IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS Y DERECHOS PRESUNTAMENTE VULNERADOS [E]n el caso bajo estudio, lo pretendido por la parte actora es cuestionar el auto del 4 de marzo de 2020, a través del cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó la solicitud de medida cautelar de embargo de los dineros de la Fiscalía General de la Nación, al considerarse que los mismos son inembargables en los términos del artículo 594 del CGP; se recuerda que el actor contó con la posibilidad de interponer contra dicha decisión recurso de reposición, al no ser apelable, con el fin de que el Juez natural del asunto revisara su propia decisión para efectos de revocarla o reformarla de así considerarlo, en los términos del artículo 318 del CGP.
(…) [En ese orden de ideas,] debe concluirse que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la decisión que negó la solicitud de medida cautelar de embargo no fue recurrida en reposición. (…) Por otra parte, en cuanto a los requisitos de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia con ocasión de la providencia del 4 de marzo de 2020, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela es la reiteración de lo manifestado en su momento ante el Tribunal Administrativo del Tolima, al solicitar el decreto de la medida cautelar de embargo, sin que refute de manera puntual las consideraciones finalmente expuestas.
(…) [En consecuencia,] la Sala declarará improcedente el amparo deprecado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02727-00(AC) Actor: WILMAR ANDRÉS BUSTOS ZAMUDIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala procede a decidir la acción de tutela[1] presentada por el señor Wilmar Andrés Bustos Zamudio[2] contra el Tribunal Administrativo del Tolima, con ocasión de la providencia del 4 de marzo de 2020, mediante la cual negó la solicitud de medida cautelar de embargo de dineros, en el proceso ejecutivo impetrado en contra de la Fiscalía General de la Nación; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El demandante manifestó que instauró el medio de control de reparación directa contra la Fiscalía General de la Nación, por la privación injusta de la libertad de la que había sido objeto su padre; el cual, finalmente, fue desatado mediante sentencia favorable del 23 de mayo de 2019, proferida por la sección tercera del Consejo de Estado.
Señaló que, una vez transcurridos los 18 meses que contemplaba el Código Contencioso Administrativo para hacer efectiva la sentencia, inició proceso ejecutivo, con radicado 2011-00760, ante el Tribunal Administrativo del Tolima que, mediante autos del 15 de julio de 2019, libró mandamiento de pago contra la Fiscalía General de la Nación; y del 25 de noviembre siguiente, ordenó seguir adelante con la ejecución. Manifestó que peticionó el decreto de medidas cautelares consistentes en el embargo y retención de los dineros que posee la entidad en diferentes bancos, con la finalidad de hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia, la cual fue negada a través de auto del 4 de marzo de 2020, al considerarse que de acuerdo con el numeral 1º del artículo 594 del CGP, los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales no son embargables.
Pretensión Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el demandante solicita que, en protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima decretar la medida cautelar de embargo de las cuentas que la Fiscalía General de la Nación tiene en distintos bancos con el fin de garantizar el pago de la sentencia judicial proferida en su favor.
II. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 23 de junio de 2020, la Magistrada ponente del asunto admitió la acción de tutela de la referencia, y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Tolima, como accionados; asimismo, a la Fiscalía General de la Nación como tercero interesado, de conformidad con lo establecido por el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Tribunal Administrativo del Tolima El auxiliar judicial del despacho ponente de la decisión acusada, mediante escrito del 26 de junio de 2020, informó que el proceso ejecutivo con radicado 73001-23-00-000-2011-00760-00 de Wilmar Andrés Zamudio contra la Nación – Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación, i) el 21 de junio de 2019 ingresó al despacho para trámite, ii) el 15 de julio siguiente se emitió providencia ordenando librar mandamiento de pago, iii) mediante auto del 25 de noviembre del mismo año se ordenó seguir adelante con la ejecución y, iv) a través del auto de 4 de marzo de 2020, se negó el decreto de la medida cautelar.
Fiscalía General de la Nación El ente investigador, mediante escrito del 30 de junio de 2020, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que la decisión acusada no se encuentra incursa en ninguna causal general o especifica de procedencia para cuestionar providencias judiciales. IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de los requisitos de la subsidiariedad, relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alega en el caso concreto. 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Tolima. 4.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[3] como esta Corporación[4], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[5], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[6].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[7] la Corte Constitucional[8] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[9] y de procedencia material[10] fijados[11] por la misma Corte[12]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[13], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales».
Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[14]; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable[15]; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4.3.
De los requisitos de la subsidiariedad, relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. - De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad.
De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló[16]: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Teniendo en cuenta que en el caso bajo estudio, lo pretendido por la parte actora es cuestionar el auto del 4 de marzo de 2020, a través del cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó la solicitud de medida cautelar de embargo de los dineros de la Fiscalía General de la Nación, al considerarse que los mismos son inembargables en los términos del artículo 594 del CGP; se recuerda que el actor contó con la posibilidad de interponer contra dicha decisión recurso de reposición, al no ser apelable, con el fin de que el Juez natural del asunto revisara su propia decisión para efectos de revocarla o reformarla de así considerarlo, en los términos del artículo 318 del CGP, que señala: “[…] Artículo 318.
Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. […]” Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Es decir, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la decisión que negó la solicitud de medida cautelar de embargo no fue recurrida en reposición. - Por otra parte, en cuanto a los requisitos de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia con ocasión de la providencia del 4 de marzo de 2020, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela es la reiteración de lo manifestado en su momento ante el Tribunal Administrativo del Tolima, al solicitar el decreto de la medida cautelar de embargo, sin que refute de manera puntual las consideraciones finalmente expuestas.
Por otra parte, tampoco se menciona en que causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se encuentra, supuestamente, incursa la decisión cuestionada que permita hacer un estudio de fondo en el asunto. Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima resulta contraria a los intereses del señor Bustos Zamudio, no por ello se puede asumir la vulneración de sus derechos fundamentales, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez ejecutivo.
En este punto, mal puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes ante su inconformidad con las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la subsidiariedad, relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que, supuestamente, generan la vulneración alegada; razón por la cual, la Sala declarará improcedente el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Wilmar Andrés Bustos Zamudio contra Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación del 15 de julio de 2020. [2] Todas las actuaciones judiciales adelantas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respetivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. [3] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [4] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [5] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [6] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [7] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [8] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [9] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [10] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [11] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [12] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [13] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [14] T-173 de 1993 [15] T-504 de 2000. [16] Sentencia T-1049/08, M.P. Dr. Jaime Cordoba Triviño.