11001-03-15-000-2020-02643-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala [deberá] determinar si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que, sólo en el caso de estar acreditado lo anterior, resulta procedente el estudio de los defectos y argumentos de fondo planteados por el actor, acorde con lo que la jurisprudencia ha denominado requisitos específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales.

(…) [L]a Sala observa que el trámite judicial de la reparación directa, se surtió con base en procedimientos adecuados, idóneos y efectivos, en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y como se dijo con anterioridad, en observancia de las garantías propias del debido proceso al darle impulso a la primera instancia y desatar la segunda de la manera como está previsto en el ordenamiento jurídico.

En el caso bajo estudio, la parte actora argumentó de manera general en su escrito de tutela una presunta vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, debido proceso en un plazo razonable, dignidad humana, al no haberse reconocido dentro del proceso de reparación directa que culminó con las providencias judiciales que ahora se cuestionan, la pérdida de la oportunidad debido a la mora injustificada y parálisis que tuvo soportar en la acción popular núm. 2004-1591 y de donde pretendía el reconocimiento de perjuicios por responsabilidad del Estado por la falla en el servicio de los funcionarios judiciales, en el reconocimiento del incentivo económico al hoy tutelante.

Asimismo, señaló una vulneración del derecho fundamental a la igualdad y desconocimiento del precedente. Para la Sala, si bien el escrito de tutela invocó la vulneración de los anteriores derechos fundamentales, por una parte, no expuso como le correspondía en materia de tutela contra providencia judicial, las razones de vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, ni se advierte de los hechos alegados su configuración ni respecto del debido proceso en un plazo razonable (en relación con las providencias que cuestiona en sede de tutela) y dignidad humana, en tanto el medio de control de reparación directa surtió sus etapas procesales hasta el fallo de primera y segunda instancia sin que se discuta el plazo para la adopción de sus decisiones.

(…) En definitiva, ninguna de las razones expuestas por la parte accionante supone la vulneración de alguna de las garantías que componen el debido proceso probatorio, en los términos en que ha sido decantado por la jurisprudencia constitucional antes referida. Por lo que el actor se limita realmente a reprochar parcialmente las conclusiones derivadas del análisis probatorio efectuado por el Juez ordinario sin que ello implique la afectación al núcleo esencial del debido proceso probatorio y en tal medida se declarará improcedente la solicitud de amparo constitucional por estos aspectos.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02643-00(AC) Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor DANIEL VILLAMIZAR BASTOS en contra del Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga por haber negado las pretensiones incoadas en el medio de control de reparación directa núm. 680013333007-2014-000855-01, promovida en contra de la Nación - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial.

I. La solicitud de amparo 1. Daniel Villamizar Bastos promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander y del Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana y al derecho de la igualdad, en la que formuló las siguientes pretensiones: « […] 1.

Que se amparen los derechos fundamentales a: debido proceso, el acceso a la administración de justicia, debido proceso en un plazo razonable, dignidad humana, derecho de igualdad. 2. Con base en lo anterior solicito se ampare el derecho fundamental al “debido proceso en un plazo razonable”, (derivado además de la mora judicial injustificada en tomar las decisiones judiciales), revocando la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander de diciembre 09 de 2019, y notificada por estado en Diciembre 11 de 2019, la cual quedo (sic) ejecutoriada el 16 de Diciembre de 2019, dictada dentro de la acción de reparación directa de Daniel Villamizar Basto contra Nación – Rama Judicial – dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Radicado N°2014-00055-00, y dándole las ordenes pertinentes que considere el juzgador de la presente acción de tutela, para conceder las pretensiones de la demanda. 3.

Derecho de igualdad con respecto al caso de Andrés Felipe Arias Leiva de la Corte Constitucional que aplica el Bloque de Constitucionalidad en la sentencia de la “CIDH”, RESPECTO DEL PLAZO RAZONABLE, aplicando las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos “CIDH”, relacionadas en este escrito de tutela y las demás que existan sobre el derecho del Debido Proceso Administrativo en un plazo razonable. 4.

Que la nueva sentencia se dicte dentro de un plazo razonable de acuerdo con lo que determine el Consejo de Estado en el fallo de esta tutela y siguiendo los lineamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en aplicación del artículo 93 de la Constitución Política, que trata del Bloque de Constitucionalidad. 5. Que el Consejo de Estado ordene los lineamientos para que la nueva sentencia se ajuste al caso en concreto y no a la generalidad de los casos “hecho notorio” de acuerdo al estándar internacional que está obligado el estado Colombiano, en especial las garantías contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos, sobre el debido proceso en un plazo razonable que es el único interprete autorizado de las garantías contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos. […]» (sic) 2.

Cómo fundamentos fácticos de la tutela, la parte actora relató: 1.2.1. El 18 de junio de 2004, el hoy accionante presentó acción popular con radicado núm. 68001233100020040159100, en contra del Municipio de Bucaramanga y Carmen Barajas, con la cual pretendía la protección de los derechos colectivos[1]. 1.2.2. Destacó que sólo hasta el 29 de julio de 2010, el Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga, quien tramitó el proceso en primera instancia, dictó sentencia amparando los derechos colectivos por él invocados; así mismo, reconoció el incentivo a favor del actor popular. 1.2.3.

Señaló que el 22 de noviembre de 2011, durante el trámite de la apelación y también de manera extemporánea, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el amparo constitucional pero revocó el reconocimiento del incentivo, el cual, en sus palabras, se perdió por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia al no resolver la acción popular en el término perentorio establecido en la Ley[2]; frustrando así su proyecto de vida. 1.2.4.

Adujo que la sentencia de primera instancia debió haberse dictado a más tardar en el mes de febrero de 2005 y en este sentido, el juez de conocimiento violó los artículos 5 y 6 de la Ley 472 de 1998 que le ordenaban dar impulso oficioso a la demanda y trámite preferente comoquiera que se trató el asunto como si fuera un proceso ordinario.

Señaló que el derecho al incentivo se perdió debido al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por no haber tramitado y decidido la acción popular dentro de los términos establecidos en la Ley 472 de 1998, causando de la perdida de oportunidad del demandante, razón por la cual, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 65 de la Ley 270 de 1996, se configuró la existencia de un daño antijurídico. 1.2.5.

El 11 de febrero de 2014 presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, pretendiendo que se declarara administrativamente responsable a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por los perjuicios morales y el daño antijurídico que estimó en la suma de $ 52.563.778, oo, causado por la mora judicial y en su condición de actor popular. 1.2.6.

El medio de control de reparación directa fue conocido y decidido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga que, mediante sentencia de 2 de febrero de 2016, denegó las pretensiones y lo condenó en costas. Decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante proveído de 9 de diciembre de 2019, que ahora se cuestiona. 1.3.

El actor consideró, en el escrito de tutela, que las providencias judiciales adoptadas por los demandados, en primera instancia, el 2 de febrero de 2016 y en segunda instancia el 9 de diciembre de 2019, dentro de la reparación directa, incurrieron en los siguientes defectos: • Desconocimiento del precedente judicial: Consideró que el operador judicial desconoció lo dicho por la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU-394 de 2016, así como en la jurisprudencia de las Altas Cortes, las cuales establecieron reglas jurisprudenciales sobre el plazo razonable como elemento del derecho fundamental al debido proceso, sin que sea dable ampararse en la figura del hecho notorio desconociendo los lineamientos jurisprudenciales allí establecidos; adujo con lo anterior que sí había lugar a reconocer lo pretendido en la reparación directa como consecuencia a la mora judicial injustificada que se dio en la acción popular, al ser decidida siete años y medio (7 ½) desde su presentación sin que exista prueba de la diligencia y celeridad judicial (sentencia T-186 de 2007 que reitera la sentencia T-030 de 2005) y en la que se establece el deber del operador judicial de adoptar medidas tendientes a la superación de la congestión judicial, así como de otras sentencias (T-830 de 2010, T-230 de 2013) que establecen los criterios para definir cuándo hay dilaciones injustificadas y el análisis de los casos concretos que obedezcan a situaciones probadas y objetivamente insuperables; agregó que conforme a las sentencias antes invocadas y con apoyo en el Sistema Americano de DDHH se tiene que son criterios para determinar la razonabilidad del plazo: i) las circunstancias generales del caso en concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado), ii) la complejidad del caso, iii) la conducta procesal de las partes, iv) la valoración global del procedimiento, y v) los intereses que se debaten en el trámite.

En el mismo sentido invocó el desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos el cual es de aplicación obligatoria en virtud del bloque de constitucionalidad, como ocurrió en el caso de Andrés Felipe Arias (según boletín 64 de mayo 2020 de la Corte Constitucional), y por lo cual resulta vinculante dicha jurisprudencia sobre garantías judiciales, como la establecida en el caso Genie Lacayo Vs Nicaragua.

Agregó, sin identificar sentencia alguna en particular, que es criterio del Consejo de Estado que la mora judicial injustificada genera responsabilidad y es indemnizable, lo cual es un precedente jurisprudencial que también se desconoce. • Defecto Fáctico: Manifestó que las decisiones enjuiciadas en la acción de reparación directa incurrieron en este defecto al fallar con pruebas que no fueron debidamente incorporadas al proceso, sino con criterios personales del juez; asimismo, reprocha la ausencia de valoración de las pruebas allegadas oportunamente al proceso, como lo fue el expediente de la acción popular, con las cuales se demostraba la parálisis injustificada del proceso judicial, en donde el juez omitió su obligación de valorar en concreto las pruebas aportadas, y no como ocurrió en el presente asunto, que el juez decidió con base en criterios personales, en pruebas inexistentes y justificando su decisión en hechos notorios, contrario a los estándares jurisprudenciales antes mencionados. • Defecto Procedimental: Indicó que éste se configuró al no haber dado cumplimiento a los términos procesales consagrados en la Ley 472 de 1998, así como al haber omitido el trámite preferente, incumpliendo el juez su obligación de dar impulso oficioso, desconociendo los términos legales y la prelación legal que tienen las acciones populares.

II. Trámite de la tutela 2.1. El 6 de julio de 2020 este Despacho admitió la acción de tutela, dispuso notificar en calidad de accionados al Tribunal Administrativo de Santander, al Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga y vinculó al Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga, quien conoció y falló la acción popular que dio origen a la controversia, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.

Dentro del término concedido, los accionados se pronunciaron sobre la solicitud de amparo presentada, así: El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga manifestó que no tiene consideraciones adicionales frente a los hechos y pretensiones de la demanda, más allá de los argumentos expuesto en las providencias objeto de la presente acción. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó la desvinculación de las presentes diligencias tras argumentar que la presente acción escapa al ámbito de competencias de la Agencia una vez analizadas las pretensiones y las causas que dieron origen, por lo que no realizará pronunciamiento ni intervención en la misma.

El Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga guardó silencio. El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia. El Consejo de Estado conoce de las acciones de tutela promovidas en contra de los Tribunales Administrativos, según el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 25 del Acuerdo nro. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, y como la aquí presentada lo es en contra del Tribunal Administrativo de Santander, esta Sección es competente para conocerla y fallarla. 3.2.

Análisis del caso Previo a pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados en la solicitud de amparo, corresponde a la Sala determinar si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que, sólo en el caso de estar acreditado lo anterior, resulta procedente el estudio de los defectos y argumentos de fondo planteados por el actor, acorde con lo que la jurisprudencia ha denominado requisitos específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2.1.

Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Sala analizará, en primer lugar, si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela en contra de la providencia de 9 de diciembre de 2019, proferida en el proceso de reparación directa con radicado 680013333007- 2014-00055-01.

La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, en la sentencia C-590 de 2005 se indicó “[…] que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.” Así las cosas, al analizar la procedencia de una acción de tutela en contra de una providencia judicial, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional.

Para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el interesado debe explicar clara y expresamente las razones por las cuales entiende transgredidos los derechos fundamentales que haya invocado. En tal virtud, si el derecho aducido no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos.

Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es «esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección».[3] Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones de la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo.

Así mismo la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que el aludido requisito persigue al menos tres finalidades: «[…] (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[4] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[5];

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[6] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[7] […]»[8]. Ahora bien, en lo que respecta al derecho de acceso a la administración de justicia, ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”[9].

Por tanto, el derecho de acceder a la justicia del que gozan las personas atribuye a las autoridades públicas una serie de obligaciones con el fin de garantizar que dicho servicio sea público, real y efectivo; la Corte Constitucional estimó que pueden dividirse en tres categorías, a saber: las obligaciones de respetar, de proteger y de realizar los derechos humanos. Con base en esta clasificación, determinó el contenido del derecho fundamental a la administración de justicia, así: « […] En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta.

En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho. En tercer lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i) facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del derecho.

Facilitar el derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen que todas las personas, sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones.”[10] Adicional a esto, la Sala observa que el trámite judicial de la reparación directa, se surtió con base en procedimientos adecuados, idóneos y efectivos, en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y como se dijo con anterioridad, en observancia de las garantías propias del debido proceso al darle impulso a la primera instancia y desatar la segunda de la manera como está previsto en el ordenamiento jurídico.

En el caso bajo estudio, la parte actora argumentó de manera general en su escrito de tutela una presunta vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, debido proceso en un plazo razonable, dignidad humana, al no haberse reconocido dentro del proceso de reparación directa que culminó con las providencias judiciales que ahora se cuestionan, la pérdida de la oportunidad debido a la mora injustificada y parálisis que tuvo soportar en la acción popular núm. 2004- 1591 y de donde pretendía el reconocimiento de perjuicios por responsabilidad del Estado por la falla en el servicio de los funcionarios judiciales, en el reconocimiento del incentivo económico al hoy tutelante.

Con relación al debido proceso, es pertinente señalar que, conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional[11], el núcleo fundamental al debido proceso está integrado por las siguientes garantías: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Bajo esa perspectiva, del examen de los argumentos expuestos en la acción de tutela, no se advierte que en este caso exista amenaza o violación del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el medio de control de reparación directa se tramitó ante el juez competente (Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga y en segunda instancia Tribunal Administrativo de Santander), se surtieron las etapas previstas en la ley para el trámite del proceso ordinario, los sujetos procesales que intervinieron ejercieron su derecho de defensa, se decretaron y practicaron las pruebas solicitadas[12], se garantizó el derecho de contradicción, la doble instancia y la publicidad de las actuaciones adelantadas, asimismo, las providencias proferidas en el curso del proceso se fundamentaron en derecho.

Por otra parte, acorde con los hechos planteados en la solicitud de tutela y lo referente al debido proceso, lo que el actor pretende en últimas es el reconocimiento de los perjuicios a él causados por la pérdida de oportunidad en el reconocimiento del incentivo económico a causa del cambio de legislación ocurrido entre la decisión de primera y segunda instancia en la acción popular 2004-1591, lo que dio lugar a que le fuera revocado el incentivo económico que le había sido inicialmente reconocido y al que alegaba tener derecho de no ser por lo que denominó mora judicial.

De lo anterior se desprende que se pretende un reconocimiento económico bajo el pretexto de adelantar una acción en defensa de los derechos e intereses colectivos y que le fue negado con fundamento en la ley, aspecto en particular que no reviste rango fundamental que amerite su amparo constitucional. En efecto, a pesar de que la parte actora asegura que la providencia reprochada desconoció su derecho fundamental al debido proceso, la relevancia constitucional de un asunto no se acredita con la mera enunciación de prerrogativas de esa naturaleza, sino mediante la demostración de las razones de vulneración de esos derechos, a partir de las cuales se pueda evidenciar que la transgresión supone un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados.

Además, entre los contenidos del mencionado derecho fundamental, la Corte Constitucional ha identificado un conjunto de garantías mínimas probatorias que componen lo que la misma jurisprudencia ha denominado el debido proceso probatorio. Esto es, aquellos aspectos del ejercicio del derecho que se encuentran estrechamente relacionados con el decreto, práctica y valoración de los elementos de prueba en los procesos judiciales.

Estos aspectos impactan de forma directa en el ejercicio de los derechos fundamentales de defensa y acceso a la administración de justicia. Mediante sentencia C-163 de 2019, la Corte precisó que el debido proceso probatorio implica que las partes tienen derecho “(i) a presentar y solicitar pruebas, (ii) a controvertir las que se presenten en su contra;

(iii) a la publicidad de la prueba, (iv) a la regularidad de la prueba; (v) a que el funcionario que conduce la actuación decrete y practique de oficio las pruebas necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (Arts. 2 y 228 de la C.P.); y (vi) a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.”[13].

A lo anterior debe agregarse que, corresponde al tutelante la carga de exponer claramente los argumentos por los cuales considera que las pruebas que dice fueron desconocidas o defectuosamente evaluadas hubiesen llevado a una conclusión opuesta a la adoptada. De lo contrario las afirmaciones se quedan en simples especulaciones del accionante sobre la manera en que debió razonar el juez de instancia, que por supuesto no constituye siquiera amenaza al núcleo esencial del debido proceso probatorio, requisito indispensable para acusar al juez de violar derechos humanos fundamentales.

Frente a los elementos que componen el núcleo esencial al debido proceso probatorio, el actor no aduce en los argumentos de la tutela que se le haya impedido presentar y solicitar pruebas, o que se le haya impuesto una limitación a la publicidad o regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste.

Tampoco se observa que las autoridades judiciales accionadas hayan omitido el decreto y práctica de pruebas de oficio estando obligadas a hacerlo, pues una cosa es el alegato que esgrime en relación con las facultades oficiosas del juez de la acción popular y otra muy diferente lo que le cuestiona a la providencia judicial proferida bajo el medio de control de reparación directa objeto de la presente acción de tutela.

En lo que refiere a que se haya omitido la evaluación de las pruebas que se incorporaron al proceso, se destaca que el tribunal valoró los testimonios rendidos en la audiencia, en el sentido de concluir que de los mismos no puede llegar a concluirse la existencia de una afectación física y psicológica sobre el actor, como presupuesto necesario para que se estructure el daño objeto de reparación directa; y en relación con la falta de pruebas, que también fue un asunto que motivó la decisión cuestionada, se destaca que el actor no probó que la mora fuera injustificada, pues no se trata de hablar de un plazo simplemente.

En este sentido, el solicitante se limitó a señalar que no se tuvo en cuenta como prueba aportada, la copia del expediente de la acción popular y los soportes de la misma, sin embargo, incumplió con la carga de explicar por qué esta era una prueba idónea que habría llevado al accionado a una conclusión distinta, ya que las razones del tribunal para negar las pretensiones de reparación directa no solamente versaron sobre la mora judicial injustificada, como se puede apreciar del siguiente extracto de la providencia cuestionada: « […] En el caso en concreto, se profirió sentencia de 1ª instancia y se ordenó el pago del incentivo, en segunda instancia por tránsito legislativo de normas, la derogación del incentivo económico para los actores populares es aplicable hacia el futuro y en los procesos que estaban en curso antes de entrar en vigencia de la Ley 1425 del 2010, que lo eliminó, pues no puede aplicarse la ultractividad de la Ley, pues ésta rige desde su publicación; además, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se ha pronunciado en cuanto que debe revocarse, si se otorgó en sentencia de primera instancia en vigencia de dicha norma.

Así las cosas, se observa que el interés no era defender los derechos o intereses colectivos sino que implicaba el interés del actor en hacer un negocio rentable y una carrera onerosa, cuando para interponer una acción popular no requiere ser abogado, por lo que el Despacho considera que con la exclusión del incentivo no afectó la integridad, la esencia, la estructura ni los principios de la acción popular como derecho fundamental, pues el Juzgado Quinto Administrativo encontró vulnerados los derechos colectivos y así lo declaró y reconoció el incentivo.

Respecto a la Congestión Judicial, no aportó una prueba-estadística, que así lo demuestre, lo es también el hecho de que dicha labor, en ningún caso puede ser vista desde un Estado Social de Derecho, pues ello equivaldría a que se alcanzaran estándares óptimos de eficacia judicial, que plasmados a la realidad de la administración de justicia se tornarían- ideal-, más aún cuando es un hecho notorio[14] que para la época en que se presentó y tramitó la demanda, el volumen de acciones populares por despacho, precisamente por el estímulo económico del incentivo, se mostraba gigantesco respecto del escaso personal con que contaba cada despacho de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues no existían juzgados ni cargos de descongestión, aunado a la alta carga de procesos ordinarios, tutelas y demás acciones constitucionales, incluso más prioritarias, así como dispendioso trámite procesal de la acción popular de la referencia, que no puede imputarse únicamente a los operadores judiciales, sino también a las partes, en razón a los recursos y medios de defensa y probatorios incoados por éstos, por lo que contrario a lo que pueda llegar a pensar el demandante, la mora alegada no se dio como consecuencia de un mero capricho del operador judicial, pues como se dijo sumado al agotamiento de todas las instancias procesales (1ª instancia, 2ª instancia y revisión), existía un sinnúmero de acciones populares incoadas para la época, gran cantidad de acciones ordinarias y constitucionales, factores que sustentan y justifican plenamente el retardo en la culminación de la definitiva acción popular, la realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, derivados de una demanda que supera la limitación de recursos humanos, materiales y electrónicos disponibles para atenderla.

Finalmente en el caso objeto de la litis, operó mientras se tramitaba la Acción Popular un tránsito legislativo de normas de procedimiento, específicamente la Ley 1425 de 2010, la eliminación de los incentivos en las acciones populares, esto es, dispuso la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 478 de 1998, de manera taxativa contempló que regía a partir de su promulgación; insistiendo que derogaba todas las normas que le fueran contrarias; publicada en el Diario Oficial 47937 del 29 de Diciembre de 2010, de manera que no sólo por ser norma de orden público, por ser de procedimiento, se aplica inmediatamente entra en vigencia, sino que además dentro del poder que le acompaña al Legislativo, ordena la aplicación a partir de su promulgación, que se solemniza con la publicación, agregado, en control de constitucionalidad, en Sentencia C-902 de 2011, se declaró exequible, esto ofrece mayor seguridad jurídica y permite aplicar además el principio de confianza legítima.

Así mismo, si bien de los testimonios rendidos en la audiencia manifiestan algunos cambios en salud, física y mental y comportamiento sobre el actor, con los cuales no puede llegar a concluirse la existencia de una afectación física y psicológica sobre el actor, pues no se allegó historia clínica relacionada y los testigos no son peritos especialistas en el asunto, además ello no otorgar el incentivo no es capricho del operador judicial decidió el recurso de Apelación dentro del proceso, si no por el aplicación de una norma legal (ley 1425 de 2010), ya que bien pueden tener otro origen, y en tales términos no aportaron historia clínica alguna; aunando a lo anterior para adelantar las acciones populares ante los estados judiciales no se requiere ser abogado.

Así las cosas al no satisfacer la totalidad de los presupuestos necesarios para que se estructure el daño, pues de la conducta de la administración no se desprende una actuación que pueda enmarcarse dentro de la antijuricidad del daño. […]» Como se observa en la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en la cual reiteró los criterios esgrimidos por el juzgado de primera instancia[15] y agregó en cuanto a la mora judicial alegada, que el demandante no aportó una prueba – estadística- que demuestre que la mora es injustificada, y es frente a este argumento que indicó, de manera general, que la administración de justicia tiene problemas de congestión derivados de una demanda que supera la limitación de los recursos humanos, materiales y electrónicos disponibles para atenderla; que aunado a esto, se debe verificar lo dispendioso de cada proceso, donde las partes presentan pruebas, recursos, que hace que el tiempo del proceso se extienda, no siendo este el único fundamento de la decisión. Así por ejemplo, en relación con la pérdida de oportunidad del reconocimiento del incentivo económico invocado por el actor, el tribunal afirmó: « […] el incentivo no es un derecho adquirido en cabeza del actor popular por el sólo hecho de presentar la demanda, sino como una mera expectativa, además, si bien se otorgó en primera instancia, fue revocado en segunda instancia en aplicación a la nueva normativa vigente a la fecha de proferirse la sentencia Por lo expuesto y ante la inexistencia del daño como presupuesto necesario para que se configure la responsabilidad del Estado por la falla en el servicio de los funcionarios judiciales, no se estudiaran los demás elementos y en consecuencia se confirmará la sentencia de primera instancia […]».

En definitiva, ninguna de las razones expuestas por la parte accionante supone la vulneración de alguna de las garantías que componen el debido proceso probatorio, en los términos en que ha sido decantado por la jurisprudencia constitucional antes referida. Por lo que el actor se limita realmente a reprochar parcialmente las conclusiones derivadas del análisis probatorio efectuado por el Juez ordinario sin que ello implique la afectación al núcleo esencial del debido proceso probatorio y en tal medida se declarará improcedente la solicitud de amparo constitucional por estos aspectos.

En cuanto al núcleo esencial al derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha sido clara en indicar en reiteradas ocasiones que este principio, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho. Bajo esta consideración en la sentencia C -178 de 2014[16], indicó: « […] Por ese motivo, la Sala recuerda que este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho.

De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.

(…) En ese orden de ideas, la Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe constatarse si (i) un tratamiento distinto entre iguales o (ii) un tratamiento igual entre desiguales es razonable.

Es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación. Por ese motivo, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la igualdad señalen, por lo menos, los grupos que serán objeto de comparación; las circunstancias de hecho comunes a esos grupos, que justifican iniciar el examen de igualdad; la existencia de un trato diverso, a partir de un parámetro de comparación constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto. […]» (Subrayas de la Sala) Finalmente, la carencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que, si bien la acción de amparo se caracteriza por su naturaleza informal, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de fundamentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.

Así entonces, el juez natural en sus competencias ordinarias no puede ser desplazado por el juez constitucional a partir de la mera inconformidad del accionante con la decisión que no acogió su posición. De ser así, se desnaturalizaría este mecanismo excepcional y se afectarían los principios de autonomía e independencia judicial reconocidos a nivel constitucional (C.P. artículos 228 y 230), así como la seguridad jurídica que reviste las providencias judiciales.

Asimismo, consideró el tutelante que el derecho de igualdad fue vulnerado al no atender por una parte, el criterio anunciado por la Corte Constitucional en el Boletín núm. 64 de 21 de mayo de 2020, en el sentido que resulta aplicable la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en virtud del bloque de constitucionalidad; y por otra parte, desde el presunto desconocimiento del precedente invocado[17].

No obstante, no existe identidad de causa y objeto entre dicha sentencia y la que negó las pretensiones de la reparación directa. Recordemos que la afectación al derecho a la igualdad y el desconocimiento del precedente, se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho.

A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho; y en el presente caso el tutelante no cumplió con la carga de identificar los problemas jurídicos de las sentencias que citó. Sin perjuicio de lo anterior, y como ya se explicó anteriormente, las pretensiones fueron denegadas en el proceso de reparación directa por no determinarse el daño antijurídico como elemento de la responsabilidad del Estado por la falla en el servicio de sus funcionarios judiciales, mientras que las sentencias invocadas como desconocidas tratan de la oportunidad como garantía judicial y la sentencia SU-394 de 2016 de una tutela dentro de un proceso penal de extinción de dominio, en el cual se ordenó dar por terminado el término probatorio, dar estricta aplicación a los términos de la Ley 793 de 2002 e instar a las entidades tuteladas a realizar un plan de acción que permita en el menor tiempo posible evacuar los procesos de extinción de dominio, esto es, medidas para conjurar la mora judicial, no así la responsabilidad del Estado por la falla en el servicio de sus funcionarios judiciales, por lo que se denegará la acción de tutela en relación con este derecho invocado.

En conclusión, el presente asunto no satisface la exigencia de relevancia constitucional, toda vez que no se evidencia una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales, esto es, al núcleo esencial de los derechos al debido proceso, al acceso a la administración judicial por lo que se declarará improcedente frente a ellos, y en relación con el derecho a la igualdad cuya protección se solicita y el presunto desconocimiento del precedente judicial, se denegará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo interpuesta por el señor Daniel Villamizar Bastos, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DENIÉGUESE el amparo del derecho a la igualdad, así como al desconocimiento del precedente alegado por el actor, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | |Presidenta | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] Al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes, libertad de locomoción, seguridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, incluyendo la demolición de las construcciones ilegales que invaden el espacio público por construcción del inmueble de la señora Carmen Barajas en el Barrio La Victoria de Bucaramanga. [2] Detalló que de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, la sentencia debió proferirse el 16 de marzo de 2005 y no el 28 de diciembre de 2010, como ocurrió, es decir, el fallo se dictó 79 meses después del término señalado en la Ley. [3] Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008. [4] Al respecto la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional precisó lo siguiente:“[…] En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [5] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [6] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [7] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [8] Sentencia T-422 de 16 de octubre de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. [9] Corte Constitucional.

Sentencia C-426 de 2002. [10] Corte Constitucional. Sentencia T-283 de 2013. [11] Corte Constitucional. Sentencia T-248 de 2018. [12] Se decretó la prueba trasladada, correspondiente al préstamo del expediente de la acción popular núm. 2004-1591, se recepciconaron dos testimonios solicitados por el actor. [13] Corte Constitucional, sentencia C-163 de 2019, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [14] “Artículo 167… LOS HECHOS NOTORIOS Y LAS AFIRMACIONES O NEGACIONES INDEFINIDAD NO REQUIEREN PRUEBA.” [15] En providencia de 12 de febrero de 2016, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, con fundamento en la jurisprudencia relacionada con en el daño antijurídico y el incentivo económico, señaló respecto de la pérdida de oportunidad, que ésta surge cuando la actuación de la administración reduce la expectativa que pudo haber tenido la víctima de padecer un perjuicio de menor categoría; no obstante ello, para su declaratoria es necesario que sobre dicha expectativa recaiga un grado de certeza que permita dilucidar que, en caso de no haber mediado el hecho dañino, la víctima habría conservado la oportunidad de obtener a futuro el provecho esperado.

Sostuvo que, comoquiera que el estímulo del incentivo económico que existía en la acción popular se traduce en una mera expectativa condicionada a las eventualidades propias de cada proceso, no pude considerarse como una expectativa legítima, y por tanto no podría atribuirse un daño antijurídico de su no reconocimiento, ya que éste, para que se configure, debe suponer necesariamente una lesión a un derecho, bien o interés legítimamente reconocido, daño que no se materializó en el presente caso, toda vez que el daño alegado era una mera expectativa condicionada al devenir procesal. [16] Referencia: expediente D-9874.

Actor: Fabio Enrique Velásquez Arias. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. [17] Como desconocimiento del precedente citó las siguientes sentencias: Corte Constitucional SU-394 de 2016. Sentencias de la Corte Internacional de derechos humanos- (fondos, reparaciones y costas), 29 de enero de 1997; 27 de noviembre de 2008, 3 de abril de 2009.