se conoció de dicha decisión, es decir, el 17 de febrero de 2006, fecha en la cual la Alcaldía le informó sobre el cambio de uso de suelo del predio en cuestión, máxime porque el POT nunca se notificó conforme lo dispuesto en el artículo 43 del CCA, sino que la Alcaldía afirmó que fijó en la cartelera de la Secretaría General su publicación, sin referir la fecha en que lo hizo.
(…) En consecuencia, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico al realizar una afirmación sin un sustento probatorio de la publicación del Decreto 237 del 2 de agosto de 2001 en el Diario Oficial, más aún cuando en la apelación dentro del proceso ordinario se señaló tal irregularidad por parte de la Alcaldía y se aclaró que esa era la razón por la cual solo conocieron de lo dispuesto en el POT hasta el 17 de febrero de 2006, cuando se informó el cambio de uso de suelo al accionante.
(…) Así las cosas, la Sala amparará el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, particularmente en lo referente a la declaración de la caducidad que tuvo como fundamento una fecha de inicio que no contaba con una prueba, o de la cual no se hizo alusión dentro de la sentencia acusada. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02360-00(AC) Actor: LUIS ALBERTO OLMOS MIER Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Procede la Sala a decidir la solicitud de amparo interpuesta por el señor Luis Alberto Olmos Mier contra la providencia proferida por el Consejo de Estado–Sección Tercera – Subsección C. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 2 de junio de 2020 el señor Luis Alberto Olmos Mier interpuso acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, “en conexidad con la dignidad humana y la indemnización integral”, que consideró vulnerados con la decisión de caducidad declarada por el Consejo de Estado –Sección Tercera – Subsección C, mediante providencia del 26 de agosto de 2019, dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 2008-00104-01. 2.- Como amparo constitucional, el accionante elevó las siguientes peticiones: << 1.
Que se me ampare los derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia. 2. Dejar sin efectos la sentencia proferida el día veintiséis (26) de agosto del año 2019 en el proceso con radicación número: 68001-23-31- 000-2008-00104-01(49244), por la Sala Tercera, Subsección C del Consejo de Estado. 3.
Ordenar a la Sala Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, que profiera una nueva sentencia, en la cual se haga una valoración adecuada de las pruebas, precedente judicial en el tema de acuerdo a las reglas jurisprudenciales vigentes a la presentación de la demanda>>. B. Hechos El accionante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.- El accionante y el señor Cesar Tulio Jaraba Yepes presentaron acción de reparación directa contra el municipio de Girón y la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB para que se les declarara administrativamente responsables por los perjuicios derivados de la modificación en el POT respecto al uso del suelo a un predio de su propiedad, pues de industrial paso a ser de uso residencial y forestal, causando depreciación del inmueble e impidiendo su enajenación. 4.- El Tribunal Administrativo de Santander conoció del asunto en primera instancia. Mediante sentencia del 25 de julio de 2013 declaró probada la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Girón. 5.- El Consejo de Estado– Sección Tercera – Subsección C confirmó la decisión anterior mediante providencia del 26 de agosto de 2019.
Consideró que el término de los dos años que indicaba la ley debió contarse a partir del 2 de agosto de 2001, cuando el Alcalde de Girón expidió el Decreto nº. 237 que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial-POT y asignó los usos del suelo para todos los sectores que conformaban el municipio y que pese a la interrupción que generó la solicitud de conciliación, la demanda se presentó extemporáneamente el 15 de febrero de 2008.
C. Fundamentos de la Vulneración 6.- En la solicitud de amparo el accionante señaló que la entidad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. El primero, toda vez que no tuvo en cuenta la certificación emitida por la Alcaldía de Girón, mediante la cual declaraba que el POT no se publicó, y en consecuencia dictó sentencia declarando la caducidad sin tener las pruebas suficientes para ello y, el segundo, por cuanto aplicó el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo sin prueba alguna de la publicación del POT. 7.- Adicionalmente, arguyó que no era razonable la demora en publicar el fallo acusado, pues la decisión fue proferida el 26 de agosto de 2019 y el edicto se fijó el 16 de enero de 2020.
D. Oposición 8.- El Consejo de Estado– Sección Tercera – Subsección C 8.1.- El magistrado ponente de la providencia acusada manifestó que las consideraciones esgrimidas en la providencia del 26 de agosto de 2019 eran suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado. 9.- Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB 9.1.- LA CDMB señaló que la acción de tutela era un mecanismo subsidiario, por lo que no le era dable al accionante acudir a este medio porque ya había tenido la oportunidad y los mecanismos procesales para defender sus derechos, y el juez natural, obrando bajo el principio de autonomía judicial ya había resuelto el problema jurídico planteado en la acción de reparación directa, mediante fallo que había hecho tránsito a cosa juzgada.
Agregó que el accionante no demostró la gravedad, urgencia y perjuicio irremediable que se le causó con la decisión, para efectos de que pudiera prosperar el estudio de su solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES 10.- Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala estudiará los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial conforme a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2]. 11.- La Sala evidencia que los requisitos se encuentran satisfechos, así: i) el accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la violación a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Adicionalmente, se alegaron los defectos fáctico y sustantivo, toda vez que el cómputo del término de caducidad se realizó a partir de la expedición del Decreto 237 del 2 de agosto de 2001, sin tener prueba de la notificación de este; iii) el accionante utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iv) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), comoquiera que la sentencia acusada se profirió el 26 de agosto de 2019, se notificó el 16 de enero de 2020 y la acción de tutela se presentó el 2 de junio de 2020, esto es, dentro del término de los 6 meses que ha precisado tanto esta Corporación[3] como la Corte Constitucional[4] y, v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 12.- Verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos frente a la procedencia de la tutela contra providencia judicial, la Sala procede a estudiar de fondo la solicitud de amparo presentada por el señor Luis Alberto Olmos Mier. 13.- El accionante manifestó que el Tribunal incurrió en los defectos fáctico y sustantivo porque no existió prueba que sustentara la declaración de caducidad contada a partir de la expedición del Decreto 237 de 2001, pues no se evidenció prueba de la notificación del POT de 2001, conforme lo dispuso el artículo 43 del CCA. 14.- En respuesta, la autoridad judicial accionada y la CDMB solicitaron que se negara la solicitud de amparo, manifestaron que la sentencia acusada contenía los argumentos suficientes para negar la tutela y que no se demostró perjuicio irremediable para acceder a su procedencia. 15.- La Sala amparará los derechos fundamentales del accionante, por cuanto la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico al declarar la caducidad de la acción, teniendo como fecha inicial para el conteo la expedición del POT de Girón, sin señalar prueba de la notificación de este, conforme lo indica el artículo 43 del CCA. 16.- La controversia gira en torno de la notificación del Decreto 237 del 2 de agosto de 2001, mediante el cual el Municipio de Girón (Santander) adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial que dispuso el desarrollo y la utilización del suelo en dicho territorio.
La autoridad judicial accionada manifestó que la caducidad de la acción se contaba a partir de la expedición del POT, pero el accionante, por el contrario, arguyó que el término de caducidad se debía contar desde el momento en que efectivamente se conoció de dicha decisión, es decir, el 17 de febrero de 2006, fecha en la cual la Alcaldía le informó sobre el cambio de uso de suelo del predio en cuestión, máxime porque el POT nunca se notificó conforme lo dispuesto en el artículo 43 del CCA, sino que la Alcaldía afirmó que fijó en la cartelera de la Secretaría General su publicación, sin referir la fecha en que lo hizo (anexo No. 2, C.ppal). 17.- En la sentencia del 26 de agosto de 2019 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó el término de caducidad a la luz del artículo 136 del CCA, y señaló lo siguiente: “Los demandantes adquirieron el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria nº. 300-277626 por escritura pública del 18 de abril de 2001 y lo vendieron el 15 de abril de 2009 (f. 282 y 283 c. 1).
El 2 de agosto de 2001, el Alcalde de Girón expidió el Decreto nº. 237 que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial-POT y asignó los usos del suelo para todos los sectores que conformaban el municipio (f. 107 c. 1). Como el POT fue adoptado por el Decreto nº. 237 del 2 de agosto de 2001, el término de dos años para intentar la demanda se debe contar a partir del día siguiente a la fecha de su expedición, esto es, el 3 de agosto de 2001 y vencía el 3 de agosto de 2003.
Como la demanda se instauró el 15 de febrero de 2008, según da cuenta el sello de recibido de la demanda ante la oficina judicial de Bucaramanga (f. 122 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Aunque la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 24 de noviembre de 2006 (f. 16 c. 1), esa circunstancia no suspendió el término para intentar la demanda, pues para ese momento ya había operado el fenómeno de caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia de primera instancia”. 18.- La Sala advierte que, de acuerdo con el numeral 8° del artículo 136 del CCA, en el caso de la reparación directa, la demanda << caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa >>. 19.- Es dable recordar que los Planes de Ordenamiento Territorial son actos administrativos de carácter general, que se notifican conforme lo dispuesto en el artículo 43 del CCA, esto es, que sean publicados “en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto”. 20.- Por otra parte, el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 reglamenta todo lo relacionado con la publicación de los actos administrativos generales y en tal virtud, sostiene que solo tras la publicidad del acto general en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. 21.- En consecuencia, si el accionante pretendía con la demanda de reparación directa la indemnización de perjuicios ocasionados por la modificación del uso industrial del suelo de la zona en la que se encontraba su inmueble por el de uso residencial y forestal, en principio debió observarse la caducidad a partir de la decisión que generó tal modificación, es decir con la adopción del POT; sin embargo, comoquiera que la vigencia y oponibilidad de dichos actos administrativos se hace efectiva con su publicidad y no con su expedición, es claro que debió analizarse si existía prueba o no de ello, pues revisado el expediente se encuentra que dentro del material probatorio no se allegó prueba de la notificación o publicación del POT de 2001, por lo que no se podía afirmar que a partir de la adopción del mismo comenzaba a surtir efectos, toda vez que la norma es clara en establecer que los actos administrativos de carácter general tienen como requisito su publicidad conforme lo dispone el artículo 43 del CCA.
Por otra parte, no hay otros medios de prueba que demuestren que el accionante se enteró antes de la respuesta del derecho de petición. 22.- En consecuencia, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico al realizar una afirmación sin un sustento probatorio de la publicación del Decreto 237 del 2 de agosto de 2001 en el Diario Oficial, más aún cuando en la apelación dentro del proceso ordinario se señaló tal irregularidad por parte de la Alcaldía y se aclaró que esa era la razón por la cual solo conocieron de lo dispuesto en el POT hasta el 17 de febrero de 2006, cuando se informó el cambio de uso de suelo al accionante.
Esto ocurrió como resultado de la respuesta que la administración municipal le dio al accionante a la solicitud de construcción en el predio de su propiedad. En esa fecha la administración le informó al accionante que no podía construir porque el terreno no era industrial sino urbano, y que dicha modificación se había realizado mediante el Decreto 237 de 2001. 23.- Así las cosas, la Sala amparará el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, particularmente en lo referente a la declaración de la caducidad que tuvo como fundamento una fecha de inicio que no contaba con una prueba, o de la cual no se hizo alusión dentro de la sentencia acusada.
Así mismo, dejará sin efectos la sentencia de 26 de agosto de 2019 proferida por el la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y dispondrá que en la sentencia de reemplazo se valore la existencia o no de la publicación del POT y se realice el conteo de la caducidad teniendo en cuenta las pruebas existentes en el proceso sin violar el debido proceso.
En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: ÁMPARENSE los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
SEGUNDO: DÉJESE SIN EFECTOS la sentencia de 26 de agosto de 2019 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C.
TERCERO: ORDÉNESE al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, a que en el término de veinte (20) días, profiera una decisión de reemplazo que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva.
CUARTO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión QUINTO:
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.
SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Corte constitucional, sentencia C-590 de 2005. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. El Consejo de Estado en dicha sentencia concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional. [3] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01;
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.