11001-03-15-000-2020-00130-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / FACTORES SALARIALES PARA LIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE DOCENTE OFICIAL - Aquellos objeto de cotización / RÉGIMEN LEGAL APLICABLE - Sistema General de Pensiones / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La accionante acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Casanare al proferir la decisión de 18 de julio de 2019, en la que negó la reliquidación de la pensión de invalidez.

Lo anterior, al considerar que no tuvo en cuenta (i) el contrato Nº 537 de 13 de mayo de 2003 y (ii) el desprendible de nómina del mes de julio de 2003, los que demuestran que estaba vinculada como docente al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), de modo que el régimen aplicable es el anterior (…) [E]l Tribunal Administrativo del Casanare (…) [m]anifestó que el régimen legal vinculante para la actora es el del Sistema General de Pensiones – Ley 100 de 1993- (por estar vinculada con posterioridad a la Ley 812 de 2003) y que lo relevante es que tanto para quienes gozan del régimen anterior como del régimen general de pensiones deben tenerse en cuenta únicamente los factores salariales enlistados y sobre los cuales se hayan efectuado las cotizaciones respectivas (…) [L]a Sala considera que el análisis probatorio realizado por la autoridad judicial demandada fue acertado, porque para estudiar el caso sometido a su consideración enlistó los tiempos de servicio en los que la actora estuvo vinculada como docente bajo diferentes modalidades contractuales, incluyendo la vinculación mediante contrato OPS entre el 13 de mayo y el 30 de diciembre de 2003.

Se advierte que si bien en la providencia demandada se hace referencia al contrato OPS Nº 527 de 13 de mayo de 2003 y la accionante alegó como desconocido el contrato Nº 537 del mismo día, lo más probable es que se trate del mismo acto jurídico, pues coinciden con el periodo de tiempo que según afirmó se certifica con dicha prueba (vinculación a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 -27 de junio de 2003-) (…) [L]a Sala no advierte que la providencia judicial demandada haya incurrido en defecto fáctico, porque valoró de forma adecuada las pruebas allegadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y en el marco de su autonomía judicial confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00130-01(AC) Actor: ALBA LUZ ARENAS PARADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE Temas: Tutela contra providencia judicial.

Reliquidación docente. Pensión de invalidez. Confirma fallo de primera instancia que declaró improcedente respecto del desconocimiento del precedente, no encontró cumplido el requisito de la subsidiariedad y negó las pretensiones por no configurarse un defecto fáctico SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por la parte actora contra la sentencia de 5 de marzo de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, que resolvió: “PRIMERO. Declarar improcedente la tutela interpuesta por la señora Alba Luz Arenas Parada, por la inobservancia del requisito de relevancia constitucional, en lo atinente al cargo de desconocimiento del precedente, y del requisito de subsidiariedad, respecto de la incongruencia de la decisión atacada.

SEGUNDO. Negar el amparo solicitado por la señora Alba Luz Arenas Parada, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia, en cuanto al defecto fáctico alegado”. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Del escrito de tutela se tienen como hechos relevantes los siguientes: La accionante manifestó que es madre cabeza de familia y que actualmente es beneficiaria de la pensión por invalidez reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag). Sostuvo que de su pensión depende el sostenimiento de su hogar, conformado ella y por sus hijos de 21 y 12 años de edad.

Aseguró que su mínimo vital se encuentra seriamente comprometido, pues debe asumir cuotas bancarias y otras obligaciones que le dejan un saldo de $ 450.000 mensuales. Manifestó que su mesada pensional resulta ser muy inferior a un salario mínimo, teniendo en cuenta que fue liquidada de forma incorrecta. Refirió que mediante Resolución Nº 0956 del 21 de abril de 2014, fue retirada del cargo de docente por invalidez con un porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral del 96 %.

Indicó que a través de la Resolución Nº 1409 de 11 de junio de 2014, se le reconoció el pago de una pensión de invalidez, a partir del 1 de mayo de 2014, por un valor de $ 716.645 correspondiente al 54 % de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicios. Por lo anterior, la demandante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho radicado bajo el Nº 85001333300120160021901, con el fin de que se ordenara la reliquidación de la pensional incluyendo el 100% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a su invalidez.

La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal que mediante sentencia de 7 de febrero de 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el régimen pensional aplicable a la actora es el contemplado en la Ley 100 de 1993, porque no logró demostrar su vinculación como docente oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, toda vez que para entonces estaba vinculada mediante contrato de prestación de servicios.

En consecuencia, concluyó que la pensión fue reconocida bajo los presupuestos aplicables al caso, es decir, con el 54% de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio, para lo cual aplicó lo establecido en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

La decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Casanare en sentencia de 18 de julio de 2019, al considerar que encontró que el régimen aplicable a la actora es el establecido en las Leyes 812 de 2003 y 100 de 1993, es decir, el establecido en el Sistema General de Pensiones. No obstante, indicó que el precedente vinculante para resolver el caso es el contenido en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019 (SUJ-014-CE-S2-2019). 2.

Fundamentos de la acción La actora aseveró que el Tribunal Administrativo del Casanare vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, al proferir la decisión de 18 de julio de 2019, en la que negó la reliquidación de la pensión de invalidez. Señaló que se desconoció el contrato Nº 537 de 13 de mayo de 2003, en el que se evidencia que la actora tuvo una relación contractual con la Secretaría de Educación del Departamento del Casanare desde el 21 de junio de 2003, así como el desprendible de nómina de julio de 2003, en los que se demuestra que estaba vinculada como docente al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), de modo que es beneficiaria del régimen anterior a dicha norma, el cual resulta más favorable.

Sostuvo que la autoridad judicial demandada interpretó de forma incorrecta la sentencia C-555 de 1994, pues en lugar de aplicar el régimen pensional más favorable aplicó el más desfavorable. Además, indicó que desconoció la jurisprudencia constitucional respecto a la actividad de los docentes temporales, pues se ha considerado que pese a su forma de vinculación, es permanente y sobre ellos se soporta una parte significativa del servicio público educativo.

Agregó que la providencia objeto de reproche constitucional violó el derecho fundamental al debido proceso, al desconocer el principio de congruencia, en tanto el Tribunal debió limitarse a efectuar su pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación y, con ello, hacer un ejercicio de confrontación con lo señalado en el fallo de primera instancia, sin embargo, resolvió confirmar la sentencia del a quo pero por razones diferentes.

Por último, manifestó que el caso cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que (i) goza de la relevancia constitucional porque se discute la violación de los derechos fundamentales invocados; (ii) cumple con el principio de subsidiariedad en la medida que se han agotado la totalidad de instrumentos jurídicos disponibles para la protección derechos fundamentales de la actora;

(iii) se presentó dentro del término que la jurisprudencia ha considerado razonable, es decir 6 meses; (iv) se trata de irregularidades procesales con un efecto decisivo en la providencia que se impugna; (v) se identificaron los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados y, por último, (vi) no se cuestiona una providencia de tutela. 3.

Pretensiones La accionante formuló las siguientes pretensiones: “1. Dejar sin efectos la sentencia de fecha 18 de julio de 2019, dictada en segunda instancia por Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso 850013333001-2016-00219-01, promovido por Alba Luz Arenas Parada en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Ministerio de Educación Nacional. 2.

En consecuencia, ORDENAR a dicha Corporación judicial que, en el término de diez (10) días hábiles, profiera la decisión debidamente motivada que en derecho corresponda, atendiendo las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta Acción de Tutela”. 4. Pruebas relevantes Con la acción de tutela la demandante aportó copia de la providencia de 28 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado bajo el Nº 85001333300120160021901. 5.

Trámite procesal Por auto de 24 de enero de 2020, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia al demandante, a la autoridad judicial accionada, así como al Ministerio de Educación Nacional, al Fomag y a la Fiduprevisora. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nº 6014 a 6019 de 28 de enero de 2020, con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en dicha providencia. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Casanare Mediante memorial allegado por correo electrónico el 29 de enero de 2020, los magistrados que integraron la Sala de Decisión que emitió la providencia demandada sostuvieron que la misma fue motivada, en tanto se expresaron las razones por las que “se escogió la opción interpretativa que tuvo en cuenta la fecha de indicación de la relación legal y reglamentaria y, consecuencialmente, concluyó que la pensión de invalidez de la educadora se regía por el SGP [Sistema General de Pensiones] de la Ley 100, modificada por las Leyes 797 y 812, con los factores que precisó la SUJ-014- CES2-2019 del 25/04/2019 (ponente: C. Palomino Cortés, radicación: 68001233300020150056901), entre los cuales no se incluyen las primas de navidad y de servicios”.

Señalaron que examinaron los presupuestos fácticos de la sentencia de primera instancia, los confrontó con el ordenamiento jurídico y los aplicó a los hechos probados, por lo que, en su sentir, nada puede agregarse al contenido de esa sentencia. Por último, indicaron que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez y no se vislumbra la violación de derechos fundamentales, sin embargo, manifestaron que acatan la decisión que el superior funcional adopte como juez constitucional. 6.2.

Respuesta del Ministerio de Educación Nacional En escrito de 31 de enero de 2020, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó que se desvincule a la cartera ministerial porque lo relatado por la accionante recae sobre el ámbito de las competencias de la autoridad judicial demandada, en virtud de la autonomía e independencia de la que gozan los jueces de la República.

Además, indicó que la demandante no ha efectuado solicitud alguna ante la entidad ni ha existido actuación que viole o amenace los derechos fundamentales invocados. 6.3. Respuesta de Fiduprevisora Por escrito de 31 de enero de 2020, el coordinador de tutelas de la Dirección Gestión Judicial solicitó que se declare improcedente la acción de tutela y se desvincule a la entidad, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva.

Señaló que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normatividad establecida, sin que se pueda aducir el desconocimiento de los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. Agregó que la actuación judicial fue adelantada en debida forma y atendiendo los procedimientos legales, tanto es así que el juez de segunda instancia no decretó nulidad alguna ni revocó la decisión del a quo, lo que evidencia un control de legalidad a la actuación. 7.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2020, manifestó que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que no cumplió con la carga argumentativa necesaria, ya que se limitó a manifestar que la entidad accionada desconoció “la jurisprudencia de la Corte Constitucional, frente a la actividad de los docentes temporales”, sin ofrecer mayores detalles respecto de la regla jurisprudencial supuestamente ignorada ni dio cuenta de cuál es la decisión que contiene dicho criterio.

Agregó que tampoco cumple el requisito de la subsidiariedad, porque lo relativo al cargo por incongruencia cuenta con otro medio de defensa judicial como es el recurso extraordinario de revisión bajo la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Ahora bien, frente a los argumentos relacionados con la configuración del defecto fáctico resolvió efectuar el estudio de fondo, al considerar que se satisfacen los requisitos de procedibilidad.

Señaló que una vez revisada la providencia objeto de reproche constitucional, encontró que la autoridad judicial accionada estableció que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, la demandante se encontraba vinculada como docente al servicio de la Secretaría de Educación de Casanare. Lo anterior, a partir del listado de los actos administrativos de nombramiento y los diferentes contratos de OPS que determinaron las diferentes vinculaciones que tuvo la actora desde el 3 de junio de 1996 hasta el 20 de abril de 2014.

Ahora bien, aun cuando para establecer las fechas de vinculación no se mencionaron las pruebas aducidas como desconocidas (contrato Nº 037 de 13 de mayo de 2003 y desprendible de nómina de julio de 2003), aseguró que los periodos de tiempo que allí se certifican “si se tuvieron en cuenta en el fallo objeto de tutela”. Agregó que dicha situación no tenía una incidencia directa en la decisión, ya que el análisis del caso concreto se centró en determinar la aplicación de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado en materia de reconocimiento de factores salariales, lo cual no merece reproche alguno desde el punto de vista constitucional. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó la decisión bajo los siguientes argumentos: Insistió en que de haber apreciado correctamente los supuestos de hecho demostrados en el proceso la decisión hubiese sido distinta, por lo que la irregularidad procesal tuvo un efecto decisivo en la providencia demandada.

Manifestó que contrario a lo indicado por el a quo, el Tribunal Administrativo del Casanare no se limitó exclusivamente a valorar si efectivamente se reconocieron los factores salariales reclamados. De hecho, este debate resulta secundario al margen de lo que verdaderamente se pretendía, que era definir el régimen pensional aplicable, para lo cual debió tener en cuenta que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se encontraba dentro de la nómina de docentes provisionales de la Secretaría de Educación del Casanare.

Indicó que los reproches dirigidos contra la sentencia demandada se expusieron con suficiencia argumentativa en el escrito de tutela, pues se indicó que el asunto goza de relevancia constitucional en la medida en que se discute la vulneración de derecho fundamentales. Además, señaló que si bien cuenta con la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión para debatir lo relacionado con la falta de congruencia, como lo advirtió el juez constitucional de primera instancia, dicho mecanismo no es eficaz, en la medida en que el tiempo necesario para su trámite empeoraría la situación de indefensión de la demandante.

Por lo anterior, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se conceda el amparo constitucional solicitado. 9. La impugnación fue concedida por la Sección Tercera, Subsección “A” de esta Corporación mediante auto de 21 de julio de 2020. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, establecer si la sentencia de 5 de marzo de 2020, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado fue acertada o, si por el contrario, debe revocarse en tanto, como lo afirmó la parte actora, debe accederse al amparo solicitado toda vez que la decisión demandada dejó de valorar pruebas que resultaban necesarias para identificar cuál era el régimen aplicable para la reliquidación de su mesada pensional. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico;

(ii) Defecto procedimental absoluto; (iii) Defecto fáctico; (iv) Defecto material o sustantivo; (v) Error inducido; (vi) Decisión sin motivación; (vii) Desconocimiento del precedente y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de la Corte Constitucional. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 5.

Estudio y solución del caso concreto 5.1. La accionante acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Casanare al proferir la decisión de 18 de julio de 2019, en la que negó la reliquidación de la pensión de invalidez.

Agregó que se desconoció la jurisprudencia constitucional respecto a la actividad de los docentes temporales. Por último, aseguró que la decisión desconoció el principio de congruencia, toda vez que debió limitarse a efectuar su pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación y, con ello, hacer un ejercicio de confrontación con lo señalado en el fallo de primera instancia. El juez constitucional de primera instancia resolvió negar las pretensiones relacionadas con la supuesta configuración del defecto fáctico, al encontrar que si bien dichas pruebas no fueron mencionadas en la decisión, lo cierto es que los tiempos que en ellas están certificados sí fueron tenidos en cuenta.

Frente a los demás reproches declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir los requisitos de (i) la relevancia constitucional, en tanto no argumentó de forma suficiente la configuración del desconocimiento de precedente judicial, y (ii) de la subsidiariedad, por contar con otro medio de defensa para discutir la falta de congruencia de la sentencia, como es el recurso extraordinario de revisión. La accionante interpuso escrito de impugnación en el que pidió que se revocara la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que el Tribunal debió tener en cuenta las referidas pruebas, porque la finalidad del trámite judicial era establecer cuál era el régimen pensional aplicable, por lo que resultaba relevante el hecho de que estaba vinculada a la nómina de docentes provisionales de la Secretaría de Educación del Casanare al momento en que entró en vigencia la Ley 812 de 2003.

Además, aseguró que la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad pues acreditó con suficiencia argumentativa que el asunto goza de relevancia constitucional en la medida en que lo que allí se discute es la violación de derechos fundamentales. Además, sostuvo que aun cuando el recurso extraordinario de revisión resulta procedente para debatir lo relacionado con la falta de congruencia de la sentencia demandada, dicho mecanismo resulta ineficaz por el tiempo que tardaría, por lo que empeoraría su situación de indefensión. 5.2.

Al respecto, la Sala advierte que confirmará la decisión de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación: 5.2.1. En primer lugar, cabe resaltar que del análisis de los argumentos que fundamentan el amparo solicitado, la Sala observa que, en lo relacionado con el presunto desconocimiento del precedente judicial y la falta de congruencia de la sentencia demandada, la acción de tutela no cumple con los requisitos específicos de procedibilidad cuando esta se dirige contra una providencia judicial, específicamente los de relevancia constitucional y de subsidiariedad. 5.2.1.1.

En efecto, la demandante indicó en el escrito de impugnación que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional se encuentra satisfecho en tanto lo que se discute es la vulneración de derecho fundamentales. No obstante, esta Sala considera que no es suficiente alegar la posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental para que se habilite la acción de tutela contra una providencia judicial, sino que además debe cumplirse con una carga mínima argumentativa y explicativa en torno a los defectos en los que, a su juicio, incurrió la autoridad judicial accionada y a la manera como ellos habrían causado la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Dicho requisito no se observa cumplido frente al argumento del desconocimiento de precedente, toda vez que la demandante se limitó a mencionar de manera aislada la sentencia C-555 de 1994, respecto al principio de favorabilidad y a indicar que se desconoció la jurisprudencia constitucional respecto a la actividad de los docentes temporales, sin identificar de manera concreta cuales eran las providencias que contemplaron dicho precedente, ni sustentar las razones por las que el presunto desconocimiento causó la vulneración del derecho fundamental invocado.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-585 de 2017[1], consolidó los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales establecidos en la sentencia C-590 de 2005[2], dentro de los cuales incluyó la carga argumentativa que corresponde cumplir al accionante y estableció que el mismo se materializa a partir del desarrollo de las causales específicas, entre otros.

En tal sentido señaló lo siguiente: “El accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. No se trata de convertir la acción de tutela, de por sí informal, en un mecanismo ritualista, sino de exigir unas cargas procesales razonables para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial.

En esto, resulta fundamental que el juez interprete adecuadamente la demanda, con el fin de evitar que imprecisiones intrascendentes sean utilizadas como argumento para declarar la improcedencia del amparo, lo que contrariaría la esencia misma y rol constitucional de la acción de tutela. Cuando se trate de un defecto procedimental, el actor deberá además argumentar por qué, a su juicio, el vicio es sustancial, es decir, con incidencia en la resolución del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados.

A pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces. En este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la prosperidad de la tutela contra la providencia judicial”.

(Negrilla fuera del texto original) Esta Corporación también se ha referido al deber del actor de desarrollar el cargo de tutela, expresando razonablemente las razones en las que, en su criterio, incurrió la autoridad judicial alegada y de qué manera esa circunstancia constituye una violación o amenaza de los derechos fundamentales respecto de los cuales invoca la protección constitucional.

Esta Sala mediante sentencia del 27 de junio de 2018[3], declaró improcedente una acción de tutela promovida contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, al evidenciar que aun cuando se había enunciado el defecto no se habían expresado las razones mínimas por las cuales se consideraba que la autoridad judicial accionada había incurrido en el mismo.

Al respecto, señaló: 4.2. De la revisión hecha al escrito de tutela, es posible establecer que no hay una carga argumentativa sólida que permita al juez constitucional entrar a revisar si existió o no una vía de hecho en la decisión cuestionada, pues de manera general se refiere a una serie de derechos fundamentales como el debido proceso, los derechos adquiridos y la seguridad social, advirtiendo que se incurre en una violación directa de la Constitución Política, sin hacer análisis adicional al respecto.

A lo largo de su escrito, insiste en que se encuentra dentro del régimen de transición que conlleva a la aplicación de la ley anterior, que para su caso es la Ley 33 de 1985, aspecto frente al cual no hay discusión, pues en ambas instancias se partió del supuesto de que esa era la norma aplicable e incluso, su pensión fue revisada con el ingreso base de liquidación de la norma anterior. 4.3.

No existen argumentos que indiquen con claridad en qué consiste la vulneración de las normas que cita de rango fundamental ni especifica los yerros en los que pudo haber incurrido el tribunal, bien en la interpretación de una norma en contravía del artículo 4º de la Carta Política, o incluso, por haber dejado de aplicar una norma iusfundamental al caso concreto, aspectos que la Corte Constitucional advierte como relevantes para entrar a verificar una presunta vía de hecho por esta específica causal.

Es por ello que cuando se habla de la causal de violación directa de la Constitución Política, no basta con mencionar una serie de preceptos constitucionales si no existe una confrontación específica, directa y clara con la decisión judicial que se cuestiona y la forma como de manera grosera se dejan de lado las garantías mínimas constitucionales en el análisis del caso concreto”. 5.2.1.2.

Por otro lado, tampoco es posible efectuar pronunciamiento de fondo en relación con el argumento de la supuesta falta de congruencia, el cual se sustentó en que la autoridad judicial demandada al emitir la sentencia objeto de reproche no tuvo como parámetro los argumentos expuestos en el recurso de apelación para dictar la sentencia de segunda instancia y que, además, resolvió confirmar la sentencia del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, pero por razones diferentes.

Frente a este cargo, la acción de tutela no cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la actora contaba con otro mecanismo de defensa judicial, concretamente, la solicitud de adición de la sentencia[4], figura prevista en el artículo 287 del CGP, según la cual “cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad (…)”[5]. 5.2.2.

Ahora bien, la Sala considera que el estudio de fondo si resulta procedente en relación con el defecto fáctico, pues este se sustentó de forma suficiente en la falta de valoración de las siguientes pruebas: (i) el contrato Nº 0537 de 13 de mayo de 2003 y (ii) el desprendible de nómina del mes de julio de 2003, los que, en su sentir, demuestran que estaba vinculada como docente al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), de modo que el régimen aplicable es el anterior a dicha norma y no el contemplado en la Ley 100 de 1993 (sistema general de pensiones), como lo dispuso la autoridad judicial demandada. 5.2.2.1.

En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución[6], o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión[7].

Es decir, que dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 5.2.2.2.

Con el fin de abordar el problema jurídico planteado, la Sala trae a colación los aspectos más relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y las razones por las que ambas instancias negaron las pretensiones de la demanda, así: La accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de obtener la reliquidación de la pensión ordinaria de invalidez incluyendo el 100% de todos los factores devengados durante el año anterior a su invalidez.

El Juzgado Primero Administrativo de Yopal negó las pretensiones, al considerar que el régimen pensional aplicable es el establecido en la Ley 100 de 1993 y las normas complementarias, pues la demandante no logró demostrar que se encontraba vinculada como docente oficial a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, toda vez que en su momento estaba vinculada mediante OPS (contrato de prestación de servicios).

Además, aun cuando su vinculación inicial se dio desde el 3 de junio de 1996, esta no se mantuvo en el tiempo, ya que fue discontinua en algunos periodos. Por lo anterior, concluyó que no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo acusado porque la pretensión fue reconocida bajo los preceptos legales aplicables, es decir, con el 54% de los factores sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años.

Esa decisión se apoyó en lo resuelto por la Sala Plena del Consejo de Estado en relación con la determinación del IBL para beneficiarios del régimen de transición y la inclusión de factores salariales. La actora presentó recurso de apelación contra el precitado fallo. Indicó que la decisión de primera instancia desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional frente a la actividad de los docentes temporales en la que se ha considerado que pese a su forma de vinculación, su labor es permanente y sobre ellos se soporta una parte significativa del servicio público educativo.

Aseguró que la provisión de docentes al sector educativo oficial realizada por contrato se efectuó por mandato legal hasta el 31 de diciembre de 2003 como una forma de vinculación de docentes al servicio público de educación porque las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001, así la contemplaron. Sostuvo que para el año 2003 fue vinculada mediante contrato de OPS y ello fue con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo que la habilita para que su pensión de invalidez se reliquide con fundamento en el régimen preexistente a dicha ley.

Al respecto, el Tribunal Administrativo del Casanare previo a resolver la apelación hizo referencia a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, para indicar que la misma no se aplica a docentes, pues estos están excluidos del régimen contemplado en la Ley 100 de 1993 y en ella se efectuó el análisis del régimen de transición contemplado en dicha norma.

Posteriormente, indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 24 de abril de 2019 unificó los criterios frente al IBL de la pensión para docentes, de conformidad con lo establecido en el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que rigen la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, así: “a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.”. Señaló que de conformidad con las posiciones unificadas del Consejo de Estado, tanto en el régimen ordinario como en el de docentes, es claro que los únicos factores salariales que hacen parte del IBL de las pensiones de jubilación de los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, son aquellos sobre los cuales se cotizó, factores que se encuentran enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.

En el mismo sentido, sostuvo que para quienes ingresaron en vigencia de la Ley 812 de 2003, se tendrán en cuenta los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994. Enseguida, describió el marco normativo de la pensión docente por invalidez e indicó que para aquellos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se aplica lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Mientras que a los que se vincularon con posterioridad al 27 de junio de 2003, se les aplica el régimen pensional de prima media previsto en las Leyes 100 y 797 de 2003. Sostuvo que “como quiera que en presente caso está en discusión cuál es el régimen prestacional aplicable al docente demandante que se vinculó contractualmente al servicio público educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, ha de precisarse que, para efectos de establecer qué norma lo rige, lo relevante no es la iniciación, ni la continuidad de la relación contractual sino que ha de tener en cuenta sólo la legal y reglamentaria que existiera el 27 de junio de 2003, cuando aquella empezó a regir”.

Por lo anterior, indicó que debe distinguirse entre el tiempo servido con ocasión de un contrato y la condición de empleado público, que se obtiene mediante acto administrativo o posesión. Así, en el caso de la actora efectuó una relación de los tiempos de servicio certificados, como se observa a continuación: [pic] Enseguida, sostuvo de la pensión de invalidez de la actora fue reconocida con el 45% del promedio del salario de los últimos 10 años, para lo cual se dio aplicación a las Leyes 812 de 2003 y 100 de 1993.

Manifestó que el régimen legal vinculante para la actora es el del Sistema General de Pensiones – Ley 100 de 1993- (por estar vinculada con posterioridad a la Ley 812 de 2003) y que lo relevante es que tanto para quienes gozan del régimen anterior como del régimen general de pensiones deben tenerse en cuenta únicamente los factores salariales enlistados y sobre los cuales se hayan efectuado las cotizaciones respectivas.

Por lo anterior, resolvió confirmar la decisión del a quo, en el sentido de negar las pretensiones formuladas en la demanda, pero no con base en el sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, sino en la sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 de 25 de abril de 2019, esta última aplicable al caso bajo estudio por tratar específicamente el asunto relacionado con el IBL en pensiones del sector docente. 5.3.

Al respecto, la Sala considera que el análisis probatorio realizado por la autoridad judicial demandada fue acertado, porque para estudiar el caso sometido a su consideración enlistó los tiempos de servicio en los que la actora estuvo vinculada como docente bajo diferentes modalidades contractuales, incluyendo la vinculación mediante contrato OPS entre el 13 de mayo y el 30 de diciembre de 2003.

Ahora bien, aun cuando en la providencia demandada no se hace referencia desprendible de pago del mes de julio de 2003, dicha circunstancia no tiene incidencia alguna en la decisión, pues lo relevante para el asunto era determinar el régimen legal aplicable a la accionante para la liquidación de su pensión de invalidez, para lo cual lo que resultaba indispensable era la identificación de los extremos laborales y de manera detallada los tiempos de servicio, como en efecto sucedió. Por lo anterior, la Sala no advierte que la providencia judicial demandada haya incurrido en defecto fáctico, porque valoró de forma adecuada las pruebas allegadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y en el marco de su autonomía judicial confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda. 5.4.

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia proferida el 5 de marzo de 2020, por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones expuestas. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 5 de marzo de 2020, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado. En su lugar, Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección |Consejero | (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] M.P. Alejandro Linares Cantillo. [2] M.P. Jaime Córdoba Triviño. [3] M.P. Jorge Octavio Ramirez Ramirez.

Expediente 2018-01557-00. [4] Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 10 de septiembre de 2020, exp. Nº 11001-03-15-000-2020-00547-01, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). [5] Disposición que debe armonizarse con el artículo 328 CGP, según el cual “…el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley…”. [6] Sentencia T-781 de 2011.

M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. [7] Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.